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宪法解释的启动策略

作者:翟国强
开启宪法解释需要充分考虑中国的政治格局和法律实践,在政治和法律的光谱下寻求其适当的功能定位和推进策略。具体而言,可以从非正式解释到正式解释、从附带性的解释宪法到围绕宪法的解释、从单一主体宪法解释到协调性的宪法解释等三个方面推进。

 

静态的法律文本只有通过解释才能探求其规范意涵。在实践意义上,任何法律都需要解释。同理,成文宪法也需要通过解释才能面向实践发挥其规范功能。因此,由有权机关对抽象的宪法文本进行解释,让宪法的规定能够真正地在实践中贯彻实施,早已是法学界的一个普遍共识。现行宪法颁布实施以来,宪法解释也一直被认为是贯彻依法治国方略的重要举措。为此,党的十八届四中全会将“健全宪法解释程序机制”作为全面依法治国的重要制度安排,党的十九届四中全会将“落实宪法解释程序机制”作为坚持完善中国特色社会主义制度的一项重大举措。为贯彻落实健全宪法解释程序机制要求,全国人大常委会党组出台了有关健全宪法解释程序的意见。[1]然而与此形成鲜明对比的是,宪法解释机制在实践层面却不尽如人意。虽然我国《宪法》第67条明确规定了全国人大常委会解释宪法的职权,中央也高度重视宪法解释工作,但有权机关却没有作出一例具有法律效力的宪法解释决定。在此背景下,社会各界对于宪法解释的规范预期正在不断积蓄酝酿,宪法解释已经箭在弦上,不得不发。剩下的问题是,如何启动宪法解释?如果基于纯粹的规范逻辑推理和演绎,如何启动宪法解释应该不成为问题。但宪法理想与宪法现实之间的距离以及宪法解释本身的政治性,决定了宪法解释不同于一般的法律解释。开启宪法解释需要充分考虑中国的政治格局和法律实践,在政治和法律的光谱下寻求其适当的功能定位和推进策略。

 

一、中国宪法解释的功能定位

 

毋庸讳言,宪法解释必须放在中国宪法的框架秩序下推进。从比较法的视角来看,西方法治国家宪法解释更多的是司法机关针对具体问题作出的宪法回答。这种回答也只是针对当下的个案具有直接法律效力。与上述司法性宪法解释配套的制度是司法审查制度。中国司法机关并没有宪法审查的权力,宪法监督和宪法解释的职权归属于全国人大常委会。基于上述制度差异,国外司法性的宪法理论对中国宪法实践的解释力有限,必须立足中国宪法来定位宪法解释的功能。

世界各国的宪法解释机制千差万别,但无论是普通司法机构模式还是特殊机构模式,从功能差别看,宪法解释可以分为抽象解释和具体解释。[2]如果考虑到不同机关之间功能不同,全国人大常委会只能作脱离个案的抽象解释,而无法在法律案件中作出具体解释。对此,张翔指出:“全国人大常委会作出的解释本身,也不应该像法院判决那样是具有具体针对性和终局性效力的,而只能是初步的,可以由司法机关和行政机关针对具体情况作进一步判断的大致意见。”[3]在抽象解释和具体解释之间作出合理的职权和功能分配,可以避免以宪法为名义的集权,同时也有助于不同国家机关依据其不同功能和职权各司其职,共同形塑宪法规范体系。

从宪法实施的角度看,所有宪法之下的实施机关都需要对宪法进行解释。不管什么机构,只要实施宪法,就必然需要解释宪法的含义。这种解释可以说是一种“宪法理解”[4]或者法律思维意义上的“宪法解释”,是实施宪法的前提条件。这种意义上的“宪法解释”,其主体可以是任何宪法之下负有实施宪法职责的国家机构,甚至可以是宪法学研究者,也可以是一般公民。实际上,各不同机关在实施宪法的过程中,都会对宪法的含义作出解释,并据此作出决定。[5]与此同时,宪法学理论上也不乏各种各样的观点对宪法规定的含义进行分析和解释。与此不同,有权机关的宪法解释不只要理解宪法,更要落实宪法的效力,将宪法的效力从静态的文本中释放出来。然而,《宪法》第67条所指的宪法解释,是最狭义的宪法解释,特指法定主体的有权解释。社会各界对宪法解释的期待也主要是全国人大常委会的宪法解释。这种解释不排斥其他机关在各自的职权范围内对宪法的理解,但其法律效力高于其他主体的解释,具有终局性和权威性。

一般来说,法律文本有争议才需要解释。因此,在西方国家,以宪法审查作为制度依托的宪法解释常常是为了解决宪法纠纷或者政治争议,同时附带性地对宪法进行解释。这是其宪法解释主要的功能定位。但在中国主流政治观念中,宪法解释的功能定位并非是解决纠纷,而是作为宪法修改的替代方式来适应社会变迁。1993年3月,《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的补充建议》提出:“这次修改宪法不是作全面修改,可改可不改的不改,有些问题今后可以采取宪法解释的方式予以解决。”“考虑到社会主义市场经济正在发展中,目前还很难用法律语言对它作出具体规定。江泽民同志在党的十四大报告中对社会主义市场经济作了阐述。必要时可以据此对社会主义市场经济的具体内涵作出宪法解释。”1998年,在听取法律界、经济界专家学者对修改宪法的意见时,时任全国人大常委会委员长的李鹏指出:“修改宪法事关重大,这次修改只对需要修改的并已成熟的部分内容进行修改,可不改和有争议的问题不改。宪法赋予全国人大常务委员会解释宪法的职权,因此有些问题将来可以通过全国人大常委会关于宪法的解释来解决。”[6]宪法解释是作为宪法修改的替代方式,来回应社会变迁对宪法适应性的要求。这种意义上的宪法解释是重大政治问题,其重要性与宪法修改相当。因此,启动抽象宪法解释的思路应从政治角度考量。

与上述政治化的宪法解释思路相并列,还有另一种思路。这就是法律问题导向的宪法解释。毋庸讳言,宪法作为法律规范,必须通过这种方式来具体实施。对此,杜强强指出:“真正的宪法解释,从来都不是对宪法条文抽象的、原则性的解释,而是一定要和具体的个案相关联。只有在碰到个案的时候,在抽象层面清晰可观的宪法规范才变得模糊不定。”[7]问题是,全国人大常委会并非处理法律纠纷的司法机关,作为宪法解释机关的人大常委会并不会直接面对严格意义上的法律案件。如何在一般机构和宪法解释机构之间建立法律问题与宪法问题的转接机制,是未来完善法律性的宪法解释机制需要解决的问题。

 

二、启动宪法解释的必要性论证

 

我国宪法虽然明确规定了全国人大常委会解释宪法的职权,宪法解释的相关程序机制也在不断健全。但在实体法意义上,全国人大常委会还没有真正行使过这项职权。法学界一直呼吁有权机关作出宪法解释,社会各界对宪法解释也期待已久。然而要启动具体的宪法解释,首先要面对的问题是:该宪法解释的必要性如何证成?

从构建宪法解释学体系来看,中国宪法每一条都有解释的必要。现行宪法的大多数条款都源自1982年宪法,是以改革开放初期的政治观念为基础起草设计的。时过境迁,主流政治观念以及社会价值共识都已经发生了较大变化。虽然宪法文本经过五次修改,但是这些修改不过是少数条文的修修补补。构建解释学的理论体系需要从整体上根据当今社会政治观念和价值共识的变化来重新解释宪法条文,赋予其时代内涵,构建宪法解释体系。毋庸讳言,这是宪法解释学的课题和任务。对于有权机关而言,是否启动宪法解释主要考量的是现实问题,不是理论推演。抽象宪法解释是重大政治问题,需要有充分的理由才能作出。因此,当一个社会的政治观念发生重大变化或政治体制有重大调整,有权机关需要作出抽象宪法解释,来增强宪法规范的社会适应性。

在抽象解释方面,有权机关可以将贯彻政治决定作为出发点,作出宪法解释的必要性论证。全国人大常委会是政治机关,基于政治的理由作出宪法解释是其首要职责和任务。比如,当前最重要的政治任务是贯彻落实党的十九届四中全会精神,四中全会决定对“基本经济制度”的含义做了新的发展。但我国现行《宪法》第6条第2款规定:“国家在社会主义初级阶段,坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度,坚持按劳分配为主体、多种分配方式并存的分配制度。”一般宪法理论也都认为,这里规定的“基本经济制度”,是指在坚持社会主义公有制为基础的前提下,根据现阶段生产力发展水平所形成的所有制结构。上述宪法有关基本经济制度的规定与四中全会有关基本经济制度的范围和内涵界定显然不一致。考虑到维护宪法稳定性的需要,有必要通过宪法解释来实现四中全会决定与宪法规定的协调一致。除此之外,关于“一国两制”“总体国家安全观”等重大政治问题,也都是启动宪法解释的政治理由。

与上述抽象解释不同,作为具体法律问题的宪法解释,则需要进行法律论证作为启动宪法解释的理由。宪法与一般法律不同,在法律效力上优先于普通法律,但是在适用顺序上则正好相反。一般法律优先适用,宪法作为一种最后手段(lastresort)。只有一般法律机制无法解决的法律问题才诉诸宪法。从法治体系内部功能分配来看,宪法解释具有补充功能。有权机关对于宪法解释应尽可能克制,不能过于积极。在这方面,有回避宪法问题的法律解释以及合宪限定解释等法律技术作为宪法解释的替代手段可供选择。法律实践中,对宪法的解释应坚持必要性原则。因此,针对具体法律问题启动法解释的必要性论证要求更高。

 

三、启动宪法解释的推进策略

 

党的十九届四中全会强调,要落实宪法解释程序机制。2018年国家宪法日座谈会上,全国人大常委会委员长栗战书指出,要健全宪法解释机制,加强宪法解释工作,积极回应社会关切,努力实现宪法的稳定性和适应性的统一。[8]>有关部门对宪法解释问题也已进行了比较充分的研究,并制定了相应的程序规则。[9]为全面推进依法治国,公开作出具有法律效力的正式宪法解释以经成为社会各界共识。具体而言,可以从如下三个方面推进宪法解释工作:

(一)从非正式解释到正式解释。虽然全国人大常委会尚未对宪法条文作出专门解释。但实际上,根据《立法法》第64条确立的询问答复制度,如果有关部门提交的法律问题涉及到如何理解宪法文本的含义,全国人大常委会法制工作机构在一些案件中也对宪法规定的含义多次进行非正式的解释。[10]但这种解释方式犹如“鸭子凫水”,[11]虽然内部运作,但外部并不显现出来,公开可见的内容也不多,程度也不够。在上述通过询问答复等内部沟通协调机制中对宪法含义进行的解释可以说是一种内部的、非正式的宪法解释。[12]启动宪法解释要对这些非正式的宪法解释进行系统梳理,对经过法律实践检验、实施效果良好的,应逐渐从封闭运作走向公开运作,从内部运作转化为正式的宪法解释。当然,这种转化的工作也不能“赶鸭子上架”勉强为之。而是要充分考虑政治效果和法律效果,积极稳妥推进。

(二)从附带性的解释宪法到围绕宪法的解释。法律体系是一个整体,因此对一般法律的解释适用也需要考虑宪法的价值秩序。在法律实践中,依据宪法的法律解释并不少见。全国人大常委会在《关于批准〈内地与香港特别行政区关于在广深港高铁西九龙站设立口岸实施“一地两检”的合作安排〉的决定》以及关于《中华人民共和国香港特别行政区基本法》第二十二条第四款和第二十四条第二款第(三)项的解释中,也都援引宪法对基本法进行解释。如果解释机关在上述做法的基础上,对援引宪法的条文进一步解释说明,可能会让法律解释和决定更体现宪法精神。如此,则构成一种附带性的宪法解释。在这种法律解释中,宪法规定只是“配角”,法律规定才是解释的主要内容。但宪法解释的主要对象应该是宪法规定,开启宪法解释需要进一步推动附带性的解释宪法逐渐过渡到“围绕宪法”的解释,让宪法来“唱主角”,其他法律规范“做配角”。

(三)从单一主体宪法解释到协调性的宪法解释。根据宪法规定,全国人大常委会是宪法解释的权威机构。但宪法解释不是“唱独角戏”,宪法实施主体的多元决定了宪法解释的主体也必然是多元的。[13]比较宪法研究表明,宪法解释机关虽然有最终决定宪法含义的权力,但也不会因此而限制其他国家机关以更适当的方式来充分地实施宪法,而是将有些宪法规范的进一步实施留给其他国家机关在各自职权范围内进一步充分实施,更加符合宪法要求。[14]因此,全国人大常委会作为宪法解释的权威机关也要尊重其他机关在宪法实施过程中对宪法的理解,重视其他机关对宪法条文含义的解释,积极进行宪法对话。在坚持人大主导的前提下,推进宪法解释工作应充分调动其他主体遵守宪法实施宪法的积极性,在宪法确定的分工格局下,充分沟通,协调配合,共同完成宪法解释的任务。当然,如果不同机关之间对于宪法条文的解释出现分歧,有权机关必须勇于担当,发挥宪法解释一锤定音的作用。

 

【注释】

[1]乔晓阳:《党的十八大以来立法工作新突破》,《求是》2017年第11期,第8页。

[2]参见张翔:《功能适当原则与宪法解释模式的选择》,《学习与探索》2007年第1期,第112页。

[3]参见张翔:《功能适当原则与宪法解释模式的选择》,《学习与探索》2007年第1期,第116页。

[4]王广辉:《宪法解释与宪法理解》,《中国法学》2001年第4期,第177页。

[5]参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,《法学研究》2014年第3期,第83页。

[6]李鹏:《李鹏人大日记:立法与监督》,中国民主法制出版社、新华出版社2006年版,第264页。

[7]杜强强:《法学方法与我国宪法学研究的转型》,《法学研究》2012年第4期,第37页。

[8]栗战书:《在第五个国家宪法日座谈会上的讲话》,《中国人大》2018年第23期,第9页。

[9]参见《党的十九大报告辅导读本》,人民出版社2017年版,第269页。

[10]这种内部运作的宪法解释,虽然不具有宪法解释的形式,但产生事实上的规范约束力。比如对《宪法》第89条规定“行政机构”的范围的解释,对《宪法》第40条“通信自由和秘密”保障范围的解释。分别参见王汉斌:《王汉斌访谈录——亲历新时期社会主义民主法制建设》,中国民主法制出版社2012年版,第323页;全国人大法制工作委员会:《法律询问答复(2000-2005)》,中国民主法制出版社2006年版,第129~130页。

[11]乔晓阳语,参见梁鹰:《全国人大常委会2018年备案审查工作报告述评》,《中国法律评论》2019年第1期,第152页。

[12]比如,法工委在答复中认为乡镇人大设立常委会违反宪法,参见全国人大法制工作委员会:《法律询问答复(2000-2005)》,中国民主法制出版社2006年版,第89页。

[13]参见翟国强:《中国宪法实施的双轨制》,《法学研究》2014年第3期,第91页。

[14]Lawrence Gene Sager, Fair Measure: The Legal Status of Under enforced Constitutional Norms,Harv. L. Rev.Vol.91, 1978,p.1212; Ernest A. Young, Popular Constitutionalism and the Under enforcement Problem: The Case ofthe National Healthcare Law, Law & Contemp. Probs.,Vol.75, 2012,pp.157-186.

 

作者:翟国强,中国社会科学院法学研究所研究员。

来源:《中国社会科学院研究生院学报》2020年第2期。