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论进一步加强国际法研究和运用

作者:柳华文
中国国际法研究与运用面临前所未有的机遇和挑战,为进一步加强中国国际法研究和运用,要加强国际法教学,培养涉外法律人才,设置国际法学为一级学科;加强国际法的运用,提升涉外工作法治化水平;统筹国内和国际两个大局,加强国际交流与合作。

柳华文:论进一步加强国际法研究和运用

 

  要:中共中央十九届四中全会专门就中国国家制度和国家治理问题作出决定,其中明确提到“加强国际法研究和运用”。决定中相关内容的重要意义可与1978年邓小平提出“要大力加强对国际法的研究”相提并论,对国际法学界是极大的鼓舞。中国国际法学与改革开放同步,在改革开放的过程中走向繁荣,并为国家的建设和发展作出重要贡献。当今世界正处于“百年未有之大变局”,中国国际法研究与运用面临前所未有的机遇和挑战。服务“一带一路”建设,推动构建新型国家关系和推动构建人类命运共同体,中国国际法研究和运用有新的任务与方向。为进一步加强中国国际法研究和运用,首先要加强国际法教学,为培养涉外法律人才奠定基础,特别是要关注国际法与国内法的区别,设置国际法学为一级学科;其次要加强国际法的运用,充分发挥国际法的作用,特别是建立涉外工作法务制度,提升涉外工作法治化水平;最后还要统筹国内和国际两个大局,加强国际法领域的国际交流与合作。

 

关键词:国际法研究国际法运用国际法教学国际法治人类命运共同体

2019102831日在北京举行的中国共产党第十九届中央委员会第四次全体会议是在庆祝新中国成立70周年之后立即举行的一次重要会议。会议的一个重要特点就是把党的十八大以来党中央部署的各项改革任务紧密结合起来,形成新的整体部署和工作安排。

全会更具有战略视角和历史意义。全会是中国共产党首次用中央全会来专门研究中国国家制度和国家治理问题。它全面总结中国在探索中国特色社会主义实践中,在国家制度建设和国家治理方面取得的成就、积累的经验、形成的原则,系统阐述坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的重大意义、总体要求、科学内涵和实践途径。全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出,到中国共产党成立100年时,在各方面制度更加成熟更加定型上取得明显成效;到2035年,各方面制度更加完善,基本实现国家治理体系和治理能力现代化;到新中国成立100年时,全面实现国家治理体系和治理能力现代化,使中国特色社会主义制度更加巩固、优越性充分展现。

正是在这个具有里程碑意义的文件中,专门提到了国际法。它明确提出:“加强涉外法治工作,建立涉外工作法务制度,加强国际法研究和运用,提高涉外工作法治化水平。”

中国国际法学界为之一振,颇受鼓舞。20191117日,中国社会科学院法学研究所、国际法研究所举办了题为“国家治理现代化的中国实践”的学习贯彻十九届四中全会精神理论研讨会,会议关注到全会决定对于国际法研究和运用的重视。同日,在外交学院举行的中国国际法学会会长会议和常务理事会也对全会精神特别是其中涉及国际法的内容进行了学习和讨论。笔者认为,全会关于加强国际法研究和运用的强调,是立足中国实际、促进中国改革开放和发展的必然要求,更为进一步繁荣中国国际法学、发挥国际法作用指明了方向。

一、国际法研究与运用为改革开放作出重要贡献

 

(一)国际法研究和运用与改革开放同时起步

中国共产党和中国政府历来重视国际法的作用,在改革开放进程中尤其如此。与今天党的十九届四中全会对国际法研究和运用的强调相对应,在中国改革开放启动之初,中国卓越的领导人邓小平就专门注意到了国际法。

党的十一届三中全会拉开了改革开放的序幕。19781213日,邓小平在全会前召开的中央工作会议上发表了题为《解放思想,实事求是,团结一致向前看》的讲话,明确提出“要大力加强对国际法的研究”。这是为十一届三中全会定调的重要讲话,是与中国改革开放和法治建设密切相关的经典文献。讲话如春风,如号角,使中国国际法研究获得极大的鼓舞。可以说,中国国际法学近四十多年的发展与改革开放同步。

北京大学、吉林大学于1978年招收了“文革”结束后的全国首批国际法硕士研究生,它们都在1979年创办了全国首批本科国际法专业。这对于尽快为中国改革开放培养法律人才,特别是国际法人才,具有重大意义。19802月,中国国际法学会成立,中国社会科学院副院长宦乡担任首任会长。《中国国际法年刊》1982年创刊,成为一直以来反映我国国际法研究成果的重要平台。

国际法教材是改革开放以后恢复和加强国际法教学与研究的重中之重。北京大学的王铁崖先生组织国内各大学国际法教授和专家二十余人,编写出版了中华人民共和国第一本国际法教科书,是国内使用时间最长、影响最大的教材,曾于1988年荣获全国高等学校优秀教材特等奖。王先生1983年在北大创立了国际法研究所。

1979年韩德培先生在武汉大学主持了法律系重建工作。他于1980年组建了武汉大学国际法研究所。早在1983年,韩先生就注意到,香港、澳门的回归和中国的统一事业将使解决区际法律冲突的区际私法在中国的国际私法研究中占有重要地位。他所领导的中国国际私法研究会专门组织学者来研究这个问题。

外交部法律顾问、曾任中国社会科学院法学研究所研究员的李浩培先生1985年当选为瑞士国际法研究院院士,后来在1993年当选为联合国前南斯拉夫问题特设国际刑事法庭法官。他1987年出版的700多页的专著《条约法概论》是获得第一届国家图书奖一等奖的一本由中国国际法学者撰写的经典国际法著作。

老一辈国际法大师们为中国的国际法学和国际法实践的发展呕心沥血,作出巨大的贡献。在他们的努力下,中国的国际法学伴随国家的改革开放迅速起步,不断发展,并始终与中国改革开放的实践紧密联系在一起。

改革开放伊始,中国就不乏涉及国际法运用的实践。1981年,我国国民经济计划进行幅度较大的调整,需要终止一些重点工程项目的涉外合同。应当时的国家进出口委员会特邀,韩德培和周子亚、李双元一道进京为国家进出口委员会提供咨询意见,避免了国家的数亿美元的重大损失。

19791987年,美国持有清朝政府湖广铁路债券的个人针对中华人民共和国提起湖广铁路债券案。中国方面根据国际法据理力争,强调主权豁免和恶债不予继承的国际法原则,美国联邦最高法院最终撤销了不利于中国的判决。该案最终既避免使中国政府遭受损失,又确立了一个良好的司法判例。

1978年开始,改革开放的总设计师邓小平逐渐形成并正式提出了“一个国家,两种制度”的政治构想。1982年宪法第31条正式写入了反映“一国两制”的内容。1985年,第六届全国人大三次会议正式把“一国两制”确定为中国的基本国策,中国用“一国两制”解决台湾、香港和澳门问题、实现国家统一的基本方针正式确立。“一国两制”率先在香港和澳门实践。“一国两制”是一种全新的国家统一和治理模式,是中国对于国际法理论和实践的重要贡献。

(二)国际法研究和运用在改革开放中深化

改革开放使中国逐步走上社会主义市场经济的发展道路。中国对外交往增多,与各国经济联系更加紧密。改革开放的推进过程,也是全面确立依法治国基本方略、不断走向法治中国的过程。随着运用国际法的需求与日俱增,对国际法的关注和重视也获得了前所未有的加强。

国际法多次成为中共中央法制讲座的主题。比如,1994129日,中共中央政治局第一次法制讲座在中南海举行,时任华东政法学院教授的曹建明主讲的题目是《国际商贸法律制度与关贸总协定》。他谈了国际商贸法律制度与中国的改革开放、国际商贸法律制度的新发展与中国的涉外经济法、关贸总协定与中国的经济法制等重要问题。1996129日,外交学院卢松副教授为中央政治局主讲《国际法在国际关系中的作用》;时任总书记的江泽民同志在主持讲座并发表讲话时指出,我们的领导干部特别是高级干部都要注意学习国际法知识,努力提高运用国际法的能力。2006526日,中国社会科学院的郑成思研究员和中南财经政法大学吴汉东教授为中央所做讲座的题目是《国际知识产权保护和我国知识产权保护的法律和制度建设》;时任总书记的胡锦涛同志在主持时强调,按照履行承诺、适应国情、完善制度、积极保护的方针,适应中国经济社会发展的需要,适应国际知识产权保护的发展趋势。

党的十八大以来,习近平总书记多次发表加强国际法治的重要讲话,阐明了中国的国际法立场和主张,为国际治理和中国国际法学的发展指明了方向。比如,2014628日,习近平总书记在和平共处五项原则发表60周年纪念大会上指出,各国应该共同推动国际关系法治化,在国际关系中遵守国际法和公认的国际关系基本原则,用统一适用的规则来明是非、促和平、谋发展。20151130日,习近平总书记在气候变化巴黎大会的开幕式上发表的题为《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制》的讲话中指出:“我们应该创造一个奉行法治、公平正义的未来。要提高国际法在全球治理中的地位和作用,确保国际规则有效遵守和实施,坚持民主、平等、正义,建设国际法治。”

在改革开放的大背景下,中国老一辈国际法学家学贯中西,继往开来,新一代的国际法学人刻苦钻研,使中国国际法基础理论与应用研究都伴随改革开放的进程获得了极大的推进,涌现出大量学术成果和一批又一批的国际法学人才。特别是进入新的世纪,国际法学的学科分工更加细化,许多具体的领域也有了专门的教材,每年都有几十、上百部国际公法、国际经济法和国际私法专著出版。

2001年中国加入世界贸易组织是中国经济与世界接轨的重要标志。这极大地鼓舞了中国国际法学者的研究热情。国际法特别是国际经济法在人才培养和研究成果上都取得了突破,为我国对外经济交往提供了有效的法律服务和有力的智力支持。

加强国际法研究的一个重要举措就是机构建设。比如,200210月,在中国加入世界贸易组织的大背景下,在中国社会科学院前院长李铁映的直接关心和支持下,中国社会科学院正式在原法学研究所国际法研究室的基础上建立了所级的国际法研究中心,20099月更名为国际法研究所。它是专门的国际法科研中心,也在努力担当国际法领域的思想库和智囊团。也是在2002年,中国政法大学在原来国际经济法系的基础上设立国际法学院。20074月,武汉大学成立跨学科的边界与海洋研究院,按照“精法律、通历史、会外语、懂技术”的跨学科人才培养目标,以国际法(边海问题研究)方向招收培养博士和硕士研究生,形成人才培养方案和课程体系。

201312月,中国社会科学院获得了《国际法研究》双月刊的刊号,成为国内第一本原创性国际法专业学术期刊。此后短短几年间,又有《边界与海洋研究》《武大国际法评论》《国际经济法学刊》《国际法学刊》等国际法领域的学术期刊相继获得正式刊号。它们是反映中国国际法学研究成果的重要平台。

进入新世纪以来,深海、极地、网络、外空等“新疆域”,反恐、非传统安全、气候变化、反腐败、中国海外企业合规、反对美国所谓“长臂管辖”、海外中国公民权益保护等新课题、前沿问题成为中国国际法学界的研究重点。近年来,菲律宾单方面提起南海仲裁案是典型的国际法律战,使得本来就颇受重视的海洋法研究更成为学界热点。中国国际法学界运用法律武器有力地批驳仲裁庭通过的所谓的南海仲裁案裁决,积极维护我国的海洋权益,并为国际海洋争端的和平解决贡献智慧。

中国国际法学家走出国门、在联合国及其专门机构等国际组织中担任重要职务的人也越来越多。原外交部法律顾问、国际法院法官史久镛先生还担任过国际法院院长。张月姣女士是中国第一位就职于世界贸易组织争端解决机制上诉机构的国际法专家,还担任过上诉机构主席。20181218日举行的庆祝改革开放40周年大会上,史久镛和张月姣两位国际法学家被党中央、国务院决定授予改革先锋称号。

改革开放以后,中国国际法理论研究和实践工作的广度、深度和速度均大幅度提升。可以说,中国国际法研究和运用在中国改革开放和现代化建设的进程中作出重要的贡献,并面临前所未有的发展空间和发展机遇。

二、“百年未有之大变局”开启国际法研究与运用的新时代

 

(一)世界出现“百年未有之大变局”

世界正处于大发展大变革大调整时期,世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展,全球治理体系和国际秩序变革加速推进。对于现在的世界局势,十九届四中全会的决定作了准确的概括,即“当今世界正经历百年未有之大变局”。

20151012日,中共中央政治局举行第二十七次集体学习,主题是全球治理格局和全球治理体制。习近平总书记当时就指出:“国际社会普遍认为,全球治理体制变革正处在历史转折点上。国际力量对比发生深刻变化,新兴市场国家和一大批发展中国家快速发展,国际影响力不断增强,是近代以来国际力量对比中最具革命性的变化。”大约一年之后,2016927日,中央政治局开展第三十五次政治学习,主题是二十国集团领导人峰会和全球治理体系变革。习近平总书记又指出:“全球治理格局取决于国际力量对比,全球治理体系变革源于国际力量对比变化。”

的确,新兴市场和发展中国家的群体性崛起,是最近十几年来国际格局最引人注目的变化之一。它们的经济总量,根据购买力平价计算,2014年已经超过发达国家,到2017年占世界经济比重已达到582%;按现价法计算,20072017年,新兴市场和发展中国家占世界经济比重也上升了11个百分点,达到近40%

回顾历史,近一百多年以来,对于中国而言,也是百年未有之大变化。习近平总书记说:“当前,我国处于近代以来最好的发展时期,世界处于百年未有之大变局,两者同步交织、相互激荡。”1840年英国对中国发动的鸦片战争是西方工业文明与东方农业文明的碰撞,也可以说是引起中国三千年未有之变局。1949年,新中国成立,中国人民站起来了,但是积贫积弱,百废待兴;1978年,中国改革开放,主动走向世界;2001年,以加入世界贸易组织为标志,中国开始深度融入世界,中国人民开始逐渐富起来,国家开始逐渐强起来。现在,中国已经成为世界第二大经济体,中国与世界的互动进入新的阶段。有学者指出,在新时代,到了一个中国引领和塑造世界成为新命题的新阶段。

中国经济实力的增长是实实在在的变化,但是包括软实力在内的综合国力的增强、在参与全球治理中的能力和作用的加强还处在一个渐进发展的过程当中。值得注意的是,中国作为新崛起的发展中大国,与美国等发达国家在整体财富、人均国民生产总值、核心科技、国际话语权等方面还存在差距。

中美两国在国际大变局中担任重要角色。中美关系是世界上最重要的双边关系之一,也事关世界经济增长和国际和平与发展等多边的局势。近年来,美国坚持“美国至上”,我行我素,不断以退出或者威胁退出条约、国际组织的形式破坏现有的国际法规则和体制,以达到自己重塑国际秩序和国际体系的目的。美国称可能改变世界格局的国家为“修正主义国家”。2017年年底,美国特朗普政府首个《国家安全战略报告》公然将中国视作“修正主义国家”和“战略竞争对手”。从2018年初以来,中美经贸摩擦一度不断升级,愈演愈烈,实质是美国以单边主义行为违反国际法。中国以互利共赢为经贸关系的目标,主张国与国之间本着相互尊重的态度,通过平等对话找到解决问题的办法,尊重以国际法为基础的全球治理,维护国际法治和多边主义。

新加坡国立大学的郑永年教授认为,当今世界的不确定性来源于西方世界内部,中国等发展中国家继续崛起,成为世界局势的稳定力量;中国正在以一个负责任大国的姿态为不确定的世界提供着确定性,并提供着当今国际秩序所必需的国际公共产品——共建“一带一路”、金砖国家新开发银行、亚洲基础设施投资银行等,表明中国已具备能力对国际秩序和区域秩序作出制度性补充。

墨西哥学者安都乐(Arturo Oropeza García)回顾新兴经济体当下的发展历程时,曾这样评价它们在建立新的全球秩序的道路上遇到的困难:“主要的经济参与者和政治家们抓住机会,表现智慧,总是会有将挑战转变为机遇的可能。”对中国来说,机遇和挑战都是前所未有的。立足改革开放以来取得的经济发展和社会进步,包括教育、科技、文化等诸多领域取得的成就以及经验,中国的目标更加明确,发展更有信心,国际法立场和全球治理的主张也更加鲜明。

(二)加强国际法研究和运用的新要求

中国的发展需要和平的国际环境和良好的外部条件。十九届四中全会的决定专门在第十三部分阐述“坚持和完善独立自主的和平外交政策,推动构建人类命运共同体”的主题。它指出:“必须统筹国内国际两个大局,高举和平、发展、合作、共赢旗帜,坚定不移维护国家主权、安全、发展利益,坚定不移维护世界和平、促进共同发展。”这为新时代中国国际法学的发展指明了方向,赋予中国国际法学者和国际法研究新的使命。

当今世界,国际社会的不确定性增多,去全球化的声音不绝于耳。也有人歪曲中国立场,变换方式渲染“中国威胁论”。正如国家主席习近平2018410日在博鳌论坛开幕式主旨演讲中指出,“无论中国发展到什么程度,我们都不会威胁谁,都不会颠覆现行国际体系”。20141024日,在“联合国日”之际,外交部部长王毅在《光明日报》发文,旗帜鲜明地指出“中国是国际法治的坚定维护者和建设者”。

党的十九大报告正式提出“两个构建”的对外关系新主张,即构建新型国际关系,构建人类命运共同体。报告指出:“中国秉持共商共建共享的全球治理观,倡导国际关系民主化,坚持国家不分大小、强弱、贫富一律平等,支持联合国发挥积极作用,支持扩大发展中国家在国际事务中的代表性和发言权。中国将继续发挥负责任大国作用,积极参与全球治理体系改革和建设,不断贡献中国智慧和力量。”

2018311日第十三届全国人民代表大会第一次会议通过了新的宪法修正案,其中在宪法序言第十二自然段中增加了“坚持和平发展道路,坚持互利共赢开放战略”和“推动构建人类命运共同体”的新内容。这是对中国自上世纪50年代以来主张的和平共处五项原则的意义深远的坚持和发展。

在新时代,中国提出并践行的“一带一路”倡议,源于中国,属于世界;构建新型国际关系、构建人类命运共同体的主张,是中国方案,又是世界视野。中国国际法学要与时俱进,阐释和支持中国的新理念、新主张和新实践。正如20181228日,中央政治局委员、中央外事工作委员会办公室主任杨洁篪在外交部和中国国际法学会共同举办的改革开放40周年国际法工作座谈会上的主旨讲话所指出的,我们要深刻把握新一轮改革开放对国际法工作提出的新要求,努力开创中国国际法工作新局面。

早在20131112日党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,就正式提出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”中国学者认为:“国家治理体系与治理能力现代化,对中国未来发展、社会主义现代化事业的实现、国家繁荣昌盛,乃至国际秩序与世界治理观的演变,都有着重大而深远的理论和现实意义。”

“加强国际法研究和运用”写进十九届四中全会通过的决定,是从坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度来认识国际法,是对近年来中国对外交往方针和政策的一次重要总结、重申和发展。法治的内涵扩大了,涉外法治成为重要的法治建设的内容,涉外法务工作成为新的制度性设计和要求,国际法获得新的、更大的重视和强调。

十九届四中全会的决定强调“健全党对外事工作领导体制机制”。针对此,决定说:“加强涉外法治工作,建立涉外工作法务制度,加强国际法研究和运用,提高涉外工作法治化水平。”这是国际法被纳入全党外事工作领导体制及其工作中的重要体现。决定从制度化和整体工作考虑,提到了“涉外法治”的概念,要求提高“涉外工作法治化水平”。这说明,各级干部、特别是从事外事工作的领导干部和工作人员要有法治化的思维,而这里的“法”包括国际法。建立涉外工作法务制度、国际法的研究和运用是加强外事工作领导体制机制的重要举措,制度化、法治化水平成为相关工作的重要目标。

决定中提到的两个“坚定不移”,即坚定不移维护国家主权、安全、发展利益,坚定不移维护世界和平、促进共同发展,就是中国国际法研究和运用的两大任务。完成这两个任务,中国既要实现自己的现代化发展目标,又要为国际社会以和平与发展为宗旨的全球治理贡献正能量。有学者认为,中国开创了一种新型的崛起大国与国际法的关系。中国与国际法治的积极互动必将影响深远。

三、进一步加强国际法研究与运用的建议

肖文在中央媒体上解读中共中央十九届四中全会精神时指出:“要加强国际法研究和运用,尽快补足我国在国际法领域核心人才短缺、理论创新不够、现实运用不足等短板,在国际法研究、制定、运用上与我国外事工作的要求相适应、与我国大国地位相匹配。”

国际法研究有承上启下的意义。它的上游是要加强国际法教学,下游是要加强国际法运用。反过来说,上、下游两端又能起到最好的支撑和拉伸作用,促进中国国际法学的快速发展和真正繁荣。我国目前的一个突出问题是,国际法研究在扩大科研队伍规模、增加机构设置和资金投入上都有了不少举措,而它的上、下游的情况仍不乐观,实践中亟需大量的、优秀的涉外法律人才,国际法教学和运用的水平尤其需要提升。如何加强国际法研究与运用,应该是一个系统工程,需要国际法学界、相关政府部门等发挥聪明才智,开展不懈的努力。笔者不揣浅陋,仅谈三个方面的意见和建议。

(一)加强国际法教学,为培养涉外法律人才奠定基础

中国资深外交官、现任联合国国际法委员会委员黄惠康指出:“改革开放40年来,中国国际法人才队伍培养取得了长足的发展,国际法能力不断提升。但现有的国际法队伍和能力与民族复兴、构建人类命运共同体的目标仍然有着很大的距离,具有国际化水平、在重要国际法岗位的国际法人才以及有国际竞争力和影响力的国际法智库存在明显‘短板’,应对国际事务捉襟见肘。”

20141023日中共中央第十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中就提到:“建设通晓国际法律规则、善于处理涉外法律事务的涉外法治人才队伍。”

习近平总书记非常重视加强全球治理人才队伍建设。2016927日,他在中央政治局第三十五次集体学习时指出:“参与全球治理需要一大批熟悉党和国家方针政策、了解我国国情、具有全球视野、熟练运用外语、通晓国际规则、精通国际谈判的专业人才。要加强全球治理人才队伍建设,突破人才瓶颈,做好人才储备,为我国参与全球治理提供有力人才支撑。”新时代,新任务,我们亟需加强国际法教学和人才培养工作。习近平总书记的重要论述也指明了具体的要求和工作路径。我们从中可以获得重要的启示:学习国际法,不仅仅是学习国际法律规则,还要了解党和国家的方针政策,了解国情,了解世界,具有全球视野,需要学好外语,还要学习和掌握国际谈判的技能。

特别需要强调的是,国际法人才培养需要认识到了解国情,掌握中国立场、中国主张和中国实践的重要性。西方学者安西娅·罗伯茨(Anthea Roberts)在比较了联合国安理会五个常任理事国的国际法教学情况后指出,美国的国际法教科书经常含蓄地传达一种“我们所实践的就是国际法”的信息,而中国的教科书在潜意识中给人的感觉好象是“国际法是其他国家所实践的”。一方面,从中可以看出美国作为发达国家、甚至是超级大国在国际法上的单边主义特点,可以看出中国作为发展中国家对于国际法从遵守、跟从到参与和促进的过程中所体现出来的一种支持多边主义、较为客观和谦卑的态度;另一方面,也在一定程度上说明中国国际法教学存在对中国国际法实践关注和表述不够充分的问题。

从学生选学国际法的热情来看,国内法学院系中国际法教学的现状并不令人乐观。由于不如国内法更具直接的实用性,从20世纪90年代末开始,国际法在法学教育、课程设置中的地位并不高,选学国际法的学生并不多。国际法教学还有很大的发展潜力。应该在课程设置和引导中鼓励高校学生学习国际法,并积极在国际法领域深造。

具体来说,基于国内社会的规则运作与国际社会的规则运作大不相同,国际法和国内法作为两个相互独立的不同的法律体系,在概念、内容、方法和运作规律上均有不同,在知识结构和能力培养上也有差异。国际法以国家为主要调整对象,法律主体间是平等关系,没有凌驾于国家之上的世界政府或者立法、执法和司法机关,其运作的空间是一个平行结构的国际社会。而且,因为立法不发达、法律空白较多、证明法律规则及其效力有专门的法律技术,适用国际法规则的国际裁判机构的有无及其权限大小取决于国家的同意和授权,导致国际法的适用具有局限性。而国内法是一个有权威的国家立法机构和法律实施机构保障的、存在上下垂直权力体系的严密的社会结构,国内法律体系繁复严密,有强制性的约束力和实施力,有权威的裁判机构,其管辖权一般不取决于当事人的意愿,因此国内法的适用明确直接。

而且,与国内法学不同,国际法学与外交史、国际关系史、国际政治和国际关系属于有所交叉并密切联系的学科。王铁崖先生历来有一个主张:“研究国际关系和国际关系史必须有一定的国际法知识为基础,而研究国际法则必须以国际关系和国际关系史为背景。”

国际法学者注意到,当代中国国际法教学存在的主要问题可能是我们自己的教学体制约束了中国国际法教学的高水平发展。为了使学科设置更科学,并有利于国际法学科的长足发展、促进对国际法教学的重视,笔者建议教育主管部门早日将国际法学由二级学科改设为一级学科。这将极大地提升国际法在教育体系中的地位,有效地促进国际法教学。

一级学科具有确定的研究对象和相对独立、自成体系的理论、知识基础和研究方法,是国家进行学位授权审核与学科管理、学位授予单位开展学位授予与人才培养工作的基本依据。中国国际法学会会长、中国政法大学黄进教授对完善法学学科体系、健全国际法学科体系,特别是将国际法学确立为法学门类下的一级学科也提出了建议。他指出,在我国目前设置的学科法学门类中,只有一个法学一级学科、一个法学专业,与哲学、经济学、教育学、文学、历史学、管理学等社会科学学科门类均有两个或者两个以上一级学科专业的现状,差距很大,极不平衡,矮化、弱化了法学学科专业在整个社会科学领域的地位。为了满足我国培养涉外法治人才的迫切需求,有必要把国际法学升格为法学门类下的一级学科,这样在法学门类下设置法学(以国内法学为主)和国际法学两个一级学科。

(二)加强国际法的运用,充分发挥国际法的作用

国际法的研究当然要立足实际,要落脚在运用上。现代外交,在形式上体现为法律外交,它是一种工作范式。国家利益及其维护要通过法律概念表达出来,赢得尊重和支持。对外经济交往也是法律实践,离不开国际法保驾护航。当下亟需建立涉外工作法务制度,提高涉外工作法治化水平。

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中也专门提到了“加强涉外法律工作”。它的具体阐述是:“适应对外开放不断深化,完善涉外法律法规体系,促进构建开放型经济新体制。积极参与国际规则制定,推动依法处理涉外经济、社会事务,增强我国在国际法律事务中的话语权和影响力,运用法律手段维护我国主权、安全、发展利益。强化涉外法律服务,维护我国公民、法人在海外及外国公民、法人在我国的正当权益,依法维护海外侨胞权益。深化司法领域国际合作,完善我国司法协助体制,扩大国际司法协助覆盖面。加强反腐败国际合作,加大海外追赃追逃、遣返引渡力度。积极参与执法安全国际合作,共同打击暴力恐怖势力、民族分裂势力、宗教极端势力和贩毒走私、跨国有组织犯罪。”相比这种列举性的规定,十九届四中全会的决定更为概括,并提出了总的制度性要求和更高的法治化建设水平的要求。涉外法律与国际法是相互交叉的概念,十九届四中全会的决定更突出和强调了国际法。

加强国际法的运用,首先要强调领导干部、特别是高级领导干部,应该积极学习、了解国际法。习近平总书记曾在谈到领导干部学法时说:“首要的是学习宪法,还要学习同自己所担负的领导工作密切相关的法律法规。”除了专门的涉外法治岗位对国际法知识和能力有较高要求之外,一般至少要掌握与本职工作相关的基本国际法常识,具有国际法意识,能够判断工作中出现的问题和案件与国际法的关系,大致了解如何进一步寻求与国际法相关的专业支持。

实践中,很多人容易混淆国内法和国际法的界线,按照自己对国内法的理解考虑国际法问题,容易导致错误的认识。还有人容易走极端,不是过高看待国际规则及其效力,就是过分忽视国际法的有效性和意义。英国著名法官汤姆·宾汉姆(Tom Bingham)对于法治有许多精辟见解,但是他的书中有一句话,称:“法治要求国家遵守其在国际法中的义务,如同遵守国内法一样。”这句话表达对于国际法的重视是可以的,但是在法律技术上是不对的,遵守国际法和遵守国内法在规则的寻找、效力的衡量、决策和实施机制上都是不同的。混同国内法和国际法不符合实际,会导致误解和错误。我们要客观、准确地理解国际法、运用国际法,这是所有人,特别是领导干部需要注意的。

其次,十九届四中全会的决定明确提出建立涉外工作法务制度。这是从制度入手,推进国家和具体部门甚至是单位治理体系和治理能力现代化的新要求。改革开放进行到今天,工作的复杂程度增加,涉外因素增多,涉外工作的重要性不断彰显。专业化的法律顾问、法律服务和法律保障非常重要。制度化助推法治化,可以有力地加强涉外工作的领导体制机制,可以更为长远、更加规范、更加有效地做好对外交往工作,包括政治、经济、文化等不同领域的对外交往。凡事预则立,建立涉外工作法务制度是进一步推动改革开放,争取获得改革开放新胜利的新部署、新举措。

比如,外交部条约法律司承担的法律外交工作是涉外法律工作的典型。近年来该司努力完善和创新法律外交工作机制体制。仅以加强政府和学界交流为例,2015年初,外交部国际法咨询委员会正式成立,史久镛等14名专家学者分别担任咨委会顾问和委员。这是外交部和国际法学界之间的第一个常态化的合作平台。

(三)统筹国内和国际两个大局,加强国际交流与合作

在经济全球化程度不断加深,信息化、网络化影响持续拓展的今天,国家治理体系和治理能力现代化是一个有机整体。发展的关键是立足实际,首先把国内的事情办好;同时,要有全球视野,重视统筹国内和国际两个大局,适应新时代改革开放、扩大对外交往、参与和推进全球治理的需要。

一方面,由内而外,国内经济实力、对外交往能力的增加,有助于我们“走出去”,开展平等互利的合作,参与和推动共商共建共享的世界经济和全球治理;另一方面,由外而内,在市场要素和资源全球配置的背景下,我们的对外开放与合作有利于满足国内发展的需要,外国和国际组织等的先进或者成功的治理经验也可以供我们参考和借鉴。

国际法是长时间逐渐累积、发展而来的法律规则体系,西方发达国家曾在相当程度上主导了国际法的形成和发展乃至运作的过程。也可以看到,联合国成立以来,随着非殖民化运动的兴起和发展中国家的不断壮大,国际法的体系和具体制度不断进步,虽然不尽完美,已经成为国际社会和平与发展不可或缺的制度支撑。从整体上看,中国是现有国际法律秩序和国际体系的受益者。不过,从法律规则和制度中受益不是自然而然的,需要由具备法律技能的人才队伍来完成,需要通过有效地利用和运用、通过努力才能真正获益。

中国主张推动联合国为主要框架的国际法律体系的改革和完善,这是从长远的全球治理的需要来说的。同时,一个常态化的工作是,需要熟悉和掌握既有的国际法规则体系,能够及时发现问题、预警问题、防范和解决法律风险,同时预判发展态势,主动运用法律维护当下和长远的法律利益。

闭关锁国发展不了经济,对于学习、掌握、运用国际法也是一样。国际法研究和运用需要立足本国国情,有国际视野,了解、追踪国际动态,积极开展国际交流与合作。知己知彼,我们需要研究别国的国际法立场、主张和实践,需要了解、掌握国外国际法学者和专家的研究成果。在一国国内,国际法学者的队伍相对国内法学者的数量来说,是一个不大的“小众”,但是在整个国际社会来说,将各国国际法学者合计起来,则是一个数量可观的“大圈子”。术业有专攻,任何一个国际法学者在今天都不可能“包打天下”,了解和掌握所有的国际法规则。中国国际法学要尽可能消除研究空白,涵盖国际法理论和实践的方方面面。中国国际法学者要争取成为国内外在相关领域有影响力的专家。我们也要熟悉国外国际法专家队伍的情况,多与他们交流交往,多结交知华、友华的国际法学界的朋友。随着改革开放的深化和发展,利用外脑,聘请国外法律专家、利用国外法律人才为我国国家、企业或个人提供法律服务的情况会越来越多。

在国际交流与合作方面,中国国际法学会、北京国际法学会等不同层面和领域的国际法学术团体,国内高校和科研院所中的国际法研究机构都可以进一步发挥学术外交、智库外交、民间外交的作用。

总之,中共中央十九届四中全会的决定对于中国改革开放和现代化建设具有历史性意义,其中对于“加强国际法研究和运用”的突出强调,必将进一步促进中国国际法学的发展和繁荣,有利于提高中国涉外工作法治化水平。对于中国国际法学界和实务工作者而言,新的目标就是,多出人才,多出成果,不断提高国际法研究和运用的水平和能力,进一步丰富和发展中国国际法实践。惟此才可以满足当今中国持续推进国家治理体系和治理能力现代化的需要。

作者:柳华文,中国社会科学院国际法研究所副所长、研究员。

来源:《国际法研究》2020年第1期。