环境污染和生态破坏是经济发展史上一直无法根除的痼疾，70年前的美国“黑色风暴”导致上千万人受灾，50年前英国的伦敦“雾都劫难”致使上万人死亡。而在发达国家进行科技创新和产业转移之后，环境污染就成了发展中国家的噩梦。“雾锁中国”、“十面霾伏”就是我国为经济高速发展而付出的一个沉重代价，不仅引起民众的广泛关切，也促使政府更关注生态保护与污染治理。然而，在政府与民间有着高度共识，天津市环保局根据10月26日市政府审议通过《天津市重污染天气应急预案》做出，且经市政府批准、以“天津市重污染天气应急指挥部办公室”（以下简称“应急指挥部办公室”）名义发布预警信息的情况下，首次启动的Ⅲ级（黄色）重污染天气预警，却不仅打了折扣，而且还因交通局对“限行”的“暂不执行”被媒体称为“乌龙”限号，令人深思。

长期以来，舆论界主要关注的是民众面对某些政府部门时“门难进、脸难看、事难办”的麻烦，而此次“乌龙”政令则暴露出了政府部门之间“办事”也未必那么容易，“府际关系”协调与“府内运行”可能都存在短板。比如，“乌龙”限号发生之后，媒体的反应首先是“应急办内部可能出了沟通问题”。而实际上，环保局此次发布的预警信息，完全是根据《天津市重污染天气应急预案》而进行的，系在市政府批准下以“应急指挥部办公室”名义发布，虽然该“办公室”设在环保局，但“指挥部”却由天津市政府下的18个职能局委组成，总指挥为分管环保的副市长，因此，预警信息发布从根本上说乃是代表市政府进行，并且存在着常规性的工作机制。然而，结果却令人大跌眼镜，由于交通部门“暂不执行”所导致的“乌龙”限号，使得《天津市重污染天气应急预案》规定的Ⅲ级（黄色）重污染预警必须执行的8项“强制措施”只执行了7项。政府不同部门之间的“沟通”问题，导致白纸黑字的政府规章大打折扣，不仅政府失信、权威受损，民众也感觉被“戏弄”。除了该预警信息在夜晚搞“突然袭击”，导致“限号”措施无法及时通知车主、客观上难以贯彻实施外，政府运行机制所存在的弊端，也暴露无遗。

简单做一个假设就能明白问题的症结所在：如果此次预警信息的发布机构不是环保局而是市委市政府，结果还会一样吗？哪怕是发改委或公安局发布相关措施，结果都很可能会大相径庭，因为它们都是比较强势的政府部门，而不是“冷衙门”。在法律体系大体健全、法治政府理念已被广泛认知的今天，政府该干什么、各个政府部门之间在条条块块上如何分工，本来大体上都实现了有法可依、有章可循，政府只需依法行政即可。但此次天津的“乌龙”政令却再次凸显了依法行政的短板，说明我们某些政府部门还没有完全做到依法办事，明规则之下还有“小九九”。

一是权力算计。权力是最有力的规则，不仅公民办事会遇“肠梗阻”，政府部门办事同样会被“卡脖子”。比如，同样是财政拨款，但谁优先、谁靠后，财政部门可能就自有其主意；同样是行政执法，但有没有领导重视、有没有重要批示，执法部门就会有不同的压力，也会有不同的动力。而在面对重污染应对等必须各部门协调行动时，如果分管的不是重量级领导、牵头的不是强有力部门，就很可能会面临其他相关部门的阳奉阴违。权大势强的就可以特事特办、一路绿灯，权力不够则顶多公事公办，甚至推诿扯皮。

二是部门利益。由于转型社会下不可避免地存在的政府事权划分不清，在行政执法中也相应地存在着大量交叉地带，结果导致“九龙治水”，非旱即涝。有利可图的地方，则各个部门齐上阵，争先恐后，惟恐落下；而没有利益的地方，则推诿扯皮踢皮球，老百姓总是难以找到管事儿的人。

三是权宜之策。最典型的体现就是政绩工程与官员难以干满任期。官员想干事、争政绩，能者上、庸者下，有为者方有位，干出政绩，造福一方，本是好事。但扭曲的政绩观导致了劳民伤财的政绩冲动，满城乱挖、大拆大建、数据造假、忽视民生，结果导致，政绩本来是解决问题的，自身却反倒成了“问题”。相应的问题就是，要么无法产生重视长期与均衡发展的规划，要么就是无法“一张蓝图绘到底”。与此相应的另一个现象就是，要么无法产生重视长期与均衡发展的规划，难以“一张蓝图绘到底”；要么不少官员成了“临时工”，不是定下心神、踏实苦干，而是醉心于制造政绩、升官走人。河北邯郸20年换了12任市长、湖北襄樊10年换了5任书记。

长期以来，法治建设的关注点主要集中在政府和人民的关系上，强调对政府的约束与规制；而实际上，政府内部与府际之间的运行机制，也同样是法治建设的必要部分。实践证明，在现代社会，如何在政府内部与府际之间、如何在条条块块之间建立科学流畅、权威有效的运作规则与机制，使政府能够不是以权力而是严格依规则办事，不仅是建设现代法治政府、真正实现“依法行政”所必须弥补的短板，也是提升国家治理能力，实现治理精细化之必需。

原刊于《法制日报》2013年12月24日第7版，发表时有删节。