【摘要】短视频依托互联网技术，具备了传统媒体无可比拟的资源优势和容量优势，不受时间、空间、人群的限制，也因此给世界各国的监管评估带来了新的挑战。面对火热发展和乱象丛生并存的短视频产业，一方面，需要主管部门频出重拳，加强监督，平台自身加强内容审核和安全管控；另一方面，还需要积极推进立法，创新治理理念，出台制度举措，有效防控短视频产业可能产生的“负外部性”，引导和规制短视频产业健康长效发展，推进我国网络空间法治化建设。

针对传统媒体的规制手段在短视频领域存在局限性

传统媒体在新闻载体资源方面受到版面和播出时间的限制，这往往是规制的基础。比如，电视之所以受到严格规制，是因为频谱资源的稀缺性和共有性。但短视频依托互联网技术，具备了传统媒体无可比拟的资源优势和容量优势，不受时间空间人群的限制，也因此给世界各国的监管评估带来了新的挑战。以欧盟和美国为例，如何在传统的音视频服务框架内定义网络视频，成为规制体系应对网络视频的首要议题：如果是与电视相似的内容上网，不管长短，都要受到原有方式的监管；而非电视类型的内容则享受自由表达的权利，规制体系也更为关注监管者的角色创新，联合规制和自我规制成为主要特点。③

规制的合理性来自于对媒体角色和功能的认知，来自于对媒体潜在威胁公共利益或他人利益的方式与程度的判断，以及对其市场可持续发展的预期。我国的短视频领域，一是短视频产业在市场竞争中已经出现了信息茧房、过滤气泡、网络巴尔干等负面效应，同时短视频平台的垄断中心化阻扰了创新，甚至带来“劣币驱逐良币”的逆淘汰效应，对社会秩序、传播环境和产业发展都造成了破坏；④二是短视频急剧增长形成的海量传播内容，使得行政主管机关的监管资源变得愈发捉襟见肘；三是短视频的规制和治理需要重新平衡信息监管与表达自由、大众知情与个人隐私之间的价值关系。由此可见，传统的规制模式已经难以满足短视频产业的发展需要，必须要创新法律规制的理念和制度，以法治保障和引领短视频产业的规范运作和有序发展。

短视频产业发展存在不可忽视的现实问题和法律风险

短视频产业已成为我国网络视听领域的新生力量，进入了发展繁荣期，与此同时一些内容和渠道方面的问题甚至乱象也受到社会广泛关注，现实中与短视频有关的法律争议亦逐渐增多，亟需予以关注和研究。

一是短视频数量激增，政府监管面临挑战。相较于对文字内容的关键词筛选把关，视频画面难以抓取和界定，也更具技术上的挑战性，因此视频长期以来都存在难以审查和监管的问题。随着短视频用户规模的扩大和使用时长的增加，面对庞大的短视频数量，人工、技术审核速度跟不上发布的速度，视频内容的事前监管存在不可控的风险。而在现有的法律规制和政府监管体系下，对生产、传播违法和不良内容的短视频平台的惩罚力度不到位，更易使得平台因违法所得大于违法成本而放松审查，政府事后监管的效果亦有限。未来5G的出现以及智能手机的发展，使短视频的生产模式、传播途径将进一步多样化，政府客观上也将面临更大的监管困难。

二是短视频内容良莠不齐，存在潜在版权风险。短视频内容按生产方式可分为 UGC、PGC、PUGC三种类型。其中，UGC(User Generated Content)是指非专业的普通用户自主制作并上传的内容。UGC打破了以往专业传播者信息传播的垄断，其创作门槛低，参与范围广，提供了短视频平台90%以上的内容，也是导致短视频内容良莠不齐且重复化、同质化严重的主要原因，具有潜在的版权风险。比如，忽略了对内容创新的重视，抄袭借鉴、盲目跟风现象严重；非法抓取、剪拼改编视听节目，未经许可违法传播别人的短视频、特别是传播片段作品的行为普遍存在。随着短视频市场的逐步成熟，优质内容应该成为各平台的核心竞争力，因此提高内容创作创新能力，避免同质化竞争，并加强对原创作品的版权保护应成为法律规制的重点。

三是未成年人保护机制不成熟，权益保护缺位。青少年自控能力不足，短视频行业蓬勃发展的同时，也引发青少年不同程度的沉迷问题。更严重的，网络短视频甚至出现了“低龄妈妈”、未成年少女怀孕等对青少年价值观产生极大负面影响的内容。我国《未成年人保护法》第33条规定，国家采取措施，预防未成年人沉迷网络；国家鼓励研究开发有利于未成年人健康成长的网络产品，推广用于阻止未成年人沉迷网络的新技术。但这一立法较为抽象，还需要具体有效的配套制度予以落实。2019年3月，国家网信办指导“抖音”“快手”“火山小视频”等短视频平台试点上线的青少年防沉迷系统，是对未成年人的有效保护措施，但目前的应用范围仍然有限，且我国未建立相应的内容分级审核制度，未成年人权益保护还有待进一步加强。

四是短视频传播中的信息失控，导致潜在侵权风险。短视频在传播中会将当事人信息事无巨细的暴露在公众面前， 一旦某个视频走红，视频中的人物就会面临隐私泄露的风险，其中有的部分短视频，是在未经当事人同意甚至在当事人毫不知情的情况下在社交媒体进行传播， 这就会对他人的隐私权造成严重的侵害。⑤此外，短视频中虚假信息的传播，也可能会对当事人的人格权等权益造成侵害。而人格权作为与人身相关的权利，一旦被侵害很难恢复和弥补。

我国短视频法律规制的现状及存在的突出问题

在全面依法治国的背景下，网络法治是我国法治建设的重要组成部分。习近平总书记指出，要依法加强网络空间治理，加强网络内容建设，为广大网民特别是青少年营造一个风清气正的网络空间；同时要加快网络立法进程，完善依法监管措施，化解网络风险，让互联网在法治轨道上健康运行。⑥近年来，我国网络空间法律体系建设进入快速发展阶段，网络短视频规制也是其中的重要内容之一。

在法律法规层面，2000 年国务院颁布《互联网信息服务管理办法》，规定了针对互联网信息服务提供者的“九不准”和“七条底线”要求，是规范互联网信息服务活动的基础性规范；2017年《网络安全法》对网络运营者、个人和组织权利义务的规定，也适用于短视频平台和用户。二者作为法律和行政法规，为规制短视频提供了基本遵循，但其关于短视频的规定过于原则和抽象，缺乏针对性，难以适应短视频发展的趋势和要求。

在部门规章层面，国家新闻出版广电总局和国家互联网信息办公室出台了大量规定，例如2007年出台《互联网视听节目服务管理规定》、2009年出台《关于加强互联网视听节目内容管理的通知》，明确规定了视听节目不得含有的十项内容；2012年出台《关于进一步加强网络剧、微电影等网络视听节目管理的通知》和2014年出台《补充通知》，规定视频网站应按照“谁办网谁负责”的原则，对网络视听节目先审后播；2016年出台《关于加强微博、微信等网络社交平台传播视听节目管理的通知》、2017年出台《互联网视听节目服务业务分类目录( 试行) 》《关于进一步加强网络视听节目创作播出管理的通知》、2018年出台《关于进一步规范网络视听节目传播秩序的通知》，适应网络短视频快速发展的需要，不断发布有针对性地制定管理细则，特别是“坚决禁止非法抓取、剪拼改编视听节目的行为”的规定对以 UGC 为特色的B站等视频网站进行了重点规制； 2017年出台《互联网新闻信息服务管理规定》，明确了互联网新闻信息服务许可制度，根据其规定，短视频新闻的制作和分发也需获得许可。

在行业规范层面，中国网络视听节目服务协会2017年发布《网络视听节目内容审核通则》，细化了内容审核的准则，包含8项禁止内容，10项需要剪截、删除的内容以及需要重点把关的内容。2019年，短视频经历“疯长”风波，协会再次发布《网络短视频平台管理规范》和《网络短视频内容审核标准细则》。相较于法律法规和部门规章，该《规范》和《细则》对短视频服务网络平台以及网络短视频内容审核的标准分别进行了具体、细致的规范。但作为行业规范，其也存在效力层级较低，违法性界定模糊等不足，如对于“淫秽、色情信息”规定界定不清，没有相应的执行标准，未对相关主体的法律责任作出明确规定。⑦

综上可见，目前我国短视频规制以部门规章为主，行业规范为辅，着力于解决短视频发展中出现的突出问题，尚缺乏具有全面性、长期性和针对性特点的专门法律法规，从顶层设计的角度建立制度和机制，明确对短视频违法违规行为的界定、审核和惩处，引领和保障短视频产业的长远发展。

我国下一步完善短视频法律规制的重点举措

短视频产业的迅速崛起，促进了我国网络经济的发展，满足了大众碎片化的阅读习惯和信息需求，丰富了人们的娱乐生活。随着5G时代的到来，用户分享和生产短视频的便捷度都将大幅提升，短视频产业势必将占据用户更多的体验时长。从法律规制的角度来说，加快推进短视频立法，提升相关规定的法律位阶，建立健全以下制度和举措，有助于引领和保障短视频产业实现健康长久的发展。

一是完善信息内容审核管理制度，过滤不良信息。短视频发展的核心动力是内容，因此对短视频内容与价值的审核把关，是保障其健康长久发展的基础。如前所述，根据有关部门规章和行业规范，我国网络短视频平台实行节目内容先审后播制度，网络平台开展短视频服务，应建立与业务规模相匹配的审核员队伍。这些规定旨在通过内容审核管理制度来构筑信息流通“高墙”，过滤掉不良信息，规制和引领短视频产业发展。实践中，由于一些审核的具体标准和要求是由不具有法律约束力的行业规范提出的，平台难以落实到位。因此建议充分发挥法律在惩治不法内容方面的警示作用，同时承认行业自律性规则的法律地位，在法律法规中明确不同监管主体内容审核的对象、标准、程序和效力，建立政府监管、行业自律和平台管理之间的衔接机制，全面落实短视频内容审核管理制度。此外，政府主管部门和行业协会在对网络视频内容进行审核时，可以综合法律规定与道德要求、网络视频内容、用户年龄等维度，对短视频建立内容分级审核制度并设置用户观看权限，推进信息内容审核的精细化管理。

二是引导社会各方积极协同参与，共建共治共享。网络短视频具有数量大、传播快、监管难的特点，仅凭监管部门单方的作为是远远不够的，因此必须积极推进行业自律和平台监督机制建设，搭建平台运营者、内容生产者、传播者、消费者、广告商等经营者、权益相关者等联合规制矩阵，形成多元主体治理格局。其一要充分利用现有的行业协会或鼓励成立针对短视频的新行业协会，完善行业的自治规范，充分发挥行业的自治能力，进行联合规制，提高规制效率；其二要加重并有效落实短视频平台的法律责任，建立严格的奖惩机制，加强平台对用户上传内容的监督和管理，真正做到“平台审核预防，政府监管处罚”；其三要加强对公民个人、社会团体、自媒体等短视频传播多元主体的传播力、影响力、公信力等传播指标的测量、评估和规制，引导和鼓励从业者自治，优化短视频传播环境。

三是建立健全举报投诉机制，加强外部监督。短视频平台应当健全举报投诉机制，吸纳专家、网络领袖、普通用户加入内容监督的队伍，形成短视频平台的外部监督机制，弥补监管部门和平台在庞大的短视频数量面前的能力缺陷，促进治理多中心化。目前，快手等部分短视频平台内设置了用户“一键举报”功能，但由于缺乏相应的法律规定，大量短视频平台没有为用户提供便捷的非法视频监督举报途径，大大阻碍了用户监督机制的发展。因此，建议通过立法建立健全用户向监管部门和短视频平台监督举报的途经，扩展违法、不良短视频内容的发现渠道，加强对短视频内容的外部监督。

四是畅通救济渠道和机制，充分保障权利。对短视频的规制和治理，究其实质是对信息监管与表达自由价值的平衡。因此，对短视频平台、行业协会、内容生产者传播者消费者等多元主体的规制，本质上并不是为了限制，而是为了保护其有序地发展。建立短视频监管中错误处置的救济机制，如针对删除、下架、投诉等情形，在制度层面上为权利人建立相应的申诉渠道和救济途经，能更加充分地尊重和保障相关主体的自由和权利，形成更有活力的多元主体治理格局。

【注释】

①CNNIC：《中国互联网络发展状况统计报告》PDF版，取自：http：//www.cac.gov.cn/wxb_pdf/0228043.pdf，国家互联网信息办公室官网。

② [德]贡塔·托依布纳著、陆宇峰译：《宪法的碎片——全球社会宪治》，北京：中央编译出版社，2016年版，第1-3页。这里的“负外部性”是指因法律规制的严重缺位，全球经济、科学、技术、教育、新传媒、医疗等社会子系统的社会权力扩张并侵犯个人和体制完整性。因此，亟需革新宪法和法律来有效限制它们的破坏效果。

③姬德强、杜学志：《短视频规制：国际实践与中国对策》，《中国出版》，2017年第16期。

④郭倩：《短视频治理的“规制”与“自由”》，《青年记者》，2018年第33期。

⑤张嘉仪：《网络短视频的法律规制问题研究》，《农家参谋》，2019年第13期。

⑥周汉华：《习近平互联网法治思想研究》，《中国法学》，2017年第3期。

⑦罗日明、刘岚涛、徐晓妍：《我国网络短视频的法律规制研究》，《法制博览》，2019年第17期。

作者：陈甦，中国社会科学院学部委员、法学研究所所长；刘小妹，中国社会科学院国际法研究所研究员。

来源：《人民论坛》2020年第4期。