摘要：本文通过介绍芬兰有关环境损害责任的法律规范，探讨了该国立法经验对我国完善生态环境损害责任制度的借鉴意义。以欧盟《环境责任指令》的颁行为标志，芬兰的环境损害责任立法从以环境损害赔偿为中心转向以环境损害补救为要旨，制度重心的这一转变对我国调整生态环境损害责任制度的方向有所启示。同时，芬兰立法对环境损害进行类型化并作出具体限定，重视技术、信息在损害补救中的作用，构建多层次的补救责任体系等做法，将对我国生态环境损害责任制度实效的改善有所启发。

关键词：环境损害责任；生态环境损害赔偿；环境损害补救；环境责任指令；转化立法；芬兰

以习近平同志为核心的党中央高度重视生态文明法治建设。面对严峻的生态环境保护形势，党和国家将加强构建生态环境损害责任制度作为当前的重要工作之一。现阶段，我国关于环境民事公益诉讼的程序性规定已基本完备，《生态环境损害赔偿制度改革方案》所规定的生态环境损害政府索赔诉讼制度也在全国范围内普遍展开，同时，《土壤污染防治法》中关于土壤污染修复的规定也进一步丰富了环境损害责任制度的内容，当前我国对生态环境损害责任的法制建设已经取得了一定成果。但是，现阶段各具体制度之间的关系尚未厘清，环境损害赔偿的评估与执行仍面临诸多困难，损害赔偿的执行难以保证受损环境得到恢复，这些存在的问题严重影响了环境损害责任制度目标的实现，仍需进一步完善。欧盟及其成员国在环境损害责任领域积累了丰富的立法经验，可为我国推进相关工作提供借鉴。

芬兰于1917年独立，1995年加入欧盟，经济发达，拥有良好的生态环境。除了良好的自然禀赋，高水平的环境保护立法也是芬兰拥有优美环境的重要保障。芬兰的环保立法既重视对各类环境损害的预防工作，同时也投入大量资源用于治理受损的生态环境。早在加入欧盟之前，芬兰就已制定了关于环境损害责任的综合性专项立法，在欧盟议会和理事会《关于预防和补救环境损害的环境责任指令》（Directive 2004/35/CE of the European Parliament and of the Council）（下文简称《环境责任指令》）生效后，作为欧盟成员国的芬兰积极实现《环境责任指令》的国内法转化。这些立法对我国生态环境损害责任制度的完善具有重要的参考价值。

一、芬兰《环境责任指令》制定前的环境损害责任立法

在欧盟制定《环境责任指令》之前，为处理环境损害所产生的社会纠纷，加强环境保护力度，芬兰颁布了《环境损害赔偿法（Act on Compensation for Environmental Damage）》及配套的《环境损害保险法（Environmental Damage Insurance Act）》。这一阶段的环境损害责任立法以损害赔偿为中心，形成了相应的财务保证制度。这些立法在主要针对环境损害所产生的民事权益损失的基础上，将预防与恢复受损环境的花费纳入应予赔偿的损失之列，从而初步确立了针对纯环境损害的法律责任。

（一）芬兰《环境损害赔偿法》

1994年8月，芬兰颁行《环境损害赔偿法》。该法所针对的是因特定区域内进行的行为而引起的各类污染及干扰所导致的特定损害，即该法所定义的“环境损害（Environmental Damage）”。能够依照该法获得赔偿的损害类型，既包括人身损害、物质损害以及纯经济损失等传统损害类型，也包括与受损环境有关的预防和恢复措施的花费。值得注意的是，其中的“预防措施”指的并不是预防环境受损的措施，而是预防“环境损害”或受损环境威胁本人或他人的措施。

根据该法规定，行为引起环境损害的人与环境损害行为人具可比性者以及知情受让人（Assignee），应当对环境损害承担严格责任。在判断某主体与行为引起环境损害者是否具有可比性时，应考虑该主体的职责、其与采取行为者之间的经济关联以及该主体从导致环境损害的行为中可以获取的利益。环境损害行为人的母公司或出资人可能被认定为前述“具可比性者”^[1]。所谓知情受让人则指在接受任务时知道或应当知道损失、污染或干扰已经发生的，接受委托或委派从事引起环境损害的行为的（项目或任务的）受让人。根据该法规定，受害人通过司法程序向法院起诉，对赔偿责任人进行索赔。行为与损害结果之间存在可能因果关系是追责的前提。

（二）芬兰《环境损害保险法》

为给环境损害赔偿责任提供相对周全的财务保障，1998年1月芬兰颁布《环境损害保险法》，规定在责任人无法确定和被确定的责任人及其责任保险无法对前述环境损害进行足额赔偿时，由保险人依照保险协议就本国运营人在境内根据《环境损害赔偿法》所应承担的赔偿责任进行赔偿。为实现立法目的，该法强制要求运营活动具有造成环境损害的实质性风险的私营企业必须对环境损害赔偿责任投保；同时，其要求符合相应准入条件的保险人不得拒绝承保环境损害赔偿责任保险（或称“环境损害保险”）。

为加强环境损害保险的财务保证能力，《环境损害保险法》设立了环境保险中心（Environmental Insurance Centre）。该中心由前述从事环境损害保险业务的所有保险人组成，对内处理其成员的共同事务，同时对外在责任人及各类责任保险无法足额赔偿时承担环境损害赔偿责任。其成员对该中心的义务承担连带责任，而保险人可以将根据自身保险协议进行赔偿的责任委予环境保险中心承担。从事环境损害保险业务的保险人以环境保险中心为平台实现互保。

此外，该法还就保费的确定、未履行投保义务的法律责任、赔偿上限等其他重要内容进行了规定。

（三）立法的意义及局限

制定《环境损害赔偿法》之前的芬兰既缺乏对“环境损害”概念权威的定义，针对此类损害责任的综合性、专项性立法更是一片空白，该法的出台开启了环境损害责任立法的先声^[1]。该立法虽仍依托损害赔偿司法程序的框架，但在赔偿范围、责任人范围、因果关系及归责原则方面进行了特殊规定，为环境损害赔偿责任的特型化进行了有益的尝试。在此基础上，《环境损害保险法》为环境损害赔偿责任规定了较为完备的强制责任保险机制，确立了相对先进的环境责任财务保证模式。

但是，以日后颁布的《环境责任指令》的标准来对其相关规定进行审视，则不难发现该时期相关立法的局限所在：

一是对“环境损害”的界定不尽合理。如前所述，《环境损害赔偿法》将“环境损害”界定为因特定污染或干扰而产生的损害。该定义所强调的是致成损害的原因事实而非环境损害的表现内容。由于该定义并未针对“环境损害”的具体内容进行明确，因此其所导向的损害救济，只能回归传统损害赔偿法所确立的基本框架，即对“人”的特定损失进行赔偿，而难以就“环境的损害”展开有针对性的补救。

二是缺乏对预防环境受损的统一规定。针对特定环境要素的损害预防规定散见于专项环境要素保护立法之中，但缺乏统一的适用标准，也并未被纳入统一的制度框架中，各专项预防措施不但难以对预防对象进行周延覆盖，也容易产生各措施之间不易协调的竞合现象。

三是对恢复受损环境责任的规定不够彻底。《环境损害赔偿法》虽要求责任人赔偿已采取的恢复措施的花费，但并未命令包括责任人或其他主体采取恢复受损环境的措施。由于立法并未确立修复受损环境的科学标准和规范程序，很难保证遭受损害的环境获得完善的修复。可见，立法对恢复受损环境责任的规定是有所保留的。而该问题进一步延伸到《环境损害保险法》的相关领域，对其环境保护效果造成约束。

二、芬兰《环境责任指令》转化立法

欧盟于2004年颁布的《环境责任指令》第19条要求各成员国颁行执行该指令所必须的法律、法规和行政规范。芬兰通过颁布《补救特定环境损害法》及《补救特定环境损害法令》，并修改《环境保护法》《自然保育法》《水法》《基因技术法》以及《危险物品运输法》，完成了《环境责任指令》的国内法转化。芬兰环境损害补救责任的确立需要对数量众多的相关立法进行修改，这使得该国转化《环境责任指令》的周期较长^[2]。前述立法，构成了芬兰的预防与补救环境损害责任（下文简称“环境损害责任”）法律体系。

（一）适用环境损害责任的损害类型及对应的职责机关

在芬兰，适用环境损害责任的损害类型主要包括下述5类：由转基因有机体（Genetically Modified Organism）造成的水体污染以及针对受保护物种及自然栖息地（下文简称“物种及生境”）的损害，一般水体污染，土壤和地下水污染，对水体和地下水的非污染损害，一般物种及生境损害。其中，一般水体污染、一般物种及生境损害，是相对于由转基因有机体造成的同类型环境损害而言；对水体和地下水的非污染损害，指的是由于实施与筑坝或取水有关的行为而导致的水体或地下水的非污染性有害变化；物种及生境的损害，主要指对欧盟《鸟类指令》和《栖息地指令》所保护的特定物种和场所的损害。在共同的环境损害责任框架下，5类环境损害对应不同的职责机关（Competent Authority）或评估要求，在具体处理方式上有所差异。

职责机关是国家指定的处理环境损害事务、做出关于环境损害责任决定的国家机关。对于由转基因有机体造成的水体污染以及物种及生境损害，《基因技术法》规定由基因技术委员会（Board for Gene Technology）作为职责机关。在水体和地下水发生非污染损害的情况下，依照《水法》规定，许可机关即相应的地区国家行政机关（Regional State Administrative Agency）作为职责机关。在发生其他损害的情况下，职责机关是经济发展、交通和环境中心（Centre for Economic Development, Transport and the Environment）（下文简称“中心”）。

根据《自然保育法》第57a条的规定，该法关于预防和补救物种及生境损害的规定，不适用于根据《环境保护法》《水法》以及《基因技术法》的规定采取的对物种及生境之损害的预防与补救。

（二）环境损害的通知及预防

根据前述相关法律规定，行为人因职业行为（Occupational Activities）造成前述环境损害或造成产生环境损害的迫切风险，行为人应立即通知相应的职责机关。值得关注的是，芬兰职责机关的多元化，并未给行为人快速履行通知义务造成阻碍：基因技术委员会和地区国家行政机关是处理特殊环境损害的职责机关，相应的损害与其“原因行为”直接关联，因此充分认识到自身所从事的职业行为性质的行为人，可以明确自身对应的职责机关。

在环境损害尚未发生但存在发生损害的迫切风险（Immediate Threat）时，立法授权职责机关责令行为人承担预防环境损害发生的责任，即要求行为人采取必要措施，预防环境损害的发生并尽可能控制不良后果。在紧急情况下为避免损害的恶化，中心可以自行采取必要的预防措施。

（三）环境损害评估暨“重大性”的判断

如前所述，根据《环境保护法》《水法》以及《自然保育法》的规定，要求行为人承担环境损害补救责任需要对环境损害进行评估，判断特定类型的环境损害具备“重大性”。环境补救责任一般要求补救环境损害直至“基线条件（Baseline Condition）”，其落实需要职责机关、行为人、其他利益主体之间各司其职、通力合作，既可能对行为人的自由和财产产生重大影响，也可能占用较多的公共资源，因此，只有将适用补救责任的环境损害限制为具备一定严重程度的损害，才满足比例原则就必要性、合比例性的要求^[3]。因此，对环境损害程度进行评估，是芬兰职责机关在接收通知后、决定适用损害补救责任前必须采取的法定程序。

评估“水体的实质性污染”。根据《环境保护法》的要求，评估此类污染重大性的具体标准由政府法令规定，并需要将《水资源管理法》^[i]规定的“水资源管理计划”或“海洋环境管理计划”中所包含的内容考虑在内。

评估土壤及地下水污染。《环境保护法》规定，造成土壤或地下水污染的行为人应修复受污染的土壤或地下水，直至不对人体健康造成损害或不对环境产生危险。因此，需要采取补救措施的土壤和地下水污染，限于足以对（周边）环境产生危险或可能对人体健康造成损害的污染。评估对水体和地下水的非污染损害。此类环境损害由筑坝或取水等行为造成，损害后果有别于污染，主要表现为对水生生境的干扰或水文状态的改变。相对而言，对非污染损害的评估侧重考虑生态状况、水形态条件及物理状态等方面的变化。

评估物种及生境损害。“良好保育状态”是评估此类损害的重要参照标准，物种及生境损害在对物种或栖息地的良好保育状态产生实质性威胁时，将被认定为重大损害。

由转基因有机体引起的环境损害，适用相应的水体污染或物种及生境损害的判断标准与方法。同时，芬兰的环境保护法律重视对环境状态的监测和相关信息的搜集整理，这为损害评估过程中确定“基线条件”有很大帮助。

（四）适用环境补救责任的其他事实要求

根据《补救特定环境损害法》规定，该法关于补救责任的规定不适用于由异常自然现象、专门为应对自然灾害采取的措施、主要目的在于保证国防和国际安全的措施、适用《海事法》《核责任法》相关规定的情形所引起的损害。该规定确定了环境损害补救责任的例外规定。此外，法律规定了运营人可以采取的两类抗辩：在运营人采取适当安全措施的情况下第三人行为导致环境损害；以及运营人遵守有关机关所颁布的要求或指导采取行为而导致环境损害。例外和抗辩均属于责任的消极条件，但二者的区别在于例外情况由职责机关调查确定，而抗辩是否成立则需要由运营人举证证明^[4]。

根据芬兰立法的规定，对土壤及地下水污染的预防与补救不适用《补救特定环境损害法》，^[ii]而由《环境保护法》进行特别规定，因此前者关于责任消极条件的规定不适用于土壤和地下水污染。根据《环境保护法》的规定，任何由于自身行为造成土壤或地下水污染的主体，将被要求对受污染的土壤或地下水进行修复。

（五）环境补救责任的适用

如前所述，《补救特定环境损害法》适用于水体损害、物种及生境损害的处理，而土壤和地下水污染的处理则适用《环境保护法》的规定。

对于适用《补救特定环境损害法》的环境损害，相应职责机关有权要求责任人采取补救措施。补救措施包括主体补救、补偿性补救与赔偿性补救。职责机关在决定补救措施内容时，需要考虑损害的性质、范围和严重程度、自然恢复的可能性、对人类健康的风险、补救损害的成本、受损区域可能发生的其他损害、致害运营人提出的措施方案以及相关利害关系人的意见等因素。

在情况紧急或致害运营人难以确定的情况下，需要采取补救措施的，职责机关可以（Can）自行或委托第三方在受损区域内采取补救措施，并先由国家承担相关费用。国家有权向致害运营人就相应花费进行索赔。

致害运营人一般应当承担实施补救措施的成本，以及职责机关评估损害及损害威胁、制定补救方案以及监督执行的成本。当运营人遵守相关机关所颁布的决定^[iii]所采取的排放或其他同类事件造成损害，或运营人的运营行为遵守相关监督管理立法但仍造成损害的，运营人证明自己从事前述行为时已尽谨慎勤勉义务，应减免其赔偿责任。对于运营人不需承担全部责任的，中心可以代表国家自行或委托第三方采取补救措施，或承担相应的补救责任的相关成本。

《环境保护法》第12章，对受污染土壤和地下水的处理进行了专门规定。负担补救责任的主体包括由于自身行为造成污染的行为人、受污染区域的土地权利人（Holder）以及地方政府，其中行为人是首要责任人，土地权利人与地方政府是补充责任人。在未发现污染行为人、无法要求污染行为人承担责任、或行为人无力充分承担补救责任的情况下，如果行为人的致害行为经由该污染土地权利人同意，或权利人对此知情或者应当知情，则权利人应当在合理限度内承担修复土壤和地下水污染的责任。地方政府在必要情况下，在权利人不被要求承担的责任范围内，采取土壤补救措施。

（六）对职责机关决定的申诉

对职责机关做出的关于预防与补救环境损害的决定存在异议的，利益受到影响的主体、环境保护非政府组织有权向法院提起行政诉讼。利益受到影响的主体即包括作为行政决定相对人的运营人，也包括在职责机关所作决定不足以充分预防或补救环境损害的情况下受到环境损害影响的自然人、法人或组织。特定情况下，地方政府或其职能机关也有权提起此类诉讼。

芬兰立法对受理此类案件的法院进行了指定，适用《环境保护法》和《水法》的申诉由瓦萨行政法院（Administrative Court of Vaasa）审理；适用《自然保育法》的申诉，则有地区行政法院（Regional Administrative Court）审理^[5]。在管辖法院做出最终决定之前，原则上相对人应继续遵守、执行职责机关就预防或补救环境损害做出的生效的决定。

三、芬兰环境损害责任立法对我国的借鉴意义

（一）高度重视包括环境损害责任立法在内的环境立法

早在1994年，芬兰即颁布了《环境损害赔偿法》及《环境损害保险法》等专门处理环境损害责任的立法。而在2004年《环境责任指令》生效以后，芬兰直到2009年才完成指令的国内法转化，反映了芬兰对环境损害补救立法的慎重态度。根据芬兰宪法规定，政府可以向议会提起立法建议案，针对可能产生重要环境影响的事项的立法，除进行一般的政府建议案准备程序外，芬兰国务院还将组织由议员、专家或利益方组成的特别委员会研究并准备此类政府建议案^[6]。相对而言，我国的环境立法虽数量众多，但目前的环境保护法律均由全国人大常委会制定，立法机关对环境保护立法的重视程度有待进一步提高，具体而言，可以增加基本法律在环保立法中的比重，并加强对环保立法草案的准备与审读。

（二）环境损害责任立法经历了从“损害赔偿法”到“损害补救法”的转变

如前所述，在欧盟颁布《环境责任指令》之前，芬兰即有以《环境损害赔偿法》为代表的环境损害赔偿立法，但相对于环境补救立法而言存在一定不足，芬兰通过《环境责任指令》的国内法转化实现了环境损害责任领域从“赔偿法”到“补救法”的转变，^[iv]通过“环境损害”概念的精细化、补救程序的规范化、补救力度的强化等途径，进一步提高了法律对环境的保护水平。现阶段在我国环境损害诉讼实践中，无论是环境民事公益诉讼抑或生态环境损害政府索赔诉讼均强调损害赔偿，制度设计和制度实践尚未对赔偿后的损害补救给予足够的关注。我国环境损害责任制度仍处于完善过程中，宜以强调生态环境损害补救而非赔偿作为制度的发展方向。

（三）注重对不同的环境损害进行类型化

芬兰将环境损害细分为5类，在相对统一的责任制度框架下根据各类环境损害的特点或监管传统，对其职责机关、损害评估标准、预防和补救程序、补救标准等进行了差异化的安排，这种做法既有助于评估标准、补救标准等技术性要求的确定，也能够综合考虑环境保护需要和社会发展需要，实现环境损害补救的科学合理。相形之下，现阶段我国生态环境损害责任立法和实践中对于“生态环境损害”概念的规定和理解是相对粗糙的，既缺乏对“生态环境损害”概念的进一步细化分解，更没有对不同类型的环境损害进行有针对性的差异化处理。在进一步完善我国生态环境损害责任制度的过程中，可以考虑结合我国环境损害特点以及既有的环境保护立法情况，对环境损害进行科学划分，如分为水损害、土壤损害、生物多样性损害等，并提出对应的补救要求。

（四）限定了环境损害补救责任的范围

在执行《环境责任指令》的基础上，芬兰相关立法对适用补救责任的损害标准进行了明确规定，具体而言可以概括为：不适用于大气污染、不属于例外情况、具备重大性以及其他要求。在此基础上，还规定了抗辩事由、履行谨慎勤勉义务等行为人承担补救责任成本的减免事由。如前所述，泛化环境损害补救责任的适用条件将可能侵蚀社会主体的行为自由，抑制社会创新，对经济社会发展产生不利影响。因此应对环境损害补救责任范围进行适当限缩。相对而言，现阶段我国环境损害赔偿责任的适用条件则略显空泛，使得对大气污染等不适合适用补救责任的环境损害提起“环境损害赔偿”诉讼的情况时有发生。这种“一刀切”式的处理方式，在给经济主体带来沉重的负担的同时，也产生了“异化”环境损害赔偿的风险。因此，科学确定环境损害责任的适用条件，对措施采取、成本承担方面的责任进行更为精细的分配，是今后完善生态环境损害责任制度的重点内容。

（五）重视环境信息的收集管理及损害评估标准的客观化

如前所述，芬兰的环境立法重视对环境状态相关信息的搜集和管理，水资源管理立法和《自然保育法》等法律要求以管理计划或数据库的形式，对相关环境要素信息进行搜集与固定，为损害评估中“基线条件”的判断奠定了坚实的基础。同时，芬兰相关立法还积极推动损害评估标准的客观化和量化，不但详细规定了评估中需要考量的各方面因素，还在相应法令的附件中对“重大性”的量化标准进行了规定，立法上的这些努力降低了环境损害评估的难度，对快速开展补救措施、防止损害恶化具有十分积极的意义。现阶段我国的环境质量标准已初具规模，但由于生态环境损害赔偿中的环境损害概念并不明确，前者尚不能较好地运用于对后者的评估之中。同时，现阶段我国对于环境信息的搜集和管理水平仍有待进一步提高。我国环境损害责任制度的完善，既需要进一步重视对环境信息的搜集和整理，也需要在科学研究和政策判断的基础上推动环境损害评估标准的客观化、定量化。

（六）设置多层次的补救责任保证对受损环境的充分恢复

如前所述，芬兰的环境损害补救立法规定了由不同主体承担的、层次丰富的补救责任体系，其中包括了行为人所应承担的首要责任，以及可以由土地权利人承担的补充责任和可以由国家承担的兜底责任。多层次的责任设置不仅保障了社会主体的行为自由，而且全面落实了污染者、权利人以及国家的环境保护义务，确保对环境损害的充分应对。现阶段我国生态环境损害赔偿的责任主体相对单一，虽然如《环境保护部关于加强土壤污染防治工作的意见》（环发[2008]48号）、“土十条”等规范性文件中存在要求土地权利人、地方政府承担治理或修复责任的规定，但由于这类规范性文件位阶较低，且与环境损害赔偿规范的关系不明，因此并未完全嵌入环境损害责任规范体系之中，不但无助于形成多层次的补救责任体系，反而给环境损害诉讼实践造成了一定“混乱”。^[v]因此，有必要在环境损害责任法律制度的完善过程中，整合既有规范性文件关于治理、修复责任的有关规定，形成层次多元、科学有效、公平合理的环境损害补救责任体系。

【参考文献】

[1] STAHLBERG K. Liability for environmental damage in Finland[J]. International Insurance Law Review, 1994(7): 273-277.

[2] Commission. Report under Article 14(2) of Directive 2004/35/CE on environmental liability with regard to the prevention and remedying of environmental damage[Z]. COM (2010) 0581 final.

[3]王泽鉴. 人格权法：法释义学、比较法、案例研究[M]. 北京: 北京大学出版社, 2013: 75.

[4] WENNERAS P. A Progressive Interpretation of the Environmental Liability Directive[J]. J. Eur. Envtl. & Plan. L. 2005(2): 262.

[5] Finnish Ministry of the environment. Remediation of Significant Environmental Damage: Manual on Procedures[Z]. Helsinki, 2012: 40.

[6] NIEMIVUO M. Legislative Drafting in Finland[C]//NUOTIO K, MELANDERS, HUOMO M, et al. Introduction to Finnish Law and Legal Culture.Helsinki: Faculty of Law University of Helsinki, 2012: 63-6

【注释】

[i]该法颁布与2004年，后经修订并更名为《河流流域管理及海洋战略组织法（Act on the Organisation of River Basin Management and the Marine Strategy）》。由于现行相应的政府法令仍以“水资源管理”为名，并在表述中以旧称称之，故文中仍将其称为《水资源管理法》。

[ii]根据该法规定，适用该法进行预防与补救的环境损害为：物种及生境损害、水体污染和对水体和地下水的非污染损害。See Act on the Remediation of Certain Environmental Damage, section 1, (1).

[iii]包括许可与其他决定。

[iv]需要进一步说明的是，《环境损害赔偿法》等立法并没有因为《环境责任指令》转化立法的生效而失效，而是不再作为环境损害责任领域唯一的法律渊源。随着《环境责任指令》转化立法的生效，《环境损害赔偿法》在就纯粹环境损害的作用方面“退居二线”，起到补充《环境责任指令》转化立法的作用。

[v]在行政机关采取治理修复措施的情况下，社会组织是否能以污染者为被告起诉，实践中给拟提起环境损害赔偿诉讼的主体带来困惑。参见自然之友环境研究所、中国生物多样性保护与绿色发展基金会诉江苏常隆化工有限公司、常州市常宇化工有限公司、江苏华达化工集团有限公司，（2016）苏04民初214号。

作者：林潇潇，中国社会科学院法学研究所生态法研究室助理研究员。

来源：原文刊载于《环境保护》2020年跨年Z2期。本文相对于刊载版本有改动。