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生态文明建设视野下空间规划法的立法路径研究

张忠利

摘要:建立空间规划体系和国土空间开发保护制度,是解决空间规划领域各种问题的必然要求,为此应建立和完善空间规划法制。从法律体系角度看,空间规划法处于规划法、土地管理法和环境保护法的交叉地带。因此,完善空间规划法制有多种立法路径可以考虑,包括制定专门的《空间规划法》、修订现行空间规划法律法规等。以2017年荷兰颁布《环境与规划法》为代表,简化环境法律体系并实现其体系协调已成为世界趋势。建议借鉴荷兰等国做法,修订现行《土地管理法》并将其更名为《国土空间管理法》,建立以国土空间用途管制为核心的国土空间管理制度体系。《国土空间管理法》是新时代体现党和国家生态文明建设理念的《土地管理法》“升级版”。

关键词:空间规划法;《土地管理法》;空间性规划;土地用途管制;立法路径

 

Researchon Ways of Spatial Planning Legislation under

the Background of the Development of an Ecological Civilization

Zhang Zhongli

(Institute of Law, Chinese Academy ofSocial Sciences, Beijing 100720China )

 

Abstract:To Establish the Spatial Planning System and the Protection of the Land Spacefrom its Use and Developmentis the necessity for the Solution of all Kinds ofSpatial Planning Problems. From the Legal System, the Spatial Planning Law isthe Hybrid of Planning Law, Land Use Law, and the Environmental Law. Ways ofSpatial Planning Legislation includes making a new Spatial Planning Act, oramending the existing laws about Spatial Planning. The Dutch Environmental andSpatial Law signifies the trends of simplying and the harmonization of theenvironmental legal system globally. Learning from the Lessons of the Dutchway, It is need to amend the existing the Land Administration Law and rename itthe Land Space Administration Law, with the regulation of land space as itscore.The Land Space Administration Law is the upgrade of Land UseAdministration Law, symbolizing the concept of EcologicalCivilization of CPC and the State Council.

Key Words: SpatialPlanning Law, Land Administration Law, Spatial Planning, Land use Restriction, LegislationWays

 

一、引言

 

党的十八大以来,国家大力推动生态文明建设,高度重视国土空间规划工作,在国土空间开发保护、空间规划体系构建等方面进行了大量改革、创新和探索。为建立系统完整的生态文明制度体系,《生态文明体制改革总体方案》(2015年)提出,应当构建国土空间开发保护制度和空间规划体系,并且作出了“编制空间规划”、“推进实现‘多规合一’”等决策部署。

在“多规合一”方面,2014年国家发展改革委发布《关于开展市县“多规合一”试点工作的通知》,主要任务是探索经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划、生态环境保护规划等规划“多规合一”的具体思路,研究“多规合一”的核心目标,合理确定指标体系。十八届五中全会提出,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,从而将“多规合一”初步限定在空间性规划领域。2017年中办、国办发布的《省级空间规划试点》明确提出,要结合试点经验,对导致各类空间性规划矛盾冲突的法律法规、部门规章、技术规范等进行系统梳理,对空间规划立法问题进行研究,对相关法律法规提出立改废的具体建议。

总体来看,有关“多规合一”与空间规划体系的现有成果主要是讨论空间规划体系存在的问题、问题发生的根源、从技术角度如何推动“多规合一”、实现“多规合一”需要哪些保障措施等。专家学者们普遍认为,空间规划立法是解决“多规合一”的重要保障,比如制定《空间规划法》或者《空间规划条例》或者《发展规划法》。研究制定专门的《空间规划法》,也是国家发展改革委在研究、起草和制定《省级空间规划试点方案》时的初步设想。[1]

从立法者所应当负担的审慎义务[2]角度看,在决定制定专门的《空间规划法》之前,必须回答空间规划领域存在哪些问题,导致这些问题的根源是什么,如何找准空间规划法在法律体系中的“坐标系”等问题。空间规划领域存在的主要问题,可以从《省级空间规划试点方案》的主要任务反推得出。任务之所在即是问题之所在。按照2017年《省级空间规划试点方案》,进行试点的主要任务包括:明确规划思路,健全国土空间用途管制制度;统一规划基础,即统一规划期限、基础数据、用地分类、目标指标、管控分区等;开展基础评价,分析并确定需要生态保护、利于农业生产、适宜城镇发展的单元地块;科学测算城镇、农业、生态三类空间比例和开发强度指标,绘制规划底图;系统整合各类空间性规划核心内容,编制省级空间规划;搭建衔接共享的空间规划信息管理平台等。

针对国土空间规划领域存在的上述问题,本文将在分析现有相关研究成果并进行评析的基础上,结合当前国家在空间规划方面的决策部署,分析确定空间规划法在法律体系中的“坐标系”,进而对空间规划法的立法路径进行剖析并提出相关建议。

 

二、空间规划法的相关文献述评

 

(一)关于空间规划立法的现有观点梳理

有专家认为,目前我国规制体制存在着规划体系混乱、数量过多过滥,各规划功能定位不清晰,相互衔接不密切等诸多问题,并建议理顺规划体系、实现规划体系由以经济社会综合性规划为主向经济社会综合性规划和空间规划相结合并逐步加强空间规划转变,突出国土规划的基础性地位,制定《规划法》运用法律手段保障规划的制定和执行。[3]也有专家认为,规划编制应当坚持空间均衡原则,为实现规划法制化,短期内可以考虑制定《规划编制条例》[4],长期看应当制定一部统一的规划法[5]。还有学者认为,为解决我国空间规划领域存在的问题,应积极推进《发展规划法》和《空间规划法》的立法工作,适时完善《土地管理法》和《城乡规划法》。[6]另外,也有学者认为,为推动实现中国土地规划法治化,应当尽快制定《土地规划法》,并且认为如果该法得以制定,那么该法与《土地管理法》应当是地位平等的“姊妹法”同属《土地法》的下位法,与《城乡规划法》是互补关系。[7]

主体功能区规划是我国独创的国土空间开发规划。有学者认为,该该规划在编制和实施方面存在诸多问题,为此应尽快推动主体功能区规划法治化。在主体功能区规划法有四种立法模式(或者路径)可供选择。一是“独立型”立法路径,即单独制定主体功能区规划法,使之与现行《土地管理法》《城乡规划法》等保持相同位阶。二是先制定发展规划法,并在该法中就主体功能区规划作出规定。三是分别制定空间规划法(或称国土空间开发法)与发展规划法,建立二元规划立法体系。四是制定区域开发法或区域发展基本法,并在其中规定有关主体功能区规划的内容,与空间规划法协同调整国土空间开发。[8]

(二)对空间规划相关立法现有成果的评析

笔者认为,上述研究成果普遍将制定《规划法》或者《空间规划法》作为解决空间规划领域各种问题的重要措施,但是并未就《规划法》或者《空间规划法》与其他法的关系进行深入分析。同时,这些研究成果也无法充分且有效地实现和解决《省级空间规划试点方案》的主要任务及其所反映的问题。

对于上文中提及的应当尽快制定《土地规划法》的观点,笔者持不同看法。从《土地管理法》文本分析角度看,土地利用总体规划显然是该法的重要组成部分,那么即便制定《土地利用规划法》也应当是《土地管理法》的下位法,而不应当与该法处于并列地位。并且,目前国土空间规划领域存在的问题也远非制定《土地利用规划法》所能解决。

上文关于主体功能区规划法律化的观点较为全面,笔者将对其进行重点分析。

单独制定主体功能区规划法,固然可以实现主体功能区规划政策法律化,但也存在诸多问题。第一,无法为新型空间性规划提供法律保障。比如,《生态文明体制改革总体方案》中提及的“京津冀空间规划”系跨行政区域性质的空间规划,《全国国土规划纲要》也要求各省级政府制定本省国土规划。第二,无法实现实质意义上的“多规合一”。按照《省级空间规划试点方案》(2017年)的总体思路,实现“多规合一”首先应对空间性规划进行整合以减少数量[5],其次才是在空间性规划相互之间及其与发展规划之间建立衔接与协调机制。制定主体功能区规划法,虽然可以在法律文本上就这些规划的衔接和协调作出规定,但是却很难保障该衔接和协调的法律规定能够实际发生作用。比如,城市总体规划应与土地利用总体规划的衔接虽有法律规定,但实际上的实施效果并不佳。[9]

先制定发展规划法,并在其中规定主体功能区规划,该立法思路与《江苏省发展规划条例》《新疆维吾尔自治区发展规划条例》等地方规划立法实践相一致,但也存在问题。第一,将主体功能区规划归于发展规划范畴值得商榷。发展规划的主要作用是发挥规划对经济发展宏观调控即促进和引导作用,而主体功能区规划则重在通过对经济社会发展进行空间管控保护生态环境,实现经济社会发展与生态环境承载能力相适应。因此,主体功能区规划应为空间性规划,与发展规划系并列关系。第二,发展规划法的立法进展并不顺利。[10]发展规划法仅在2015年、2016年列入国务院年度立法计划“预备类项目”,之后就未能写入国务院立法计划。采取此种立法路径,可能会延迟国土空间规划领域诸多问题的解决。第三,制定发展规划法很难系统性解决国土空间规划领域存在的诸多问题。比如,无法为“京津冀空间规划”、国土规划等新型空间规划提供法律保障,难以实现空间性规划的“多规合一”等。

制定区域开发法并在其中规定主体功能区规划,并且与空间规划法协同调整国土空间的立法路径,可能会使问题更加复杂化。按照该立法思路,解决国土空间规划领域的各项问题,将需要同时制定区域开发法与空间规划法两部法律。问题在于,相对于发展规划法而言,社会各界对区域开发法(或称区域发展基本法)的认知度较低,而且该法也无法实现对国土空间的全覆盖,因此该种立法思路不可取。

笔者认为,分别制定空间规划法和发展规划法的立法思路相对而言更为可行。一是,与中央的决策思路保持一致。党的十八大以来,党中央、国务院始终将国土空间管理问题置于生态文明建设主题之下,党的十八大报告、《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《生态文明体制改革总体方案》等无不如此。二是,能够简化“多规合一”问题。此种立法思路以空间性规划与发展规划的两分法为基础,将“多规合一”问题分解为空间性规划相互之间的融合、及空间性规划与发展规划之间的衔接与协调问题,从而“多规合一”问题化整为零,利于逐步解决问题。三是,能够更好地实现“山水林田湖草是一个生命共同体的理念”,能够推动全方位、全地域、全过程的生态环境保护建设。[11]四是,能够统筹国土空间规划领域各项问题。比如,能够为各种新型空间性规划提供法律依据,能够整合现行国土空间规划法制,能够为天津、宁夏的地方性空间(战略发展)规划条例提供上位法依据。

但也应注意到,上述关于空间规划立法模式的全部分析,均以国土空间规划的行政体制保持现状为前提,并且也未就空间规划法在法律体系中的坐标体系进行剖析。但是,《省级空间规划试点方案》则提出要“推进规划管理体制改革”、“推动完善相关法律法规”,党的十九届三中全会通过的《深化党和政府机构改革方案》与2018年国务院政府机构改革则实现了政府规划体制的改革和国土空间规划职能的整合。党中央、国务院在空间规划领域体制改革之决心、速度与力度,远远超出众多专家学者和社会公众的普遍预期。在这一背景下,非常有必要深入分析空间规划法的“坐标系”,并重新审视建立和完善空间规划法制的立法路径问题。

 

三、空间规划法的“坐标系”分析

 

从法律体系角度看,空间规划法既是规划法的组成部分,也是环境保护法的重要组成部分[12],更是土地管理法制的“龙头法”[7]。也就说,在中国特色社会主义法律体系的“坐标系”中,空间规划法属于规划法、环境保护法与自然资源法的交叉领域。因此,建立和完善空间规划法制可以该三个维度展开分析。

(一)规划法维度:空间规划法在规划法律体系中的地位

回答该问题,就必须重新回到本文最初提出的问题即空间(性)规划与发展规划的关系问题,进而思考行政规划的法治化问题[13]、空间规划法与发展规划法[14]的关系问题以及规划法律体系的架构问题。

对于空间性规划与发展规划的关系问题,《国务院关于加强国民经济和社会发展规划编制工作的若干意见》(国发[2005]33号)已经在字里行间给出了答案。该意见要求,“编制跨省(区、市)区域规划,还要充分考虑土地利用总体规划、城市规划等相关领域规划的要求”。从文义分析看,该表述隐含着对发展规划和空间性规划两分法的认同。[5]党的十八届五中全会提出,以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划,《省级空间规划试点方案》更是明确提出“系统整合各类空间性规划核心内容”。这些表述均说明,中央实际上已经通过具体的规划工作部署安排肯定了空间规划与发展规划的二分法做法。

作为行政规划的法律表达,空间规划法与发展规划法必然具有某些共同的法理基础,尤其是在行政程序法方面。但是,同样不能否认两者具有截然不同的问题导向。前者是为了对国土空间资源进行合理利用,实现空间利益在多层次、多维度、多元主体之间的公平分享[15],更为最重要的是通过实施空间规划引导和管控区域经济发展,使之与该区域的环境承载能力相适应。后者的重心则是通过该规划引导和促进经济社会健康有序发展,增强经济社会发展预期,具有宏观调控法和“促进型立法”[16]的特征。

从规划法律体系角度,有学者建议制定一部统一的基本法性质的《规划法》[17],并且依据该法制定《土地利用规划法》《经济社会发展规划法》,将《城乡规划法》《村庄和集镇建设规划条例》整合为《城乡建设规划法》。[18]如果分别制定《空间规划法》与《发展规划法》,则无需另行制定基本法性质的《规划法》(即“规划基本法”)[19]。因为有关空间规划法和发展规划法在程序领域的共同问题,可通过将来制定的《行政程序法》就行政规划的一般性程序作出规定。[20]

(二)土地管理法维度:空间规划法与土地管理法的关系

相对于国土空间秩序法制即土地管理法制而言,空间规划法制固然有其相对独立性,但是也不能否认两者实际上有一种“打断骨头连着筋”的关系。对于国土空间治理与生态环境保护而言,无论是主体功能区规划,还是国土规划,都属于认识论和方法论问题,其本体论问题则是发挥国土空间规划在生态环境保护中的源头预防作用。从空间性规划在我国的发生、发展与演变过程,就不难得出这一结论,即城市总体规划在土地管理方面的局限性催生了土地利用总体规划,而后者在环境保护方面的局限性又成为主体功能区规划和国土规划产生的重要原因。[①]

形象地说,土地利用总体规划之于城乡规划、主体功能区规划与国土规划之于土地利用总体规划,是前者针对后者之“设计漏洞”进行“打补丁”的结果。这其中,最为核心的内容则是基于土地用途管制制度,透过土地利用总体规划,所建立的针对耕地和建设用地的强制性指标体系。[[②]]经由各级土地利用总体规划,该指标体系得以层层分解,形成了对建设用地规模的“硬约束”和对耕地资源的“最严格保护”[21],使得18亿亩耕地红线得以坚守。因此,将《土地管理法》称为“耕地保护法”[22],应是对该法实际作用的精准判断。因为《土地管理法》将土地按照其用途划分为农用地(包括耕地、林地等)、建设用地和未利用地,但是该法对耕地资源进行“最严格保护”的同时,作为生态空间主要组成部分的未利用地则基本上处于被遗忘的角落。[23]同时,《全国土地利用总体规划(2006-2020年)》也已经提出了主体功能区的概念。如此以来,主体功能区规划、国土规划及其法制即空间规划法当然属于土地管理法制的范畴。

(三)环境保护法维度:空间规划法之于环境法律体系

《省级空间规划试点方案》(2017年)提出“划定城镇、农业、生态空间以及生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界”。《环境保护法》(2014年修订)第29条规定“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线”。从立法文本看,该条文之表述完全未提及“规划”二字。[24]可见,土地利用规划或者空间规划是土地用途限制的表达方式,但实现土地利用限制并不必然需要披着“规划”的外衣。[25]同时,也可以发现尽管《环境保护法》(2014年修订)被定位为环境保护领域的基础性、综合性法律[26],但是该法仍然偏重污染防治且主要为末端治理,远没有涵盖建立系统完整的生态文明制度体系应当包涵的内容[27],对环境保护领域的问题缺乏应有的前瞻性、开放性和适应性。[[③]]

分析《环境保护法》(2014年修订)第13条第4款[[④]]规定可发现,立法机关对“环境保护规划”采取了狭义理解。因为该法将“环境保护规划”直接定位为国民经济和社会发展规划的专项规划。但是,并未意识到主体功能区规划和国土规划在环境保护方面也发挥着重要作用,因此也应属于广义上的“环境保护规划”。二是,土地利用总体规划、城乡规划也包括环境保护的内容。《土地管理法》第19条明确规定,编制土地利用总体规划必须坚持“保护和改善生态环境,保障土地的可持续利用”的原则。《城乡规划法》第4条也规定,制定和实施城乡规划,应当“改善生态环境”、“防止污染和其他公害”。从以上分析也不难看出,空间性规划及其法制当然属于广义上环境保护法律体系的重要组成部分。

 

四、空间规划法的立法路径分析

 

对空间规划法“坐标”进行准确定位后,对照该“坐标”可发现制定空间规划法大致有下列路径可考虑:一是制定一部专门的《空间规划法》,二是修改现行《土地管理法》或者《环境保护法》,三是对现行《土地管理法》《城乡规划法》等涉及空间性规划的法律进行融合与升级。

在比较分析上述路径可行性时,应考虑下列问题:哪些空间规划领域的问题可以通过修改现行法律法规解决;解决空间规划领域的问题是否必须制定一部专门的《空间规划法》;如果要制定专门的《空间规划法》,如何协调与现行《土地管理法》《城市规划法》《村庄和集镇规划建设管理条例》等涉及空间规划的法律法规的关系。

(一)路径之一:制定单行的、全新的《空间规划法》

分析《省级空间规划试点方案》的主要任务,可发现实现这些任务并不需要制定一部专门的《空间规划法》。因为空间规划领域的问题及其空间规划试点的各项任务均可以通过修改现行《土地管理法》《城乡规划法》及其相应行政法规来解决。

针对主体功能区规划、国土规划的法律化问题,可以通过修订《土地管理法》将该两个规划在实体内容和编制审批程序等方面的内容写入该法来解决。实际上《全国土地利用总体规划(2006-2020年)》在“实施差别化的区域土地利用政策”一节已经提出了“主体功能区”的概念,并且对“优化开发区域”、“重点开发区域”、“限制开发区域”与禁止开发区域的开发利用作出分别规定,而这些概念恰恰是《全国主体功能区规划》中最为核心的概念。因此,《全国主体功能区规划》实际上是对《全国土地利用总体规划(2006-2020年)》的延续和深化。另外,正如上文所言,虽然《全国国土规划纲要(2016-2030年)》的编制思路与《全国主体功能区规划》不同,但是该两个规划据以制定的根本原则却是相同的即“坚持国土开发与资源环境承载能力相匹配”。所以,从理论上而言,主体功能区规划与国土规划均可以与土地利用总体规划一样写入《土地管理法》。

至于健全国土空间用途管制制度,则首先需要明确该制度的内涵。参考全国首个县级空间规划浙江省《开化县空间规划》(2017年),笔者认为国土空间用途管制制度应主要包括下列核心内容:一是确定耕地保有量规模;二是将行政区域内的全部国土空间(包括海洋国土空间)划分为城镇空间、农业空间、生态空间,并且明确其所占比例;三是确定该行政区域内总的开发强度,并且明确上述三类空间的开发强度;四是划定城镇开发红线、永久基本农田红线、生态保护红线,进而确定城镇开发建设区、永久基本农田区、生态保护区的范围。在空间规划依法审批后,这些指标就成为具有强制力的约束性指标。可以通过修改《土地管理法》第4条规定的土地用途管制制度,将土地用途管制制度改造成国土空间用途管制制度,将有关土地开发强度、“三区三线”的有关内容在其中进行规定。实际上,已经在《环境保护法》(2014年修订)第29条已经就生态保护红线作出规定,即“国家在重点生态功能区、生态环境敏感区和脆弱区等区域划定生态保护红线,实行严格保护。”

至于统一规划期限、基础数据、用地分类、目标指标、管控分区则主要属于空间规划领域的技术性问题。统一规划期限,不仅意味着统一规划的时间长度,而且也意味着统一规划的起止时间。前者可以通过修改《土地管理法》《城乡规划法》得到实现,后者则可以通过修改或者调整规划得到实现。至于统一基础数据、用地分类,可以通过修改依据《土地管理法》《城乡规划法》制定的下位法即《土地利用现状分类》和《城市用地分类和规划建设用地标准》来得到解决。至于统一目标指标、管控分区,也可以在修改《土地管理法》《城乡规划法》得到解决。

另外,即便决定制定《空间规划法》,则还需要考虑立法模式及其是否可以行的问题。《空间规划法》可以采用政策性立法模式(或者称框架性立法模式)或者是采用管制性立法模式。[28]

如果决定采取政策性立法模式或者框架法模式,则应当采取基本法(如日本《环境基本法》、台湾地区“环境基本法”)的法律形式,其主要目的是将国家在空间规划方面的政策予以法律化,并为制定具体的行政法规提供上位法依据,其立法之主要意义在于进行政策宣示。采用该种立法模式制定的《空间规划法》之法律规范具有较强抽象性,缺乏可操作性。因为基本法的定位是“为各该个别领域之母法或者指针法,设定制定与政策之方向,指导或者引导其他法令或者政策之法律”,基本法之规定“仅止于概括性且抽象性,绝大部分是由纲要规定或训示规定所构成。”[29]但是,从台湾地区“环境基本法”实施效果看,该法实际上并未起到导引具体制度与环境保护相关法令之制(订)定的功能。[30]另外,如果在某个领域采用基本法的法律形式,则大抵上表明该领域尚处于雏形阶段。[31]该种基本法立法形式实际上是一种象征性立法,即“立法者实际上无意或者未能解决问题,而只是仪式性地将社会当时正在形成,或是既成的风险意识纳入到立法的脉络,藉此强化社会成员关于特定冲突议题的价值判断”,“亦是宣示国家已经有所作为,试图弭平日益高涨的舆论及满足社会期待。”[32]但是,我国现行空间规划法制的发展现状显然已经超越该阶段。

如果采用管制性立法模式解决“多规合一”问题,则意味着将主体功能区、国土规划、土地利用总体规划、城乡规划等各种空间性规划纳入该法的调整范围,对规划范围、规划期限、规划的构成要素、规划的制定、修改和审批等内容作出规定,即将目前各种空间性规划中的核心内容纳入法律规定。如此以来,不仅意味着将《土地管理法》的核心内容即土地利用总体规划从该法中剥离出来,也意味将掏空现行《城乡规划法》的内容,这无异于实现“多法合一”,显然已经超出制定一部专门的《空间规划法》的讨论范围。

再者,如果制定专门的《空间规划法》,则还可能会引发新的问题。一是将原来的“多规合一”问题转化为“多法合一”问题,使得空间性规划的碎片化问题转为空间规划法的碎片化问题。二是导致空间规划领域的法律法规呈现叠屋架床的问题,增加有关空间规划的法律法规适用的难度,影响这些规划的实施效果。

总体来说,制定专门的《空间规划法》既无必要性,也不会产生实益,而且还需要处理该法与现行《土地管理法》《城乡规划法》等法律法规的协调问题。所以制定专门的《空间规划法》的立法思路并不可取。

(二)路径之二:修改有关空间规划的现行法律法规

从修改现行《土地管理法》《城乡规划法》《环境保护法》(2014年修订)及其相应法规规章来解决空间规划领域的问题,则需要考虑应当具体对哪些法律进行,进行何种修改。具体来说,存在三种修改方式。一是以修订《土地管理法》为主,并且对《城乡规划法》等相关法律法规进行配套性修改。二是以修订《城乡规划法》为主,并且对《土地管理法》相关条款进行配套性修改。三是,对《环境保护法》(2014年修订)进行修改,在《环境保护法》范围内解决空间规划领域的问题。

按照第一种修法方式对该两法及其行政法规、部门规章等进行修改,则意味着可以将有关主体功能区规划与国土规划的政策写入《土地管理法》。该种修法路径具有相对优势。一是,《土地管理法》的监管范围与主要空间性规划的规划范围一致或者高度重合。以全国性规划为分析对象,除海洋国土外,土地利用总体规划、主体功能区规划、国土规划的规划范围是一致的。[[⑤]]相比之下,按照《城乡规划法》,“制定和实施城乡规划,在规划区内进行建设活动,必须遵守本法”,而所谓“规划区”则是指“城市、镇和村庄的建成区以及因城乡建设和发展需要,必须实行规划控制的区域。”但是,“规划区”与“行政区域”并非同一概念,在城乡规划实践中两者的范围一般也不一致。[33]二是,空间性规划融合的难度较低。主体功能区规划、国土规划仅有国家和省级两个层次,能够较为容易的与全国、省级土地利用总体规划相融合。同时,也能够较好地与城乡规划进行协调,从而实现空间规划领域的“多规合一”。三是,通过修改《土地管理法》的土地用途管制制度,较容易将该制度修改为国土空间用途管制制度,即在土地用途管制制度的基础上将生态空间纳入用途管制范围,增加关于“三线三区”的规定,增加关于土地开发强度的规定。

当然,通过修改《土地管理法》来实现空间规划立法的目的,也面临着问题和挑战。一是,需要对《土地管理法》的适用范围进行调整,即将该法的监管范围从陆地国土扩大到海洋国土,以实现《全国主体功能区规划》《全国国土规划纲要(2016-2030年)》反映出来的陆海统筹的编制理念。二是,该种修法方式没有彻底实现党中央、国务院在“多规合一”方面的战略部署。《生态文明体制改革总体方案》(2015年)明确提出,“整合目前各部门分头编制的各类空间性规划,编制统一的空间规划,实现规划全覆盖”,建立国家、省、市县三级空间规划体系,建立统一规范的空间规划编制机制。《省级空间规划试点方案》(2017年)也提出“系统整合各类空间性规划核心内容,编制省级空间规划。”但是,按照上述修法思路将意味着继续维持土地利用规划与城乡规划二元化的空间规划格局,而规划编制机关在编制规划时也仍然需要协调《土地管理法》下的各种空间性规划与《城乡规划法》中的城乡规划两者之间的关系。

按照第二种修法方式来解决现行国土空间规划领域的问题虽然也具有一定可行性,但是修法难度较大。比如,最新编制并实施的《北京市城市总体规划(2016-2035年)》《上海市城市总体规划(2017-2035年)》已经将党中央、国务院在空间规划领域的决策部署融入到该两个规划中。一是,将《城乡规划法》中的“规划区”的范围扩大至整个行政区域,实现了城市总体规划与土地利用总体规划规划范围的一致,并且将规划范围扩展至海洋国土从而实现来了统筹陆海国土资源的理念。二是,在城市总体中划定了生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界、生态控制线(或者文化保护控制),划定了生产空间、生态空间、生活空间(或者是城镇空间、农业空间、生态空间)。问题在于,一是城乡规划的规划范围为“规划区”,而“规划区”的范围往往小于行政区域;二是从《土地管理法》角度看,城乡规划主要以建设用地为规划对象;三是有关划定“三线三区”的内容难以写入《城乡规划法》,比如划定永久基本农田边界和农业空间。这意味着,如果试图通过修订《城乡规划法》将主体功能区规划、国土规划等政策写入该法以实现“多规合一”,首先必须将“规划区”的范围扩大到整个行政区域,其次必须对《城乡规划法》进行较大范围的修改,否则将无异于“削足适履”。因此,此种修法路径可行性较差。

至于第三种修改方式,即通过修改《环境保护法》(2014年修订),该解决空间规划领域的问题,则可行性较低。不可否认,空间规划领域的某些问题如划定生态保护红线和生态空间,可以通过该修改《环境保护法》得到解决。[34]但是,空间规划领域的问题则多属于宏观层面和中观层面的问题,而《环境保护法》仍然是在微观层面进行监管的法律。因此通过该种方式解决空间规划领域问题的可能性非常小。

(三)路径之三:制定优化升级的《国土空间管理法》

1.多法融合,打造《土地管理法》的升级版

无论是制定专门的《空间规划法》,还是修订现行的《土地管理法》或者《城市规划法》,并理顺新制定的法律与现行法的关系,或者对其他法律法规进行协调式修改,均非解决空间规划领域问题的最佳方式。要彻底解决国土空间规划领域存在的问题,就应以2018年政府规划体制改革为契机,将《土地管理法》与《城乡规划法》进行融合,并将融合后的新法命名为《国土空间管理法》,以国土空间用途管制制度为核心,进而解决空间规划及其法制方面存在的各种问题。

具体来说,《国土空间管理法》应当规定下列内容。一是,将主体功能区规划规划、土地利用总体规划、城乡规划等空间性规划中核心内容进行整理和提炼,并将其纳入到同一部法律中进行规定,并且明确规定协调上下级之间的空间规划、以及同级空间规划与发展规划之间关系的基本规则,从建立融合的国土空间规划体系乃至行政规划体系,确保行政规划体系的统一性、合理性与体系协调[35]。二是,废止《城乡规划法》[36]并且将其全部内容纳入《土地管理法》,放弃《城乡规划法》中“规划区”的概念,在规划体制改革基础上理顺“一书两证”(即选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证)的审批程序。三是,对《土地管理法》与《城乡规划法》中的“法律责任”部分的内容进行融合,建立体系协调的空间规划法律责任保障体系,从而起到不仅有效利用行政规划执法资源,而且也能够更好地保护规划相对人的合法权益。

2.制定《国土空间管理法》的正当性与可行性

第一,政府规划体制改革之后,空间规划法制应当成为解决空间规划领域问题的主阵地。2018年国务院政府机构改革改革历史性地实现了我国空间性规划的体制改革,从根本上解决了空间性规划编制与实施过程中的强烈部门色彩,为重构国土空间规划法制创造了难得契机。自然资源部门、全国人大常委会作为立法机关应当抓住机遇乘势而为,实现国土空间规划法制的整合和完善。此举能够实现党中央、国务院在国土空间开发保护和国土空间规划方面的战略部署法律化,是实现党的十八届三中全会提出的“建立系统完整的生态文明法律制度体系”的必然要求[37],不仅有利于建立覆盖全域的国土空间用途管制制度,而且有利于更好地推动实现“多规合一”。2018年十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》也提出“强化国土空间规划对各项专项规划的指导约束作用”,“实现土地利用规划、城乡规划等有机融合”。土地利用规划与城乡规划系《土地管理法》和《城乡规划法》的核心内容,该两项规划要实现有机融合,该两法没有继续并存的理由。

第二,整合现行空间规划法制促进体系协调符合世界展趋势。环境法、自然资源法和国土法本来就是调整同一类社会关系,解决同一问题,实现同一目的[38],因此环境法与自然资源法的融合具有理论基础。[39]在国际上,已经有越来越多的国家正在通过制定环境法典,促进环境法制的简化,实现环境法律体系的协调,降低环境守法成本和难度。[40]比如,荷兰在2016年正式颁布了其历时5年制定完成的《环境与规划法》,对空间、住宅、交通、自然环境等方面的35部法律和240部法规实现了整合。[41]从20世纪90年代开始,德国政府即开始进行环境法典的编纂,结果却是以两度失败而告终。[42]尽管如此,德国整个环境法律体系协调性得到重视却也是不争事实。[43]

第三,《土地管理法》实施引发的环境问题只能通过修订该法来解决。《土地管理法》的制度设计与土地利用总体规划的指标体系设计存在的问题,是导致生态环境受到破坏的重要原因。[44]那么,解决该问题,也应从修改和完善《土地管理法》开始,而不应另起炉灶制定一部新的法律。正如上文所言,《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》实际上已蕴含着主体功能区规划的基本元素,将主体功能区规划制度写入《土地管理法》也是顺理成章之事。

第四,可以强化空间规划实施的法律责任保障机制。空间规划的实施需要法律责任保障,需要建立统一的规划执法体制。空间规划职能的融合,国土空间用途管制制度的建立,“多规合一”的实现要求建立统一的规划执法体系。如果坚持《土地管理法》和《城乡规划法》两法并立,既会增加执法难度,也会浪费执法资源。在执法资源有限情形下,两法并立可能会导致选择性执法,使得“执法过度(即重叠执法)”和“执法不足”两种情形同时存在。两法并存还可能会导致法律责任的竞合。比如,如果城乡规划的规划区与行政区域相同,那么未经批准在农用地从事建设项目的,就可能因同一行为引发《土地管理法》和《城乡规划法》上的法律责任。

 

五、结语

 

有学者曾指出,环境法学研究的时代使命不仅在于“运用既有的技巧,促进环境法针对具体问题作出恰当的反映”,而且在于“通过环境法的发展,全面梳理和认识我们时代的特定和发展要求,运用具有时代性和创新性的思维方法,促进一个时代的创生——包括既有法律系统、甚至全社会迈向一个崭新的时代。”[45]2017年党的十九大报告提出“中国特色社会主义已经进入新时代”,“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增加的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”2018年全国生态环境保护大会上,习近平同志指出“生态文明建设已经进入提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要的攻坚期”。可以说,我国生态文明建设已经进入崭新时代,它呼唤并昭示着生态环境法治的创新。

在中国特色社会主义新时代,“生态文明自当为生态法法治的创生提供价值原点和革新动力,而创生后的生态法治则应当以生态文明的制度维系和秩序增进作为存在依据。”[46]习近平同志指出“良好的生态环境是最普惠的民生福祉”,而为实现良好生态环境,生态环境法治就应当坚持“整体主义实践指向”[47]。这必要求不断强化空间规划体系及其法制在生态治理的重要作用。在2018年空间规划体制改革后,修订《土地管理法》,将各种空间性规划的核心内容进行融合写入该法,将《城乡计划法》的内容纳入该法,实现《土地管理法》与《城乡规划》的有机融合,打造优化升级版的《国土空间管理法》正是对这种环境法治整体主义实践指向的有力回应,是对新时代党和国家生态文明建设理念的强烈体现。

 

【注释】

[①]1984年国务院颁布《城市规划条例》,其中并未提及“土地利用总体规划”;1986年全国人大常委会颁布《土地管理法》,其第三章标题为“土地的利用与保护”,该章第15条、第16条分别规定“各级人民政府编制土地利用总体规划”、“城市规划和土地利用总体规划应当协调”;1989年全国人大常委会颁布《城市规划法》,其第7条规定“城市总体规划应当和国土规划、区域规划、江河流域规划、土地利用总体规划相协调”;1998年修正后的《土地管理法》第三章标题修改为“土地利用总体规划”,并且规定“城市总体规划、村庄和集镇规划,应当与土地利用总体规划相衔接”;2007年颁布的《城乡规划法》规定,城市总体规划、镇总体规划以及乡规划和村庄规划的编制,应当与土地利用总体规划相衔接;2010年国务院颁布《全国主体功能区规划》,2017年国务院颁布《全国国土规划纲要(2016-2030年)》。参考王磊、沈健法:《空间规划政策在中国五年计划/规划体系中的演变》,载《地理科学进展》2013年第8期,第19页。

[②]2008年颁布的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》提出了“坚守18亿亩耕地红线的目标”,并将耕地保有量、基本农田保护面积、建设用地总规模、城乡建设用地规模等四个指标设定为约束性指标。

[③]2018年《深化党和国家政府机构改革方案》将“国家发展和改革委员会的应对气候变化和减排职责”交由新成立的生态环境部负责,使得应对变化法得以名正言顺地回归环境法律体系。但是,作为基础性、综合性的《环境保护法》(2014年修订)似乎并没有作出具有前瞻性的准备。该法除在第6条以倡导性条款规定公民应当“采取低碳、节俭的生活方式”之外,再无有关应对气候变化的其他法律规定。参考李艳芳、张忠利、李程:《我国应对气候变化立法的若干思考》,载《上海大学学报(社会科学版)》2016年第1期,第9-10页。

[④]《环境保护法》(2014年修订)第13条第4款规定,“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等,并与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接。”

[⑤]《全国主体功能区规划》(2010年)以全国陆地国土空间以及内水和领海为规划范围。但是,海洋国土空间并没有纳入该规划,而是另行制定了《全国海洋主体功能区规划》(2015年)。《全国国土规划纲要(2016-2030年)》(2017年)则直接以我国全部国土(即包括陆地国土和海洋国土)为规划对象。

 

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原文载于《河北法学》2018年第10期。