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国际贸易法治的危机及克服路径

作者:刘敬东
当前国际贸易法治面临第二次世界大战以来空前之危机。法治的危机仍然需要法治的方式予以克服,当前国际贸易危机的本质说到底是国际贸易法治发展的不完善、不充分导致的,只有以法治的思维、法治的方法才能找到克服当前国际贸易危机的正确路径。

刘敬东:国际贸易法治的危机及克服路径

 

内容提要:当前国际贸易法治面临第二次世界大战以来空前之危机。此次危机具有深刻而复杂的国际背景及现实根源,但从国际贸易发展历史来看,贸易自由化与贸易保护主义的博弈从未消失,向来是国际贸易法发展中的永恒主题。当前国际贸易法治危机的根源依然是保护主义的幽灵作祟。今天的保护主义与历史上的保护主义并无本质上的区别,无非是添加了时代的特点和因素。法治的危机仍然需要法治的方式予以克服,当前国际贸易危机的本质说到底是国际贸易法治发展的不完善、不充分导致的,只有以法治的思维、法治的方法才能找到克服当前国际贸易危机的正确路径。

 

关键词:国际贸易法治;危机;克服路径

 

 

一、危机的由来

 

当前,以世界贸易组织(WTO)体制为代表的国际贸易法治正面临着空前的危机。唐纳德·特朗普于2017年就任美国总统以来,极力奉行“美国优先”政策,置WTO多边体制及其条约义务于不顾,以所谓对美国“不公平”为由对中国等多个WTO成员方采取单边贸易制裁措施。其一方面违反法治精神对WTO上诉机构法官个人予以公开谴责,并利用WTO“协商一致”规则多次阻止WTO上诉机构成员遴选程序,致使上诉机构至2019年年底仅剩一名法官,从而无法运转、陷入瘫痪状态,另一方面却极力争取WTO授权其对欧盟在“大飞机案”中败诉后未能履行上诉裁决采取大规模贸易报复措施,公开对WTO规则及其争端解决机制采取“合则用、不合则弃”的立场。[1]

 

在国际上,美国不但退出自己主导的《跨太平洋伙伴关系协定》(TPP)、迫使加拿大及墨西哥重新谈判《北美自由贸易协定》,还以对美国“不公平”为借口多次扬言退出WTO等国际多边机制,宣称将回到双边方式与其他国家开展贸易和投资谈判,利用美国的强大实力压制他国接受美国单边提出的协定文本,以换取对美国的所谓“公平”。[2]

 

在其国内,美国频繁使用201条款”“232条款”和“301条款”等国内法开展所谓贸易救济,采取提高关税等单边措施制裁他国所谓“不正当贸易行为”。针对美国一系列违反WTO义务的单边措施,中国、欧盟、日本、加拿大等纷纷采取提高关税等对等措施予以反制,全球贸易陷入混战。

 

特朗普政府抛开WTO多边机制、拒绝履行WTO条约义务,频繁运用其国内法对其他贸易伙伴采取单边贸易制裁措施,这是一种极其危险的动向。如果其他国家纷纷效仿美国采取对己有利的单边措施,那么,经几代人努力、成功运行半个多世纪的多边贸易体制及其法律体制必将土崩瓦解,国际贸易的法治进程将严重倒退,全球经济势必回到弱肉强食的“丛林”时代。种种迹象表明,第二次世界大战以来逐步建立的国际贸易法治当前正面临前所未有的危机。[3]

 

二、危机的根源:贸易自由化与贸易保护主义的博弈

 

当前国际贸易法治的危机具有深刻而复杂的国际背景及现实根源,但从国际贸易发展历史来看,贸易自由化与贸易保护主义的博弈从未消失,向来是国际贸易法发展中的永恒主题。甚至在很大意义上可以说,国际贸易法史就是一部贸易自由化与保护主义的斗争史。[4]

 

2006年WTO多哈回合谈判被迫停滞之后,全球主要贸易体之间不断发生各种形式的贸易摩擦,带有浓重保护主义色彩的歧视性贸易措施在国际贸易领域频繁出现,贸易自由化开始受到威胁,只不过尚未达到今天这样严重的程度。[5]当前国际贸易法治的危机是以往各种矛盾和摩擦的积累,是量变到质变的必然结果,其根源依然是保护主义的幽灵作祟,而今天的保护主义与历史上的保护主义并无本质上的区别,无非是添加了时代的特点和因素。

 

(一)来自“新保护主义”理论的挑战和冲击

 

不同于传统的国际法,国际经济法的规则大多源自于经济学原理。规制现代国际贸易关系的WTO多边贸易法律体制的理论基础是经济学上的自由贸易理论。在经历了第二次世界大战前“以邻为壑”保护主义政策造成的巨大灾难后,各国最终接受了贸易自由化理论,建立了以贸易自由化为宗旨的GATT/WTO现代国际贸易法体制,然而这并不意味着贸易保护主义彻底退出了历史舞台。[6]

 

上世纪90年代东、西方冷战结束后,在新的国际形势下,传统贸易保护主义理论被赋予了时代内涵,以“新保护主义”面目向以贸易自由化为宗旨的GATT/WTO体制提出了挑战。

 

新保护主义理论主要特点是:将国内就业、劳工标准、环境保护以及人权等与贸易自由化政策联系起来,试图将这些问题以及其他严重的国内社会、经济问题归咎于GATT/WTO体制所奉行的自由化政策并对其进行质疑和挑战。这一理论发源于美国等率先扛起贸易自由化大旗的西方国家,一旦这些国家失去国际产品的竞争优势,这一理论就会成为攻击GATT/WTO体制以及其他国家的所谓依据。[7]

 

在新保护主义思潮中,加拿大经济学家吉姆·斯坦福的观点颇具代表性,他指出:“自由贸易的拥护者声称‘全球化’不可避免,没有理由去反对它……然而新自由主义下全球化的特性不是一成不变的。没错,国家会进行贸易,资本会流动,人们会旅游,但这并不必然在新自由主义规则下出现——新自由主义规则赋予了企业和投资者前所未有的权利和保护,却没给就业、社会条件以及环境提供任何保护……管理和政策的全球化是当代世界经济另一个重要方面。不幸的是这一方面也完全被新自由主义的亲企业思想统治了。”[8]他甚至对贸易自由化理论的经济学基础——李嘉图创立的“比较优势论”提出严重质疑。[9]这一主张代表了当前一些西方主流经济学家的观点,对美国等国家的对外贸易政策和贸易立法影响甚大。

 

既然贸易自由化的基础是已被实践证明了的科学的经济学理论,惠及世界各国,使每一个国家都获得了实实在在的经济利益,为何保护主义理论还能受到一些国家追捧且在国际上盛行一时呢?

 

对于这一悖论,许多学者进行过深入研究,发现尽管从长远来看贸易自由化政策对各国的经济增长有利,但在短期内贸易自由化导致的国内市场开放可能对某些国内行业造成冲击,从而对这些国家的经济产生一时的不利影响。对于贸易自由化的负面效应,一国政府不能不有所顾忌,特别是对于那些为了赢得更多选民支持的政客而言,往往会置国家的长远利益于不顾,屈从于国内某些利益集团的强大压力转而采取保护性的贸易政策。美国GATT/WTO法专家杰克逊教授将各国政府面临的这一困境喻为“囚徒的困境”。[10]这种“困境”实际上是贸易自由化与保护主义之间的博弈,面对强大的民族主义浪潮和选举压力,政客们通常选择的是后者,以赢得“政治正确”和选举的胜利。

 

对眼前利益的追求远远大于对预期利益的期待,这种普遍性心理使得国内既得利益集团一时占据绝对优势,成为推动保护主义的强大动力。事实证明,在一段时期内,贸易保护主义不但能起到排挤外国企业及其产品、维护本国企业及其产品竞争力的作用,而且能轻易地煽动其国内民族主义情绪。理智的决策者在国家经济遇到困难时也不得不为类似的民族情感所困,转而采取保护主义的贸易政策。

 

进入21世纪后,中国成为全球重要贸易体和投资大国,这令美国等长期拥有经济优越感的西方国家颇感不适,利用保护主义遏制中国发展的声音在这些国家和地区开始有了巨大市场。英国学者马丁·雅克认为,中国的崛起加剧了与西方国家之间的竞争,这才是西方国家采取保护主义的真正原因。[11]这一评论准确地概括了美国等国家转向保护主义的本质原因。特朗普总统上台以来,遏制中国的声音似乎成为美国社会的主流,其将美国国内多年因自身原因形成的经济困境、社会问题归咎于与中国之间所谓的“不公平”贸易,视来自中国的投资和高科技企业为“洪水猛”,采取各种保护主义措施将中美之间正常的经贸关系推向几乎崩溃的边缘。

 

(二)“主权至上”的传统国际法观念不断被强化

 

国际法学界认为,GATT/WTO法律制度创新并发展了国际法理论, GATT/WTO体制对成员方国内贸易政策和立法产生的巨大影响力突破了传统国际法固有的主权观念——“如果一个彻底的分析可以得出这样一个结论,即WTO是一个集中某些合作活动的好地方,我们就会看到WTO本质上将会变成政府控制国际经济的一个层面。当然,这是对较为传统的关于国家主权思维的一个挑战。”[12]迄今为止,WTO争端解决机制在不到30年的时间内成功地解决了600余起贸易争端,被誉为“WTO皇冠上的明珠”。无论是从受案量还是从裁决的执行效果来看,早已成立的联合国国际法院与WTO相比相形见绌,解决国家间各种争端的司法功能远未得到发挥。

 

尽管GATT/WTO法律制度是在美国、英国等西方国家主导和推动下诞生的,且长期以来GATT/WTO体制主要由来自这些国家的官员或学者所主导,但GATT/WTO法律制度对国际法理论和实践的创新、突破还是让一些信奉“主权至上”的西方学者和立法者颇感不适。[13]有学者至今仍认为GATT/WTO体制严重损害了成员方的主权,声称这一体制破坏了成员方政府为改善国内民生而做出的努力,造成了大量的社会问题。不仅如此,这些人还将气候变化、生态环境恶化、侵犯人权等全球性问题归咎于WTO所奉行的贸易自由化政策,将这一政策视为产生上述全球性问题的罪魁祸首。[14]

 

从美国的贸易法律实践来看,“主权至上”观念远非特朗普政府首倡,而是一直为美国国会中的保守势力奉为圭臬,多次在其国会贸易政策制定或贸易立法中发酵。1994年WTO即将诞生之际,美国国会曾在是否接受乌拉圭回合谈判最终结果的问题上展开过一场大辩论,众多议员反对多边贸易体制的立场极为鲜明。以拉尔夫·纳德议员(Ralph Nader)为代表的美国国会议员声称WTO体制必将严重损害美国的主权以及管理国家的能力,是美国所不可接受的。[15]纳德等人的言论在美国国内引起相当多的共鸣,甚至到了危及美国是否能最终批准《建立WTO的马拉喀什协定》加入WTO的地步。关键时刻,美国著名的WTO法专家杰克逊教授亲赴国会作证,对WTO规则、决策程序、争端解决机制与主权之间关系等重大问题做出了回答,及时澄清了某些国会议员的错误观念。[16]以杰克逊为代表的一批有识之士最终促使美国国会批准WTO条约,排除了WTO成立前面临的最大障碍。

 

尽管如此,美国国内反对WTO多边贸易体制的声音并没有从此销声匿迹,每当美国的对外贸易逆差加大、国内产业受到外来产品冲击的时候,反对WTO多边体制之声就会卷土重来,当前美国特朗普政府实施的大规模贸易保护主义政策就是明显例证。

 

GATT/WTO法律制度创新了国际法主权概念,推动了现代国际法发展,但“主权至上”的传统国际法观念至今尚未根除,并不断被某些国家的政治势力强化,不时影响着一些国家的立法和决策。当前特朗普政府奉行的“美国优先”政策本质上就是“主权至上”理论的翻版,国际法的主权原则反而成为美国奉行贸易保护主义的“合法”依据。

 

国际贸易法治的基础在于各国共同追求贸易自由化的价值观并为此让渡部分经济主权,而当前美国奉行的“主权至上”严重削弱了国际贸易法治的这一基础,如果他国效仿美国均强调自己国家的“主权”而忽视国际合作和国际义务,那么国际贸易法治体系必将崩溃,“丛林法则”必然统治全球贸易领域,不仅严重损害世界经济,还会给世界和平带来灾难性后果。

 

(三)WTO管控危机功能严重缺失

 

此次国际贸易法治危机爆发的原因之一在于,作为国际贸易的管理者,WTO未能发挥国际组织管控危机的应有作用,对于美国实施的单边主义措施以及其他WTO成员方实施的对等措施毫无作为,任凭全球贸易局势恶化,这与WTO自身缺乏现代国际治理应当具备的功能密切相关。

 

首先,国家对贸易的管制与贸易自由化是一对矛盾统一体——对自由化的追求限制了国家贸易主权的行使,以自由化为宗旨的GATT/WTO法律制度是国家主权让渡、协调的产物,这决定了贸易自由化仍只是WTO全体成员方追求的最终目标,远非现实场景。[17]实际上,WTO涵盖的具体协定不仅不排斥成员方的贸易管制,为保证自由化进程中各方利益平衡还赋予成员方诸多维护国内贸易利益的权利,反倾销、反补贴、保障措施等贸易救济措施均属这一制度中的正当法律权利。这为成员方限制进口、保护本国产业提供了“合法”依据。GATT/WTO规则并不影响成员方通过合法的贸易管制追求本国利益最大化。有学者指出,即便GATT/WTO多边体制对成员方的贸易政策和行为作出国际法上的规制,也并不妨碍主权国家为了维护本国的贸易利益而实施严格的贸易管控措施,而这一现象绝不会随着贸易自由化进程的推进而减少。[18]在行使贸易管制权时,国内利益集团的诉求成为一国对外贸易政策和立法的原始动力,其后果往往是成员方政府对自由贸易的干预——“任何一项对外贸易法律或者政策的制定和实施都是国内利益集团的需求与政府的供给之间的均衡;所有对外贸易法律和政策的基本性质都是政府为特定的经济、政治和社会目的而对贸易自由化的干预。[19]与此同时,WTO强调其尊重其成员方管理国家事务的宪法和法律体制,这为实施贸易保护主义提供了现成的国内法“依据”——“某些WTO成员具有宪法上的或者制度上的结构可以阻止WTO的争端解决裁决自动成为其国内法。这些成员可能还要求有进一步的国内立法或行政行为,因此在一定程度上保留了主权,即通过有效的‘政府机关之间的彼此相互制衡’阻止针对国内违法的不负责任的国家干涉……‘保留的主权’可以被国内特殊的保护主义者或者其他利益拥护集团所利用。”[20]有了国内宪法和法律体制的庇护,受国内利益驱动并以追求本国利益最大化为目的的贸易管制权为贸易保护主义打开了方便之门。

 

其次,就现实运作的效果而言,WTO尚未完成从“契约型”组织向权威高效的现代国际管理组织的转变,这导致WTO效率低下,不能对国际贸易领域中的重大事件作出及时反应。第二次世界大战后,尽管《关税及贸易总协定》(GATT)体制建立了一套旨在推进贸易自由化的国际贸易规则体系,但长期以来这一体系只是被视为各缔约方(Contracting Parties)之间达成的一种“契约”(Contract),而非真正的国际法规则。其不仅含有“祖父条款”这种与国际法一般原则相悖的条款,而且欧洲国家与其传统殖民地之间的、与GATT最惠国待遇原则背道而驰的“特惠”贸易制度也长时间畅通无阻,纺织品贸易、农产品贸易等重要国际贸易领域长期游离于GATT多边贸易规则体系之外,贸易争端解决基本依靠外交手段而非法律方式,经济学家而非法律专家向来主宰GATT体制运行。所有这些因素都表明GATT体制的法律特征明显不足。[21]杰克逊教授认为,GATT远非一个真正意义上的国际组织,充其量只是一个缔约方之间达成的有限契约。[22]1995年,管理国际贸易的WTO正式成立,其取消了与国际法优先适用原则相背离的“祖父条款”,通过“反向一致”投票机制、建立上诉机构等措施强化了贸易争端解决方式,但在重大决策方面WTO依然沿用“协商一致”的传统投票方式,对GATT的管理模式和规则体系全面继承。[23]尽管WTO加入了服务贸易、知识产权保护等新内容,强化了争端解决机制,但仍未改变其本质上的契约性质,WTO本应具备的管理国际贸易的功能和权威远未实现。[24]与联合国实行的安理会决策制、国际货币基金组织及世界银行实行的股份投票制相比,WTO“全体成员方导向”决策机制严重缺乏现代国际组织管理的权威性和高效率。[25]由于本质上属于“契约”而非权威、高效的现代管理体制,面对新世纪以来出现的重大贸易问题,如环境保护、气候变化、劳工标准、互联网经济等,WTO未能作出令人满意的回应,导致其规则体系与国际贸易现实长期脱节,无法满足各国对其在全球经济治理中应发挥重要作用的合理期待。[26]此次国际贸易法治危机爆发后,WTO亦未及时作出反应,只能对美国采取的单边措施以及由此引发的主要成员之间的“贸易战”听之任之,再一次证明了WTO严重缺乏管控国际贸易危机的能力、尚未成为现代化国际贸易管理组织的严酷现实。

 

三、危机的克服:国际法治理念与路径

 

克服当前国际贸易法治危机是世界各国面临的一项重大课题,这关乎国际贸易能否在21世纪持续繁荣,关乎各国的经济能否得以持续发展,关乎世界人民生活能否得到持续改善,最终关乎世界和平能否得以长久维持。

 

克服危机似乎有多种路径,一种是以美国的核心关切为重点改革WTO多边贸易体制,乞求美国对多边体制的支持与合作,从而换取WTO多边贸易体制的生存,以摆脱当前危机;另一种是彻底放弃WTO多边体制,回归单边主义,这意味着经济强国重新可以通过其超强的经济实力迫使他国服从于该国的贸易政策,通过双边或区域性贸易协定来维持国际贸易关系。以上两种路径有可能在短时间内使当前的国际贸易危机减小,赢得国际贸易的暂时和平,但从长远来看,这两种路径其实孕育着未来更大的危机。这两种路径的本质都是贸易领域中的“霸权稳定”论,意味着经济实力决定贸易规则,大国可以决定小国的贸易政策,全球经济势必回到弱肉强食的“丛林”时代。无论是二战前以邻为壑、坚壁清野的高关税政策形成的惨痛历史教训,还是战后一段时期内GATT法纪废弛给国际贸易造成的严重混乱,都以事实证明这两条路径是完全行不通的。

 

笔者认为,法治的危机仍然需要法治的方式予以克服。当前国际贸易危机的本质说到底是国际贸易法治发展的不完善、不充分导致的,最终只有以法治的思维、法治的方法才能找到克服当前国际贸易危机的正确路径。

 

(一)坚持法治原则不动摇,以国际法基本原则、国际贸易法基本原则为指导寻求克服危机的路径

 

尽管当前包括国际贸易关系在内的国际关系正处于重大调整期,各国的利益期许及对解决当今全球性问题的立场迥异,但对于法治在全球治理中的重要作用,各国均有共识。国际法治对全球治理的意义不仅在于建立法律规则和制度框架,更为重要的是决定了全球治理的方向和路径,关乎人类的生存与发展。在2000年《联合国千年宣言》中,各国领导人承诺“将不遗余力,促进民主和加强法治,并尊重一切国际公认的人权和基本自由,包括发展权”。在此基础上,2005年联合国大会通过的《世界首脑会议成果文件》更加系统地阐释了法治在全球治理和国际关系的作用,指出:“国家和国际的良治和法治,对持续经济增长、可持续发展以及消除贫困与饥饿极为重要”,“需要在国家和国际两级全面遵守和实行法治”。[27]国际贸易关系是全球治理中的一项重要内容,为了摆脱国际贸易所面临的困境、使其重回发展与繁荣的轨道,各国应当也必须依靠法治的方式。

 

各国对法治的共识是建立在汲取惨痛的历史教训基础上的。二战前夕美、欧等西方国家国枉顾法治、各自为政,构筑高关税、高壁垒,纷纷采取“以邻为壑”的保护主义贸易政策,加剧了世界经济危机,加速了世界大战的爆发。战后布雷顿森林体系建立,几代人努力促使在国际经贸领域中基本实现国际法治,期间也几经波折。例如,上世纪70年代因美国单方放弃其所承担的条约义务导致国际货币秩序混乱,以“自愿限制出口协定”为代表的游离于GATT贸易规则之外的不法行为等导致国际贸易失序、法纪废弛。但意识到法治倒退带来的严重后果后,各国努力将国际经济秩序带回法治轨道。1995年WTO及其法律制度的建立正是各国意识到法治在国际贸易关系中的重要性而共同推动的结果。WTO庞大的规则体系及其有效的争端解决机制彰显了国际法治的进步,为全球治理的其他领域治理树立了典范。相比而言,国际金融领域长期缺乏有效的国际法治,其结果就是国际金融市场缺乏自律,孕育了国际金融市场极度不稳定的可能,2007年开始的次贷危机以及由此引发的全球银行灾难就是国际金融领域缺乏法治的结果。[28]

 

历史与现实正反两方面的经验教训清晰地告诉人们,只有国际法治才能确保国际秩序的正常运行,缺乏国际法治就会导致国际关系混乱甚至全球灾难,国际法治是全球治理的必然选择。[29]尽管WTO法律体制代表的国际贸易法治并不完善,但它却是法治的基础和阶段性历史产物,只能对此进行改革、完善,绝不可放弃和偏废。

 

(二)运用国际法治的方法解决当前的国际贸易争端,避免贸易争端进一步恶化

 

当前国际贸易法治危机爆发的重要起因是美国置其承担的国际条约义务于不顾,单方面使用201条款”“232条款”和“301条款”等美国国内法对中国、欧盟、日本、加拿大等WTO成员方实施单边贸易制裁措施,以制裁他国所谓“不公平贸易行为”。[30]针对美国采取的一系列单边贸易制裁措施,中国、欧盟等WTO成员纷纷出台反制措施,贸易争端此起彼伏,全球贸易仿佛又回到了二战前的肃杀场景。如何破解当前国际贸易的混乱局面、避免局势进一步恶化至战争边缘?这是各国必须做出回答的战略性问题。

 

对于包括贸易争端在内的国际争端解决,现代国际法规定了两类解决方法。一类是和平解决国际争端的方式。《联合国宪章》第6章“争端之和平解决”第33条规定:“任何争端之当事国,于争端之继续存在足以危及国际和平与安全之维持时,应尽先以谈判、调查、调停、和解、公断、司法解决、区域机关或区域办法之利用,或各该国自行选择之其他和平方法,求得解决。”另一类是非和平解决国际争端方式。《联合国宪章》第41条规定:“安全理事会得决定所应采武力以外之办法,以实施其决议,并得促请联合国会员国执行此项办法。此项办法得包括经济关系、铁路、海运、航空、邮、电、无线电及其他交通工具之局部或全部停止,以及外交关系之断绝。

 

笔者认为,尽管面临巨大困难,处理当前国际贸易争端还应当坚持国际法治的理念,遵循《联合国宪章》的规定,运用谈判、和解、公断、司法解决等和平方式加以解决,各方应采取措施尽力避免经济制裁等上述非和平方式解决贸易争端的情形出现。和平解决国际争端,是人类社会从两次世界大战所造成的惨痛教训中总结出来的重大政治原则,更是维持世界和平与发展的基本法律原则,各国均负有遵行的国际法义务。为此,应首先鼓励各争端方通过双边谈判解决彼此争端。在这方面,中美两国已迈出重要一步。中美两国政府于2018年5月20日发布《中美就经贸磋商发表联合声明》,声明指出,双方同意继续就此保持高层沟通,积极寻求解决各自关注的经贸问题。在2018年12月举行的G20会议上,中国国家主席习近平与美国总统特朗普举行了世界瞩目的双边会谈,达成了重要共识。双方同意在互惠互利基础上拓展合作,在相互尊重基础上管控分歧,共同推进以协调、合作、稳定为基调的中美关系。[31]中美双方就防止贸易摩擦升级达成一致,承诺暂时停止实施新关税,并将继续就贸易问题谈判,目前这一谈判正在向好的方向发展。可以说,中美双方努力通过双边谈判的方式解决贸易争端符合国际法治的理念和要求。当前,中美贸易谈判进展顺利,有望达成协议,中美两国为和平解决国际贸易争端作出了表率。各贸易争端方均应效仿中美,通过谈判等和平方式解决贸易争端,不应动辄采用经济制裁等非和平方式解决争端,这是国际法治的必然要求,也是各国应承担的国际法义务。

 

WTO也鼓励成员方通过磋商、谈判等方式解决贸易争端。WTO的程序法《争端解决规则与程序的谅解》(DSU )第4条与第5条专门规定了“磋商”及“斡旋、调解和调停”程序规则,强调通过双边磋商及第三方介入解决争端的重要性。WTO独有的“两审终审”程序开创了国际争端解决的新局面,迄今为止已解决了600余起成员方之间的贸易争端,成功避免了贸易争端恶化为政治争端甚至战争。因此,运用WTO规定的磋商、斡旋、调解、调停等方法以及专家组、上诉机构等法定程序解决当前的贸易争端是贯彻国际法治原则和精神的体现,更是被事实证明为有效的避免贸易争端进一步恶化的手段。

 

必须强调的是,运用WTO争端解决机制解决国际贸易争端是WTO各成员方必须承担的条约义务。当前,各争端方应当回归法治路径,根据WTO规则将相关争端提交WTO争端解决机构予以解决。实践证明,WTO争端解决机制尽管存在诸多亟待改进之处,但其成功解决贸易争端的成就证明它依然是行之有效的,当务之急是尽快推动WTO上诉机构成员遴选程序顺利开展,及时增补上诉机构法官,使其能正常运转。相反,抛开现有争端解决机制转而寻求单边制裁路径解决争端,不但达不到目的,反而会伤及自身。

 

国际关系史上的无数经验或教训证明,“贸易战”绝没有赢家,法治才是唯一可选择的共赢模式,背离法治路径解决贸易争端其结果只能两败俱伤,甚至走向战争边缘。

 

(三)发展国际贸易法治,推动国际贸易法律规则现代化

 

导致当前国际贸易法治危机的另一个重要原因是国际贸易法治的现状已远不适应国际贸易关系的现实,国际贸易法律规则的落后、现代管理功能的严重缺失致使WTO面对当前危机束手无策,因此,推动国际贸易法律规则现代化成为克服危机的重中之重。

 

进入新世纪以来,以中国为代表的新兴国家经济实力不断增长,美国、欧洲等长期拥有的比较优势日渐丧失,国际经济关系正处于深度调整的关键转型期。包括WTO在内的国际经济组织对发达国家与发展中国家经济实力对比格局发生的历史性变化未能积极做出体制上的改变,中国、印度、俄罗斯等新兴经济体的诸多合理诉求未能得以实现,对此深感不满。与此同时,美国等经济强国认为中国等新兴国家冲击了WTO现有体制,尤其是中国经济独特的制度框架及贸易政策对WTO体制及规则体系造成了“扰乱”,WTO现有体制及其规则已不足以对这些国家的行为形成有效约束,导致贸易利益严重失衡。基于此,美国、欧盟等发达国家和地区也对WTO表示不满,认为WTO体制及其规则未能有效规制中国的行为,致使它们的贸易利益无法实现,呼吁WTO沿着它们指定的路线进行改革,美国甚至不惜以瘫痪WTO运转为要挟强迫其他成员方接受其提出的改革方案。

 

此外,进入21世纪以来,以互联网、人工智能为代表的高科技发展突飞猛进,人类正经历着“第四次工业革命”,而以WTO法为代表的国际贸易法规则却未能与时俱进地对互联网经济等新兴经济领域做出法律上的规制。国际环境法、国际人权法最新发展成果亦未在国际贸易法律规则中得以体现,国际环境保护组织、国际人权组织对此早有诟病。

 

目前看来,尽管出发点不同,但各方对当前国际贸易法律规则落后于时代发展的现实均表示不满,对WTO现有体制及其法律制度必须改革的大方向形成共识,当务之急是尽快启动谈判推动国际贸易法律规则现代化进程。

 

欧盟于2018年6月发布题为“WTO现代化”的报告,系统阐述了欧盟建议的WTO改革方案。[32]该方案着重于规则制定与发展、发展中国家地位及其特殊优惠待遇(S&D待遇)、加强WTO管理职能等三方面议题。[33]2018年10月,加拿大与WTO另外12个成员方召开部长会议并提出了WTO改革建议方案,内容涵盖争端解决机制、更新WTO规则、发展问题及贸易政策监督机制及透明度等多个领域。[34]作为世界上两个最大的经济体,中美两国关于WTO改革的建议备受国际社会关注。美国国际贸易代表办公室曾于2019年3月1日发布《2019贸易政策议程及2018年度报告》,该报告首次提出美国对WTO改革的具体建议,包括应对非市场经济挑战、争端解决机制、通知义务及发展中国家待遇等四个方面内容。[35]。2019年5月13日,中国正式向WTO提交《中国关于WTO改革的建议文件》,该建议文件提出WTO改革应着眼于四个重点领域:一是解决危及WTO生存的关键和紧迫性问题;二是增加WTO在全球经济治理中的相关性;三是提高WTO的运行效率;四是增强多边贸易体制的包容性。[36]

 

除了WTO成员方纷纷提出WTO改革建议外,国际智库和学术界对于WTO改革长期以来高度关注,开展了广泛而深入的研究并提出相关建议。面对新世纪WTO面临的各种挑战及国际社会对WTO体制日益增长的严重不满情绪,WTO曾于本世纪初召集国际著名经济学家、国际法学家撰写了专题研究报告(WTO于2002年出版的《WTO的未来》,即“萨瑟兰报告”),在反驳国际上对WTO体制的批评和质疑的同时,提出了WTO未来改革的具体建议。[37]著名WTO法学者托马斯·柯迪尔教授也曾经撰写“WTO体制性改革之规划”(简称“柯迪尔方案”),聚焦WTO面临的主要问题,为其进行体制性改革提出详细建议。[38]上述两份方案将WTO改革的焦点议题集中于六大领域:应对非歧视原则退化、国家主权与WTO的关系、与其他国际组织的协调、与市民社会的对话、争端解决机制的完善、总干事及秘书处作用等。2018年下半年,由郝克曼教授率领的研究团队发表了关于WTO改革的专题报告,该报告汇集不同国家众多学者的研究力量,提出了WTO改革的重点议题:争端解决、经济发展及WTO工作实践。[39]中国学者也纷纷为WTO改革撰写文章,为WTO改革的中国方案贡献智慧和力量。[40]

 

作为世界第一贸易大国的中国坚决支持多边贸易体制在克服当前危机中发挥作用,主张通过推动WTO改革等项措施推进国际贸易法律体制作出适应时代发展规律和特点的变革。中国政府不但多次呼吁维护WTO多边体制的权威、与欧盟开展谈判讨论WTO改革议题,并且正式向WTO提出了完整的改革建议。与此同时,中国已采取并正在采取多项重大举措主动扩大开放,为WTO改革创造良好的氛围和条件。包括中国在内的世界各主要贸易体当务之急是摈弃单边、独赢的战略理念,秉持多边、共赢的谈判立场,寻找各种WTO改革方案的最大公约数,按照“先易后难”的原则尽快启动WTO改革进程,给国际贸易领域克服当前的法治危机以积极信号。

 

面对当前国际贸易法治危机,作为世界第二大经济体,中国理应肩负起维护国际法治的重任。回顾改革开放40多年来中国对外经贸实践,中国对外开放的进程是中国融入国际法治的历史过程,中国加入WTO并成为其中重要一员,不但彻底改变了中国长期遭受美国等西方国家贸易歧视的被动局面,而且极大地提升了中国对国际经贸规则制定的话语权,为中国的经济发展营造了良好的国际氛围,使中国成为国际法治的真正受益者。与此同时,国际法治也愈发离不开中国的智慧和贡献,中国践行自己的国际承诺、坚定维护国际法治,积极参与制定、完善国际经贸规则,推动国际经贸规则向着更加公平、合理的方向前行。

 

当前国际贸易法治面临的危机是第二次世界大战以来最大的危机,中国自身也是受害者,所遭遇的困难和挑战都是空前的。尽管如此,中国应当也必须捍卫国际法治,在国际上积极倡导国际法治的思维和方法克服危机,推动国际法治在国际经济关系中进一步彰显。同时,中国应始终坚持扩大开放的立场,通过不断地自我改革、自主开放促进国际法治,这是中国在当前特殊国际背景下维护以法治为核心原则的全球治理体系的大国担当。

 

四、结论

 

美国特朗普政府上台以来,抛开WTO多边机制、“回归”单边主义,拒绝履行WTO规则义务,大量运用其国内法对中国等WTO成员方实施贸易制裁,美国的上述行径已打开“潘多拉盒子”,导致国际贸易法治面临第二次世界大战以来空前之危机。当前国际贸易法治的危机具有深刻而复杂的国际背景及现实根源,但从国际贸易发展历史来看,贸易自由化与贸易保护主义的博弈从未消失,向来是国际贸易法发展中的永恒主题。当前国际贸易法治危机的根源依然是保护主义的幽灵作祟,而今天的保护主义与历史上的保护主义并无本质上的区别,无非是添加了时代的特点和因素:一是来自“新保护主义”理论的挑战与冲击;二是“主权至上”的传统国际法观念不断被强化;三是WTO管控危机功能严重缺失。此次国际贸易法治危机的爆发,既反映了WTO体系未能与时俱进地更新法律规则以满足国际贸易关系现实需求,又证明了WTO严重缺乏管控国际贸易危机的能力、尚未成为真正国际贸易管理组织的现状。

 

法治的危机仍然需要法治的方式予以克服,当前国际贸易危机的本质说到底是国际贸易法治发展的不完善、不充分导致的,只有以法治的思维、法治的方法才能找到克服当前国际贸易危机的正确路径。首先,应当坚持法治原则不动摇,以国际法基本原则、国际贸易法基本原则为指导寻求克服危机的路径。国际贸易关系是全球治理的重要内容,而法治是全球治理的核心,这是国际社会的普遍共识。国际法治对全球治理的意义不仅在于建立法律规则和制度框架,更为重要的是决定了全球治理的方向和路径,对于这一点国际社会已有共识。其次,运用国际法治的方法解决当前的国际贸易争端,避免贸易争端进一步恶化。尽管面临巨大困难,处理当前国际贸易争端还应当坚持国际法治的理念,遵循《联合国宪章》确立的和平解决国际争端原则,运用谈判、和解、公断、司法解决等和平方式解决当前的各种贸易争端,各方均应采取措施避免出现非和平方式所导致的恶果。为此,一是要鼓励各争端方通过双边谈判解决争端,二是要回归WTO争端解决机制解决国际贸易争端,这不仅是国际法治精神的体现,更是WTO各成员方承担且必须履行的条约义务。实践证明,WTO争端解决机制尽管存在诸多亟待改进之处,但依然是行之有效的。最后,在坚持法治原则的基础上发展国际贸易法治,推动国际贸易法律规则现代化。当前国际贸易法治危机的一个重要原因在于国际贸易法治的发展已远不适应国际贸易关系的现实,国际贸易法律规则的落后致使WTO面对当前危机束手无策,因此推动WTO改革及国际贸易法律规则现代化成为克服危机的当务之急。

 

注释:

 [1]应美国请求,WTO于2019年10月2日授权美国针对欧盟未能履行“美国诉欧盟:在大型民航客机中影响贸易的措施案”(简称“大飞机案”)的上诉裁决采取贸易报复措施。

European Communities and Certain member States-Measures Affecting Trade in Large Civil Aircraft: Recourse to Article 22.6 of the DSU by the European Union WT/DS316/ARB(02October2019).https://www.wto.org/english/tratop_e/dispu_e/dispu_e.htm#dsb, visited in 23rd, October, 2019.

[2]2017年初美国特朗普总统上台以来提出“美国优先”原则,在国际经贸领域奉行单边主义政策,置WTO等多边法律规则于不顾,坚持以其国内法对他国采取贸易制裁措施。See “Pillar 2:Promote American Prosperity”, National Security Strategy of The United States of America, Published on December 2017.

[3]WTO对于美国近期采取的单边措施深表担忧,强烈呼吁各成员支持多边贸易体制,不应违反WTO规则采取单边贸易限制措施。See Director-General Roberto Azevêdo’s speech, he outlined the challenges and opportunities facing the Organization and called on WTO members to show their political support and work together to strengthen the multilateral trading system. Speaking at a meeting of the whole WTO membership on 5 March, Director-General Roberto Azevêdo responded to a series of announcements from WTO members in recent days which suggested that a range of new, unilateral trade barriers could soon be put into force. DG Azevêdo warned of the risks posed by such measures, calling on members to reflect and avoid escalation.https://www.wto.org/english/news_e/spra_e/spra_e.htm, Visited on 30th, March, 2018.

[4]历史上保护主义理论有代表性的当属英国的密尔与托伦斯提出的“互惠条件贸易理论”和“幼稚工业保护理论”。此外,还有一些保护主义的理论,如贸易保护振兴国内工业、为国家安全、财政收入进行贸易保护,以及自由贸易影响工资和就业、影响国家传统文化、造成文化的单一性以及自由贸易侵犯主权等。参见黄东黎:《国际贸易法》,法律出版社2003年版,第48页。

[5]国际法学者麦金尼斯和莫维塞西斯当时曾警告说:“自由贸易政策,以及实施这些政策的机构正处于一个转折关口。”[美]约翰·麦金尼斯、马克·莫维塞西思:《世界贸易宪法》,张保生等译,中国人民大学出版社2004年版,第1页。

[6]参见赵维田:《世贸组织的法律制度》,吉林人民出版社2000年版,第5-7页。

[7]麦金尼斯指出:“关税的降低迫使保护主义利益集团寻求其他的进口壁垒。一种典型的做法是游说制定以隐蔽手段保护国内产业的措施——这些措施的设计从表面上看服务于劳工、环保、卫生和安全目标,但真正的意图是阻止来自于国外的竞争。”[美]约翰·麦金尼斯、马克·莫维塞西思:《世界贸易宪法》,张保生等译,中国人民大学出版社2004年版,第8页。

[8][加]吉姆·斯坦福:《每个人的经济学》,刘慧峰等译,东方出版社2009年版,第204-207页。

[9]他认为:“李嘉图的理论是错的。不仅在理论上,尤其在实践上,确保自由贸易使双方获益的条件和假设根本不适用……最坏的是,我们都知道,为了增加参与全球经济的利润、减少成本,新自由主义的全球化规则排斥政府管制贸易和投资流动。”[加]吉姆·斯坦福:《每个人的经济学》,刘慧峰等译,东方出版社2009年版,第209-210页。

[10]杰克逊教授曾指出:“当两者并列时,这些简洁的评论就折射出政策上的困境,而政治领袖们必须尽力解决这些问题。”[美]约翰·H·杰克逊:《GATT/WTO法理与实践》,张玉卿等译,新华出版社2002年版,第4页。

[11]马丁·雅克指出:“直到现在,人们基本上是从正面看待中国的崛起……但是,随着竞争的加剧,要求保护的呼声可能越来越高,最终将变得不可抗拒。过去一年,大西洋两岸保护主义的要求增加了许多。”[英]马丁·雅克:《多哈回合失败标志着全球化灭亡》,载《参考消息》2006年7月17日第4版。

[12][英]彼得·萨瑟兰等:《WTO的未来》,刘敬东等译,中国财政经济出版社2005年版,第46页。

[13]Douglas A. Irwin, Petro C. Mavroidis, Alan O. Sykes: The Genesis of the GATT, Cambridge University Press,2008. p.5.

[14]这些学者认为:“在盲目追逐自由贸易的过程中,一个不负责任的WTO将阻碍民选的民族政府为促进公共福利事业而采取重要措施。”他们责怪WTO推动的自由贸易引起了或造成了诸如全球变暖、雨林毁灭以及伤害濒危物种、剥削童工和虐待人权等种种问题。甚至有人宣称WTO不仅会干涉成员按其认为最好的方式管理自己事务的能力,而且还将置全世界人民于严重危险的境地。参见[美]约翰·麦金尼斯、马克·莫维塞西思:《世界贸易宪法》,张保生等译,中国人民大学出版社2004年版,第2-3页。

[15]拉尔夫·纳德议员多次在美国国会发出警告:乌拉圭回合之后的世界贸易体制将会“破坏公民管理、降低国内民主机构对从食品安全到电讯以及外国投资等一系列国内政策做出决定的能力。”Results of the Uruguay Round Trade Negotiation: Hearings Before the Senate Commission.

[16]为此,杰克逊教授曾经撰文,题为《1994年主权大辩论:美国接受并实施乌拉圭回合谈判结果》,参见《GATT/WTO法理与实践》,张玉卿等译,新华出版社2002年版,第419-448页。

[17] WTO秘书处指出:(WTO)这些协议是世界上大多数贸易国通过谈判签署的,为国际商业活动提供了基本法律原则,本质是契约,约束各国政府将其贸易政策限制在议定的范围内。参见张江波:《贸易走向未来》,法律出版社1999年版,第1页。

[18]参见李雪平:《贸易自由化与国家对外贸易管制——从中国和平发展遭遇的贸易保护主义谈起》,载《武汉大学学报》2006年第6期,第832页。

[19]参见李雪平:《贸易自由化与国家对外贸易管制——从中国和平发展遭遇的贸易保护主义谈起》,载《武汉大学学报》2006年第6期,第832页。

[20][英]彼得·萨瑟兰等:《WTO的未来》,刘敬东等译,中国财政经济出版社2005年版,第40页。

[21]参见赵维田:《世贸组织(WTO)的法律制度》,吉林人民出版社2000年版,第15-19页。

[22]参见[美]约翰·H·杰克逊:《GATT/WTO法理与实践》,张玉卿、李成刚、杨国华等译,新华出版社2002年版,第23页。

[23]同上注,第453页。

[24]尤其对于新成员加入,还是通过WTO成员与该新成员谈判达成“入门费”协议后由WTO全体成员“协商一致”来决定是否接纳,“入门费”协议实质上仍然是新成员与WTO全体成员达成的“契约”。

[25]刘敬东:《WTO改革的必要性及其议题设计》,载《国际经济评论》2019年第1期,第42页。

[26]刘敬东:《WTO改革的必要性及其议题设计》,载《国际经济评论》2019年第1期,第42页。

[27] A/RES/55/2, United Millennium Declaration,18, September 2000. A/RFS/60/1,2005, World Summit Outcome, para,24, para11. etc.

[28]何志鹏、孙璐:《自由主义与后危机时代国际经济体制的发展》,载刘志云主编:《国际关系与国际法学刊》(第4卷),厦门大学出版社2014年版,第90-91页。John Baylis, Steve Smith and Patricia Owens(ed.), the Globalization of World Politics: An Introduction to International Relations,5th ed., Oxford University Press,2011, p.445.

[29]刘敬东:《全面开放新格局的国际法治内涵与路径》,载《经贸法律评论》2019年第1期,第72页。

[30]2018年3月22日,美国总统特朗普签署针对中国的总统备忘录,宣布基于美国贸易法“301”调查的结果,将对从中国进口的商品征收高额关税、对来自中国的投资设限并将在WTO采取针对中国的行动。在此之前,美国已宣布将基于国家安全原因对进口美国的钢铁及铝产品征收高额关税,引发世界各国严重关注。参见《敦促美国“悬崖勒马”中方强力回击美贸易战威胁》,载《参考消息》2018年3月25日第1版。

[31]《G20为公平与可持续发展凝聚共识》,http://www.sohu.com/a/280466279_100122958,访问日期:2019年3月8日。

[32]Council of the European Union,“WTO-EU’s proposals on WTO modernization”,05,July,2018,Wk 8329/2018 INIT.

[33]这三方面的议题内容分别是:一、规则制定和发展问题。欧盟建议,WTO应制定使该体制重获平衡和实现公平竞争的规则(即改善透明度和补贴通报;更好地处理国有企业问题;更有效地处理最具贸易扭曲作用的补贴),制定新规则以解决服务和投资壁垒,包括强制性技术转让问题(即解决市场准入壁垒、外国投资者的歧视性待遇以及边境后扭曲,包括与强制性技术转让和其他贸易扭曲政策的相互关联;解决数字贸易壁垒;解决国际社会的可持续发展目标问题)。二、欧盟提出的在发展目标背景下关于处理灵活性新方法的建议,主要内容包括,享受WTO体制中S&D待遇的发展中国家“毕业”条款设计、未来协定中的S&D条款以及现有协定中的额外灵活性三项。三、欧盟提出的加强WTO规则制定活动程序方面的建议,包括多边谈判、诸边谈判、秘书处的作用、加强政治支持等内容。Council of the European Union,“WTO-EU’s proposals on WTO modernization”,05,July,2018,Wk 8329/2018 INIT.

[34]2018年10月24日至25日,在加拿大主持下WTO十二国(不包括中、美)和欧盟代表在加拿大渥太华召开关于WTO改革的部长会议,提出了WTO改革中急需审议的三方面议题:维护和加强争端解决制度;重振WTO谈判职能,更新WTO规则以反映21世纪国际经贸现实,解决补贴和其他手段造成的市场扭曲,包括S&D待遇在内的发展问题;加强对成员方贸易政策的监督和透明度。会议公报最后提出,要在政治上致力于WTO紧迫地推进透明度、争端解决和发展21世纪贸易规则。Joint Communique of the Ottawa Ministerial on WTO Reform, Published By Media Relations Office, Global Affairs Canada,1st, November,2018.

[35]美国的建议主要内容如下:(1)WTO必须解决非市场经济的挑战。WTO的规则框架没有充分预料到经济主要由国家主导的成员对全球贸易造成的破坏性影响。现行规则加上WTO上诉机构规制的严重缺陷,使成员没有足够的工具来应对这些问题的侵蚀性蔓延。美国正在与欧盟和日本进行三方合作,意图通过制定新的多边规则和采用其他措施来应对这些挑战。(2)WTO争端解决必须充分尊重成员的主权政策选择。世界贸易组织的争端解决机制,尤其是上诉机构层面的争端解决机制,已经偏离了最初的谅解,大大削弱了现行制度的政治可持续性。美国一直多次敦促争端解决机制遵从这些原始谅解。(3)WTO成员必须遵从通知义务。对通知义务的遵从不力使WTO缺乏对现有义务的重要执行信息,并且也相应导致谈判进展不足。美国建议对未能履行通知义务施加后果,其他共同提案国也加入支持这项工作。此外,更好地发挥WTO常设委员会的作用是提高WTO规则透明度和全面实施的必要条件。(4)必须改革WTO对发展中国家的对待问题,以反映当前的全球贸易现状。虽然WTO适用联合国标准界定了“最不发达国家”(LDC),但“发展中国家”的界定并没有WTO标准。各国“自我宣称”为发展中国家,以利用WTO协定赋予发展中国家的“特殊和差别待遇”,并享受目前或即将进行的谈判中发展中国家可获得的新的灵活性。这意味着更先进的发展中国家,如巴西、中国、印度和南非,尽管它们对全球经济的影响力巨大,却声称他们应该获得与撒哈拉以南非洲的最不发达国家和南亚的最不发达国家相同的灵活性。当被某些机构归类为高收入或中高收入国家的国家希望获得与低收入或中低收入国家相同的灵活性时,在现有义务的适用和达成新承诺中找到平衡更是难上加难。

http://www.ccpit.org/Contents/Channel_3589/2019/0307/1136339/content_1136339.htm,访问日期:2019年10月25日。

[36]参见http://sms.mofcom.gov.cn/article/cbw/201905/20190502862614.shtml,访问日期:2019年10月25日。

[37][英]彼得·萨瑟兰等:《WTO的未来》,刘敬东等译,中国财政经济出版社2005年版,第122-128页。

[38]Thomas Cottier, Preparing for Structural Reform in the WTO, September 26,2006.

[39]具体建议包括,影响竞争的非关税措施的政策对话、强化WTO的实质性功能、开放诸边谈判、加强秘书处职能、审议组织的工作表现、拓展及交流战略等。Revitalizing Multilateral Governance at the World Trade Organization”, Report of the High-Level Board Of Experts on the Future of Global Trade Governance, see www.bertelsmann-stiftung.de, Visited in 22nd, November,2018.

[40]近两年来,中国学者发表了大量关于WTO改革的文章,例如《国际经济评论》2019年第1期、第2期连续两期发表中国学者关于WTO改革的系列论文,2019年6月出版的《Journal of WTO and China》Volume 9集中发表了中国学者关于WTO改革的英文文章。

 

 

 

作者:刘敬东,中国社会科学院国际法研究所国际经济法研究室主任、研究员、博士生导师,中国法学会WTO法研究会副会长

来源:《法学杂志》2020年第1期