“依宪治国”的概念主要是从宪法的功能角度来考虑的。因为宪法是国家的根本法，其他一切法律法规必须以宪法为依据。从法律实施的方法论来讲，宪法是“纲”，其他法律法规是“目”，“纲”举才能“目”张。如果建设社会主义法治，不把宪法放在一个核心的位置，就很难保证法制的统一性。所以，“依宪治国”的概念不是要否定“依法治国”概念的意义，而是说通过强调“依宪治国”来补强“依法治国”概念在实现法治原则方面可能存在的价值缺陷。

“依宪治国”从学界1996年正式提出到2004年被领导人讲话正式肯定经过了八年时间。1996年前后，法学界主流观点才刚刚认同“依法治国”这一概念，其社会背景在于通过强调“依法治国”来彻底抛弃各种否定法治作用的人治思想。“依法治国”强调的是与人治相对立的法治，而法治自身应当是一个什么形态，在理论上还没有深入地探讨，所以，当时学界提出的“依宪治国”的概念显然有点儿超前。2004年胡锦涛在纪念全国人大成立50周年讲话中提出“依法治国首先要依宪治国”，从理论上来看，两个方面原因导致了“依宪治国”被高层顺利接受：一是“依宪治国”概念从1996年正式提出后，法学界陆陆续续有很多学者接受了这个概念，并且也在报刊上撰文阐述“依宪治国”的内涵及其意义，“依宪治国”逐渐成为法学研究的“熟词”；二是随着2004年现行宪法第四次修改将“依法治国、建设社会主义法治国家”写入宪法，宪法在“依法治国”中的作用凸现出来了，决策层和社会公众都有了基本共识。2012年12月4日，习近平总书记在纪念现行宪法正式施行30周年大会上的讲话中又进一步重申了胡锦涛讲话的精神。可以从三个方面来解释“依宪治国”概念再次受到最高领导层重视的原因：一是与“依宪治国”概念正式提出的第一个八年相比，在胡锦涛讲话肯定了“依宪治国”概念的意义后，“依宪治国”作为一个法学用语的学术价值和实践意义不存在问题了，但“依宪治国”的内涵和制度要求是什么，从法理上来看仍然没有完全解决，因此，需要从法理上进一步阐述“依宪治国”的概念内涵，从而发挥这一概念对法治实践的指导作用。二是依法治国基本方略贯彻落实的具体法治实践证明，不突出“依宪治国”的意义，依法治国基本方略的贯彻落实就会丧失大的方向，就会出现各种以实现法治为名破坏法治的现象。三是通过强调“依法治国首先是依宪治国”，比“依法治国首先要依宪治国”就“依宪治国”在依法治国中的重要作用的认识又深入了一步。“要”通常表达的是“应当”、“愿望”，但并不是“事实”，“是”则明确地认识到“依法治国”的性质和本质特征就是“依宪治国”，是总结改革开放三十几年法治建设经验教训得出的“事实结论”，它指明了我国法治建设今后的方向是要以实施宪法为重点，这是宪法的核心和灵魂所在。

坚持“依宪治国”的理念，首先是要坚持和完善我国现行宪法所规定的人民代表大会制度的各项原则，要让宪法设计的人民代表大会制度的各项要求在实际生活中得到体现，要对宪法所确立的人民代表大会制度有充分的“制度自信”，不能让一些制度长期处于“休眠”状态，这就是说，包括最高国家权力机关在内，在各项重大事项方面要严格依宪办事，真正做到“非宪勿作”、“唯宪是从”。其次是要通过全国人大加强立法的方式来解决“依宪治国”的具体制度设计问题，让“纸上的宪法”变成“行动中的宪法”，让宪法成为判断人们行为是否对错的标准。再次就是对宪法实施要采取一些有效的保障制度建设。

当前要保证宪法实施，具体需要建立两项制度：一是宪法解释制度，二是违宪审查制度。宪法解释制度解决的是“宪法是什么”。我们知道，宪法作为国家根本大法，通常只是原则性的，宪法条文的含义往往比较抽象，一般社会公众很难理解，宪法规定的含义不清晰，当然就无法实施，宪法与法律的关系也就无从确认，所以，建立和启动宪法解释制度是要解决宪法自身的确定性问题。违宪审查的目的是要保证宪法的权威性。我们知道，宪法作为根本法具有最高法律效力，其他法律法规的效力来自于宪法，因此，一旦其他法律法规违宪得不到纠正，这就意味着宪法作为根本法的权威没有得到尊重，“根本法之外还有根本法”，这是与法制统一性要求相悖的。因此，如果不在制度上解决这两个根本问题，“依宪治国”概念就只能停留在口号的意义上，对法治建设的实践无法起到真正有效的约束和指导作用。

将“依宪治国”落实到法治实践的具体措施，首先要解决如何“学习宪法”和“理解宪法”的问题。毕竟宪法不是我国本土文化的产物，是清末仿行宪政时期从西方社会引进的，我国制度上拥有宪法的历史也不过百年时间，真正实施宪法的时间更短，所以，当下强调“依宪治国”，首要的要求是学会如何“依宪办事”，没有这样一个学习的过程，要想在很短的时间中真正有效地推动“依宪治国”是很困难的。所以，如果从最高国家权力机关开始能够形成一个学习“依宪办事”的学习氛围，那么，就可以形成一个良好的尊重宪法权威的风气，“依宪治国”的贯彻落实也就有了比较好的社会基础。如果政府官员在行使自身权力时首先在自己的思想意识深处能下意识地想到“这个事情宪法是怎么规定的”、“宪法上有依据吗”、“这个行为可能违宪吗”等等，这就有作用了；对于老百姓来说，当自己吃亏的时候能够不自觉地意识到“自己的权益宪法上是怎么保护的”、“我的宪法权利是否受到侵犯了”等等，如果“宪法”一词能如此进入政府官员和社会公众的思维方式中，那么，“依宪治国”概念所要追求的价值目标可以说基本上就达到了。因此，学会如何“依宪治国”成为各级国家机关、社会组织和公民个人提高自身法律素质的当务之急。

《学习时报》2013年4月29日