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应对气候变化诉讼中国家注意义务的司法认定——以“Urgenda Foundation诉荷兰”案为例

—以“Urgenda Foundation诉荷兰”案为例

张忠利

 

摘要:注意义务既是侵权审判实务中的难点问题,也可能是当事人实现其诉讼目的的重要策略。在“UrgendaFoundation诉荷兰”案中,非政府组织UrgendaFoundation正是依据《荷兰民法典》有关注意义务的规定,要求荷兰政府提高到2020年的温室气体减排目标,并得到海牙地区法院和海牙上诉法院支持,但两者关于荷兰政府应承担注意义务的推理却截然不同。前者以荷兰最高法院判例为参考,从国际气候公约的目标和原则等内容出发论证国家应负的注意义务。后者直接依据《欧洲人权公约》从国家积极义务中论证国家的注意义务。该案启发我们,解决气候变化问题,不仅应致力于推动应对气候变化专门立法,更应将其融入现行法律体系和整体法治实践。

关键词:注意义务环境公益诉讼过失侵权  人权法  反射效应

 

注意义务素来被认为是侵权审判实务中最抽象的认定难题之一,但该义务丰富的内涵也可能帮助当事人实现其诉讼目的,这在“Urgenda Foundation诉荷兰”案中得到集中体现。在该案中,Urgenda Foundation〔[1]〕依据《荷兰民法典》有关过失侵权之注意义务的规定及司法判例等向荷兰法院提起民事公益诉讼,要求法院判决荷兰政府提高其到2020年的温室气体减排目标以更加充分地减缓气候变化。在充分发挥侵权法关于注意义务的丰富内涵之优势,以开放性思维立足整体法治实践推动应对气候变化方面,该案颇值研究和借鉴。

 

一、基本案情与法院裁判

 

(一)案情梗概

全球变暖将引发严重后果已为普遍共识。在荷兰,非政府环保组织Urgenda Foundation认为荷兰政府现行到2020年的温室气体减排目标〔[2]〕不足以体现其为应对气候风险而作出了充分努力。为此,2012年11月该组织致信荷兰首相吕特要求其采取必要措施,确保荷兰到2020年的温室气体排放比1990年减少40%,但该请求遭到荷兰政府拒绝。

之后,2013年UrgendaFoundation代表其自身及886名个人将荷兰〔[3]〕(荷兰基础设施与环境部)诉至海牙地区法院。该组织认为,荷兰政府拒绝提高到2020年的温室气体减排目标违反其对荷兰公民应负之注意义务而构成违法行为,请求法院责令荷兰政府实现到2020年较1990年温室气体减排25%-40%的目标。〔[4]〕2015年6月海牙地区法院作出判决,责令荷兰政府实现到2020年较1990年温室气体最低减排25%的目标。荷兰政府就此向海牙上诉法院提起上诉,2018年10月9日海牙上诉法院作出了维持一审判决的决定。

该案的重要意义在于,在应对气候变化领域,它是目前为止世界上首例由非政府组织以民事公益诉讼方式将国家诉至法院,请求法院责令其提高温室气体减排目标并获得法院支持的标志性案例。该案在国家应对气候变化注意义务的论证过程及其通过司法推动应对气候变化等方面颇值研究和借鉴。

(二)争议焦点与裁判要旨

本案的争议焦点是,荷兰政府在温室气体减排方面是否负有注意义务;该注意义务之存在,是否意味着荷兰政府当前设定的到2020年的温室气体减排目标违反该注意义务而构成过失侵权行为,荷兰政府是否因此应提高其到2020年的温室气体减排目标。

1.一审判决裁判要旨

海牙地区法院认定,依据荷兰现行法律规定、欧盟相关法律规定、气候变化国际公约等,荷兰政府并不负有提高到2020年温室气体减排目标的实定法义务(statutory duties),亦无法直接认定荷兰政府目前设定的到2020年温室气体减排目标构成过失侵权行为。从欧洲人权法角度看,Urgenda Foundation非《欧洲人权公约》第34条意义上的“受害者”,不能依据其第2条和第8条判定荷兰政府在控制温室气体排放方面应负之法律义务,更不能据此判断荷兰政府目前所设定的到2020温室气体减排目标之行为构成过失侵权的违法行为。在此基础上,海牙地区法院依据《荷兰民法典》第6卷第162条规定〔[5]〕,综合分析气候变化风险的当前情势、IPCC(联合国政府间气候变化专门委员会)的多份研究报告、《联合国气候变化框架公约》(以下简称“《框架公约》”)等相关文件、荷兰最高法院的以往判例、欧洲法的相关规定及国际法中的一致性解释原则等内容,认为荷兰政府目前设定的到2020年的温室气体减排目标因违反其对荷兰公民应负的注意义务而构成过失侵权行为,判决要求荷兰政府将其到2020年的温室气体减排目标提高到至少减排25%。

2.二审判决裁判要旨

海牙上诉法院在判决中指出,《欧洲人权公约》第34条的适用对象是作为受害者的个人向欧洲人权法院提起的个人申诉,而本案系Urgenda Foundation向荷兰法院提起诉讼。按照《荷兰宪法》规定,该公约第2条和第8条可以在本案中直接适用。对于该第2条和第8条所涉利益,荷兰政府不仅负有防御性消极义务,也负有采取相应措施的积极义务,包括采取切实措施避免在未来对这些利益造成侵害的义务(简称“注意义务”)。〔[6]〕由于气候威胁将使荷兰的当代公民面临遭受生命损失与(或)家庭生活受到影响的严重风险,因此按该第2条和第8条〔[7]〕规定,荷兰政府有义务采取措施保护公众避免该种真实威胁。〔[8]〕为履行其在基本权利的保护义务,国家在保护措施方面应有最低标准。海牙上诉法院认为,要求荷兰政府到2020年至少实现25%的减排目标,与其应负的注意义务相一致,即维持一审判决。

 

二、基于侵权法路径的国家注意义务之证成

 

在一审中,Urgenda Foundation主张荷兰政府当前的到2020年的温室气体减排目标不足以保护其所其追求的利益,违反《荷兰宪法》《框架公约》《欧洲人权公约》等构成违法行为。还主张,由于荷兰政府未作出充分的减缓气候变化努力,不合比例地造成对人类健康与环境的侵害,违反了其依据《荷兰民法典》第6卷第162条所负注意义务,构成过失侵权行为。

(一)国家注意义务之提出背景:无相关实定法权利或义务

针对Urgenda Foundation的第一个主张,海牙地区法院认为,依据《荷兰宪法》、《框架公约》及相关国际文件、《欧盟运行条约》、《欧洲人权公约》、国际法上的“无害原则”等内容,不能发现直接要求荷兰政府提高其到2020年的温室气体减排目标的实定法权利或义务。

《荷兰宪法》第21条规定,国家负有维护公民居住条件,保护和改善环境的注意义务。由于气候变化将会给人类及其环境造成严重后果,因此宪法上基于环境永续之国家保护义务亦及于因应气候变化之减碳与调适措施之采取〔[9]〕,但国家在履行义务的方式与对相互冲突的利益之考量方面享有裁量权,所以不能直接导出荷兰政府应提高其到2020年的温室气体减排目标。《框架公约》《京都议定书》与国际法上的无害原则等虽要求荷兰采取各种措施力求实现将全球平均气温上升控制在2℃以内,但是这些国际法文件或者规范系以国家为义务主体的“国家间法”〔[10]〕,不能以一国违反其对他国的义务就认定该国构成对Urgenda Foundation的违法行为〔[11]〕。《欧盟运行条约》第191条的适用亦然。鉴于Urgenda Foundation并不构成《欧洲人权公约》第34条〔[12]〕意义上直接的或间接的受害者,亦不能依该公约第2条和第8条来判断荷兰现行的气候政策,尤其是其所设定的实现到2020年温室气体减排目标(较1990年排放水平减少17%)是否侵害了Urgenda Foundation与荷兰公民的权利。〔[13]〕

(二)国家注意义务之分析框架:“反射效应”的桥梁作用

上述分析意味着,若要证明荷兰政府不提高其到2020年的温室气体减排目标将构成过失侵权行为,则只能证明国家对Urgenda Foundation及其所代表荷兰公民负有相应注意义务。

过失概念包含二项因素,即注意义务之存在与注意义务之违反。注意义务的作用在于,决定何时将原告之损害转由被告负责。注意义务存在于何种当事人之间并非一成不变,而系随着社会经济发展而改变。〔[14]〕无论国家或私人,对公众均负有增加福祉的义务,若以作为或不作为违反此项义务,不仅构成公法上义务的违反,也构成民法上的侵权行为。〔[15]〕那么,荷兰政府对UrgendaFoundation应负何种应对气候变化之注意义务?海牙地区法院指出,国家是否因未采取充分措施以防止危险的气候变化而违反注意义务之问题,荷兰以往司法程序从未予以直接回答,现有法学理论对该问题也未给出一个现成的分析框架。

荷兰以往判例表明,判断国家的减缓气候变化措施是否充分需回答两个问题:一是国家是否存在违法的危险性过失,二是国家在应对气候危险方面的裁量权之边界何在。要回答国家是否存在过失侵权行为,须充分评价国家是否已尽到相当注意。〔[16]〕那么,判定国家应对气候变化的注意义务应考量哪些内容?海牙地区法院认为,《框架公约》及其议定书等系“国家间法”,即便一国违反其国际法义务,也不能因此认为该国对Urgenda Foundation构成违法行为。但是,在国际法与国内法的关系问题上,国家应被认为是希望履行其国际法义务,除非有其他可能解释或适用,不能以某种意味着国家将违反某一国际法义务的方式来解释或适用某一国际法标准。〔[17]〕这意味着,在适用和解释国内法中的开放性概念和标准时应将该种国际法义务纳入考量,此即国际法义务对国内法的“反射效应(reflex effect)”。它不仅使海牙地区法院据此确定了判断国家是否违反应对气候变化注意义务的基本考量,还使其从荷兰宪法、《框架公约》及其议定书、《欧盟运行公约》第191条等内容中推导出关于国家之裁量权程度的规则,并据以确定国家在应对气候变化中应负注意的最低限度。〔[18]〕

在确定国家应对气候变化注意义务的分析框架方面,海牙地区法院认为,荷兰最高法院1965年所作的“Kelderluik”判决(即“Cellar Hatch”判决)及其后发展起来的关于危险性过失侵权责任的法理学说,与具有危险性的气候变化具有相似性,可从该学说中获得若干标准以详细说明“对社会存在过失性侵权”的概念。也即,从“Kelderluik”判决及其相应学说中,可发现据以判断国家违反应对气候变化之注意义务的标准。荷兰最高法院在“Kelderluik”判决中指出,针对某些特定情形应要求采取特殊的风险预防措施,不能总是期待个人对他们的环境和状况给予充分注意;并提出了判断某人的行动是否引发某种危险状况从而使其负注意义务的四个标准:损害的性质与程度、由于特定行为使得某种损害发生的可能性、该行为的性质、采取风险预防措施的便宜性(包括成本、时间与付出)。〔[19]〕按照该标准,可能发生的损害越严重、损害发生的可能性越大、特定行为的危险性越强、采取风险预防措施的难度越低,对其承担注意义务的要求就越高。〔[20]〕

在此基础上,运用“反射效应”理论,海牙地区法院认为,虽然荷兰政府在制定气候变化政策方面具有广泛裁量权,但鉴于气候变化将会破坏荷兰人民的生存环境,且气候风险具有全球性特征,因此其应对需世界各国共同努力,在决定国家减缓气候变化的政策制定与注意义务之范围时,应考量诸如《框架公约》的原则和目标、《欧盟运行条约》第191条等内容。〔[21]〕据此,海牙地区法院认为要回答国家现行气候政策是否表明其已尽到相当注意,需先回答按照客观标准国家所采取的减排措施在保护人类及其环境免受危险的气候变化危害方面是否充分,还应考虑国家的裁量权问题。〔[22]〕具体来说,为确定国家应对气候变化注意义务之范围应考量下列因素:气候变化所引发损害的性质与程度、对该种损害的认识与可预见性、危险性气候变化发生的机率、国家作为(或不作为)的性质、采取风险预防措施的难度以及国家在履行公法义务方面的裁量权等六个方面的内容。在评价国家之裁量权时,还应考虑最新科学技术知识、采取安全措施的可得选项及其成本-收益分析等。〔[23]〕

至此,海牙地区法院不仅确立了评价国家在应对气候变化方面是否尽到注意义务的分析框架,也确定了评价国家是否尽到应对气候变化之注意义务的政策和科学依据。〔[24]〕

(三)违反国家注意义务之认定:“反射效应”的实际运用

判断国家是否违反气候变化注意义务,也即回答上述评价国家注意义务的六个方面问题。

首先,对上述前三个方面问题的评价结果是,海牙地区法院认为荷兰政府负有采取措施防止气候风险的重注意义务(a serious duty of care)。〔[25]〕因为IPCC的研究表明,目前各缔约国总的减排努力不能确保2℃温控目标实现,危险性气候变化的发生机率非常高。若不采取强化减排措施,到2030年左右全球温室气体排放会使得2℃温控目标根本无法实现,因此应尽早采取减缓气候变化措施。并且,至迟到2007年荷兰政府已确知全球变暖及其风险。

其次,对国家作为或不作为的性质进行的评价表明,对于建立充分且有效的法定框架以降低荷兰的温室气体排放,荷兰政府应有较高之注意。〔[26]〕荷兰政府称,它本身并不排放温室气体,不能被视为全球变暖肇事者。海牙地区法院认为,荷兰政府有权控制荷兰的温室气体排放总体水平,其作为与不作为与该排放水平直接相关,且直接关系到第三方之利益。

再次,通过对采取风险预防措施难度进行评价,海牙地区法院认为最新科学技术知识表明,采取充分措施应对气候变化最符合效率和效能,国家负有尽快采取措施减缓气候变化的注意义务。双方当事人对于到2030年与到2050年分别实现40%与80%的减排目标并无分歧。荷兰政府2010年前也一直坚持到2020年实现30%的减排目标,之后虽降低了到2020年的减排目标,但并非因为先前之减排目标不符合成本有效性原则或成本过高。荷兰政府曾表示,若欧盟设定的到2020年实现30%的减排目标之条件得到满足,荷兰短期内即能实现该目标。荷兰政府还辩称,可利用碳封存和捕捉技术来减缓气候变化。海牙地区法院认为,该技术尚处试验阶段,没有证据表明该技术短期内可得且能够在未来获得成功。

至此,海牙地区法院认为,鉴于气候变化可能引发的巨大风险,可确定荷兰政府在减缓气候变化方面负有注意义务,且荷兰政府现行到2020年17%的减排目标不能体现其为实现2℃温控目标作出了充分且可接受的努力。荷兰政府也未主张到2020年实现25%-40%的减排目标其成本将无法承受,反倒是表示在现行减排目标基础上更大减排力度是可能的。荷兰地区法院据此认为,针对荷兰政府是否应设定到2020年减排25%-40%的目标问题,荷兰政府目前设定的2020年减排目标违反了所负注意义务。为尊重荷兰政府的裁量权,海牙地区法院最终仅能要求其作出最低限度的减排努力即到2020年至少减排25%。

 

三、基于人权法路径的国家注意义务之证成

 

针对地区法院的判决,荷兰政府将全案上诉至海牙上诉法院。同时,Urgenda Foundation也就一审法院判决其不能依《欧洲人权公约》第2条和第8条寻求保护提起上诉。海牙上诉法院决定对全案进行审理,并将判决内容限定在到2020年至少实现25%的减排之范围内。

(一)依人权法规范寻求应对气候变化救济的可行性

气候与人权开始连结,最主要的突破来自于因纽努特人诉美国一案。〔[27]〕该案虽未被美洲人权委员会受理,却成为运用人权来寻求应对气候变化策略的启蒙。〔[28]〕近年来,人权与气候变化的结合越发紧密,2015年《巴黎协定》作为第一个纳入人权视角的国际环境公约,在融合人权法与气候变化法两大体系方面迈出了第一步〔[29]〕,为借助人权路径应对气候变化提供了巨大潜力。

本案中,海牙上诉法院首先对Urgenda Foundation提出关于《欧洲人权公约》第2条和第8条的适用问题进行了审查。海牙地区法院认为,UrgendaFoundation不构成该公约第34条所规定的直接的或间接的受害者,而该条又不允许申诉主体提起公益诉讼,因而不能依据该公约第2条和第8条获得法律保护。〔[30]〕海牙上诉法院则认为,该公约第34条所限制的仅是向欧洲人权法院提出个人申诉,但是本案系UrgendaFoundation向荷兰国内法院而非向欧洲人权法院提起。因此,本案之受理及其审理,应由荷兰法院依据荷兰法律进行,与《欧洲人权公约》第34条无涉。〔[31]〕问题是,UrgendaFoundation可否在荷兰国内法院依据该第2条和第8条据寻求保护?海牙上诉法院的回答是肯定的。因为《荷兰宪法》第93条规定“条约及国际机构决定中对任何人均有约束力的条款,一经公布即生效。”〔[32]〕这意味着,该第2条和第8条乃荷兰法的组成部分,可直接作为荷兰法院审理案件的裁判依据。

(二)作为注意义务来源的人权法上之国家积极义务

虽然该第2条和第8条本身并不直接涉及气候变化的内容,但是海牙上诉法院指出〔[33]〕,该第2条所保护的利益为生命权,包括对生命权产生影响或有产生影响之虞的环境相关事件;第8条也同样适用于与环境相关的情形,前提是如果某一作为或不作为将会对公民的家庭生活和(或)私人生活产生不利影响,且该不利影响达到“最低伤害标准”(the minimum level of severity)〔[34]〕。从1992年《联合国气候变化框架公约》缔结开始,气候变化问题已成为全球最大环境问题,所以应对气候变化当然应包含在该第2条和第8条所保护利益的射程之内。

从法律性质上分析,《欧洲人权公约》规定的生命权和私人生活和家庭生活受到尊重的权利均系公民享有的对国家的防御性权利,其目的首先是为了约束国家行为、防止国家干预,即国家应承担不作为的消极义务。但是,欧洲人权法院通过判例法要求成员国亦应承担积极义务以为该两项权利提供保护〔[35]〕,国家负有采取具体措施以保护这些利益在未来免受侵害的注意义务〔[36]〕。国家不仅要避免使自己成为危险发生源即国家所进行的合法但本质上存在危险的活动,还应保护个人免受来自第三人的侵害。〔[37]〕国家在人权方面的不作为也可能违反其应承担的人权法义务并导致相应法律责任,气候变化所生风险显属后者。因此,为保护《欧洲人权公约》中生命权和私人生活和家庭生活受到尊重的权利,国家负有保护公民免受由公众排放温室气体不断累积而产生的气候变化风险及其可能的严重后果之积极义务。〔[38]〕

从欧洲人权法院的司法判例看,国家履行积极义务须满足一定条件〔[39]〕:一是履行该义务不会给政府造成无法承受或不合比例的负担即国家只需采取合理的具体行动,二是只有当政府意识到或应意识到存在真实且迫近的威胁或侵害时国家才有义务采取行动,三是有效的保护要求政府须通过尽早介入以最大限度防止侵害发生,四是尊重政府在保护措施选择方面的“广泛裁量余地(wide margin of appreciation)”。这成为评价荷兰政府在到2020年温室气体减排目标设定问题上是否违反其注意义务进而构成违法行为的标准。

(三)荷兰政府减排目标设定行为是否违反注意义务

首先要说明的是,本案中当事人对到2100年全球温室气体须实现零排放、全球温控须控制在2℃以内、到2050和2030年分别实现80%-95%与49%的减排目标等均无异议。所谓2℃温控目标、到2100年将大气中温室气体的浓度控制在450ppm、附件1国家到2020年减排25%-40%等内容均出自IPCC 2007年发布的第四次研究报告(AR4),其在2014年发布的第五次研究报告(AR5)也以2℃温控目标和450ppm温室气体浓度标准为基础。

双方当事人分歧在于,荷兰政府到2020年是否应实现至少25%的减排目标,即荷兰政府坚持执行现行减排目标之作法是否违反了其对UrgendaFoundation(及其所代表的荷兰公民)的保护义务(即“注意义务”),从而构成过失侵权之违法行为。Urgenda Foundation认为,为保护荷兰公民免受真实的、正在迫近的气候变化威胁,实现该减排目标是必要的;荷兰政府则坚持当前设定的温室气体减排目标,而无意作出更大减排努力。〔[40]〕

为回答该问题,海牙上诉法院再次梳了理案件事实。可以确认的是,人为排放的温室气体与全球变暖之间存在线性的直接关系。从前工业时代至今全球平均气温已上升1.1℃,而全球变暖超过2℃会引发海平面上升、传染性疾病增加、生物多样性遭受破坏等问题。大气中温室气体不断累积会使气候变化达到“临爆点”并可能引发剧烈气候变化。目前全球温室气体排放仍在增加,而荷兰的排放量也仍处高位。为实现2℃温控目标,大气中温室气体浓度不得超过450ppm,而当前浓度已达410ppm,剩余排放空间已非常有限。为将全球变暖有效地控制在2℃以内需付出大量努力,而荷兰已通过签署《巴黎协定》对实现该目标作出承诺。延迟进行减排努力会导致CO2累积排放总量继续增加,2℃温控目标将越难实现。因此,海牙上诉法院认为,危险性气候变化的威胁是真实存在的,它将使荷兰公民面对巨大风险,按照上述第2条和第8条可确定荷兰政府负有保护其公民免受真实威胁的注意义务。〔[41]〕

海牙上诉法院指出,截至2017年荷兰的温室气体排放仅下降了13%,实现到2030年减排49%的目标意味着荷兰政府须作出巨大努力。需注意的是,控制全球变暖不仅要在2050年前将温室气体排放控制在较低水平,更要控制这期间的温室气体排放总量。因此,有必要尽早开启减排努力,2020年前的减排目标较低意味着将会有更多温室气体排向大气。为实现到2050年95%的减排目标,从现在开始到2050年匀速开展减排努力意味着到2030年要实现49%的减排,据此推算到2020年应实现28%的减排。这种推算得到荷兰政府的确认。〔[42]〕

在审理过程中,荷兰政府辩称将AR4报告中提出的附件1国家到2020年应实现25%-40%的减排目标作为起点是错误的,因为AR5报告提出了实现2℃温控目标的多种路径,如更多运用“负排放技术”(即碳捕捉和封存技术)、强化适应气候变化措施等。海牙上诉法院则指出,目前尚无资料证明该种技术在2050年之前能够商业化推广应用,荷兰政府也未提供相应证据支持,且没有证据证明适应气候变化措施能充分预防气候变化所有潜在灾害后果,适应措施应定位为减缓气候变化的后备措施。最终,海牙上诉法院仍选择以AR4的2℃温控目标与到2020年25%-40%的减排目标作为审查荷兰政府是否尽到注意义务之基准。〔[43]〕

还应注意,即便将大气中温室气体的浓度控制在450ppm,对实现2℃温控目标而言也仅有50%的可能,并非意味着该温控目标能够绝对实现。因此,将该目标作为审查荷兰政府是否尽到注意义务的起点并非苛刻。再者,荷兰政府在很长时间里已熟知25%-40%的减排目标,在2011年之前也一直在坚持到2020年实现30%的减排目标。其后,荷兰政府虽降低了到2020的减排目标,却并未给出相应科学依据,也没有说明何以欧盟层面设定的到2020年减排20%的目标就是可信的。〔[44]〕因此,海牙上诉法院最终认定:要求荷兰政府到2020年至少实现25%的减排目标,与其所应承担的注意义务是相符的。

 

四、注意义务作为实现公共政策目标之策略

 

(一)注意义务作为诉讼策略的独特性

从规范论角度看,本案属于环境民事公益诉讼。从功能论角度看,本案又旨在实现公共政策目标。在荷兰法中并非没有行政公益诉讼制度,自20世纪70年代中期以来荷兰就允许环保团体提起环境行政公益诉讼〔[45]〕。既然如此,UrgendaFoundation为何要“舍近求远”即选择通过民事公益诉讼来实现其行政救济目的?这不仅与荷兰法上公益诉讼的制度设计有关,更与《荷兰民法典》有关注意义务的法律规定有关。

对于环境行政公益诉讼与民事公益诉讼的关系,一般认为保护环境公益须充分发挥行政权的专业性作用,环保团体发现环保部门怠于履行环保职责时应优先采取以行政机关为被告提起环境行政公益诉讼的路径。〔[46]〕这其中隐含着某种假设:一是民事公益诉讼的相关请求均能为行政公益诉讼的审查范围所包含,二是非政府环境组织不能对政府(机关)提起环境民事公益诉讼。但是,事实并非如此。

在荷兰,《行政法通则》第1:2条第3款规定,非政府环境组织虽可提起环境行政公益诉讼,却仅能就政府发布的命令损害其所代表的一般利益或集体利益的情形提起。〔[47]〕所以,UrgendaFoundation不能据此要求荷兰政府提高其到2020年的温室气体减排目标。与之相对的是,非政府组织向荷兰政府(机关)提起环境民事公益诉讼的情形并不鲜见。〔[48]〕这得益于《荷兰民法典》的独特制度设计。首先,《荷兰民法典》第3卷第305a条对集体诉讼(colletive action)作出明确了规定,即具有充分法律能力的基金会或协会,可按照其章程以保护某种利益为目标的,向法院提起诉讼以保护其他人的类似利益。〔[49]〕其次,《荷兰民法典》第6卷第162条第2款规定,除有正当理由外,违反有关正当社会行为的不成文法规则的作为或不作为,亦构成侵权行为。所谓“不成文法规则”,其中包含着关于注意义务的丰富内涵。

以此为基础,选择以政府而非企业为被告、依据《荷兰民法典》而非依据荷兰现行环境法(气候法)、提起过失侵权之诉而非行政法之诉,以要求政府承担提高温室减排目标的注意义务,是Urgenda Foundation推动荷兰政府更加积极地应对气候变化之诉讼策略。因为《荷兰民法典》侵权部分规定的注意义务具有很强开放性,可以为当事人实现诉讼目标提供更多正当性理由,法官在具体民事案件中为确立注意义务也可对大量事实与情势进行权衡。〔[50]〕关于过失侵权之注意义务,荷兰最高法院也已形成以荷兰政府(机关)为被告的诸多判例,为Urgenda Foundation就气候变化问题起诉荷兰政府提供了判例法支持。Urgenda Foundation诉荷兰政府案表明,对行政机关的尊重应以预期行政机关能够采取积极行动为前提。在政府拒绝采取相当程度的行动以保护公民权利且通过行政诉讼无法实现救济目的时,法院应为当事人通过主张政府应承担相应注意义务以寻求民事法上的救济敞开大门。

(二)气候科学对注意义务的证成作用

本案中,认定荷兰政府所负法律责任需回答两方面问题:一是荷兰政府之于气候变化对其公民是否负有注意义务,二是若认定荷兰政府对其公民承担注意义务,如何以量化方式确定荷兰政府注意义务的程度或水平。注意义务的量化问题,是各国司法机关在判断被告是否违反注意义务时普遍面临的难题。以荷兰最高法院所作的“Kelderluik”判决所确定的是否违反注意义务的分析框架为参考,海牙地区法院确立了判断荷兰政府就应对气候变化应负注意义务的分析框架。“Kelderluik”判决所确定的分析框架被认为是荷兰版的“汉德公式”。后者的要义是,若被告防范损害的负担小于损害数额乘以损害发生之机率,就认定被告因违反注意义务而应承担过失责任。〔[51]〕

不难发现,经由“反射效应”的桥梁作用,为《框架公约》《巴黎协定》、IPCC等机构认可的气候科学之结论,对于荷兰政府应负注意义务之证成及其量化起了决定性作用。IPCC的AR4报告和AR5报告中确定的2℃温控目标、大气中温室气体排放浓度控制在450ppm、附件1国家到2020年减排25%-40%等科学数据或判断,成为荷兰两级法院作出判决最为重要的证据事实。这表明,在生态治理的诉讼中,法庭的裁判越来越依靠科学的证据,科学的发现也越发积极地寻求司法权威的背书。〔[52]〕

在全球视野下,以科学原则为管制与决策基础的全球化现象愈为巩固。〔[53]〕但是,社会建构因素也削弱了气候变化法科学基础的确定性和可信度,致使当前气候变化法呈现出立法目的多元、立法目标与基本制度背离以及软法化倾向加剧等问题。〔[54]〕气侯变化问题已成为当今世界面临的“超级抗解问题(super wickedproblem)”,部分国家不愿为应对气候变化而牺牲本国经济发展,利益集团也不愿主动放弃其既得利益。尽管《巴黎协定》提振了国际社会应对气候变化的信心,但联合国环境规划署《2018年排放差距报告》表明,欲实现2°C温控目标,各国须将各自的减排目标提高为原有的3倍。〔[55]〕

科学在帮助我们建立环保法律体系的同时,也可能让相关决策的制定为少数人控制,这要求必须将科学之使用摆在正确位置。〔[56]〕本案中UrgendaFoundation试图解决的问题是,荷兰政府虽熟知最新的气候科学研究表明存在危险性的气候风险并可能导致重要后果,却仍不愿尽早采取措施加以应对。有学者对此评价到,尽管通常来说行政机关较司法部门更有能力形塑监管性政策,但若政府机构拒绝承认气候科学,就应允许对其进行司法介入。〔[57]〕本案中,荷兰法院对于科学上具有相当复杂性的问题,采取了非常直观的解决办法即相信科学家。荷兰法院依据IPCC报告决定保护荷兰公民所需排放水平的做法表明,科学证据将为法院建构用以解决复杂问题的司法上可发现的和可管理的标准提供有力帮助。〔[58]〕

(三)将国际法的目标条款导入国内法

本案两个判决表明,国际法与国内法的关系问题是贯穿法院论证荷兰政府是否负有注意义务乃至做出判决的重要线索。尽管两级法院对该问题的关注重点不同,却坚持了相同理念即国内法院应如何确保相关国际法条约的目标条款或其他规范在国内得到有效地实现。

在一审法院,这表现为对一致性原则的运用。一致性原则系与“直接效应(directeffect)”原则相对而言。运用“直接效应”原则时,国际法规范无需转化为国内法就可以作为一国法院的裁判依据。在“一致性解释”原则情形下,一国法院不能直接适用国际法规范,而只能将其作为解释国内法规范的基础,即需经由国内法规范而发生作用。〔[59]〕海牙地区法院对一致性原则的运用体现为,将《联合国气候变化框架公约》中的2°C温控目标条款,以“反射效应”方式投射到检讨荷兰政府是否违反注意义务之分析框架中,确立了判断荷兰政府注意义务的起点。从国际法角度看,国家的实质性义务乃是结果义务与行为义务的统一〔[60]〕。为确保结果义务实现,各阶段之行为义务应达到一定强度。实现《联合国气候变化框架公约》的2°C温控目标属结果义务,各国家或地区为该目标所设定的阶段性目标则属行为义务。〔[61]〕因为荷兰政府目前设定的到2020年的减排目标不足以体现其为确保实现《框架公约》中2°C温控目标所作的充分努力,所以违反了其对UrgendaFoundation与荷兰公民应负的注意义务。

在二审法院,则体现为对有效性原则的运用。在《欧洲人权公约》语境下,有效性原则系指《欧洲人权公约》作为保护个人的工具,对其目标和目的的解释应确保其保障措施是实际的和有效的。〔[62]〕所谓“有效性”,应以确保结果实现为导向,对所采取的保障措施应有明确的量化要求。它意味着,为保障各项人权,国家不仅负有消极义务,更负有保护、促进和实现的积极义务。海牙上诉法院认为,依据《欧洲人权公约》第2条和第8条,荷兰政府目前设定的到2020年的减排目标未达到必要强度,不足以有效保护荷兰公民生命权和私人生活和家庭生活受尊重的权利,所以违反了其对Urgenda Foundation与荷兰公民所负注意义务。

 

五、结语:应全方位推动我国应对气候变化法治实践

 

在世界范围内,“Urgenda Foundation诉荷兰”案引起了各国政府、非政府环境组织、环境法学者等的极大关注,在推动各国政府积极应对气候变化方面亦产生了强大的示范效应。

从比较法学角度看,对该案借鉴价值的分析研究,不能脱离荷兰特定的地理的、历史的、区域的和法律的背景。从地理特点看,“荷兰”一词本意就是“低地”,荷兰全境为低地,国土有一半以上低于或几乎水平于海平面。这使得荷兰公民对气候变化问题更具危机感。从法律传统看,荷兰虽然是成文法国家,但是判例法在荷兰司法实践中具有相当作用。如果不考虑相关判例法,将很难理解该领域的相关法律。从民事公益诉讼的制度设计看,《荷兰民法典》第3卷第305a条和第6款第162条分别为非政府组织提起民事公益诉讼提供了程序法和实体法依据,后者则是Urgenda Foundation实现其诉求的根本保障。再者,作为欧盟成员国,荷兰必遵守欧盟法的规定,且荷兰宪法的明确规定使得《欧洲人权公约》中的人权保护条款能够在荷兰法院直接适用。

所以,就本案对我国借鉴意义的研究,应跳出该案法律适用和推理论证本身,而更多着眼于整体法治实践对其审视。有学者认为,所有法律问题概可划归下列四个层次之一,即法本质论、立法论、法解释论及法适用论。〔[63]〕从该四个层次展开分析,有助于更加全面地认识该案之价值。从法本质论角度看,本案所体现的法本质问题在于,面对全球气候风险,国家应向生态法治国和未来风险预防国家迈进,国家不仅应承担保护人民免受未来气候风险的任务,还应通过法治实践确保该任务的有效实现。〔[64]〕从立法论角度看,应对气候变化,不仅要制定应对气候变化专门法律,更要将气候变化问题融入到整个法律体系,为运用法律手段应对气候变化提供法律保障。比如,发挥民法上过失侵权之注意义务理论在应对气候变化中的作用。从法律解释论和法律适用角度看,不仅要注意应对气候变化专门法的解释和适用,更要善于思考运用法律解释的各种方法通过现行法律制度来应对气候变化。

在我国当前司法实践中,应对气候变化的司法保障明显存在“上热下冷”问题,主要表现为部分地方法院和审判人员认识不到位。2016年《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》明确提出,“积极探索气候变化司法应对举措”,“妥当适用国家节能减排相关法律、行政法规、规章及环境标准,促进低碳发展”。但是,地方法院在审判实践中似乎未能真正贯彻和落实该要求,突出表现在对能源、气候与环境保护法制之间的内在联系缺乏深刻理解,在司法实践中缺乏应有的应对气候变化政策考量,未能以积极能动的姿态形塑应对气候变化的司法图景。以被媒体称为“石油领域反垄断第一案”的云南盈鼎生物能源股份有限公司与中国石化销售有限公司云南石油分公司、中国石油化工股份有限公司拒绝交易纠纷案为例,有学者研究认为,该案的关键点不应是反垄断,更应该看作是能源替代之路上传统能源与新能源的一次法律较量,它暴露出可再生能源法实施的司法保障方面存在诸多问题。〔[65]〕类似问题还体现在促进可再生能源发电的消纳方面,比如自然之友诉国网甘肃电力公司环境公益诉讼案。

“Urgenda Foundation诉荷兰案”给我们的最大启发是,应当运用开放性的法治思维来推动应对气候变化,在推动制定应对气候变化专门法的同时,更需要将应对气侯变化问题融入到整体法治实践之中,更加注重运用现行法律推动应对气候变化,更加注重保护公民免受气候风险威胁的有效性。以荷兰为例,该国虽然制定了专门的应对气候变化法,但是非政府组织却认为依据该法确定的减排目标尚不足以保护公民基本权利免受气候风险侵害,且应对气候变化专门法可能会成为政府怠于采取充分措施以有效地保护公民基本权利的正当化理由。只有在整体法治实践中推动应对气候变化,才能真正有效地发挥法治对应对气候变化的保障作用,进而促进绿色低碳发展、推动生态文明建设和建设美丽中国。

 

【注释】

*张忠利,中国社会科学院法学研究所助理研究员,法学博士。本文是中国博士后科学基金第60批面上资助项目《中国实施<巴黎协定>的相关法律问题研究》(2016M600174)阶段性研究成果。

〔1〕Urgenda Foundation系2008年在荷兰阿姆斯特丹注册成立的非政府环保组织。该组织章程表明,其成立目的是,从荷兰开始推动实现向可持续社会快速转型,专注于向只使用可再生能源的循环经济转型。

〔2〕荷兰现行温室气体减排政策包括两部分:一是纳入EU ETS监管的温室气体排放主体,荷兰政府到2020年的减排目标是21%;二是EU ETS监管范围之外的部分,荷兰政府到2020年的减排目标是16%。合并计算后,荷兰政府到2020年的总减排目标是17%。See ECL:NL:RBDHA:2015:7196,para.2.70, para.4.84.

〔3〕荷兰法院在判决书中提及荷兰政府时对内使用“state”或“government”,对外则使用“Netherlands”,即采“政府”之广义,而非狭义的政府之行政机构。参考本案判决书ECL:NL:RBDHA:2015:7196(一审判决书)、ECL:NL:RBDHA:2018:2610(二审判决书)。

〔4〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para.3.1.

〔5〕《荷兰民法典》第6卷第162条:“侵权行为”的定义:1.任何人对他人实施可被归责的侵权行为的,应当赔偿该行为使他人遭受的损害。2.除有正当理由外,下列行为视为侵权行为:侵犯权利,违反义务或有关正当社会行为的不成文法规则的作为或不作为。3.侵权行为是由行为人的过错或者依法律或公认的准则应由其负责的原因所致的,归责于该行为人。参考王卫国主译:《荷兰民法典》,中国政法大学出版社2006年版,第203页。

〔6〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 41.

〔7〕《欧洲人权公约》第2条关于生命权的规定:“1.任何人的生命权应当受到法律的保护。不得故意剥夺任何人的生命,但是,法院依法对他所犯的罪行定罪并付诸执行的除外。2.……。”第8条私人生活和家庭生活受到尊重的权利:“1.人人享有使自己的私人和家庭生活、住所和通讯得到尊重的权利。2. ……。”陆海娜、[奥]伊丽莎白·史泰纳主编:《欧洲人权法院经典判例节选与分析(第二卷):家庭与隐私权》,知识产权出版社2016年版,第203-206页。

〔8〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 45.

〔9〕陈慈阳:《二十一世纪宪法国家之新挑战》,新学林出版有限公司2015年版,第74页。

〔10〕孙世彦:《论国际人权法下国家的义务》,载《法学评论》2001年第2期。

〔11〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.42.

〔12〕《欧洲人权公约》第34条规定为:“法院可以接受个人、非政府组织或者是个人团体提出的声称自己是公约和议定书所保障的权利遭到一个缔约方侵犯的受害人的申诉。缔约方承诺不以任何方式组织有关当事人有效地行使此项权利。”

〔13〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.45.

〔14〕陈聪富:《论侵权行为法之过失概念》,载《台大法学论丛》2004年第4期。

〔15〕周友军:《交往安全义务理论研究》,中国人民大学出版社2008年版,第5页。

〔16〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.53.

〔17〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.43.

〔18〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.52.

〔19〕Gerrit Van Maanen et al, The Dutch “CellarHatch”Judgment as a Landmark Case for Tort Law in Europea, European Review ofPrivate Law, 2008 Vol.16 No.5.

〔20〕RenéeHuijsmans, Gerrit Van Maanen, Supervior’s Liability: The Dutch Fireworks Case,MaastrichtJournal of European and Comparative Law, 2009 Vol.16 No.4.

〔21〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.55.

〔22〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.63.

〔23〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.63.

〔24〕Eleanor Stein et al., Urgenda v. TheState of the Netherlands: The “Reflex Effect”-Climate Change, Human Rights, andthe Expanding Definitions of the Duty of Care, 13 McGill J. Sust. Dev. L.303(2017).

〔25〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.64-4.65.

〔26〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.66.

〔27〕林春元:《气候变迁人权取径的发展与挑战》,《月旦法学杂志》2019年第3期。

〔28〕Joanna Harrington, Climate Change,Human Rights, and the Right to Be Cold, Fordham Environmental Law Review, 2007Vol.18 No.3.

〔29〕何晶晶:《<巴黎协定>的人权维度》,载《人权》2017年第6期。

〔30〕ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.45.

〔31〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 35.

〔32〕《世界各国宪法》编辑委员会:《世界各国宪法-欧洲卷》,中国检察出版社2012年版,第31页。

〔33〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para40.

〔34〕廖福特:《国家积极义务与私人生活保障》,载《台湾法学杂志》2011年总第180期。

〔35〕陆海娜等主编:《欧洲人权法院经典判例节选与分析(第二卷):家庭与隐私权》,知识产权出版社2016年版,第3页。

〔36〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 41.

〔37〕陆海娜等主编:《欧洲人权法院经典判例节选与分析(第一卷):生命权》,知识产权出版社2016年版,第10页。

〔38〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 40.

〔39〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 42-43.

〔40〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 46.

〔41〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 45.

〔42〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 47.

〔43〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 48-50.

〔44〕ECL:NL:RBDHA:2018:2610, para 51-52.

〔45〕杨炎严等:《外国环境公益诉讼和集团诉讼案例评析》,法律出版社2014版,第58-68页。

〔46〕王曦:《论环境公益诉讼制度的立法顺序》,载《清华法学》2016年第6期。

〔47〕Berthy van den Broek et al., PublicInterest Litigation in the Netherlands, Utrech Law Review, 2014 Vol.10 No.3.

〔48〕Dr. K.J. De. Graff et al., Liability ofPublic Authorities in Cases of Non-enforcement of Environnemental Standards,Pace Environmental Law Review, 2007 Vol.24 No.2.

〔49〕汪劲:《荷兰环境法考察报告》,载吕忠梅主编《环境资源法论丛(第4卷)》,法律出版社2004年版,第189-227页。

〔50〕Roger Cox, A Climate Change LitigationPrecedent: Urgenda Foundation V. The State of Netherlands, Journal of Energy& Natural Resources Law, 2016 Vol.34 No.2.

〔51〕陈聪富:《侵权行为法原理(二版)》,元照出版有限公司2018年版,第234-235。

〔52〕朱明哲:《生态文明时代的共生法哲学》,载《环球法律评论》2019年第3期。

〔53〕倪贵荣等:《食品安全治理中科学基础与民主参与的平衡》,载《政大法学评论》2018年第4期。

〔54〕陈贻健:《论气候变化法的科学基础》,载《江西社会科学》2016年第10期。

〔55〕郝静:《<2018年排放差距报告>:实现2℃目标需付出三倍减排努力》,载《中国气象报》2018年12月6日第3版。

〔56〕宫文祥:《初探科学在环境法发展所扮演的角色》,载《科技法学评论》2010年第2期。

〔57〕Mark P. Nevitt et al., Could OfficialClimate Denial Revive the Common Law as a Regulotry Backstop?96 Wash. U. L. Rev. 441(2018).

〔58〕Comment: State of the Netherlands v.Urgenda Foundation, Harvard Law Review, 2019 Vol.132 No.7.

〔59〕Gerrit Betlem et al., Giving Effect toPublic International Law and Euroepan Community Law Before Domestic Courts.EJIL(2003) Vol.14 No.3.See ECL:NL:RBDHA:2015:7196, para 4.43.

〔60〕柳华文:《论国家在<经济社会和文化权利国际公约>下义务的不对称性》,社会科学文献出版社2019年版,第23页。

〔61〕Benoit Mayer, Obligations of Conduct inthe International Law on Climate Change: a Defence, Review of European,Comparative & International Law, 2018 Vol.27 No.2.

〔62〕Lina Urbaite, Judicial Activism in theApproach of the European Court of Human Rights to Positive Obligations of theState, Balitic Yearbook of International Law, 2011 Vol.11 No.1.

〔63〕李惠宗:《从法学方法论谈公立大学遴聘校长之争议》,载《月旦法学杂志》2018年第7期。

〔64〕陈慈阳:《宪法学(三版)》,元照出版有限公司2016年版,第391-398页。

〔65〕陈兴华:《推进能源替代的司法路径》,载《郑州大学学报(哲学社会科学版)》2018年第1期。

原文载于《法律适用》2019年第19期(人大复印资料《国际法》2020年第3期全文转载)

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