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[关键词]社会管理 体制创新 法制化 社会法 制度建设
"创新是一个民族进步的灵魂"，这句人们耳熟能详的至理名言深刻揭示了创新的重要性。在我国当前社会背景下，社会管理体制创新显得尤为重要。随着我国经济体制、社会结构、利益格局、思想观念的深刻变迁，各种社会矛盾进一步凸现，社会管理体制创新已经成为中央和地方各级政府无法回避和迫切需要解决的重大现实问题。
面对这一严峻形势，党中央就社会管理及其创新问题做出了一系列的战略部署和纲领性指导。2004年6月党的十六届四中全会提出，"加强社会建设和管理，推进社会管理体制创新"。2007年10月党的十七大报告指出，"完善社会管理，维护社会安定团结"，"建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局"。2011年3月《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》明确提出，"适应经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的新形势，创新社会管理体制机制，加强社会管理能力建设，建立健全中国特色社会主义社会管理体系，确保社会既充满活力又和谐稳定。"2011年7月1日，胡锦涛总书记在庆祝中国共产党成立90周年大会上的讲话中指出，"要加强和创新社会管理，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局，建设中国特色社会主义社会管理体系，全面提高社会管理科学化水平，确保人民安居乐业、社会和谐稳定。"这些纲领性文件和讲话精神为我国当前的社会管理体制创新实践确立了目标、指明了方向。
从另外一个角度来看，也正是在这一特定背景之下，社会管理体制创新更加迫切需要多个学科理论研究的支撑和指导。不可否认，社会管理与社会管理体制创新是政治学和公共管理学研究的重点之一，传统的相关理论成果也多集中在这两个学科。客观来讲，是政治学和公共管理学学者较早注意到了社会管理体制及其创新问题，并对其进行了较为深入系统、成效显著的研究，在社会管理实践中起到了重要的理论指导作用。但是，在当今时代，社会管理和社会管理体制创新问题已经远远超出了传统政治学和公共管理学的研究领域，广泛扩展到了社会学、经济学、法学等各个学科领域，并且对这些相应的学科领域产生了重要的影响。因此，从多学科的角度深入研究和思考社会管理与社会管理体制创新问题，有助于真正理解社会管理和社会管理体制的创新。
在社会管理及其体制创新的多学科综合研究中，法学是一个非常重要的视角。社会管理体制创新与法制建设尤其是社会法制度建设有着十分密切的联系，社会管理体制创新的实现离不开法律制度尤其是宪法、行政法、社会法的支撑。这是因为，一方面，在当今法治社会，任何创新都需要在宪法和法律的框架体系之内进行，社会管理体制创新当然也不例外；另一方面，社会管理体制的创新尤其需要法律制度予以保障。
同时，社会管理及其体制创新也会深刻影响到法制建设尤其是社会法制度建设，并为其完善提供有益的思路。这是因为，社会管理及其体制创新在客观上引起社会结构的变迁和社会权利义务关系的重组，必然会影响到法律和社会政策，而社会法以解决社会问题为目标，是社会政策的法制化，与社会管理更是有着十分密切的联系，因而社会管理及其体制创新必然影响到社会政策与社会法。本文拟从法学的角度探讨社会管理及其体制创新相关问题，并对社会管理体制创新的社会法保障进行分析。
（一）社会管理概念界定
"社会管理"一词在不同的场合有不同的含义，大致可以分为广义、中义和狭义的理解。从广义的角度来看，"所谓社会管理，就是在一定的共同价值基础上，人们处理社会事务和提供社会公共服务的过程。"1 这种意义上的社会管理，包括了多元主体以多样化形式进行的管理活动以及这些活动的全过程。从中义的角度来看，"社会管理是政府机构、社区和社会组织为维持社会系统有序运转，借助公众的参与和协助，使用法律规范、公共舆论及道德习俗等手段，对社会系统的组成部分、社会生活的不同领域以及社会发展的各个环节进行组织、协调、监督和控制的过程或活动。"2 或者说，"一般而言，社会管理是指以政府为主导的包括其他社会组织和公众在内的社会管理主体在法律、法规、政策的框架内，通过各种方式对社会领域的各个环节进行组织、协调、服务、监督和控制的过程。"3 这种意义上的社会管理把管理的主体扩展到了政府以外的社区和社会组织，强调社会管理的目的、手段和内容。从狭义的角度来看，社会管理是政府依法对社会进行管理和服务的全过程。这种意义的社会管理强调社会管理是政府的重要职能之一。
总体上看，人们在使用"社会管理"一词的时候，主要是从中义上来讲，是与"经济管理"相对应的一个概念。"社会管理"以社会为管理对象，具有不同于"经济管理"的诸多特点。经济管理以市场机制为基础，以经济运行为其管理对象，遵循市场经济运行的一般规律，而社会管理则以社会为管理对象，管理的对象广泛涉及公益性服务、经营性服务和半公益与半经营性服务等内容，尤为复杂。以教育和医疗卫生领域的社会管理为例，基础教育、基本医疗卫生在性质上应当属于公益性服务，而专业性教育和医疗属于经营性服务。正是由于教育和医疗卫生在性质上具有的这种复合性，使其在社会管理机制运行上更加复杂。
由以上对于"社会管理"概念的界定可以看出，虽然人们对于社会管理概念的理解和具体表述存在一定的差异，但是各种概念界定于表述在整体上一般都承认社会管理是一个过程，都认可社会管理中政府处于主导地位，都强调社会管理要依法进行。既然承认社会管理是一个过程，那么社会管理体制创新也就是"社会管理"概念之中的应有之意；既然认可社会管理中政府处于主导地位，那么政府同样要在社会管理体制创新中处于的主导地位；既然强调社会管理要依法进行，那么社会管理法制化也就成了社会管理的内在必然要求。
（二）社会管理的法制化进程
社会管理的目的是有效解决市场经济运行中出现的各种社会问题，因此，社会管理必须在法治的体系和框架下进行，惟有如此，才能保证社会管理的正确方向。从这种意义上讲，依法进行社会管理是依法治国基本理念在社会管理领域中的具体体现。
我国的社会管理经历了并且正在经历着一个法制化的历史进程。改革开放以前，我国实行高度集中的计划经济体制，行政管理和经济管理长期依附于政治管理，在这一时期，不需要独立的社会管理，当然也不需要社会管理相关的法律。改革开放以后，随着我国社会经济生活的巨大变迁，社会管理规范化、法制化成为一项迫切的现实需要。于是，有关部门相继制定并颁布了一系列社会管理方面的法律法规，来规范有关的行政管理。在这些法律法规中，除了《宪法》进行了原则性的规定以外，《中华人民共和国城市居委会组织法》、《中华人民共和国村民委员会组织法》、《基金会登记管理条例》、《人民调解委员会组织条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《社会团体登记管理条例》、《城市街道办事处组织条例》等相关法律法规专门对社会管理中的相关问题作了进一步的具体规定。此外，《劳动法》、《劳动合同法》、《社会保险法》、《工会法》、《教育法》、《劳动争议调解仲裁法》等法律也涉及到了社会管理的法律问题。
应当说，这些法律法规在社会管理中发挥了十分重要作用。但总体上看，现有的这些规定在整体上滞后，在理念上陈旧，远远不能满足当前社会管理实际工作的需要，尤其是在教育、医疗卫生、住房、环境、社会保险、社会福利、社会救助、社会优抚、社会组织管理、社区管理等方面，仍然缺少详细完备的制度建设。从我国当前社会管理的现实需求来看，很有必要加强相关领域的立法，真正实现社会管理的法制化。
如前文所述，社会管理体制创新已经成为我国当前重大的理论问题和实践问题，学者们进行了较为深入的讨论。在这些讨论中，社会管理体制创新的背景、原则、重点和路径成为学者们研究和关注的重点，这些无不与法治、法制化紧密相连。
首先，社会管理体制创新的起因和时代背景与法治化紧密相连。学界普遍认同在当前特定的历史时期，我国社会管理体制创新具有深刻的社会原因。虽然在具体的观点方面存在一定的差异，但一般认为，社会管理体制创新的直接动因在于改革开放以来我国社会管理遇到的挑战，这些挑战包括：一是单位制的功能弱化和公社的取消，导致社会管理的基层组织依托几近丧失；二是改革开放带来利益分化，增加社会管理的难度；三是大规模的人口流动，给公共服务提供和社会秩序维持带来巨大压力。4 面对这些挑战和问题，原有的社会管理模式与管理方法越来越难以适应时代的要求和新的诉求。在新的时代背景下，如何有效协调当前复杂化社会关系、规范多元化的社会行为、解决多样化的社会问题、化解综合化的社会矛盾，进而全面实现社会公正、有效应对社会风险、彻底保证社会稳定，社会管理体制创新已经成为解决上述问题的必由之路。需要注意的是，在法治已经成为当今时代标志的历史时期，法治理念得到了社会的普遍认可，法治与法制化构成了当前社会管理体制创新的重要背景，这是中国以前任何时代社会管理体制创新所不具有的。
其次，社会管理体制创新的原则也与法制化密不可分。学者们普遍认可社会管理体制的创新涉及到整个社会的方方面面，社会管理体制的创新需要遵循一定的原则。当然，在具体的表述方面，仍然存在一定差异。例如，有学者认为，社会管理体制创新应该遵循坚持以人为本、坚持政府主导与社会广泛参与、坚持社会正义与效率效益的有机统一、坚持管理有序与社会活力激发的有机统一、坚持统筹兼顾与循序渐进、坚持党的领导下全社会共建六项原则。5 总体上看，在社会管理体制创新的原则中，政府主导与法治的原则是不可或缺的。
再次，社会管理体制创新的重点与当前法治化的历史潮流高度契合。关于社会管理体制创新的重点，有学者进行了总结概括，认为社会管理体制创新的重点包括四个方面：一是大力推进教育体制的改革和发展；二是深化医疗卫生体制改革；三是完善社会保障体系；四是城乡基础设施投资体系。6 由此也可以看出，这些重点都与民生密切相连，属于社会法规范的重点内容，体现了社会管理体制创新与社会法的高度契合。
最后，社会管理体制创新的路径与法制化路径殊途同归。社会管理体制创新不仅是一个重大的理论，同时还是一个重要的实践问题，因此，社会管理体制创新理论研究的最终落脚点还是在于探寻一条真正能够在实践中走得通的路径。学者们对于社会管理创新的路径分别从不同的侧面进行了研究。有学者从机制的角度对社会管理创新进行了研究，认为社会管理创新需要建立和完善四个机制，即社会发展综合决策和执行机制、社会影响评估机制、社会安全网机制和社会风险管理机制。7 有的学者从社会管理创新着力点的角度进行了研究，认为社会管理创新要在深化认识、形成共识，深入研究、推动创新，理清思路、有序推进三个方面下功夫。8 有的学者从和谐社会的角度探讨社会管理体制创新的路径，认为社会管理体制创新的基本思路是有四个方面：一是要转变政府职能，建设服务型政府；二是要更新管理理念，改革管理方式；三是要建立有效的社会运行机制；四是要培育和发展各类社会组织，吸纳社会组织参与社会管理。9 由此可以看出，无论是何种具体的社会管理体制创新路径，都离不开依法行政，这与当今中国法制化路径可谓是殊途同归。
由以上分析可以看出，从社会管理体制创新的背景、原则、重点和路径来看，社会管理体制创新无不与法治、法制化有着紧密的联系。这是因为，社会管理体制属于上层建筑的范畴，与同属上层建筑的法律有着相同的经济基础并共同反作用于经济基础。社会管理体制创新不仅要在宪法的框架下进行，同样也需要宪法这个根本大法予以保证。社会管理体制创新涉及到了行政体制和各种具体行政行为，因此同样需要相应的行政法律制度予以支撑。同时，社会管理体制创新还关系到社会治理和社会安全，同样也需要直接以解决社会问题为出发点的社会法法律制度予以配合。
社会管理体制创新不仅仅是一个重大理论问题，同时还是一个重要的制度实践问题。如前文所述，社会管理体制创新的实现离不开法律制度尤其是宪法、行政法、社会法的支撑。基于文章主旨所限，本文对社会管理体制创新与宪法、行政法制度建设之间的关系不作探讨，主要对社会管理体制创新与社会法制度建设进行研究。
从具体制度层面来看，社会管理体制创新与社会法之间有着天然的密切联系。社会管理与社会法调整的对象都是复杂的社会，二者在调整对象方面高度契合。社会法在广义上是调整在各种社会问题的发生和解决的过程中所产生的各种社会关系的法律规范的总称，10 在这种意义上，人们都把社会法理解为反映社会政策目标的法。11 狭义的社会法主要包括劳动法、社会保险法、社会救助法、社会优抚法、社会福利法，广义的社会法同时还包括教育、医疗卫生、住房、环境相关的法律等相关内容。从这种意义上讲，社会管理体制创新法制化的过程在很大程度上可以理解为社会法制度建设的进程，以社会管理体制创新法制化为主线，审视社会法制度建设尤为必要。社会管理体制创新法制化在制度层面要求完善各项社会法律制度。
首先，在教育、医疗卫生、住房领域，社会管理体制创新法制化要求加强相应的社会法制度建设。教育、医疗卫生、住房是我国当前民众普遍关心的三大问题，是重要的民生问题，也是我国当前社会改革的三大重要领域。推进社会管理体制创新必须重视这三大领域的管理体制创新。同时，这三大领域也是社会法的重要调整领域，在当前社会管理体制创新法制化的背景下，加强这三个领域的法律制度建设具有十分重要的意义。教育、医疗卫生、住房具有明显的社会性特质，然而我国当前的教育、医疗卫生、住房管理体制仍然带有浓厚的转轨期烙印，因此很有必要通过构建具有社会法属性的教育、医疗卫生、住房法律制度来实现这三大领域中的社会管理体制创新。这就要求我们真正把教育、医疗卫生、住房当作一种"公共物品"或者"准公共物品"来看待，制定具有社会法属性的教育法、医疗卫生法、住房保障法，通过社会法律制度来保障相应领域社会管理体制的创新。
其次，在环境保护领域，环境管理体制创新法制化同样需要加强相应的社会法制度建设。随着世界各国工业化进程的不断推进，环境问题已经成为当今时代最突出的社会问题之一，环境管理体制创新成为各国政府迫切需要解决的重大课题。社会管理不同于经济管理，它不仅要关注经济效益，同时还关注社会效益，强调管理的社会效应，着重从社会整体效益的角度完善相应的社会政策。环境问题涉及到人类社会共同的生存条件，具有高度的社会性，因此，环境法律制度具有明显的社会法属性。在当前社会背景下，推进环境管理体制创新法制化建设，就是要在社会法理念的指导下完善环境管理法律法规，加强环境管理方面的社会法制度建设。
再次，在劳动关系领域，劳动管理体制创新法制化要求加强劳动法律制度建设。随着改革开放的不断推进，社会主义市场经济体制下的劳动关系已经成为我国当前最基本的社会关系，劳动关系的和谐与否直接关系着我国经济的发展与社会的稳定，因而具有十分重大的意义。在当前我国体制转轨的特殊时期，劳动关系的多元化与复杂化在客观上促使我们必须加快劳动管理体制创新法制化进程。这就要求我们必须在注重新形势下劳动管理体制创新的前提下，进一步充实和完善劳动管理方面的法律法规。具体来讲，就是要修改《劳动法》这一劳动领域的基本法，完善《劳动合同法》、《劳动争议处理法》、《就业促进法》等一系列法律法规，加快《集体合同法》、《劳动安全卫生法》、《工资条例》等相关法律法规的立法进程。
最后，在社会保障领域，社会保障管理体制创新法制化要求加强社会保障法律制度建设。世界各国的实践充分证明，在市场经济体制下，社会保障是经济发展和社会稳定的安全器，发挥着十分重要的社会的作用。我国经济体制改革取得了世界瞩目的成功，但在社会保障建设方面却相对落后，尤其需要社会保障管理体制创新。同时，社会保障管理不仅广泛涉及到社会保险、社会救助、社会福利、社会优抚等各项内容，还深入到这些内容具体事务的计划、组织、协调、控制和监督等各个环节。因而，社会保障管理体制创新尤为复杂。在当前背景下，加强社会保障管理体制创新法制化的首要任务就是完善我国社会保障法律制度建设。具体来讲，就是要进一步完善和充实《社会保险法》、《妇女权益保障法》、《老年人权益保障法》、《未成年人权益保障法》等已有法律法规，加快《社会救助法》、《社会福利法》、《社会优抚法》等法律法规的立法进程。
探讨社会管理体制创新背景下的社会法制度建设，具有理论和实践的双重意义。从理论研究的角度来看，把社会管理体制创新纳入到法学研究并具体到社会法制度建设的层面，有利于促进管理学与法学尤其是公共管理学与社会法学的学科交叉研究，推动管理学和法学研究的深入。从实践的层面来看，一方面，社会管理体制创新法制化是在当今法治社会背景下社会管理体制创新的必然要求，社会管理体制创新必然要纳入法治的轨道，探讨社会管理体制法制化有利于促进社会管理体制创新的实践；另一方面，社会管理体制创新也是法律制度建设尤其是社会法制度建设的重要动因之一，社会管理体制创新法制化从一个侧面反映了完善社会法的客观要求并实际推动着社会法制度建设的进程，研究社会管理体制创新法制化为我国当前的社会法制度建设提供了实践依据。本文基于主旨所限，仅对社会管理体制及其法制化、社会管理体制创新法制化、社会管理体制创新与社会法制度建设相关问题进行了宏观思考，初步论证了社会管理体制创新与社会法制度建设之间的密切关系，并未对社会管理体制创新中的细节问题进行详细分析。本文旨在引起学者们对社会管理体制创新法制化与社会法制度建设综合研究的关注，进而推动社会法制度建设。
（本文原载于《广西社会科学》2013年第11期。）
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