十三届全国人大常委会第十九次会议日前对《中华人民共和国香港特别行政区维护国家安全法（草案)》进行了第一次审议。这部被称为“香港国安法”的法律，是根据2020年5月28日十三届全国人大三次会议通过的《全国人民代表大会关于建立健全香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执制的决定》的相关规定制定的。“香港国安法”是一部全国性法律，并且应当纳入香港基本法附件三在香港特别行政区适用。

作为一部适用于香港特别行政区的全国性法律，“香港国安法”是根据现行宪法、基本法，特别是《中华人民共和国国家安全法》所确立的维护国家安全的法律原则制定的，是维护香港特别行政区国家安全的最重要的法律。作为全国性法律，“香港国安法”根据《中华人民共和国国家安全法》所规定的建立“统分结合、协调高效的国家安全制度和工作机制”的立法原则，全面和系统地规定了香港特别行政区维护国家安全的领导、指挥、组织、协调等具体的工作机制，充分体现了国家安全作为中央立法事权的要求和特点。

一、“香港国安法”充分体现了“总体国家安全观”的基本要求

香港特别行政区维护国家安全法草案有6章，分别为总则，香港特别行政区维护国家安全的职责和机构，罪行和处罚，案件管辖、法律适用和程序，中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构，附则，共66条。这是一部兼具实体法、程序法和组织法内容的综合性法律，充分体现了“总体国家安全观”的要求。

2014年4月15日，习近平总书记在中央国家安全委员会第一次会议上发表重要讲话，首次明确提出了“总体国家安全观”。习近平总书记指出：“当前我国国家安全内涵和外延比历史上任何时候都要丰富，时空领域比历史上任何时候都要宽广，内外因素比历史上任何时候都要复杂，必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。”为了贯彻“总体国家安全观”的要求，2015年7月1日，十二届全国人大常委会第十五次会议审议通过了以“总体国家安全观”为指导的《中华人民共和国国家安全法》。与1993年《国家安全法》相比，2015 年《国家安全法》对国家安全性质的认识发生了深刻变化，不只是局限于传统国家安全观，而是把维护国家安全视为一切国家机关、社会组织和公民个人的法律职责和法律义务，并将国家安全事项提升到政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全等于一体的国家安全体系的高度，来建立健全各种国家安全制度，构建了具有中国特色的国家安全法律制度体系。

香港特别行政区维护国家安全法草案从“总体国家安全观”出发，在肯定香港基本法第23条所确认的七项国家安全事项的同时，进一步抓住了当前和今后一段时间内香港特别行政区维护国家安全所面临的新形势新情况新问题，着重对分裂国家罪、颠覆国家政权罪、恐怖活动罪、勾结外国或者境外势力危害国家安全罪四类犯罪行为的具体构成和相应的刑事责任作出明确规定，对于维护香港特别行政区国家安全具有非常重要的法治保障作用。

二、“香港国安法”明确肯定了国家安全作为中央立法事权的要求与特点

作为一部全国性法律，虽然“香港国安法”是针对香港特别行政区维护国家安全工作和活动的具体法律规定，但是，该法的效力应当遍及中华人民共和国主权管辖的所有范围，并且在香港特别行政区以纳入附件三的全国性法律形式在香港特别行政区发生法律效力。“香港国安法”充分体现了国家安全作为中央立法事权的要求与特点。

“香港国安法”是根据全国人大《决定》由全国人大常委会制定的，在立法依据上并不受制于香港基本法第23条的规定，恰恰相反，作为中央立法事权，“香港国安法”业经通过之后与香港基本法第23条的特别行政区国安立法形成相互补充的态势，共同为维护香港特别行政区国家安全提供法治保障。由于“香港国安法”是全国性法律而国家安全又是中央立法事项，所以，“香港国安法”生效后可以为特别行政区自行制定维护国家安全的立法提供法律指引，充分彰显国家安全立法属于中央立法事权的法律属性。

三、“香港国安法”全面和系统地规定了“统分结合、协调高效的维护国家安全工作机制”

2015年《国家安全法》非常明确地规定了 “统分结合、协调高效的维护国家安全工作机制”。该法第4条规定：坚持中国共产党对国家安全工作的领导，建立集中统一、高效权威的国家安全领导体制。第5条又规定：中央国家安全领导机构负责国家安全工作的决策和议事协调，研究制定、指导实施国家安全战略和有关重大方针政策，统筹协调国家安全重大事项和重要工作，推动国家安全法治建设。上述规定把国家安全领导、指挥、组织和协调等工作机制首先建立在坚持中国共产党领导的中央国家安全领导机构组织领导体制之上，突出了国家安全工作“统”的要求。该法第四章“国家安全制度”第一节“一般规定”对于国家安全“统分结合”的领导指挥和组织协调机制做了原则性规定，其中，第44条规定：“中央国家安全领导机构实行统分结合、协调高效的国家安全制度与工作机制。”此外，该章节对“统分结合”的国家安全工作机制做了具体的制度安排，具体包括：国家建立国家安全重点领域工作协调机制，统筹协调中央有关职能部门推进相关工作；国家建立国家安全工作督促检查和责任追究机制，确保国家安全战略和重大部署贯彻落实；各部门、各地区应当采取有效措施，贯彻实施国家安全战略；国家根据维护国家安全工作需要，建立跨部门会商工作机制，就维护国家安全工作的重大事项进行会商研判，提出意见和建议；国家建立中央与地方之间、部门之间、军地之间以及地区之间关于国家安全的协同联动机制。

“香港国安法”对在香港特别行政区建立“统分结合、协调高效的维护国家安全工作机制”做出了明确的制度安排，明确规定中央人民政府对有关国家安全事务的根本责任和香港特别行政区维护国家安全的宪制责任。草案强调指出，中央人民政府对香港特别行政区有关的国家安全事务负有根本责任。香港特别行政区负有维护国家安全的宪制责任，应当履行维护国家安全的职责。香港特别行政区行政机关、立法机关、司法机关应当依据有关法律规定有效防范、制止和惩治危害国家安全的行为和活动。上述规定既突出了中央人民政府在维护香港特别行政区国家安全中的“统”的作用，也强化了香港特别行政区在维护本地区国家安全工作中的不可推卸的“宪制责任”，在中央与香港之间建立起分工有序、协调一致的维护国家安全的领导指挥、组织协调的常态化机制，为维护香港特别行政区的国家安全提供了有力的工作体制的保障。

四、“香港国安法”的实施有充分和有效的组织体制的保障

基于2015年《国家安全法》所确立的“统分结合、协调高效的国家安全工作机制”的总体要求，“香港国安法”通过全面和系统地规定中央与香港各自应当设立的维护香港特别行政区国家安全的机构，为维护香港特别行政区国家安全提供了具体的组织体制机制的保障。

为了保证中央在香港国家安全事务中的“统”的作用，“香港国安法”明确规定中央人民政府驻香港特别行政区维护国家安全机构有关事项。主要包括中央人民政府在香港特别行政区设立维护国家安全公署，驻港国家安全公署的职责为：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，就维护国家安全重大战略和重要政策提出意见和建议；监督、指导、协调、支持香港特别行政区履行维护国家安全的职责；收集分析国家安全情报信息；依法办理危害国家安全犯罪案件。驻港国家安全公署应当与香港特别行政区维护国家安全委员会建立协调机制，监督、指导香港特别行政区维护国家安全工作。驻港国家安全公署的工作部门与香港特别行政区维护国家安全的执法、司法机关建立协作机制，加强信息共享和行动配合。驻港国家安全公署和国家有关机关在特定情形下对极少数危害国家安全犯罪案件行使管辖权，是中央全面管治权的重要体现，有利于支持和加强香港特别行政区维护国家安全执法和司法工作，有利于避免出现香港特别行政区基本法第十八条第四款规定的紧急状态情形。

为了进一步落实香港特别行政区在维护本地区国家安全中的宪制责任，“香港国安法”全面和系统地设计了拟在特别行政区设立的不同层次的维护国家安全的机构，以此来有效地履行自身在维护国家安全方面的职责。这一系列机构主要包括：（1)香港特别行政区设立维护国家安全委员会，负责香港特别行政区维护国家安全事务，承担维护国家安全的主要责任，并接受中央人民政府的监督和问责。香港特别行政区维护国家安全委员会的职责为：分析研判香港特别行政区维护国家安全形势，规划有关工作，制定香港特别行政区维护国家安全政策：推进香港特别行政区维护国家安全的法律制度和执行机制建设；协调香港特别行政区维护国家安全的重点工作和重大行动。（2) 香港特别行政区维护国家安全委员会设立国家安全事务顾问，由中央人民政府指派，就香港特别行政区维护国家安全委员会履行职责相关事务提供咨询意见。（3)香港特别行政区政府警务处设立维护国家安全的部门，配备执法力量。（4)香港特别行政区政府律政司设立专门的国家安全犯罪案件检控部门，负责危害国家安全犯罪案件的检控工作和其他相关法律事务等等。

总之，通过上述对中央与香港维护香港特别行政区国家安全的各种机构的具体的制度设计和职责安排，构建起了维护香港特别行政区国家安全的钢铁长城。可以预见，“香港国安法”一经制定出台，必然会从根本上改善目前香港特别行政区的国家安全形势，为维护香港的长期繁荣和稳定提供充分和有力的法治保障。

作者：中国社会科学院国际法研究所所长、研究员莫纪宏。

来源：《环球时报》2020年6月27日。