一、建立检察机关案件质量评价制度的必要性

在传统观念上，司法被认为是一个高度自治的领域。司法的主要任务是以官方的名义解决纠纷，它本质上不是为社会提供一种管理，而是为是非曲直提供一种判断。司法权在设计上有其自身的逻辑和规律，包括：司法权依法独立行使，不受来自司法机关外部或内部的干涉；司法权以扁平化行使为特征，具有反科层化、反官僚化的倾向；司法官不同于公务员，他们依照法定程序、根据事实和法律对案件作出处理，为了保障其自主性，通常对司法官进行分类管理，并在薪酬、晋升等方面予以特别保障。建立日常化的司法评价制度，或多或少会损害司法活动的独立性和自主性，尤其是，指标化的管理往往成为一种“规训”的力量，可能“形塑”司法官的行为，比如，在司法绩效考核的“规训”下，司法官可能为了追求办案数量人为拆分案件，或者为了提升结案率而草草结案；或者为了提高认罪认罚从宽制度的适用率而软硬兼施迫使被追诉人认罪认罚，从而诱发司法道德风险。正因如此，学术界对于司法评价制度普遍持审慎态度。

随着经济和社会的快速发展，司法系统如何更好地服务于经济和社会发展、如何更好地实现其自身功能，成为各国司法体制改革关注的重要议题。在美国，改造运动及其“遗产”（包括质量管理、标杆管理、效率管理、指标评估等）对各州的司法系统产生了影响。司法评价制度被视为司法问责制（司法对公众负责）的重要组成部分，与司法权依法独立行使并行不悖。司法的质量主要取决于司法官的表现，但冗长乏味的诉讼程序导致公众对司法失去耐心，通过预算编制、绩效管理、测量技术等管理手段，可以为改进司法作出贡献，独立的、有效率的、负责任的司法是司法体系运作的理想目标。有效的司法评价制度可以提高司法效率，让公众获知司法质量和效果，提高公众对司法的认同度。

司法评价制度大体上可分为司法质量评价和司法绩效评价两种类型，司法质量评价主要起“风向标”似的导向作用，而司法绩效评价则主要起“监测仪”似的检验作用。检察机关案件质量评价制度属于前一种类型。建立检察机关案件质量评价制度，其必要性主要体现在：

它是司法责任制改革的配套措施。

司法责任制改革，其核心是“谁办案谁负责”。司法责任制改革的一个主要目标，就是突出检察官的办案主体地位，强化检察官的司法责任。在对检察官进行适度放权的同时，必须加强对检察官司法办案的监督制约，包括对“事”和对“人”两个方面的监督。对“事”的监督，即是对“办理案件”的监督，主要是构建起“事前防范、事中控制、事后评查、公开透明”的办案监督管理机制；对“人”的监督，即是对“办理案件的检察官”的监督，主要是全面推行司法业绩档案制度，建立健全检察官业绩考核评价体系。

它是释放司法体制改革红利的关键举措。

党的十八大以来，开展了以完善司法人员分类管理、完善司法责任制、健全司法人员职业保障以及推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理为核心的司法体制改革以及司法体制综合配套改革，所有改革，其最终目的都是为了提高司法办案质量，满足人民群众对于公平正义的需求。案件质量是司法工作的生命线，建立检察机关案件质量评价制度，才能使司法体制改革的成效得到彰显，才能完成司法体制改革的系统集成，形成改革合力。

它是检察机关发挥法律监督作用的保障措施。

“打铁还须自身硬”“正人先正己”，检察机关对侦查机关、审判机关等进行法律监督，始终面临着“谁来监督监督者”的质疑。通过建立案件质量评价制度，倒逼检察机关和检察官提高办案质量，有助于夯实检察机关行使法律监督职能的正当性基础，提高人民群众对检察工作的满意度。

二、以“案-件比”为核心与对司法规律的深度探索

如何建立司法机关案件质量评价制度，是一个世界性的难题，因为它涉及到独立与负责、公正与效率之间关系的处理。我国检察机关从现实国情出发，提出“案-件比”这一创新性概念，可谓找到了解决中国问题的突破口。《评价指标》涵盖“四大检察”“十大业务”主要案件类型、主要办案活动、主要诉讼流程，以及立案监督、直接受理侦查案件、抗诉、纠正意见、检察建议、公益诉讼等所有检察监督方式，共计51组87项。在各项评价指标中，“案-件比”是核心指标。“案-件比”是指发生在人民群众身边的一个案子，与该案进入司法程序后所经历的有关诉讼环节统计出来的“件”数相比，形成的一组对比关系。“案-件比”中“件”数越低，说明“案”经历的诉讼环节越少，办案时间越短，当事人对办案活动的评价相对越高，办案的社会效果越好。

以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系具有以下特点：其一，从评价目标看，其主要目标在于提高案件质量，具体而言是追求案件处理的公正性、效率性和效果性；其二，从评价标准看，其主要以指标分析为评价标准，以数量分析为基本方法，案件质量指标评价体系由51组87项指标构成，这些指标以质量指标为主、以效率指标为辅；其三，从评价对象看，其评价对象范围较为宽泛，既包括某个地区、某个检察院，也包括某个业务条线或者业务部门、某个检察官；其四，从评价主体看，主要在检察系统内部进行，由案件管理部门或者其他专门机构负责进行统计分析；其五，从评价重点看，其聚焦于常态化程序与非常态化程序（衍生或关联程序）之间的数据对比，追求常态化的程序运作和办案流程的系统优化。

“案-件比”概念的提出以及以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的建立，体现了我国检察机关对司法规律的深度探索。

三、推行以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系应当注意的问题

“案-件比”概念的提出，直击办案活动中的症结，要求检察官把不必要的办案环节减掉，把每个环节的工作做到极致，倒逼检察官提高司法道德和司法能力，实现“办案质效最高、司法资源投入最少、当事人感受最好”的办案目标。

鉴于司法评价制度的复杂性，检察机关在推行以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系时，应当注意以下问题：

“案-件比”是一个宏观指标，是一种趋势性判断，不是评价个案处理在诉讼程序上是否正确的指标。

刑事案件多种多样，有重大、复杂、疑难案件与简单、轻微案件之分，为了应对司法实践中的复杂状况，刑事诉讼法规定了退回补充侦查、延长审查起诉期限、撤回起诉、建议延期审理等制度；对于检察机关的决定不服，当事人可以申诉、申请复议、申请国家赔偿，公安机关可以申请复核，通过这些制度设计，来解决案件处理中的争议。我国刑事诉讼中存在种类繁多的程序倒流，大体可分为程序性程序倒流（如发回重审）、实体性程序倒流（如退回补充侦查或退回补充调查）和规避错误的程序倒流（如撤回起诉），一些程序倒流合法且正当，一些程序倒流合法但可能缺乏正当性，一些程序倒流则缺乏合法性。在个案处理中，如果存在程序倒流现象，该程序倒流是否合法和正当，需要进行具体分析和判断，不宜一概作出负面评价。

“案-件比”是一种逆向判断，是为了解决司法实践中的突出问题，保障诉讼程序常态化运作，不能以此替代对检察官办案质效的综合考核。

刑事诉讼的任务是通过层层递进的诉讼阶段，及时有效地查明案件事实，惩罚犯罪，保障人权。一般情况下，刑事诉讼是线性流转的，即由前一阶段向后一阶段流转，最后阶段结束整个案件的诉讼程序，称为“流水线作业”。为了实现实体公正，保障程序公正，刑事诉讼法在线性流转中设计了例外，对诉讼程序进行逆转，但是，程序倒流有碍诉讼效率和诉讼经济，并且有时会侵害人权，特别是不正常的程序逆转。因此，应当尽量减少程序倒流以及其他非常态化的程序运作，以防止“例外冲击原则”，这也是以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系的正当性之所在。但是，“案-件比”只是办案质量评价指标体系中的一环，而非全部。从其他国家的司法评价制度看，应注重评价的综合性、全面性。“案-件比”是一组反映办案质效的极简指标，可以揭示检察办案中的“主要矛盾”，但不能因此忽视办案中存在的其他问题；以“案-件比”为核心的案件质量评价制度是司法评价制度的升级版，但不能因此仅强调“案-件比”指标的重要性、否定其他司法评价指标或者评价方法（如案件质量评查）的作用。应当看到，过于单一的评价标准，无法全面反映检察工作实绩，也难以全面反映检察官的工作成绩和司法能力。

以“案-件比”为核心的案件质量评价制度，除用于检察机关自身改进工作外，还应服务于以审判为中心的刑事诉讼制度改革，并且带动公安机关和法院的改革。

通过“案-件比”揭示出部分检察官司法能力不足，如缺乏对侦查取证的引导能力、检察文书说理不充分导致复议复核率上升、新类型案件“件”数明显偏高等，这需要检察机关下大力气提高检察官司法办案能力。在刑事诉讼中，检察机关处于中间环节，上承公安机关、下接法院，通过“案-件比”所揭示的问题，部分可以通过检察机关自身努力加以解决，还有一部分必须公、检、法三机关共同努力才能得以解决。比如，降低退回补充侦查率和减少延长审查起诉期限的次数，除了检察机关提前介入加强对公安机关侦查取证的引导等外，也需要侦查人员提高素质，规范办案，切实保障侦查办案的质量。再如，认罪认罚从宽制度的顺利推行，需要以被追诉人自愿认罪认罚为前提，如果存在被迫认罪认罚现象，将会导致程序倒流、程序转换等，从而衍生出新的“件”数。检察环节保障被追诉人认罪认罚的自愿性固然重要，但在刑事诉讼的源头——刑事程序启动时即开始保障则更为重要。审前程序中案件办理质量的提高，有利于防止案件“带病”进入审判阶段，也有利于实现繁简分流和庭审实质化。

以“案-件比”为核心的案件质量评价指标体系是一种数据化的定量评估方法，它具有客观性强、说服力强等优点，但也有其自身的局限性。

单一的数据是一种结果评价，它无法反映司法活动中的价值权衡，难以揭示司法活动的复杂面向。在司法领域运用定性评估方法，有时更加困难，成本也更高，但是，与定量评估方法相比，它能够更为恰当地反映检察官的办案能力和工作成绩。检察机关在评价案件质量时，除运用定量评估方法外，也应重视定性评估方法的运用。此外，以“案-件比”为核心的案件质量评价主要体现为检察机关的内部评价，为了更好地反映司法活动的社会效果，对办案质量的评价，除在检察系统内部进行外，还有必要引入外部评价机制，如通过对诉讼参与人进行采访、中立的第三方对办案过程进行观察评估、与检察官进行面谈等方式收集信息，通过综合评估得出相对准确的结论。

以“案-件比”为核心的检察机关案件质量评价指标体系是一种动态、开放的体系，不宜对其进行僵化理解。“案-件比”不应当是对检察机关和检察官的一种简单化的行政管理手段，它的功能主要是揭示司法办案的真实情况和司法资源的使用情况，促进司法办案中突出问题的解决，切实提高司法公信力。优化“案-件比”，降低“件”数，是一项系统工程，它不仅有赖于检察官提高司法道德和司法办案能力，也有赖于诉讼流程、程序环节、资源配置等要素的优化；它不仅需要检察机关和检察官作出努力，也需要侦查机关和侦查人员、审判机关和审判人员共同作出努力；不仅需要牢固树立“司法为民”的理念，更需要通过精准控制程序和定分止争将“司法为民”落到实处。提升办案质效，追求“有质量的效率和有效率的质量”，是司法活动努力的方向。

作者：熊秋红，中国社会科学院法学研究所研究员、博士生导师。

来源：节选自《人民检察》2020年第9期。