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从制度、制度化到制度体系构建

——制度发展的内在逻辑

作者:莫纪宏
把“法治化”作为制度化的最佳状态,可以非常科学地解释从中国特色社会主义制度建设到制度体系构建的逻辑演进线路,更加充分和有效地发挥建设中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”的制度功能和实践作用。

 

摘要:本文从深入分析党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》所规定的由根本制度、基本制度和重要制度构成的十三个方面的中国特色社会主义制度和制度体系的基本特征出发,回顾了党的十一届三中全会以来中国特色社会主义制度建设所经历的制度化、法律化、法制化和法治化的演进过程,指出了中国特色社会主义制度在不断走向成熟和定型的同时,依靠制度化的理念解决了制度建设中的制度与法律之间的关系,制度化与法律化、法制化和法治化之间的逻辑联系等比较复杂的理论问题。通过详细分析党的十一届三中全会以来历次党的重要文件对中国特色社会主义制度、制度体系的政策确认,指出了制度化和法治化中的“化”字在促进中国特色社会主义制度不断走向成熟和定型中的理论构建功能,并通过提出“法治化”是制度化的最佳状态的命题,旨在论证中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”在建立和健全中国特色社会主义制度和制度体系中的重要制度功能,从而更加科学和有效地解读党的十九届四中全会《决定》所确认的中国特色社会主义制度和制度体系的制度发展的内在逻辑及其理论意义和实践价值。

 

关键词:制度建设;制度体系构建;制度化; 法律化;法制化;法治化; 中国特色社会主义法治体系

 

 

2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称十九届四中全会《决定》)第一次全面和系统地对中国特色社会主义制度的基本结构、重要特征和主要内容做了详尽的规定,为中国特色社会主义制度的成熟、定型和不断完善擘画了继续前行的方向。特别重要的是,十九届四中全会《决定》从中国特色社会主义制度体系的角度提出了制度进化和发展的内在逻辑,进一步拓展了中国特色社会主义制度的深刻内涵,为“制度之治”作为中国之治的定盘星奠定了“四梁八柱”。当前和今后一段时间,认真贯彻和学习十九届四中全会《决定》关于中国特色社会主义制度和制度体系的各项规定精神,有助于从理论和实践两个层面来为中国特色社会主义制度建设提供更加科学和合理的行动指南。

 

一、制度化是改革开放的基本要求

 

“制度化”的概念和政策要求,起源于党的十一届三中全会公报。该公报指出:为了保障人民民主,必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化,使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威,做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。“民主制度化”突出了社会主义民主本身的内在要求。邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》一文中曾经对党内民主长期没有得到“制度化”的原因做了深刻的分析。回顾党的历史,他指出从遵义会议到社会主义改造时期,我们党一直比较重视实行集体领导,党内民主生活比较正常。但这些好的传统没有坚持下来,也没有形成严格的完善的制度[1](P330)。

1980年8月18日,邓小平同志在中共中央政治局扩大会议上的讲话中,在总结“文化大革命”的教训时就指出制度问题是带有根本性和全局性的问题。“制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至会走向反面。” [1](P333) 邓小平同志上述关于“制度”及其制度“意义”的基本判断是建立在对新中国成立30年我国社会主义制度运行实际状况作出科学总结基础上的、特别是针对“文化大革命”的教训提出的,对于拨乱反正、确定改革开放新时期的大政方针具有非常重要的指引作用。

关于如何实行民主“制度化”,邓小平同志结合改革开放和社会主义现代化建设的实际提出了进行政治体制改革的“设想”。他在《关于政治体制改革问题》一文中指出,进行政治体制改革的目的,就是要消除官僚主义,发展社会主义民主。“要通过改革,处理好法治和人治的关系,处理好党和政府的关系。”[2](P177)在《一切从社会主义初级阶段的实际出发》一文中,邓小平同志清醒地认识到政治体制改革可能遇到的各种复杂问题,他指出政治体制改革很复杂,其中的每一个措施都涉及千千万万人的利益。因此,“政治体制改革要分步骤、有领导、有秩序地进行。我们不能照搬资本主义国家那一套,不能搞资产阶级自由化”[3](P252)。

党的第三代领导集体的核心江泽民同志对“制度化”问题也很重视,特别是对干部工作的“制度化”提出了明确的要求。2001年7月1日,在《庆祝中国共产党成立八十周年大会上的讲话》中,江泽民同志指出,要坚持党管干部的原则,“努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化”[4](P289)。胡锦涛同志对于干部工作“制度化”也有深刻的阐述。他强调指出,要把干部选准用好,“一个治本之策是要深化干部人事制度改革,努力推进干部工作的科学化、民主化、制度化”[5]。2011年7月1日,在《庆祝中国共产党成立九十周年大会上的讲话》中,胡锦涛同志又明确指出了“党的建设制度化”,也就是“健全民主集中制,不断推进党的建设制度化、规范化、程序化。”[6](P533-534)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视中国特色社会主义制度建设的制度化水平,比较全面和系统地对改革开放和社会主义现代化建设各个领域各个方面的工作提出了“制度化”的要求,为建立和完善中国特色社会主义制度提供了丰富的理论资源和政策依据。习近平总书记从宏观和微观两个角度,全方位地对各方面工作提出了制度化要求。在宏观方面,习近平总书记强调要实现“党的领导制度化”。党的十八大以来,习近平总书记提出,我们要继续推进党的领导制度化、法治化,“不断完善党的领导体制和工作机制”[7]。在微观领域,习近平总书记也非常重视一些具体工作领域的“制度化”。例如,2019年7月23日,习近平总书记在致中国志愿服务联合会第二届会员代表大会的贺信中指出,各级党委和政府要为志愿服务搭建更多平台,给予更多支持,“推进志愿服务制度化常态化。”(新华社北京2019年7月24日电:“习近平致中国志愿服务联合会第二届会员代表大会的贺信”,参见http://www.xinhuanet.com/politics/leaders/2019-07/24/c_1124792815.htm,2020年3月18日最新访问。)

由上可见,改革开放之后,中国特色社会主义制度建设是以制度化的政策要求和实践为先导的。制度化是对未来理想和应然制度的期许,对制度建设提出的实际要求往往是改革型的、试验性的和探索性的。制度化所追求的是通过不断的制度建设实践来寻找可以趋向成熟和定型的制度体系。“制度化”中的“化”一词是描述中国特色社会主义制度不断走向成熟和定型的一个非常重要的制度学术语,它深刻地体现了制度成长的过程与特点,是理解中国特色社会主义制度成长历史的“金钥匙”。

 

二、制度发展目标与制度的成熟和定型

 

鉴于社会主义制度建设的长期性、复杂性,制度化是一个与改革开放和社会主义现代化建设不断相适应的过程,需要很长时间的经验积累才能形成比较可靠和稳定的制度建设成果。1992年,邓小平同志在南方谈话中对制度建设的长期性有着较为清醒的认识,他认为,“恐怕再有三十年的时间”,我们才能在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度。在这个制度下的方针、政策,也将更加定型化[8](P372)。邓小平同志关于需要三十年左右的时间才能形成一整套更加成熟、更加定型的制度的政治判断,是基于对制度化过程的复杂性和长期性的认识产生的,符合中国特色社会主义制度建设的内在要求。据此,邓小平同志提出了姓“社”姓“资”的“三个有利于”判断标准,即“是否有利于”发展社会主义社会的生产力,“是否有利于”增强社会主义国家的综合国力,“是否有利于”提高人民的生活水平[8](P372)。按照邓小平同志提出的中国特色社会主义制度的“成熟”“定型”的时间表,也就是说,从1992年再过三十年,即到2022年,中国特色社会主义制度才能大致成熟和定型,在这个过程中要始终不断地通过制度改革、渐次提升的制度化努力来实现制度成熟和定型的目标。三十年这个时间段正好与中国共产党建党“一百周年”相契合,属于我们党完成第一个“一百年”的历史使命的时间节点。邓小平同志提出的时间表很快为党的正式文件所确认,成为指导中国特色社会主义制度建设的大政方针。

从党的十四大报告到党的十七大报告,“制度完善”“制度定型”问题都在历次报告中得到了充分体现。十四大报告提出,为了实现小康水平的第二步发展目标,通过二十年的努力,到2021年中国共产党成立一百周年时, “将在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。”党的十五大报告又重申了十四大报告的要求,提出经过十年的努力,到2021年,使得“各项制度更加完善”。党的十六大报告从理论创新的角度提出了“推动制度创新”的要求。党的十七大报告则宣告,到“2020年”将把我国建设成为“各方面制度”更加完善、社会更加充满活力而又安定团结的国家。

从党的十四大报告到党的十七大报告,关于制度建设的要求一个最重要的特点,就是明确了一个非常清晰的制度成熟和定型的“时间点”,即2020年或者是2021年,这个时间点是邓小平同志1992年在南方谈话中首次明确提出的。为了保证在这个时间点之前能够推动制度走向成熟和定型,党的十四大、十五大、十六大和十七大都反反复复强调了这个时间点之前制度建设的目标和任务,显示了我们在制度建设方面的坚强决心和政策目标的连续性。党的十八大以来,我们党把制度建设和制度化水平摆到更加突出的位置,制度建设不仅注重了不同领域工作的“制度化”水平,而且还围绕着如何提高国家治理体系和治理能力现代化这个具体的目标和任务,对制度建设提出了“体系化”的要求。党的十八大报告强调必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”;党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革决定》第一次提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”这个重大命题,并把“完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”确定为全面深化改革的总目标。党的十八届五中全会围绕着实施“十三五规划”的要求,提出“十三五规划”实施期间,要保证“各领域基础性制度体系基本形成”(参见:《党的十九届四中全会精神宣讲提纲》,载《学习强国》2020年1月10日。) 。

党的十九大报告明确了到本世纪中叶把我国建成富强、民主、文明、和谐、美丽的社会主义现代化强国的战略目标,其中对制度化水平和治理能力现代化提出的具体时间表分为两个阶段:第一阶段是2035年之前,“各方面制度更加完善,国家治理体系和治理能力现代化基本实现”。第二阶段是到本世纪中叶,“实现国家治理体系和治理能力现代化”[9](P22-23)。党的十九大把中国特色社会主义制度建设的任务和使命提升到了一个新的历史高度,即在确保2021年中国共产党建党一百周年实现中国特色社会主义制度“更加成熟”“更加定型”的基础上,提出了再经过十五年到2035年左右,要努力使得成熟和定型的中国特色社会主义制度更加“完善”,到本世纪中叶,实现国家治理体系和治理能力现代化。

2019年10月31日,党的十九届四中全会审议通过了《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,该《决定》可以说是党的十一届三中全会以来我党关于中国特色社会主义制度理论论述的总纲领。习近平总书记在关于十九届四中全会《决定》的说明中明确指出:党的十九届四中全会重点研究坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化问题并作出决定,“对巩固党的执政地位、确保党和国家长治久安,具有重大而深远的意义”[10](P54-55)。

十九届四中全会《决定》的出台具有重大而深远的历史意义和现实意义。从历史意义角度来看,《决定》第一次全面和系统地从十三个方面阐述了中国特色社会主义制度的框架体系和基本特征,从时间维度上来看,及时地回答了邓小平同志在1992年南方谈话中提出的“再有三十年的时间,我们才会在各方面形成一整套更加成熟、更加定型的制度”的科学预见,为第一个一百年建成更加成熟和定型的中国特色社会主义制度提供了精确的时间表和路线图,体现了中国特色社会主义制度建设理论预期与科学实践的有机统一,也充分展现了中国特色社会主义制度建设过程中制度化水平不断提升的完整过程。从现实意义上来看,十九届四中全会《决定》涉及“制度”一词222次,通篇全面和系统地回答了中国特色社会主义制度的性质、存在形式、重要内容、基本特征和框架体系等理论问题,科学和系统地总结了新中国成立70年来,特别是党的十一届三中全会以来我们在中国特色社会主义制度建设方面取得的各项实际成就,既肯定了当下中国特色社会主义制度的现状,又指明了中国特色社会主义制度未来发展的方向,具有指引中国特色社会主义制度建设行动纲领的重要作用。与此同时,十九届四中全会《决定》中“制度化”一词只使用了4次,说明了经过近三十年的努力,需要纳入制度范围内调整的事项越来越少,国家治理和社会治理各项工作制度化的水平已经达到了一个很高的程度。

 

三、制度体系是制度化的重要成果

 

相对于既往历次党的重要文件对中国特色社会主义制度的表述来说,十九届四中全会《决定》对中国特色社会主义制度特征的描述突出了“制度体系”的特点,进一步深化了中国特色社会主义制度的理论品格与实践特征,实现了制度建设从制度化到制度体系构建的历史性跨越。

“制度体系”一词进入党的正式文件始于党的十七大。而在十七大之前,只有从党的十一届三中全会公报开始使用“制度化”概念,制度建设只有一般意义上的“化”的要求,而没有严格意义上的“体系”构建的要求。即便是党的十六大报告,也只是进一步强调“以科学化、民主化和制度化为目标,改革和完善干部人事制度,健全公务员制度”,尚未出现“体系化”的制度建设主张。党的十七大报告指出要形成拒腐防变教育长效机制、反腐倡廉制度体系、权力运行监控机制,其中,“反腐倡廉制度体系”一词第一次以制度体系的形式出现在党的正式文件中,这说明“反腐倡廉”制度建设领域是首先提出“体系化”要求的。

随后,党的十八大报告正式提出了“制度体系”的概念,并对制度体系的一般理论品格与实践特征提出了全面和系统的“要求”,即:全面建成小康社会,必须“构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,使各方面制度更加成熟更加定型”。党的十八大报告在一般意义上提出“制度体系”概念的同时,还重点提出了要加强“党内民主制度体系”建设,指出:“党内民主是党的生命。”“要坚持民主集中制,健全党内民主制度体系,以党内民主带动人民民主。”党的十九大报告除了进一步突出了党的十八大报告所提出的一般意义上的“制度体系”(党的十九大报告提出要“构建系统完备、 科学规范、运行有效的制度体系”。)概念之外,还提出了建设“人民当家作主制度体系”(党的十九大报告把 “健全人民当家作主制度体系, 发展社会主义民主政治”作为一个重要主题全面和系统地加以阐述。)、“国家安全制度体系”(党的十九大报告从贯彻落实“总体国家安全观”的角度提出要“完善国家安全制度体系”。)、“党内法规制度体系”(党的十九大报告指出,要“增强依法执政本领”,必须要“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。)和“生态文明制度体系”(党的十九大报告对“生态文明制度体系加快形成”给予了充分肯定。)的要求,与党的十八大报告相比,党的十九大报告对中国特色社会主义制度建设更加突出了“制度体系”建设的特征,注重从整体上和宏观上来建立和健全中国特色社会主义制度。

党的十九届四中全会《决定》对“制度体系”在中国特色社会主义制度建设中的地位和作用作了全面而深入的阐述,主要特征表现在以下几个方面:

第一,第一次对中国特色社会主义制度与制度体系之间的关系做了科学的表述,指出“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系”。上述论述科学地揭示了“制度体系”是中国特色社会主义制度的一个重要特征。“制度体系”是各项工作制度建设和“制度化”的必然结果。党的十九届四中全会《决定》对“制度体系”概念在一般意义上予以肯定和确认,这反映了《决定》对中国特色社会主义制度所产生的一个新认识。也就是说,中国特色社会主义制度本身是一个“体系化”的制度,是由诸多方面和诸多层次的制度要素构成的一个制度体系,而不只是一个个毫无联系的制度“孤岛”。中国特色社会主义制度中的各种制度要素是相互有机联系在一起的有机整体,不同的制度之间存在共同发挥制度作用的“合力”,制度化的结果必然会产生体系意义上的作为整体的中国特色社会主义制度。

第二,十九届四中全会《决定》明确了中国特色社会主义制度内部存在着一个按照重要性和功能加以区分的制度层级体系。《决定》强调指出,要突出坚持和完善支撑中国特色社会主义制度的“根本制度、基本制度、重要制度”,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。从上述可知,中国特色社会主义制度作为一个制度体系,本身是由三个层级制度组成的制度结构,包括根本制度、基本制度和重要制度(参见《党的十九届四中全会精神宣讲提纲》,载《学习强国》2020年1月10日。) 。根本制度、基本制度和重要制度反映了中国特色社会主义制度的制度结构的重要特征,体现了中国特色社会主义制度体系的科学结构和重要功能。

第三,十九届四中全会《决定》首次明确提出了十二项已经成熟和定型的“制度体系”概念。这些制度体系有党的领导制度体系(党的十九届四中全会《决定》把“坚持和完善党的领导制度体系”作为一个独立的主题全面和系统地加以阐述,指出要“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”。)、人民当家作主制度体系(党的十九届四中全会《决定》把“坚持和完善人民当家作主制度体系”作为一个独立的主题加以全面和系统地论述。)、宏观调控制度体系(党的十九届四中全会《决定》涉及了“宏观调控制度体系”的规定,该制度体系的特点是“以国家发展规划为战略导向,以财政政策和货币政策为主要手段,就业、产业、投资、消费、区域等政策协同发力”。)、国家基本服务制度体系(党的十九届四中全会《决定》在确立国家基本公共服务制度体系时,对“基本公共服务”范围作了系统列举,包括“幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶”等内容。)、国家安全法律制度体系(党的十九大报告只是提出了“国家安全制度体系”,而十九届四中全会《决定》更进一步明确了“国家安全法律制度体系”的特征,突出了“国家安全法律制度体系”在“国家安全制度体系”中的重要地位。)、生态文明制度体系、中国特色社会主义军事政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定要“构建中国特色社会主义军事政策制度体系”。)、人民军队党的建设制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定要“健全人民军队党的建设制度体系”。)、军事力量运用政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定军事力量运用政策制度体系的特点是“基于联合、平战一体”。)、军事力量建设政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》规定军事力量建设政策制度体系的特点是“聚焦打仗、激励创新、军民融合”。)、军事管理政策制度体系(党的十九届四中全会《决定》对军事管理政策制度体系提出的要求是“精准高效”“全面规范”和“刚性约束”。)以及“一国两制”制度体系(党的十九届四中全会《决定》将“一国两制”制度体系作为一个独立的主题加以全面和系统地论述。),等等。在上述十二项制度体系中,人民当家作主制度体系、国家安全法律制度体系、生态文明制度体系在党的十九大报告中已经提及,十九届四中全会《决定》进一步予以确认,这一重复性的确认至少说明了这三种制度体系从正式提出到正式确认已经在实践中“成熟”“定型”,应当予以肯定和保留。《决定》中关于中国特色社会主义军事政策制度体系、人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系的规定实际上表达了制度体系本身的“体系化”特征。也就是说,在中国特色社会主义军事政策制度体系这个大的制度体系下面还有若干小的制度体系,包括人民军队党的建设制度体系、军事力量运用政策制度体系、军事力量建设政策制度体系、军事管理政策制度体系四个子体系,这四个子体系与中国特色社会主义军事政策制度体系一道共同成为中国特色社会主义制度体系的最重要的制度构成要素。

第四,在《决定》所规定的由根本制度、基本制度和重要制度构成的中国特色社会主义制度的层级体系中,第一次明确了作为不同层级的根本制度、基本制度和重要制度所具有的内涵以及各自在中国特色社会主义制度中的地位。其中,“根本制度”涉及两项内容,即坚持马克思主义在意识形态领域指导地位的根本制度、坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度;“基本制度”中明确了公有制为主体、多种所有制经济共同发展,按劳分配为主体、多种分配方式并存,社会主义市场经济体制等社会主义基本经济制度;“重要制度”涉及一项内容,也就是“一国两制”是党领导人民实现祖国和平统一的重要制度;等等。上述通过确定根本制度、基本制度和重要制度三个不同层级的制度内容和特征,充分展示了中国特色社会主义制度体系的理论逻辑和价值内涵。

总之,党的十九届四中全会《决定》首次以党的正式文件形式勾画了中国特色社会主义制度体系的基本框架,肯定了党的十一届三中全会以来中国特色社会主义制度建设的“制度化”各项成果,科学地回答了第一个一百年我们党领导人民建立和健全中国特色社会主义制度达至成熟和定型的基本状况,为到2035年建设更加完善的中国特色社会主义制度提供了正确的方向指引,具有深远的历史意义和现实意义。

 

四、法治化是制度化的最佳状态

 

党的十一届三中全会以来,法治化与制度化是两个相互共生的概念,党的十一届三中全会公报明确地把“民主制度化、法律化”作为社会主义民主政治发展的重要目标。从改革开放至今,随着中国特色社会主义法治建设不断深化,法律化(柳华文《推动构建人类命运共同体:法律化及其落实》一文,主题是通过“法律化”来推动构建人类命运共同体,这里强调的是人类命运共同体制度化的初始状态应当是“法律化”,未来的目标才是法制化和法治化。参见《厦门大学学报(哲学社会科学版)》2019年第6期。) 、法制化[11]、法治化[12]成为法治建设不同历史阶段的重要指标。法律化强调的是各项工作要做到“有法可依”,法制化突出了静态的法律规范系统化、制度化的要求,法治化则不仅强调了各项工作必须做到有法可依,还要在实践中有效地推动宪法和法律的实施,并积极创造有利于宪法和法律实施的法律文化,促进法律价值的有效传播。

党的十一届三中全会公报在提出“民主制度化、法律化”之后,紧接着就提出“从现在起,应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。为了贯彻落实党的十一届三中全会公报关于加强全国人大及其常委会立法工作的要求,第五届全国人民代表大会第二次会议于1979年6月18日至7月1日通过了提交大会审议的七部法律,即《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》和《中华人民共和国中外合资经营企业法》。上述七部法律的出台对于推动改革开放和社会主义现代化建设起到了非常重要的保障作用,在“民主法律化”领域向前迈出了一大步。紧接着就是1982年12月4日五届全国人大五次会议通过了现行宪法,并在宪法序言最后一个自然段明确规定:本宪法“以法律的形式”确认了中国各族人民奋斗的成果,规定了国家的根本制度和根本任务,是国家的根本法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织,都必须以宪法为“根本的活动准则”,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。1982年诞生的现行宪法连同1979年全国人大一次性通过的七部法律,为改革开放提供了最基础的法律依据,为“民主法律化”提供了最好的实践基础。

党的十三大报告首次提出了“法制化”的概念,在强调有法可依的前提下,进一步突出了法律实施工作的重要性。党的十三大报告指出:为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路,必须加强行政立法,完善行政机关组织法、编制法,用法律和预算手段控制机构设置和人员编制。要层层建立行政责任制,提高工作质量和工作效率。制定行政诉讼法,加强对行政机关和行政人员的监察,追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。很显然,十三大报告对“法制化”概念的理解不仅包括了立法工作,而且还涉及了执法以及法律监督、行政诉讼等工作,使得“法制化”的内涵远远地比“法律化”更加具体和丰富。党的十四大报告进一步肯定了“法制化”的概念,提出“同经济体制改革和经济发展相适应”,必须按照民主化和法制化紧密结合的要求,积极推进政治体制改革。

党的十七大报告第一次使用了“法治化”的概念来表述依法治国的各项要求。该报告规定:坚持依法治国基本方略,树立社会主义法治理念,实现国家各项工作法治化,保障公民合法权益。至此,从党的十一届三中全会公报提出“法律化”,到十三大报告提出“法制化”,再到十七大报告提出“法治化”,法律化、法制化、法治化“法的三化”全面和系统地反映了中国特色社会主义法治建设不同阶段的不同要求,勾画了中国特色社会主义法治道路发展和演进的轨迹。党的十八大报告进一步肯定了党的十七大报告所提出的“法治化”理念,规定“加快推进社会主义民主政治制度化、规范化、程序化,从各层次各领域扩大公民有序政治参与,实现国家各项工作法治化”。党的十九大报告全面肯定了“法治化”概念的意义,共有三个地方涉及了“法治化”:一是规定长期坚持、不断发展我国社会主义民主政治,积极稳妥推进政治体制改革,“推进社会主义民主政治制度化、规范化、法治化、程序化”。与党的十一届三中全会公报提出的“民主制度化、法律化”的目标相比,党的十九大报告发展了上述目标,提出了“民主制度化、法治化”主张,很显然,对社会主义民主政治提出了更多的期许。二是提出了社会治理“法治化”要求。三是规定要“提高国防和军队建设法治化水平”。由此可见,党的十九大报告已经对“法治化”概念的内涵有了更加清晰的认识,把“法治化”的要求拓展到了社会主义民主政治、社会治理及国防和军队建设领域,丰富了“法治化”的制度功能。

党的十九届四中全会《决定》对“法治化”的制度功能的认识又上升到了一个新的高度,从四个具体方面又进一步延展了党的十九大报告所涉及的“法治化”的目标:一是社会治安领域的“法治化”。《决定》规定,要坚持专群结合、群防群治,提高社会治安立体化、“法治化”、专业化、智能化水平。二是自然资源统一确权登记领域的“法治化”。《决定》规定,要推进自然资源统一确权登记“法治化”、规范化、标准化、信息化。三是涉外工作的“法治化”。《决定》规定,要加强涉外法治工作,建立涉外工作法务制度,加强国际法研究和运用,提高涉外工作“法治化”水平。四是纪检监察工作的“法治化”。《决定》规定,深化纪检监察体制改革,推进纪检监察工作规范化、“法治化”。很明显,党的十九届四中全会《决定》中的“法治化”概念已经从国家工作的宏观领域逐步向具体的微观领域渗透,突出显示了全面推进依法治国对国家治理和社会治理各个领域、各个方面所提出的全面和系统的具体要求,真正地体现了“法治化”中的“化”字所表现出的“普遍性”“发展性”和“广延性”,使得“法治化”一词具有了比“法律化”“法制化”更加丰富的制度表现力和实践引导力。

党的十九届四中全会《决定》还从十三个方面全面和系统地阐述了中国特色社会主义制度的基本特征和内涵,并对“制度化”的延展领域也作了基本要求,涉及了社会主义协商民主(党的十九届四中全会《决定》规定的“社会主义协商民主”涉及政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商以及社会组织协商等等各个方面的“制度化实践”。) 、基层直接民主(党的十九届四中全会《决定》规定要“着力推进基层直接民主制度化、规范化、程序化”。)、理想信念教育(党的十九届四中全会《决定》规定要“推动理想信念教育常态化、制度化”。)和群众参与基层社会治理(党的十九届四中全会《决定》规定要“完善群众参与基层社会治理的制度化渠道”。)等方面。值得注意的是,从党的十一届三中全会公报起就已经在“制度化”和“法律化”之间建立了制度上的紧密逻辑联系。也就是说,先有制度,后有法律,国家治理和社会治理的各个领域、各个方面,在总结实践经验的基础上,先建章立制,然后上升到法律层次加以规范,因此,从逻辑上来看,法律化、法制化和法治化是制度化的“高级阶段”,是制度化的“成熟”“定型”阶段。2019年9月24日下午,习近平总书记在中共中央政治局就“新中国国家制度和法律制度的形成和发展”举行第十七次集体学习时讲话指出,中国特色社会主义国家制度和法律制度需要坚持好、实施好,也需要不断完善和发展。我们要在坚持好、巩固好已经建立起来并经过实践检验的“根本制度”“基本制度”“重要制度”的前提下,坚持从我国国情出发,继续加强制度创新,加快建立健全国家治理急需的制度、满足人民日益增长的美好生活需要的必备制度;要及时总结实践中的好经验好做法,成熟的经验和做法可以“上升”为制度、“转化”为法律(参见https://www.chinanews.com/gn/2019/09-24/8964624.shtml,2020年3月18日最新访问。) 。习近平总书记的上述讲话非常科学地阐述了制度与法律、制度化与法治化之间的关系,是理解中国特色社会主义制度建设和中国特色社会主义法治建设两者相互关系的金钥匙。党的十九届四中全会《决定》提出需要“法治化”的四个领域,即社会治安领域、自然资源统一确权登记领域、涉外工作和纪检监察工作,都是已经“制度化”但尚未“法治化”的工作领域。《决定》提出需要“制度化”的四个领域,即社会主义协商民主、基层直接民主、理想信念教育和群众参与基层社会治理,目前仍然处于建章立制阶段,等到各方面条件成熟时,也要提出“法治化”的要求,从而将上述四个方面的工作纳入全面依法治国的轨道。

由此可见,“法治化”是“制度化”的最佳状态,是坚持和完善中国特色社会主义制度必须要始终不渝追求的理想目标,离开了对“法治化”与“制度化”两者之间逻辑关系的清醒认识,就无法准确和有效地解读十九届四中全会《决定》关于使得中国特色社会主义制度更加“成熟”、更加“定型”的各项制度安排的意义,就很容易隔离法治与制度之间的逻辑关系,甚至把法治、法治化排斥在中国特色社会主义制度建设之外,继而对中国特色社会主义法治体系作为中国特色社会主义制度体系的重要组成部分所具有的制度意义产生误读和误解。

事实上,正是基于对“法治化”是制度化的最佳状态逻辑关系的理解,才能真正地有效把握中国特色社会主义法治体系相较于“中国特色社会主义法律制度体系”所具有的更加丰富和深刻的制度内涵,透彻领悟“法治体系”“制度体系”作为“法治化”“制度化”的重要特征和实践结果的理论意义和实践价值。中国特色社会主义制度体系必须在“制度化”中来构建“体系化”结构,同样,中国特色社会主义法治体系也离不开对“法治化”制度功能的深刻理解,“法治体系化”是“法治化”的一个阶段或过程的表现形式,是“法治化”的成熟和定型。把“法治化”作为制度化的最佳状态,可以非常科学地解释从中国特色社会主义制度建设到制度体系构建的逻辑演进线路,更加充分和有效地发挥建设中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国各项法治工作的“总抓手”的制度功能和实践作用。

 

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作者:莫纪宏,中国社会科学院国际法研究所所长、研究员。

来源:《西北大学学报》(哲学社会科学版)2020年第3期。