首页
法学研究所概况
国际法研究所概况
研究人员
科研成果
学术活动
法学刊物
法学教育
图书馆
工作平台
搜索

 

English

日本語

한국어

“乌龙”限号凸显依法行政短板
支振锋
字号:

12月22日晚,天津市环保部门发布预警提示22日-25日天津将出现重污染天气,并发布Ⅲ级(黄色)重污染天气预警,同时附有长微博明确提出从23日零时起按照日期末尾数确定限行尾号。然而,仅仅经过几个小时后,天津交管部门却宣布限号政策暂不执行。(新华网北京12月23日电)

环境污染和生态破坏是经济发展史上一直无法根除的痼疾,70年前的美国“黑色风暴”导致上千万人受灾,50年前英国的伦敦“雾都劫难”致使上万人死亡。而在发达国家进行科技创新和产业转移之后,环境污染就成了发展中国家的噩梦。“雾锁中国”、“十面霾伏”就是我国为经济高速发展而付出的一个沉重代价,不仅引起民众的广泛关切,也促使政府更关注生态保护与污染治理。然而,在政府与民间有着高度共识,天津市环保局根据10月26日市政府审议通过《天津市重污染天气应急预案》做出,且经市政府批准、以“天津市重污染天气应急指挥部办公室”(以下简称“应急指挥部办公室”)名义发布预警信息的情况下,首次启动的Ⅲ级(黄色)重污染天气预警,却不仅打了折扣,而且还因交通局对“限行”的“暂不执行”被媒体称为“乌龙”限号,令人深思。

长期以来,舆论界主要关注的是民众面对某些政府部门时“门难进、脸难看、事难办”的麻烦,而此次“乌龙”政令则暴露出了政府部门之间“办事”也未必那么容易,“府际关系”协调与“府内运行”可能都存在短板。比如,“乌龙”限号发生之后,媒体的反应首先是“应急办内部可能出了沟通问题”。而实际上,环保局此次发布的预警信息,完全是根据《天津市重污染天气应急预案》而进行的,系在市政府批准下以“应急指挥部办公室”名义发布,虽然该“办公室”设在环保局,但“指挥部”却由天津市政府下的18个职能局委组成,总指挥为分管环保的副市长,因此,预警信息发布从根本上说乃是代表市政府进行,并且存在着常规性的工作机制。然而,结果却令人大跌眼镜,由于交通部门“暂不执行”所导致的“乌龙”限号,使得《天津市重污染天气应急预案》规定的Ⅲ级(黄色)重污染预警必须执行的8项“强制措施”只执行了7项。政府不同部门之间的“沟通”问题,导致白纸黑字的政府规章大打折扣,不仅政府失信、权威受损,民众也感觉被“戏弄”。除了该预警信息在夜晚搞“突然袭击”,导致“限号”措施无法及时通知车主、客观上难以贯彻实施外,政府运行机制所存在的弊端,也暴露无遗。

简单做一个假设就能明白问题的症结所在:如果此次预警信息的发布机构不是环保局而是市委市政府,结果还会一样吗?哪怕是发改委或公安局发布相关措施,结果都很可能会大相径庭,因为它们都是比较强势的政府部门,而不是“冷衙门”。在法律体系大体健全、法治政府理念已被广泛认知的今天,政府该干什么、各个政府部门之间在条条块块上如何分工,本来大体上都实现了有法可依、有章可循,政府只需依法行政即可。但此次天津的“乌龙”政令却再次凸显了依法行政的短板,说明我们某些政府部门还没有完全做到依法办事,明规则之下还有“小九九”。

一是权力算计。权力是最有力的规则,不仅公民办事会遇“肠梗阻”,政府部门办事同样会被“卡脖子”。比如,同样是财政拨款,但谁优先、谁靠后,财政部门可能就自有其主意;同样是行政执法,但有没有领导重视、有没有重要批示,执法部门就会有不同的压力,也会有不同的动力。而在面对重污染应对等必须各部门协调行动时,如果分管的不是重量级领导、牵头的不是强有力部门,就很可能会面临其他相关部门的阳奉阴违。权大势强的就可以特事特办、一路绿灯,权力不够则顶多公事公办,甚至推诿扯皮。

二是部门利益。由于转型社会下不可避免地存在的政府事权划分不清,在行政执法中也相应地存在着大量交叉地带,结果导致“九龙治水”,非旱即涝。有利可图的地方,则各个部门齐上阵,争先恐后,惟恐落下;而没有利益的地方,则推诿扯皮踢皮球,老百姓总是难以找到管事儿的人。

三是权宜之策。最典型的体现就是政绩工程与官员难以干满任期。官员想干事、争政绩,能者上、庸者下,有为者方有位,干出政绩,造福一方,本是好事。但扭曲的政绩观导致了劳民伤财的政绩冲动,满城乱挖、大拆大建、数据造假、忽视民生,结果导致,政绩本来是解决问题的,自身却反倒成了“问题”。相应的问题就是,要么无法产生重视长期与均衡发展的规划,要么就是无法“一张蓝图绘到底”。与此相应的另一个现象就是,要么无法产生重视长期与均衡发展的规划,难以“一张蓝图绘到底”;要么不少官员成了“临时工”,不是定下心神、踏实苦干,而是醉心于制造政绩、升官走人。河北邯郸20年换了12任市长、湖北襄樊10年换了5任书记。

长期以来,法治建设的关注点主要集中在政府和人民的关系上,强调对政府的约束与规制;而实际上,政府内部与府际之间的运行机制,也同样是法治建设的必要部分。实践证明,在现代社会,如何在政府内部与府际之间、如何在条条块块之间建立科学流畅、权威有效的运作规则与机制,使政府能够不是以权力而是严格依规则办事,不仅是建设现代法治政府、真正实现“依法行政”所必须弥补的短板,也是提升国家治理能力,实现治理精细化之必需。

原刊于《法制日报》2013年12月24日第7版,发表时有删节。