刚才几位专家讲得很好，令人受益良多。我不是经济学家，也不是技术专家。因此，关于铁路改革，我只谈两个方面：一个是自己的感受，一个是作为法律从业者，从法律角度与大家交换一点看法。我谈五个问题。

一、如何认识改革

这是一个判断问题，也即要不要改的问题。在这个问题上争议不大，改革已成共识。多年来春运的一票难求与黄牛党内外勾结，近年来的动车事故与贪污腐败以及高铁跨越式发展所带来的累累负债，都说明铁路需要改革。另外，还有一个偏远地区和贫穷居民的出行保障问题，比如铁路提速，如果我们仔细分析的话，会发现原铁道部的提速有时候不是很诚实。虽然速度确实有所提高，但幅度并没有宣称的那么大，而是很多小站不停了。这就损害一些生活在小地方的人们的出行，给他们带来了不便。现在高铁开通之后，很多普通线路列车要么减少车次，要么间隔时间增加，而高铁票价偏高，在一定程度上，农民工或者经济状况不好的人，出行就会受影响。这在一定程度上，会加剧社会两极分化的鸿沟，在社会不满情绪已经积聚的情况下，有可能会增加社会不满。

但也不宜夸大问题。比如春运问题，可能是中国特色。我前一阵子在台湾待了三个月，正好是春节，台铁和台湾高铁春节期间也同样很难买票，尤其是从台北到台南的票，同样一票难求，队伍排得长长的，网络订票系统也几近瘫痪。中国人有春节家庭团聚的传统，这种短期临时性的人口大迁徙，肯定会给铁路、公路等交通运输带来冲击。

赵坚教授刚才说我们一条高铁都不应该建，因为客源不足，过于闲置，高速公路、高速铁路都晒太阳，与我个人的体验不符。这几年我高速公路常走，高铁也经常坐。感觉很明显，2003年的时候高速公路比较好走，但最近几年几乎没法走了，不分平常和节假日，除少数路段外，大多堵得一塌糊涂。另外，高铁一等座平日上座率的确不是很高，包括所谓商务舱，存在闲置问题。但是二等座上座率还是蛮高的，有时候也挺难买票。我经历过一次，从广州到长沙，通过自动售票机购买了一张高铁票，没注意，结果打印之后发现是无座票，只好改签到下一班。而且中国不同于西方，不同于绝大多数国家。比如美国，我们人数是他的4倍，但面积与它相当。美国的中西部可以荒废，现在好多美国中西部也的确荒废了，但我们不行，我们没有那么多地方，人们只能分散居住在祖国的各个地方，对交通的需求也比美国严重。因此，无论是高速铁路还是高速公路，只要规划科学合理，作为基础设施，在我国肯定有兴建的必要。

二、正确认识高铁

改革是共识，关键是怎么改。改革不是否定，不是将以往的一切一笔抹杀。温州动车事故发生之后，我在纽约，发现美国的中国问题研究专家都非常关注。围绕动车事故发生了太多不应该的事，有些很悲惨，有些很荒唐。《新世纪》周刊及财新网围绕动车事故做了很多深度报道，尤其对高铁发展中的腐败，做了深入细致的调查，非常敬业和专业。动车事故不应该发生，贪污腐败也应该予以揭露，但反对动车事故不是反对动车发展。感觉后来风向就发生了变化，一些媒体从抨击动车事故、高铁腐败，转到了否定中国的高铁建设上。这一点就令人不敢苟同了。

我们改革的目标是建设安全、高效、经济的中国铁路运输系统。这是根本目标。也正是为此目的，才需要政企分开。而政企怎么分开、分开到什么程度、在什么情况下分开，也都要服从于这个目标。而为了这个目标，也要求我们抛开成见、解放思想，多调研、多思考，一切从实际出发。

中国的高铁建设，尤其值得我们关注。高铁发展中的确暴露除了许多不应该发生的问题，有些令人扼腕叹息，有些令人拍案震怒。但一定要区分，反高铁腐败，不等于反对高铁建设。我们在批评原铁道部某些官员贪污腐败的同时，也不能否定高铁建设所取得的巨大成就。我们应该采取两分法而非一元论。刚才赵坚教授和盛洪教授主要是从高铁投入的成本与产出上来论证的，认为高铁投入大，但上座率不高，造成亏损。但实际上，从京沪高铁开通运营的情况来看，有报道说，短短一年，它就显露了赢利的前景，甚至被认为是全球最具赢利前景的高铁。而如果以发展的眼光看问题，再过几年，国人就会形成中短程（800公里以内）出行坐高铁的习惯，高铁运行状况肯定会大大改善。更何况，高铁所启动的内需同样令人期待。有报道认为，京沪高铁拉动了上万亿内需，提供了近60万就业岗位。从经济发展的角度而言，高铁建设是有必要的。如果不只算经济账，将目光投向高铁的衍生效益，算一算政治账和社会账，我们可能会对高铁建设持有更积极的看法：

第一，高铁对于缓解铁路客运紧张，作用巨大。一方面，大量客运集中到高铁上，普通铁路线路就可以负载更多的货运，从而提高运力；另一方面，在春运、清明、五一、十一、中秋节等出行高峰期，高铁的强大运力也能更好地解决人们的出行需要。实际上，我们会发现，这两年的春运情况已经比前些年有所改善。除了新型网络和电话购票方式的采用外，高铁同样功不可没。

第二，国家能源布局。工业社会实际上是化石能源社会，人类近几百年的发展主要是建立在燃烧煤炭、石油和天然气等化石能源基础上的。但最迟在未来两三百年的时间里，这些能源都将面临耗竭问题。从当前来看，我们也面临对国外石油资源依存度过高的问题。而高铁是免石油的运输工具，采用电力，水能、风能、太阳能，甚至核能均可发电，因此高铁的建设和运营，也应该被纳入到我国能源布局的大战略之中。它对于降低我国对外的能源依存度，提高国家自主性和独立性以及低碳减排，意义重大。

第三，区域均衡发展。从历史上看，我国发展有一个政治重心自西向北、经济重心自西（北）向东（南）发展的过程。最迟从北宋开始，区域发展不均衡就已突出，南北矛盾显现，到明朝中后期，南北矛盾更加突出。近代以来，区域发展不均衡、不平衡的问题更加严重，甚至成为中国革命成功的一个因素。其中一个很重要的原因，就是交通问题。高铁建设能够很好地将全国连成一盘棋，在更大程度上缩小东西南北的空间差距，使得人才和资源的流通更加便利，从而有利于全国各区域均衡发展。

第四，国家统一。我国是幅员辽阔、人口众多的多民族统一国家。统一自古就是中华民族至高无上的铁律，但在国家积贫积弱时，也往往是难以解决的问题。而即将建成的四纵四横高速铁路网，既像是奔腾不息的大动脉，将资源与人才在全国运送；也像是钢铁的臂膀，将祖国的各个部分拢抱在一起。高铁建设对于国家统一，意义深远。

除此之外，高铁在拉动内需、带动就业等方面，也都做出了积极贡献。科学合理的高铁建设，将为中华民族的长远发展奠定坚实的基础设施基础。事实将证明，高铁很快就会成为经济发展的重要驱动力。因此，我们可以裁撤铁道部，但不能裁撤国家发展的驱动力。铁路仍然需要建设，高铁仍然需要发展。

三、时机与步骤

在改革成为共识之后，什么时候开始改，什么时候改什么，也即改革的时机与步骤，就必须考虑。铁道部裁撤已经走出了改革的第一步，尽管这一步很有限。但在这个时候，令人担心的就是裁掉铁道部之后会不会导致几种令人不悦的后果 。第一种后果是政府敷衍民意。政府也许会说，“你看我改也改了，铁道部我也撤了，虽然它现在还有问题，可我尽职了”，这其实是以退为进，敷衍塞责。第二种就是我们现在还处于需要建设铁路、建设基础设施的发展阶段，裁撤铁道部会不会妨碍国家铁路建设的发展。

但这不是阻碍改革的理由，而是提醒我们改革必须注意节奏。虽然有值得担忧之处，仍然应该积极推进改革，只不过要分步骤、讲策略，不急于求成。就像发展党员，成熟一个，发展一个。铁路也是一样，哪个方面成熟了，可以改了，就尽快改。因为铁路是一个很大的产业，是一个产业集群。现在有些不成熟、有争议的地方，比如网运要不要分离的问题，我们可以再观察 、再研究，观望一阵。但是很多别的方面早就应该改了。比如说支线铁路，国家铁路干线作为大动脉，可能要中央去控制，但地方支线铁路为什么不能民营，为什么不能开放？比如高铁技术的研发、新的铁道技术的研发，铁道的设计、建设，还有列车的生产设计，这些为什么不能开放呢？不一定能够全部开放，应该一步一个脚印，积极稳妥地推进。简单来说，就是对于应该向市场开放的部分，成熟一个开放一个，坚决果断，不拖泥带水。

四、内资与外资

第四个问题，是在改革铁路体制时，如何处理内外资关系的问题。我不研究经济学，但是作为一个普通的公民，我们可能会有一个担心，就是在铁路市场开放之后，我们还不是很强（或者说是大而不强）的铁路事业会不会被外资所操控。脆弱的中国铁路资本，会不会被国际资本联合剿杀。清末我国曾发生过“保路运动”，就是因为国际资本控制试图控制中国铁路。在我们今天这个情况下，铁路市场引入民资没有问题，因为民间有大量资金投资不畅，没有很好的投资渠道，导致非法集资等严重问题，甚至引发金融风险，铁路建设当然要开放民资进入。但在这种情况下，对于外资我们应该有一个什么的态度，哪些地方可以欢迎这些外来资本，要不要有一些防范，就是一个值得慎重研究的问题。比如，经济学家、前美国花旗集团信用卡总公司副总裁谭伟东，最近在接受《中国经济周刊》采访时表示，铁路发展只能国有，必须国营，市场化是最坏的制度选项。

谭伟东认为，中国高铁是中国过去10年来经济发展的最大亮点。如果说中国航天是中国跨越式发展的第一标志的话，那么，高铁可以称作第二标志。中国高铁正是中国铁路发展的优势所在，而高铁核心技术的彻底国产化还有改进余地。在他看来，中国高铁已经构成当代国际最大的技术经济与产业安全博弈的制高点。高铁是真正的现代高科技的综合性国民经济大产业，只不过，其真实价值被现代美欧虚拟经济遮蔽了。高铁优势的整体推进，传统铁路网的跨越式网络细化和补进，应该成为中国未来20年的经济增长极。这将可能与城镇化、工业信息化形成联动放大效应。因此，中国断然不可自废武功，在恰恰需要高歌猛进的时候中了国际资本联手做空、搅局中国优势产业、优质资产的邪招。

　　谭伟东指出，在铁路改革的架构设计中，如果认为可以保障政府控股，形成国有经济占优的局面，这无非是一种温水煮青蛙的迂回战术。一旦铁路产权平台放开，中国铁路的未来完全可能重现近代中国保路运动时的悲剧，即基本陷入国际资本绞杀的悲惨境地。在未来20年，中国高铁应成为中国航天以后的最大的国家产业利器。应当在联动北斗和未来的四代网络平台等信息高端产业上，形成中国航空航天、中国高铁、中国高端信息、中国军工、中国有色金属这五大国家强大产业集群。所以，他认为，市场绝不是万能的。在一切鼓吹市场化、自由化、全球一体化背后的，实质上是国际资本猎手。国际银行家和大资本财团，只有在彻底私有化产权、完全资本项目自由化、完全市场化和交融自由化下，其“全球化”才能如入无人之境般，对其看中的中国资产，先做空，再痛下杀手。

五、法律与规制

首先，对法律的作用不能理想化。刚才几位教授都提到了铁路改革中法律的作用与角色，比如荣朝和教授认为，国外铁路改革不少是法律先行，用法律保证了铁路的改革，包括日本的、韩国的、美国的法律做出了巨大的贡献。但在我看来，恐怕有点理想化了。说句不好听的话，法律有点“欺软怕硬”，因为它是固化社会关系和经济关系的，法律主要是保守而非革命的，往往是在革命之后它才来维持既有的社会结构。也即是说，我们的产业发展好了，

法律才能够后续的跟进，这里面肯定有一个延迟和滞后。除非社会已经做出充分准备，否则以法律推行革命性的变化，可能导致更多的问题。

其次是规划问题，应该完善并落实规划法。我们现在缺乏民主的、科学的和遵守法律程序的规划。比如当年我们建三峡时实行了一次人大表决，虽然那个表决大家也不是很满意。以后像这种重大的决策和规划，只要是投资或者社会影响达到了一定程度，都要按照规划法的要求办。规划法需要完善和调整，尤其是增强规划民主，比如该开听证会的就要听证，该人大开会表决的就人大开会表决。改革的确应该形成法案来推动，但这点与我刚才讲法律难以引导改革不矛盾，因为只能在社会准备和思想准备都非常成熟的时候才能出台法案。法律不能做实验品，如果用法律引导改革、法律朝令夕改的话那就没有确定性，从而使人们丧失可期待性，结果只能是无所适从。但这和通过规划然后用法案进行改革是两码事。

第三是决策民主和问责问题。一个是决策的民主和科学，一个是决策结果的问责。关键是问责。决策导致重大损失要问责，决策不符合民主程序也要问责。而且问责不能只打到某些部门身上，甚至在实际上打到纳税人身上，而是要打到具体的责任者身上，打到具体人的乌纱帽上。比如铁路腐败，除了刘志军以外，还有没有别的责任者？这都是需要调查研究的问题，问责一定要问到人才管用，问到部门是没有意义或者是意义有限的。

第四是政府信息公开以及企业信息披露的问题。原铁道部裁撤之后，部分智能划给交通部国家铁路局，部分职能划给中国铁路总公司。前者是政府，因此就存在政府信息公开问题，而后者是公司，在符合法律规定的情况下，也存在企业信息披露的问题。必须保障人民群众的知情权和参与权。

第五是加强审计。国有企业的腐败有时候比政府还严重，比如中共中央这次提出八项规定和禁酒令，从某种程度上说，管住了不少政府官员。但是，对于大学、医院、国有企业和研究机构等企事业单位，效果就不太好。国企和医院、学校等规模较大的事业单位，要么是经营性单位，要么有“创收”项目，手里有“活钱”，有“小金库”，监管困难，因此可以在单位内部食堂上动脑筋，挖空心思让“食堂”变身、茅台酒“变脸”，安全过瘾好走账。而党政机关的经费全来自财政拨款，监管相对较严，如果不与下属事业单位在一起的话，能够规模大到自设内部食堂的，除了中央部委和一级政府部门、公检法三机关外，还只是少数，所以某些干部大多到隐秘会所去消费。令人担忧的是，根据媒体调查，这种化了妆和变了脸的公款消费有蔓延之势。刚成立的中国铁路总公司也是一样，有腐败的“潜质”。因此，一定要有针对国企的监管和审计措施出来。更何况，类似于中国铁路总公司之内的国企，名为国企，实际上还能够动用某些公权力呢？更要加强监管和审计。

第六，也是最重要的一个问题，就是安全。我们进行铁路改革，不能改来改去把安全改没了。现有的数据表明，根据运量和事故比例来算，哪怕在全世界，中国铁路都一直是最安全的。而改革之后，如果乱七八糟的事出来了，出了更多的安全事故，就得不偿失了，这比赔点钱还可怕。所以中国铁路，尤其是高铁以后的规划和运营，的确需要政府、法学界、经济学界和铁路部门一起去努力，制定恰当的规制性规制，保障铁路运行安全。