【学科分类】经济法学

【关键词】税制改革 税制优化 新理念 实体税法 程序税法

【作者简介】肖京，中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士；席月民，中国社会科学院法学研究所副研究员，2013年度创新工程首席研究员，法学博士，经济法室主任兼法学系副主任。

2013年9月21日，中国社会科学院法学研究所在京成功举办了“中国税制改革与优化学术研讨会”。本次研讨会的主要任务是，积极探讨我国当前税制改革与优化设计中遇到的新情况、新问题，集中交流税收法治建设创新方面的新思想、新观点、新建议。会议由中国社会科学院法学研究所经济法室主任兼法学系副主任席月民副研究员主持，来自中国社会科学院、北京大学、清华大学、中国人民大学、华东政法大学等单位的30余名专家学者，围绕“税制改革与优化理论与新理念”、“实体税法完善与税制结构优化”、“程序税法修改与制度完善”等三个议题，进行了深入而卓有成效的研讨。

税法理论和理念对于我国当前的税制结构改革与优化实践具有十分重要的指导意义，税制改革与优化必须重视税收理念更新，加强税法理论研究。围绕“税制改革与优化理论与新理念”这一专题，专家学者们分别从“税制改革的法理依据”、“税收法定原则与税收合理性”、“税收立法授权”、“税制改革新理念”、“专家学者在税制改革与优化中的作用”、“税收法律关系的本质属性”等多个角度进行了探讨。

1、税制改革的法理依据问题。税制改革的法理依据问题是我国当前税制改革与优化中的重大理论问题，与会专家对此问题进行了深入探讨。中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员认为，税制改革要有科学的法理依据，要把税制改革应该纳入法治的轨道，注意税制改革与宪法原理中的法治原则相结合。北京大学法学院刘剑文教授认为，财税宪法是宪法学研究的重要内容，税制结构改革是国家改革的重要组成部分和着力点；税制改革应该从三个层面进行考量，一是宪法层面，二是法律层面，三是政策层面；我国当前正处在政策引导这样一个很低的层面，有待于上升到宪法和法律两个层面。中国人民大学法学院徐孟洲教授认为，对于税制改革的法理依据问题，在宪法层面就是要推动财政修宪，在宪法里面规定税收问题的基本原则和税收管理体制、政府财政职能等问题；在法律的层面就是要制定财政法典。

2、税收法定原则与税收合理性问题。税收法定原则与税收合理性问题也是本次与会专家广泛讨论的议题。中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员认为，税收法定原则，也是现在宪法理论所需要的，因为它解决的是一个财富的转移问题。税收法定原则的基本内涵就是税收立法权法定、税收手段法定、税收内容法定，而我国恰恰在这三个方面存在一定的问题。中国人民大学法学院徐阳光副教授认为，税收法定肯定是税制改革与优化必须要坚持的基本原则，在这个原则之下，税收立法怎样能够做到具有合理性则更加重要。中央财经大学税务学院曹明星副教授认为，中国阶段性改革的逻辑与路径，其实就是论证改革的正当性依据，以及边界的重新划分问题。北京大学法学院刘剑文教授认为，我们讲税收法定的时候，不要一味的说法律，也要看这个法律是什么法律，如果这个法律是恶法，侵犯纳税人权利，你还不如不要它。

3、税收立法授权问题。税收立法授权问题在会议研讨中受到了专家们的普遍关注。中国社会科学院法学研究所莫纪宏研究员认为，税收立法授权从宪法原理的角度来看是存在一定问题的。北京大学法学院刘剑文教授认为，对于税收立法授权问题，既要有一个历史眼光看待，又要有发展的眼光看待。我们不光要批评，更要注重建设，提出可行的建设性意见，解决实际问题。中央有关部门已经表态，税收权应当回归人大，但就如何回归全国人大需要广泛动员社会力量。浙江大学城市学院谭立教授认为，税收立法授权问题是特定历史条件下的产物，在税收的某些领域，相关法律法规缺位问题仍然十分突出。对于税收立法授权问题，一方面要通过逐步过渡的办法予以解决，另一方面也要注重顶层设计，做到上下对接。中央财经大学税务学院曹明星副教授认为，税收立法授权问题要从历史的角度进行解读，要注意到税收立法授权的历史背景，不能完全否定税收立法授权在历史上的积极意义。

4、税制改革的理念更新问题。税制改革的理念更新问题关系到税制改革与优化的方向问题，因此也是本次会议的重要议题。中国社会科学院法学研究所席月民副研究员认为，税制改革和优化是我国市场经济法治建设创新的重要内容之一，税制改革应坚持科学减税理念，重新划分中央与地方的财权。北京大学法学院刘剑文教授提出，税制改革要更新相关理念，这主要体现在五个方面：一是对税收的认识不能停留在侵权法的角度，要用公共财产的理念认识税收；二是不能简单地把税法归入到宏观调控法中，否则将会出现行政主导问题；三是税制改革不宜过分强调国家利益，而是要实现国家利益、纳税人利益和第三者利益的平衡；四是要加强财税控权的理念，控制政府的税权，把权力关进制度的笼子；五是要注意纳税人利益的保护问题。

5、专家学者在税制改革和优化中的作用问题。税制改革与优化离不开税法专家学者的积极参与，因此，会议还对专家学者在税制改革与优化中的作用问题进行了研讨。浙江大学城市学院谭立教授认为，如何充分发挥专家学者在当前税制改革与优化中的作用问题十分重要，但在现实中仍然存在一定的障碍。北京大学法学院刘剑文教授认为，充分发挥专家学者在税制改革与优化中的作用，就要多管齐下，从多个方面进一步加强专家在立法中的参与度。只要坚持开明立法、民主立法、共同立法，专家学者在税收立法方面是完全可以大有作为的。

6、税收法律关系的本质属性问题。浙江大学城市学院谭立教授提交的会议论文专门对税收法律关系的本质问题进行了研究。他认为，税收是国家将公共服务成本依法分摊给自然人、法人和其他组织并取得相应补偿收入的活动。税收的本质是纳税人依法分摊公共服务成本，由此形成的公共服务成本分摊法律关系是所有税收法律关系的体现或根源。因此，税收法律关系的本质属性就是公共服务成本分摊法律关系。公共服务成本分摊法律关系的本质性质则是以公为主、公私交融的经济法关系。这样既否认了传统的权力关系说，也不同于债务关系说。他认为，税收债务关系只是公共服务成本分摊法律关系成立后的一种表现或转化形式，它并不代表或反映税收法律关系的本质属性。

实体税法的完善对于我国当前的税制结构优化具有十分重要的意义，税制结构优化必需重视税收实体法律制度建设。学者们围绕“税收体制与税收结构优化”、“证券交易印花税法律制度完善”、“个人所得税法改革”、“城市维护建设税改革”、“生态房地产税调控”、“营改增扩围的顶层制度设计”等主题，对实体税法制度完善和税制结构优化中的相关问题进行了较为深入的研讨。

1、税收体制与税收结构优化问题。税收体制与税制结构优化是实体税法完善的重要组成部分，也是本次会议的核心议题。中国人民大学法学院徐孟洲教授认为，要改革税收体制就要适当减少间接税、扩大直接税；在整体税制改革过程中，整体税负要减少，把一些经济的税减少，扩大企业税；要历史地看待我们已经走过来的几十年的税制改革，也要把发展的眼光与未来的眼光结合起来看问题。中国社会科学院法学研究所席月民副研究员认为，在分税制下税收体制改革与税收结构优化密切联系在一起，目前我国的地方税改革亟待深化，房产税改革需要坚持走物业税发展路径。

2、证券交易印花税法律制度完善问题。会议对证券交易印花税法律制度的完善问题进行了专题研讨，多位与会专家对此问题发表了看法。北京大学法学院叶姗副教授认为，证券交易印花税从它的开征到现在，不管是它的比例的调整，税率的调整及整个过程，一个共性的东西，就是站在国家的立场，就是要收入。北京大学法学院刘剑文教授认为，证券交易的问题涉及到税，不光是一个印花税的问题，还有所得税、其他税种，如何进行优化需要进行综合考虑。中央财经大学税务学院曹明星副教授认为，金融交易税收的问题一定是未来的趋向，就是说资本利得、资本征税是一个趋向，不能因为西方国家没有创制这个东西，我们就没办法来征税。

3、个人所得税法改革问题。华东政法大学经济法学院陈少英教授提交会议论文对个人所得税法的改革问题进行了专门研究。她认为，在西方发达国家，个人所得税法在调节收入分配方面发挥着“削峰平谷”的重要作用。公平收入分配是我国个人所得税法改革的要义。而近年的个税改革，虽然提高了工资薪金税目的免征额标准，进行了有利于中低收入者的税率调整，但高收入者享有的名目繁多的附加福利却因其收入的隐匿性仍游离于个人所得税法的调控之外，从而进一步拉大了居民间的贫富差距，附加福利课税问题已成为我国个人所得税法改革与完善的瓶颈。应当从法律上明确界定附加福利的概念，使其成为一个独立的税目并采用相应的课征方法，以此作为个人所得税法深化改革的突破口。中国社会科学院法学研究所席月民副研究员认为，我国个人所得税改革需要更多人文关怀。无论是劳动所得，还是资产所得，抑或是二者的结合，相比之下，按家庭征收个人所得税要比按夫妻征收、按个人征收更为公平一些，这主要是因为家庭支出是劳动力再生产过程中所无法避免的支出，无视劳动者及其所抚养、扶养、赡养的家庭成员之生活必须支出，而只对比劳动者个人收入的多寡，并不能科学地体现不同人群收入的真实价值和纳税能力。不论家庭是否完整或破裂，对婚姻、家庭及其责任的体认和关怀是个税改革必须坚持的重要原则。他指出，按家庭进行征收时，为真正实现税收公平，个人所得税法还必须建立科学、完善的个人所得税费用扣除标准，综合考虑基于维持本人和家庭最低限度生活的人的扣除，基于同正常人比起来会增加生活费用的残疾扣除、老年扣除、鳏寡扣除，基于降低纳税能力的杂损扣除和医疗费扣除，以及基于不具有担税能力的社会保险费扣除和鼓励社会公益的捐赠扣除等，同时还要对家庭收入的合算与分摊在税法上作出妥善处理，正确引导社会就业，以实现个人生存权、发展权、财产权以及就业权的全面保障。

4、城市维护建设税改革问题。兰州商学院法学院史正保教授、李智明硕士生提交会议论文对城市维护建设税改革相关问题进行了分析。他们认为，长期以来，城市维护建设税在筹集城市建设资金方面发挥了重要的作用。但是，随着我国市场经济的不断发展，分税制改革的深入，城乡结构的变化，新税制改革的推进，城市维护建设税逐渐暴露出越来越多的问题，城市维护建设税改革势在必行，城市维护建设税需要重新设计与构建。

5、生态房地产税收调控问题。中国人民大学法学院周明勇博士生从生态房地产税收调控的角度进行了研究。他认为，集体利益与个体利益的矛盾是物质生活领域中贯穿人类社会始终的基本矛盾，其在房地产调控中具体表现为不同主体之间的利益博弈，生态房地产税收调控制度的构建就需要以经济法理念为指导，分析房地产市场中博弈各方利益冲突及其外部性问题，实现房地产市场中中央与地方、政府与市场、经营者与消费者利益博弈的帕累托最优状态的生态制度变迁。中国社会科学院法学研究所席月民副研究员认为，上海和重庆两地的房产税改革试点，已然构成税收立法权纵向分配的积极探索。在我国，一味坚持名义上的税收集权模式并不现实，对地方税而言，应当依法赋予地方政府适当的税收立法权，使地方享有合理的财政自主权。

6、营改增扩围的顶层制度设计问题。华南理工大学法学院张富强教授提交会议论文对我国当前营改增扩围得顶层设计问题进行了分析。他以上海、北京、广东等省市“营改增”试点为研究对象，指出营改增不仅仅是税种的简单转换，而是涉及到整个税制以及国家与国民、中央政府与地方政府、纳税人之间收入分配的深层次改革，涉及到长期的税收法律制度安排和内在运行机制设计，因而须以财税法治为保障，由全国人大及其常委会主持税收立法，分步渐进地作好制度的顶层设计和长远安排。同时，其内在运行机制的设计则应当坚持以税收公平原则的分配正义为价值取向，对改革的每一阶段、每一步骤所可能遭遇的复杂难解之题做出从容应对。

程序税法的修改与完善也是我国税制改革与优化的重要组成部分，本次会议分别从“我国税收征收管理法的完善”和“国际税收行政”两个方面对我国当前税制改革与优化中的程序税法相关问题进行了研讨。

1、税收征收管理法的完善问题。中国人民大学法学院朱大旗教授和胡明博士生提交会议论文，对税收征收管理法的完善相关问题进行了研究。他们认为，税收征管法是一种通则性的税收程序法，要实现税收征管的公平正义，正当程序理念应是我国税收征管法修订的基本导向。税收征管法的正当程序理念，作为税收征管法律关系主体行为的正当性依归，承载了内在价值和外在价值的双重维度。我国税收征管法的进一步修订，应遵从税收征管法正当程序的价值向度，重点对本体性和救济性的税收征管法律程序机制进行建构与完善，才能规范税收征管与缴纳行为、保护纳税人的合法权益，从而夯实税收征管制度的正当性与合理性基础。

2、国际税收行政问题。中国社会科学院法学研究所丁一助理研究员提交会议论文并发言，对国际税收行政问题进行了比较研究。她指出，近十年来，全球化趋势进一步增强，各国税务机关要有效实施税务行政，不仅需要自我反思，而且要学习“先进”，而比较信息能为此提供便捷有效的参考。通过对国外税务机关的职责与监管、内部结构重组与优化、税务中介的管理、电子纳税服务以及税务行政的法定运行框架等五个方面的发展动态与创新的分析，不仅能够反映国际税务行政的最新发展趋势，同时还能为中国税务行政改革提供有益借鉴。