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一、城管命运与当代文明
我国传统社会是一个农业、农村和农民的"三农"社会，当代文明是一种城市文明。因此，城市化是我国由传统社会进入当代文明不可逾越的历史选择。城管的产生和发展与我国社会的文明发展特别是我国城市文明的发展历程伴随始终。我们无意回顾城管的历史，更无意总结城管的丰功佳绩或功过是非。但要掌握其发展方向和科学路径，把握其产生、发展过程中的内在特质是必要的。
城管是我国计划经济转向市场经济的产物。改革开放前，我国处于严格的计划经济时代，城市化率水平很低，城市管理相对简单。上世纪80年代我国开始进入市场经济时代之后，城市生活中随着城市商贩、（占道）摊贩的出现和不断增多，在他们给人们的城市生活带来诸多服务和便利的同时，由此带来的城市环卫、道路交通、城市建设和管理等问题，也困扰着城市居民的生活和政府对城市的管理。上世纪80年代未期直至90年代中后期、本世纪初期，历经长达十余年的发展"演变"，今日的城管逐步形成。而进入21世纪后，随着我国社会城市化率的不断提高和城市文明发展进程的不断推进和深入，具有城市综合管理职能和特点的城管也日益发展壮大。可以说，城管的产生和发展、壮大是我国社会市场经济和城市化建设及城市管理和城市生活的客观反映。城管的特点在于"统一"和"综合"。即统一管理计划经济时分属若干职能部门的各种城市管理中的综合性问题。自然这些问题往往也是妨碍城市管理和居民正常生活的老大难问题：城管担负着不堪承受之重。
在一定意义上可以说，城管从设立之初直至今日都是一个城市"不管局"----几乎城市管理中无人管或无法管的问题都交由城管管理。这一特点决定了城管注定是我国各种社会矛盾特别城市管理中的各种矛盾和利益冲突的集散地和爆破口。特别是我国尚处城镇化进程初期，城市化建设不仅是我国改变几千来传统的"三农"社会结构，实现社会转型的宏伟事业，缺乏经验，更不可能有相应的制度和健全机制保障。因此，一方面无所不管的城管的存在为城市建设和管理所必须，另一方面，暴力抗法和暴力执法也必然与城管执法相伴随，以至于在二十几年的艰难历程中，城管在相当范围内并没有取得与其艰辛和贡献相一致的认可和名声，对城管的种种诟病、负面评价和各种体裁、内容的讥讽、戏虐甚至声讨和谩骂，信手拈来，随处可见。时至今日，城管的存在及问题，已经与我国法治国家、法治社会、和谐社会建设和城镇化进程及城市文明的发展明显不相适应。城管的发展向何处去，已经成为摆在人们面前的"历史性"课题。毫无疑问，如果城管缺乏制度、体制、机制等方面的规范和保障，常常与暴力执法形影相随，那就背离了我国城镇化建设，改变我国传统的"三农"社会结构，实现社会转型，进而步入城市文明、当代文明的不可逆转的历史方向。这将从根本上决定着城管的命运和去向。
二、城管的角色、定位与体制
任何领域的国家和社会管理事务中个别错误的发生都不可避免。因此，考察制度完善、体制合理、机制科学是人们整体判断一个事物的基本标准，即错误发于个别和偶然，还是普遍和必然。城管的角色及其在城市管理中的职能、地位与作用的实现与发挥，需要与之适应和配套的体制与机制做保障。否则，城管的错误便不可避免。
如前所述，我国的城管是在原有城市管理相关部门的城管职责中"大一统"地综合、统一形成和建立起来的，城管的职能广泛，可谓使命光荣，任务艰巨。其职责在城市管理和居民生活中，大凡人们能看到、遇到的各个方面、各个角落几乎无处不在，无事不管。从城市市容、环卫到城乡规划和建设，从城市绿化、环境保护到工商行政管理和城市道路管理，从城市户外广告管理到"其他行政执法职责"，再到新增的破墙开店、沙石市场、占道市场、废品收购以及流浪乞讨人员的劝离、引导、护送等。特别是上述各项由城管综合、统一行使的城管职权，往往是原有各城市管理部门不好管且没有"实惠"的老大难部分。相信当人们面对城管的这些职能时，难免惊叹城管的极端重要。这是一方面。
另一方面，从城管执法的制度和体制、机制上看，目前我国还没有统一、完善的规范城管执法，保障城管履行职责、实现职能的国家法律法规和行政规章，其职能零散地在国务院有关规章、文件和地方性专门行政法规中规定和体现。即我国管执法还没有基本完善的制度性保障。从体制上讲，城管中的职权管理部门由初创时的国家事业单位改变为具有行政执法权的政府行政机关，并且由原国家建设部归口管理改由城市人民政府直接管理，以至在省（区、市）和中央政府城管（局）没有所属的归口领导和管理部门，城管局成为其自身及所管事务的"双不管"局，这在我国的行政管理体制中是少有的。不仅如此，即使在相关理论分析和对策研究方面，城管也成为我国专业理论研究的灰色"综合"地带，很难有理论或学科对其进行专业性的"归口"研究。再从城管执法的运行机制上看，在人的方面，城管要对城市每个角落实行有效管理，仅凭属于国家公务员的寥寥城管工作人员无异纸上谈兵，故而只有聘用被称"临时工"的合同务工人员，这些担任城市具体执法任务，履行城市管理职责的人员多为进城务工的农民工和城市无业人员，而属于政府机关公务员的城管工作人员则只能以对具体城管执法工作实行领导、组织和管理工作为主。在财和物方面，尽管城管执法的基本法律依据《行政处罚法》明确规定行政执法的罚没款一律上缴国库，而当地和城市人民政府更是鉴于城管执法对城市和政府"形象"的极端重要，因此，普遍地并不寄望通过城管的执法罚没资金来补充当地财政经费。但城管事务的广泛、复杂和浩瀚、艰难，使得实际运行中各地方或城市政府通过各种渠道不同程度地从城管执法上缴国库的罚没款中"返还"部分弥补城管执法经费需要，返还比例从10%、20%到80%高低不等。
可见，设立城管所赋予它的职能、职责和职权，无法从法律法规制度到领导、管理体制，再到实际运行机制和人员及经费机制等各方面得到基本有效的保障和监督。这必然导致从制度、体制、机制设计到城管实际执法的理论与实践各层面，其职能、职责、职权和实践角色的尴尬局面。使这种尴尬更为加剧的是，"双不管"之城管局还面临"双弱势"的另类尴尬和困窘：不仅城管的对象多为社会底层的进城务工人员和城市居民中生活比较艰难的弱势群体，而且城管自身在国家行政机关有效行使执法权的条件保障方面也处于劣势和弱势。于是乎出现了面对暴力抗法和不服执法的情况，城管也普遍谦称自己是弱势群体的怪异现象。而城管通过暴力执法等途径使自己由弱变强，为此埋单的却只能是城管执法对象的那些社会弱势群体。这无异加剧了社会的不公和矛盾。
那么，通过完善制度、健全体制和规范机制能否使已经壮大的城管走向健康发展的康庄大道呢？似乎并不乐观。因为破解现行城管执法困局，使其摆脱执法弱势的主要甚至唯一问题是对暴力抗法和不服从执法的城管对象的人身享有行政执法权，可以采取相应措施，惟此才能确保其城管职责得以有效履行。显然，在中国建设法治国家、和谐社会的历史进程中绝不允许、不可能将城管办成可以行使国家武力权的"二警察"。而迄今城管问题没有随着国家的法治化进程得到缓解反而愈演愈烈，社会和公众不满意日益突出的根本也正在于公权力在城管中的不规范、不恰当的强力介入，以至城管、警察和作为司法机关的法院在城管工作中，甚至在机构和人员配置上都"联合编队"，通力合作。"7.17"城管暴力执法冲突瓜农倒地死亡事件中的湖南临武县人民法院副院长，同时也是临武城管局的党组副书记就是典型。无疑，这种公权力的混合介入和依仗又助长了并非国家行政机关公务员和事业单位工作人员的城管"临时工"的简单、粗暴执法。
对此，可供人们思考的类似情况同样产生于上世纪80年代后期的保安公司身上。初创时直属公安机关领导和管理的保安公司同样存在大量野蛮和暴力执法的现象。但在保安公司的发展过程中，摆脱了警察公权力的直接介入和隶属关系，成为政府管理和指导下的社会化服务体系的组成部分，行政权力机关不再是保安公司的同一方和直接"后盾"而成为管理者和处理保安公司与其管理对象之间纠纷的居间者、中间人，进而保安公司暴力抗法和暴力执法的现象尽管不可避免的仍然存在，却不再是普遍的突出问题。促进这一根本转变的原因在于保安公司实现了自身由隶属行政机关，由政府直接领导、管理的监管者、管理者，转变成了为业主提供保安服务的社会化服务者。我认为这一定位的转变对城管角色和定位的选择有借鉴意义。
三、资源配置与城市管理创新
随着我国城镇化建设的不断深入，从外延上讲，我国城乡结构的城镇化率将进一步提高，而从内涵上说，我国城镇社会的法治化民主化水平和城市文明程度及居民的生活质量更将得到大幅提升。因此，城市管理与服务的任务也将更加复杂和艰巨。显然，现行城管无法满足和适应这一要求。那么，如何破解城管困局这一难题，满足城镇化率不断提升对城市管理日益提高的要求，我以为应当从资源配置和社会管理创新的角度进行分析、思考。
第一，更新城市管理观念，由管理而监管和控制，转向由管理而服务。在不断加大现代文明城市生活必需的基础、配套设施建设的同时，实现由过去的单纯或立足管理、监管的管理型政府，向为服务而管理的服务型政府的角色转变。并且政府服务角色的定位及其职能的履行，不再是通过行政机关直接或间接地行使行政权力来完成，而是通过社会和城市管理创新，政府向社会性机构或组织及社工购买社会服务的方式来实现。
第二，在我国城镇建设和城市管理事业的发展过程中，国家和政府行政权力的资源配置必须遵循法治、民主和公开、公平、公正等科学原则，谨慎对待各种公权力的扩张和配置，严格防范具有自身扩张特性的公权力特别是行政权力的扩大和膨胀。在城管改革和完善中，将其中需要通过对人身采取措施才能确保城管得以进行的职能、职责和职权，严格归属警察和司法机关依法行使。除此之外的其他城市管理方面的需求，则由政府通过社会和城市管理创新的社会化服务途径加以实现。政府在其中只担当对城管实施宏观管理和监督的角色，而不再是城管的具体组织者和实施者。与城管同期产生并走向正常发展轨道的保安公司的经验，有不少可资借鉴之处。
第三，城管的改革方向和目标最根本的不在于现有城管机构，更不在于城管具体执法人员素质存在这样或那样的不足与问题，而在于从根本改革我国城市管理中的资源配置特别是公权力、行政权力的配置及运行机制。因此，尽管城管有"委屈奖"、"为民服务奖"等各种值得称颂的优秀和模范典型，但这只是个人行为或个别现象，不具一般价值和普遍推广的意义。当代文明的前提是只能依靠制度、体制和机制保障，在此基础之上，再着力提高和改善人的因素才有意义。
第四，在未来的城管改革发展中，不论最终选择何种方案和路径，都需要抵御或防范可能出现的风险或危险。比如，通过城管打造和维护城市与政府"形象"，显然这个形象有用来给别人看的表面文章之嫌。并且这个形象未必就是政府的公信力和城镇居民生活真实需要的反映，而往往是个别领导人个人意图的体现，但为此付出努力和代价的却是我们的城管文明和居民生活的切实需要。当然，为了使城管在行政执法中不再弱势，而赋予其更强有力的"执法手段"，甚至不惜采取警察和司法机关按照严格程序限制才能行使的涉及公民个人人身措施的危险，看似荒唐却不能不防。
总之，城管的去向只能是与我国的城镇化建设、法治国家、和谐社会相适应，实现从观念到制度、体制和机制的根本性改革，而不是在现有基础上强化和"完善"。惟此，城管在我国城市和社会的未来发展中才会找到自己的正确位置，也必定会有自己的广阔发展空间和远大前途。
城市文明发展，城管任重道远；
社会和谐稳定，城管前途无限！