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“制度之治”是法治的内在逻辑述要

作者:莫纪宏
“中国特色社会主义法治体系”更符合中国特色社会主义制度体系建设的要求。“制度之治”有利于理解中国特色社会主义法治体系的内涵,更好地补充法治作为治国理政基本方式存在的治理能力短板,有利于充分发挥法治的治理优势,更好地实现治理目标。

摘 要:本文全面和系统地回顾了党的十一届三中全会至党的十九届四中全会历次党的重要文件对中国特色社会主义制度建设提出的制度要求,详细地梳理了从中国特色社会主义制度到中国特色社会主义制度体系发展的政策脉络,指出了中国特色社会主义制度成熟和定型的基本规律。在此基础上,本文从解释中国特色社会主义制度体系建设所具有的历史意义和现实意义的角度对党的十九届四中全会《决定》使用“中国特色社会主义法治体系”来摄涵“中国特色社会主义法律制度体系”进行了详尽的政策分析,指出了“中国特色社会主义法治体系”概念能够更好地反映中国特色社会主义制度体系建设的要求,更加符合党依法治国、依法执政的制度特征。本文还第一次全面和系统地论述了“制度之治”与法治之间的逻辑关系,指出了“制度之治”有利于理解中国特色社会主义法治体系的内涵,能够更好地补充法治作为治国理政的基本方式存在的治理能力上的短板,有利于充分发挥法治的治理优势,更好地实现法治的治理目标。  

关键词:制度之治;法治;中国特色社会主义制度;中国特色社会主义制度体系;中国特色社会主义法治体系;依法防疫

 

2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称十九届四中全会《决定》)聚焦坚持和完善中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,安排了13个部分,明确了各项制度必须坚持和巩固的根本点、完善和发展的方向,并作出工作部署。当前,深入学习和贯彻十九届四中全会《决定》精神,关键是要从理论上科学地把握中国特色社会主义制度的基本特征,正确地解读中国特色社会主义法律体系、法治体系和制度体系之间的内在逻辑关系,在“制度之治”与“法治”之间建立更加科学有效的法解释学框架,从而保证制度实践与法治实践之间的价值统一。

  

一、从制度建设到制度体系构建

 

党的十九届四中全会《决定》在理论上的最大亮点就是全面和系统地提出了中国特色社会主义制度体系的概念,《决定》明确地指出:中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。上述规定表明,“制度体系”是中国特色社会主义制度本身的一个重要特征,是对中国特色社会主义制度内在逻辑的揭示,是对中国特色社会主义制度中各个制度要素之间逻辑关系的科学表达。从制度到制度体系的演进,深刻地反映了我们党对于中国特色社会主义制度本质特征认识的深化,是通过制度体系概念体现出来的国家治理能力的提升。

1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话中在总结“文化大革命”的教训时就指出:“领导制度、组织制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性。”邓小平同志上述关于“制度”的基本判断是建立在对建国后前30年我国社会主义制度运行实际状况作出科学总结基础上的,特别是针对文革十年浩劫的教训提出的,对于拨乱反正、确定改革开放新时期的大政方针具有非常重要的指引作用。鉴于制度建设的长期性、复杂性,1992年邓小平同志在南方谈话中说:“恐怕再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化。现在建设中国式的社会主义,经验一天比一天丰富。”据此,邓小平同志提出了姓“社”姓“资”的“三个有利于”判断标准,即“是否有利于发展社会主义社会的生产力,是否有利于增强社会主义国家的综合国力,是否有利于提高人民的生活水平。”按照邓小平同志提出的中国特色社会主义制度的“成熟”“定型”的时间表,也就是说从1992年再过30年,即2022年中国特色社会主义制度才能大致成熟和定型。这个时间段正好与中国共产党建党“一百周年”相契合,属于我们党第一个“一百年”的历史使命的完成期。邓小平同志提出的时间表很快为党的正式文件所确认,成为指导中国特色社会主义制度建设的大政方针。

党的十四大提出:“再经过二十年的努力,到建党一百周年的时候,我们将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”党的十五大、十六大、十七大都对制度建设提出明确要求。党的十五大提出:再经过十年的努力,到建党一百年时,使国民经济更加发展,各项制度更加完善。党的十六大提出:通过理论创新推动制度创新、科技创新、文化创新以及其他各方面的创新。党的十七大提出:到2020年全面建设小康社会目标实现之时,我们这个历史悠久的文明古国和发展中社会主义大国,将成为成为各方面制度更加完善、社会更加充满活力而又安定团结、为人类文明作出更大贡献的国家。

从党的十四大到党的十七大,加强中国特色社会主义制度建设,到建党一百周年时使得各项制度更加成熟和更加定型成为不同时代我们党所面临的目标一致的历史使命。但也要看到的是,这一时期,成熟和定型的中国特色社会主义制度应当具备哪些最基本的特征,制度发展和进步过程中的逻辑演进的步骤和方向等等这些最基础的制度学问题还没有形成完全一致的理论认识和政策表述,党的历次代表大会关于加强中国特色社会主义制度建设的政策要求主要是结合当时的政治、经济和社会发展的具体国情提出的比较宏观的行动指引,制度建设的科学目标和实现路径还没有充分展现出来。党的十八大把制度建设摆到更加突出的位置,强调“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。

党的十八届三中全会首次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题,对中国特色社会主义制度成熟和定型的判断标准加入了“国家治理体系和治理能力现代化”的政策考量因素,为中国特色社会主义制度最终成熟和定型提供了科学的行动方向,直接推动了中国特色社会主义制度体系的构建。

党的十九大作出到本世纪中叶把我国建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国的战略安排,其中制度建设和治理能力建设的目标是:到2035年,“各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”;到本世纪中叶,“实现国家治理体系和治理能力现代化”。党的十九大把中国特色社会主义制度建设的任务和使命提升到了一个新的高度,即在确保2021年中国共产党建党一百周年实现中国特色社会主义制度“更加成熟”“更加定型”基础上,提出了再经过15年左右时间,使得成熟和定型的中国特色社会主义制度更加“完善”,直至到本世纪中叶第二个一百年时,实现国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大使用了“完善”制度建设目标的提法,形成了中国特色社会主义制度建设从成熟、定型到完善的逻辑演进路线,科学地解释了从党的十四大以来过去三十年中制度建设的各项政策目标的连续性以及从现在起到本世纪中叶未来三十年中制度建设不断发展的政策方向,增强了中国特色社会主义制度建设的理论说服力和实践指导作用。

党的十九届四中全会《决定》可以说是党的十一届三中全会以来我党关于中国特色社会主义制度建设的“宣言书”。习近平总书记在十九届四中全会《决定》的说明中明确指出:党的十九届四中全会重点研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题并作出决定,对巩固党的执政地位、确保党和国家长治久安,具有重大而深远的意义。

十九届四中全会《决定》的出台具有重大而深远的历史意义和现实意义。从历史意义角度来看,《决定》第一次全面和系统地从13个方面阐述了中国特色社会主义制度的框架体系和基本特征。从时间维度上来看,及时地回答了邓小平同志在1992年南巡讲话中提出的“再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的科学预见,为第一个一百年建成更加成熟和定型的中国特色社会主义制度提供了精确的时间表,体现了中国特色社会主义制度建设理论预期与科学实践的有机统一。从现实意义上来看,十九届四中全会《决定》涉及到“制度”一词222次,通篇全面和系统地回答了中国特色社会主义制度的性质、存在形式、重要内容、基本特征和框架体系等等理论问题,科学和系统地总结了建国70年来,特别是党的十一届三中全会以来我们在中国特色社会主义制度建设方面取得的各项实际成就,既肯定了当下中国特色社会主义制度的现状,又指明了中国特色社会主义制度未来发展的方向,具有指引中国特色社会主义制度建设行动纲领的重要作用。

相对于既往历次党的重要文件对中国特色社会主义制度的表述来说,十九届四中全会《决定》对中国特色社会主义制度特征的描述突出了“制度体系”的特点,进一步深化了中国特色社会主义制度的理论品格与实践特征,实现了从制度建设到制度体系构建的历史性跨越,成为判定中国特色社会主义制度成熟和定型的重要理论标准和政策依据“制度体系”一词进入党的正式文件始于党的十七大。党的十七大报告指出:坚持深化改革和创新体制,加强廉政文化建设,形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制。其中,“反腐倡廉制度体系”第一次以制度体系的形式出现在党的正式文件中,这说明“反腐倡廉”制度建设领域是首先提出“体系化”要求的。

随后,党的十八大报告正式提出了“制度体系”的概念,并对制度体系的一般理论品格与实践特征提出了全面和系统的“要求”,即全面建成小康社会,必须构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型。党的十八大报告在一般意义上提出“制度体系”概念的同时,还重点提出了要加强“党内民主制度体系”建设,指出健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。党的十九大报告除了进一步突出了党的十八大报告所提出的一般意义上的“制度体系”概念之外,还提出了建设“人民当家作主制度体系”“国家安全制度体系”、“党内法规制度体系”和“生态文明制度体系”的要求,与党的十八大报告相比,党的十九大报告对中国特色社会主义制度建设更加突出了“制度体系”建设的特征,注重从整体上和宏观上来建立和健全中国特色社会主义制度。

党的十九届四中全会《决定》对“制度体系”在中国特色社会主义制度建设中的地位和作用作了全面而深入的阐述,充分体现了中国特色社会主义制度成熟和定型的制度特征,其中最主要特征表现在以下几个方面:

一是对中国特色社会主义制度与制度体系的逻辑关系作了清晰地描述,指出:中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系。上述论述实际上揭示了“制度体系”是中国特色社会主义制度的一个重要特征,而不是独立于制度外的体系结构,这反映了党的十九届四中全会《决定》对中国特色社会主义制度所产生的一个新认识,即作为成熟和定型的中国特色社会主义制度本身是一个体系化的制度,中国特色社会主义制度是由诸多方面和诸多层次的制度要素构成的一个制度体系,而不只是孤零零的制度个体或只是制度“孤岛”,中国特色社会主义制度中的各种制度要素是相互有机联系在一起的整体,制度之间存在共同作用的“合力”和共同发力的制度推动力。

二是明确了中国特色社会主义制度内部存在一个制度层次体系,十九届四中全会《决定》指出:突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的根本制度、基本制度、重要制度,着力固根基、扬优势、补短板、强弱项,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。从上述可知,中国特色社会主义制度作为一个制度体系,本身分为三个层次的制度结构,包括根本制度、基本制度和重要制度。根本制度、基本制度和重要制度构成了中国特色社会主义制度的基本逻辑结构,是制度“定型化”的重要标志,决定了中国特色社会主义制度发挥自身功能和作用的不同方式。

三是提出了12个已经成熟和定型的“制度体系”概念,包括党的领导制度体系、人民当家作主制度体系、宏观调控制度体系、国家基本服务制度体系、国家安全法律制度体系、生态文明制度体系、中国特色社会主义军事政策制度体系、人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系以及“一国两制”制度体系等等。其中,人民当家作主制度体系、国家安全法律制度体系、生态文明制度体系在党的十九大报告中已经提及,十九届四中全会《决定》进一步加以确认,说明了这三种制度体系从正式提出到正式确认已经在实践中“成熟”“定型”。关于中国特色社会主义军事政策制度体系、人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系的规定实际上表达了制度体系本身的体系化特征,即大的制度体系下面还有小的制度体系,从逻辑上来看,中国特色社会主义军事政策制度体系应当是人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系四个子体系的母体系,并共同成为中国特色社会主义制度体系的最重要的制度构成要素。

四是在中国特色社会主义制度的层次体系中,第一次明确了作为中国特色社会主义制度中的根本制度、基本制度和重要制度的内涵,即坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度、坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度;同时规定了公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度;“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的一项重要制度,是中国特色社会主义的一个伟大创举;党和国家监督体系是党在长期执政条件下实现自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的重要制度保障等等,形成了根本制度、基本制度和重要制度三个层次构成的中国特色社会主义制度体系,进一步展示了中国特色社会主义制度体系的理论逻辑和价值内涵。

总之,党的十九届四中全会《决定》首次以党的正式文件形式勾画了中国特色社会主义制度体系的基本框架,科学地回答了第一个一百年我们党领导人民建立和健全中国特色社会主义制度达至成熟和定型的基本状况,为到2035年建设更加“完善”的中国特色社会主义制度指明了制度演进和发展的逻辑方向,具有深远的历史意义和现实意义。 

  

二、法治体系是法律制度体系的根本特征

 

在全面和深刻地了解党的十九届四中全会《决定》提出的中国特色社会主义制度体系的框架特征和基本内涵精神的基础上,不断地建立和健全中国特色社会主义制度不可回避的一个基础性理论问题就是法律制度在中国特色社会主义制度体系中的地位和作用。毫无疑问,对这个基础性理论问题的回答直接关系到如何认识法律体系、法治体系和制度体系三者之间的逻辑关系,也是“成熟”的中国特色社会主义制度必须解决的基本理论问题。法律体系与法治体系之间的逻辑关系,这个问题法学界已经讨论很多,基本上形成了共识。党的十五大报告首次提出了到2010年形成有中国特色社会主义法律体系,这是对党的十一届三中全会提出的“有法可依”法制原则的发展和完善,即从文革十年浩劫中的“无法可依”到“有法可依”,再到“法律体系”,反映了我们在立法工作上的进步和立法质量的提升,这一过程也是中国特色社会主义法律制度的进步,也就是说在静态法制层面实现了法律规范的制度化。“中国特色社会主义法治体系”的概念是党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(以下简称《全面推进依法治国决定》)中首次明确提出的,并且作为全面推进依法治国的总目标和总抓手。《全面推进依法治国决定》对中国特色社会主义法治体系的特征作了五个方面的阐述,包括形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系,形成完善的党内法规体系。从党的十五大提出“有中国特色社会主义法律体系”到党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》确立“中国特色社会主义法治体系”,中国特色社会主义法律制度建设从静态的法律规范层面上升到动态的法律实施层面,形成了“法律体系”与“法治体系”有机统一的静态与动态相结合的法律制度体系,这也充分反映了中国特色社会主义法律制度不断走向成熟和定型的制度化特点。

党的十九届四中全会《决定》以坚持和完善中国特色社会主义法治体系为出发点,把中国特色社会主义法治体系纳入中国特色社会主义制度体系之中,并明确规定了中国特色社会主义法治体系建设的四个方面的任务,包括:健全保证宪法全面实施的体制机制;完善立法体制机制;健全社会公平正义法治保障制度;加强对法律实施的监督。党的十九届四中全会《决定》明确指出:建设中国特色社会主义法治体系、建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义的内在要求。因此,要以坚持和完善中国特色社会主义法治体系为“抓手”,提高党依法治国、依法执政的能力。尽管《决定》没有使用“中国特色社会主义法律制度体系”的概念,但“中国特色社会主义法治体系”既有效地涵盖了“中国特色社会主义法律体系”的内涵,又涉及到中国特色社会主义法律制度体系建设的各个方面的法治工作,特别是着重强调了中国特色社会主义法律实施制度体系的重要性。从法理上来看,不能因为十九届四中全会《决定》没有使用“中国特色社会主义法律制度体系”的概念,就想当然地认为该《决定》所提出的中国特色社会主义制度体系中就没有包括中国特色社会主义法律制度体系的内容。

中国特色社会主义法律制度体系是在建国后中国特色社会主义法治建设的过程中逐渐形成的,与中国特色社会主义国家制度体系相辅相成、相得益彰。习近平总书记在中共中央政治局2019年9月24日就“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”举行第十七次集体学习时的讲话中明确指出:中国特色社会主义国家制度和法律制度是在长期实践探索中形成的,是人类制度文明史上的伟大创造。中国特色社会主义国家制度和法律制度是一套行得通、真管用、有效率的制度体系,这是我们坚定“四个自信”的一个基本依据。中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好,也需要不断完善和发展。习近平总书记上述讲话是从“制度体系”的高度来认识中国特色社会主义国家制度和法律制度的特征的,从理论上解决了中国特色社会主义国家制度体系和法律制度体系的正当性问题,为全面和正确地理解党的十九届四中全会《决定》提出的“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”的深刻内涵提供了很好的政策依据和方法论。习近平总书记上述讲话把中国特色社会主义国家制度与法律制度两者紧密地结合在一起来认识中国特色社会主义制度体系的特征,说明中国特色社会主义法律制度体系与国家制度体系之间存在着紧密的逻辑联系,也就是“成熟的经验和做法可以上升为制度、转化为法律”。这就意味着,国家建设的经验首先转为国家制度,然后再通过法律上升为法律制度,通过法律的规范保障作用来保证国家机器的正常运行。当然,国家制度转化为法律制度并不是一一对应的逻辑关系,国家制度有着自身的独立性,其中党的政策、社会主义核心价值观等各种有效的行为规则也是国家制度得以有效运行的制度保障,法律制度是国家制度中最重要的组成部分,也是国家制度得以有效存在和运行最主要的制度载体,具有其他行为规则所不具有的制度稳定性和制度执行力。

党的十八届四中全会之前,法学界习惯用“法律制度体系”来涵盖“法律体系”,并将法制区分为“静态的法律规范”和“动态的法律实施”。党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》提出“中国特色社会主义法治体系”概念后,由于“中国特色社会主义法治体系”将“党内法规体系”纳入其中,拓展了“法律制度体系”的内容,因此,“中国特色社会主义法治体系”可以更加科学地体现了“中国特色社会主义法律制度体系”的各项特征,故党的十九大报告进一步明确了全面推进依法治国的总目标之一就是“建设中国特色社会主义法治体系”,上述规定进一步赋予了“中国特色社会主义法治体系”作为全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”的地位。也就是说,“法治体系是以立法、以形成法律体系作为基础的。法律体系形成了,法治就进入到一个有法可依的阶段。我们把无法可依的问题解决了,剩下的就是怎样把法律规定的都实现了。中国法治建设的主要矛盾,30年前是无法可依,现在已经转移到有法必依上”。所以说,从“中国特色社会主义法治体系”的高度来认识“中国特色社会主义法律制度体系”的特征,继而进一步科学地阐述中国特色社会主义法律制度体系在中国特色社会主义制度体系中的地位和作用,对于不断完善和丰富中国特色社会主义法律制度体系理论具有非常重要的理论意义和实践价值。  

 

三、“制度之治”是法治的内在逻辑

 

党的十九届四中全会《决定》通过全面和系统地阐述中国特色社会主义制度以及制度体系的特征、结构和基本内涵,突出了“制度之治”在坚持走中国特色社会主义道路中的基础性作用。强调“制度之治”,并不是要忽视或降低法治在治国理政中的地位和作用。党的十八大报告明确指出:法治是治国理政的基本方式。这是由法治作为国家治理方式的基本特点决定的。法治依靠的是宪法和法律的权威,依托的是宪法和法律所确立的严格的法定程序和机制,将静态意义上的法律规范与动态意义上的法律实施有机结合起来,特别是将国家法律和党内法规有机结合起来,充分体现了我们党依法治国、依法执政的执政规律。但是,法治作为治国理政的基本方式也必须尊重治国理政的基本规律,强调法治在治国理政中的基础性作用并不意味着法治可以解决国家治理和社会治理中的所有问题。法治是依靠宪法和法律的权威来规范人们的行为,确立国家治理和社会治理的基本秩序。法治要能发挥自身的治国理政的作用,首先要依赖于法治自身的“制度化水平”。法治的基本要素既有作为静态意义上的法律规范,也有作为动态意义上的法律实施,此外,中国特色社会主义法治体系中还包括了约束执政党的党组织和党员的党内法规。由于法治构成的复杂性,就决定了法治的内部结构必须科学、合理,必须符合制度化的基本要求。从立法角度来看,如果不同立法主体之间的立法权限不清晰,存在法出多门的问题,不同的法律法规之间存在相互冲突和不一致却得不到有效的解决,国家法律与党内法规之间存在价值冲突得不到有效协调,那么,纵有各种各样的法律规范,但法律规范之间缺少有效和必要的逻辑联系,法律规范不能有效地聚集在一起发挥制度意义上的整体功能,即有规范无制度,那么,此种意义上的“有法可依”在实践中就会变成“有法不能依”,杂乱无章的法律规范根本无法造就可靠的制度秩序和法律秩序。因此,法治能否在治国理政中发挥自身的可预见性、可重复性的普遍适用和有效的规范统一特征,必须要按照制度化建设的要求在不同的法律规范之间建立科学的逻辑联系,在法律规范与法律实施之间建立起可靠和有效的法律实施保障和法律实施监督机制,否则,“徒法不足以自行”,仅有纸上规定的完善的法律规范,却无法产生实践中的法律治理效果,法治的治国理政功能“不稳定”,这样的法治也是低效的、无能的。因此,法治之治的内涵应当是符合制度建设规律、具有基本制度逻辑结构和制度功能的“制度之治”。

“制度之治”作为法治的内在逻辑,在共产党作为执政党长期执政的中国特色社会主义制度下,至少表现为以下几个方面的具体要求:

一是“制度之治”决定了法治的正当性基础。我国是共产党执政国家,党对国家生活和社会生活的领导作用是无处不在的,这一点完全不同于西方宪政理论下的“法治”。党的十八届四中全会《全面推进依法治国决定》明确规定:党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。把党的领导贯彻到依法治国全过程和各方面,是我国社会主义法治建设的一条基本经验。党的领导和社会主义法治是一致的,社会主义法治必须坚持党的领导,党的领导必须依靠社会主义法治。党的十九届四中全会《决定》也开宗明义地规定:中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征,是中国特色社会主义制度的最大优势。所以说,在中国特色社会主义制度体系的语境下,中国特色社会主义法治体系必须要依托党的领导制度体系才能获得自身的合法性,否则,一切偏离党的领导制度体系的解释方法只能将中国特色社会主义法治体系的理论逻辑引向歧途,用西式的法治话语来解释中国法治建设的规律,不仅使得法治缺少中国特色社会主义制度的正当性前提,而且会导致在实际中根本无法指导法治建设的具体实践,这一点是十八届四中全会《全面推进依法治国决定》和十九届四中全会《决定》最核心的精神要义,是理解中国特色社会主义法治体系内涵的金钥匙。

二是“制度之治”主导了法治的治理方式。我国是社会主义国家,社会主义制度是中华人民共和国的根本制度。党的十九届四中全会《决定》所确认的13个方面的中国特色社会主义制度,都是作为中华人民共和国根本制度———社会主义制度的具体制度要素。我国现行宪法第1条明确规定了我国的根本国家制度是社会主义制度,这就决定了我国的法治是社会主义性质的,但是,在统一的宪法制度下,还可以通过宪法或者是基本法规定在特别行政区实行区别于主体部分所实行的社会主义制度的资本主义制度。不过,社会主义制度是我国的主体制度,资本主义制度只是在特别行政区适用的地方区域性制度。因此,我国的法治模式是主体部分的社会主义法治与特别行政区的资本主义法治两个方面的结合。香港基本法和澳门基本法都规定了香港和澳门回归之后保持原有的资本主义制度50年不变,这就决定了香港和澳门作为特别行政区所实行的法治的资本主义特性。党的十九届四中全会《决定》对坚持和完善“一国两制”制度体系做了明确的肯定,这就意味着在中华人民共和国主权范围内所实行的“法治”受到了“制度之治”的约束,香港和澳门回归后不实行社会主义制度,自然也就不实行社会主义法治。党的十九届四中全会《决定》对于香港和澳门特别行政区的“法治”提出了与内地主体部分实行的社会主义法治不一样的“制度要求”,运用了“中国特色社会主义法治体系”中的“完备的法律规范体系”摄涵了“中国特色社会主义法律体系”的内容,同时提出坚持依法治港治澳,完善特别行政区同宪法和基本法实施相关的制度和机制,坚持以爱国者为主体的“港人治港”“澳人治澳”,提高特别行政区依法治理能力和水平。

三是“制度之治”左右了法治的治理功能。党的十九届四中全会《决定》将“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”作为坚持和完善中国特色社会主义制度体系的一项重要内容,并指出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系”目标还是在于“提高党依法治国、依法执政能力”。建设中国特色社会主义法治体系的重要任务不仅仅要保证国家治理体系和治理能力现代化,同时也要保证党依法治国、依法执政能力的提高,因此,中国特色社会主义法治体系也要容纳一切与社会主义核心价值观相适应、相一致的治理手段和方式,要将社会主义核心价值观融入法治建设之中,要坚持依法治国与以德治国的有机统一,要依据党章和宪法,正确地处理党内法规与国家法律之间的关系,要通过制度的手段把党的政策及时和有效地转化为国家法律。中国特色社会主义制度建设的目标决定了中国特色社会主义法治体系建设的使命,必须始终保持法治与“制度之治”的目标一致性,防止法治的发展偏离作为中华人民共和国根本制度———社会主义制度发展的方向,必须要与西方形形色色的法治理论和法治方案划清界限,我们所实行的法治其制度功能指向应当是坚持、完善和巩固中国特色社会主义制度,而不是消磨社会主义制度的根基,阻挠社会主义制度的健康和有序发展。

四是“制度之治”构成了法治的基本结构。2013年1月22日,习近平总书记曾经指出:要把权力关进“制度”的笼子。习近平总书记上述重要论述深刻地反映了“制度之治”作为“中国之治”的根本特征。强调把权力关进“制度”的笼子首先意味着要依法来约束权力,把权力关进“法律”的笼子,但由于我国是共产党执政的社会主义国家,国家制度和社会制度的诸多方面还会受到方方面面因素的影响,特别是执政党的党组织和党员领导干部,必须要将党纪、政纪挺在法律的前面,才能更有效地防止权力滥用和权力寻租。2018年3月12日现行宪法第5次修改时把监察委员会写进了宪法,同时在2018年3月20日又出台了《中华人民共和国监察法》,对在党政机构中行使公权力的公职人员设置了监察制度的监督机制,职务违法和犯罪行为除了受到检察机关的法律监督之外,纪检监察部门的专门监督也成为约束各种公权力的制度武器,这充分体现了中国特色“制度之治”的优势。事实证明,党纪国法双管齐下,才能编织起约束权力的更加严密的制度笼子。所以,没有制度之“笼”作为法治发挥治国理政作用的重要保障,法治运行的效率就要大打折扣,法治很难将自身的治理优势真正转化为实际的治理效能。

总之,把“制度之治”作为法治的核心要素对待,可以进一步丰富和发展中国特色社会主义法治理论,通过将中国特色社会主义法治体系纳入中国特色社会主义制度体系,可以真正地找到法治作为治国理政的基本方式在国家治理和社会治理实践中发挥自身治理优势的制度突破口,有效地消除在理论上一谈法治就会受到西方法治思想的困扰的思维障碍,真正有效地解决法治理论与法治实践“两张皮”问题,将法治理论更好地服务于法治实践,在建设中国特色社会主义法治体系的过程中,不断完善中国特色社会主义制度体系,最终实现社会主义法治国家的战略目标。

 

作者:莫纪宏,中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。

来源:《现代法学》2020年第3期。