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【关键词】政府采购公开价格批量集中采购协议供货
2002年，中国颁布《政府采购法》，其目标是提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设。2012年发布的《机关事务管理条例》明令禁止政府机关采购奢侈品、超标准的服务，并要求政府集中采购机构建立健全管理制度，降低采购成本，保证采购质量。有关数据显示，中国政府采购规模由2002年的1009亿元增加到2011年1.13万亿元，10年间增长了10倍，累计节约财政资金6600多亿元，占GDP的2.4%1 ，其中货物类采购规模为3829.6亿元，占33.9%2 ，而且未来还将不断增加，有望达到GDP的15%-20%，中国将成为全球最大的公共采购市场。但实践中也暴露出一些问题和不足，尤其是政府采购活动不透明、采购价格高于市场价等，不仅违背引入协议供货制度的初衷，更引发公众质疑。
为了进一步完善政府采购制度，中国社会科学院法学研究所法治国情调研组（以下简称"调研组"）2012年对中央机关以及全国26个省、直辖市的政府采购情况进行了调研。本报告集中于协议供货的公开程度和协议供货的价格合理性问题，对政府采购所涉及的其他问题，调研组将持续推出相关调研报告。
为了解政府在政府采购中用纳税人的钱究竟买了什么、花了多少钱、花得是否合适，必须了解供货商品的型号、规格、配置、品级、单价、附加服务、成交数量以及政府为此的财政支出等方面的信息，为此，调研组采用了观察法、抽样法和比较法，观察和分析了政府采购中中央批量集中采购和各地协议供货采购的公开情况和价格合理性。
（一）观察政府采购相关网站
政府采购的相关信息一般集中于政府采购网站上，为此，调研组对中央、各省和直辖市的政府采购中心以及财政主管部门网站进行了观察，以了解政府协议供货的公开情况。调研组检索了财政部网站（www.mof.gov.cn/）、2个中央级政府采购中心网站3 、22个省财政厅网站、4个直辖市财政局网站以及26个省或直辖市政府采购网站所公开的协议供货商品目录以及协议供货的中标公告（中央和省、直辖市各抽查100个公告）。
（二）申请公开协议供货信息
目前，中国政府货物采购最普遍最通行的做法是协议供货。协议供货是指通过公开招标方式确定协议供货的供应商和协议产品，在协议有效期内，采购人直接或通过谈判或询价等方式与协议供应商签订供货合同。因此，调研的另一种方法是向26个省、直辖市财政主管部门（厅、局）申请公开政府协议供货信息4 。2012年11月4日，调研组在以调研组成员名义，附带身份证复印件、中国社会科学院法学研究所出具的证明申请目的与用途的公函，向上述财政主管部门发出了两个信息公开申请：一是向没有公开协议供货或难以取得的商品目录和限价的省和直辖市申请公开2012年10月协议供货完整商品目录（含商品名称、型号、价格、配置等信息），以掌握协议供货的询价机制；二是申请公开2012年1月1日至9月30日协议供货完整成交记录（包括商品名称、商品型号、商品配置或、成交价格、成交数量、成交时间等信息）。通过主动公开与依申请公开两个渠道，调研组获取了部分协议供货成交记录，并据此进行价格比对。
（三）横向比较协议供货价格
调研组对所获得的协议供货样本进行筛选，排除警务用品、消防用品、特供商品、涉密商品、公务用车和其他不对政府以外单位和个人销售的商品后，对中央试点的规模供货政府采购价格（中央国家机关批量集中采购）与同类市场价格进行横向价格比较。需要指出的是，调研组以淘宝网和京东商城相关商品的价格作为市场平均价的统计来源。选择这两家电子商务网站是因为其商品种类较全，商品性价比相对合理，且巨大的销售额说明其商家报价具有一定的代表性。
通过上述方法，调研组发现，政府采购活动存在以下问题，应当引起关注。
公开透明是做好政府采购工作的根本。《政府采购法》第3条明确了政府采购应当遵循的原则，其中，公开透明原则是公平竞争原则、公正原则和诚实信用原则的基础。提高政府采购招投标过程与采购结果的透明度，可以有效遏制政府采购中的贪污腐败行为，促进政府采购的供应商公平竞争，避免中国由未来全球最大的公共采购市场沦为全球最大的公共腐败市场。
《政府采购法》的公开原则要求政府采购的全过程应保持透明。应当公开的政府采购信息包括：政府采购的法律、法规，实施细则和各类政策性文件；政府采购的程序；政府采购的项目；政府采购的评标标准；政府采购的开标和中标结果。《政府采购法》、《招标投标法》、《招标投标法实施条例》、《政府采购信息公告管理办法》、《国务院办公厅关于进一步加强政府采购管理工作的意见》（国办发〔2009〕35号）对上述政府采购信息的公开都做了明确规定。
协议供货本身就是一种公开招标，因此《政府采购信息公告管理办法》对公开招标的公开规定同样适用于协议供货。根据该法第8条第4款，中标公告、成交结果必须公开。该法第12条规定了协议供货结果公开的范围：①采购人、采购代理机构的名称、地址和联系方式；②采购项目名称、用途、数量、简要技术要求及合同履行日期；③定标日期（注明招标文件编号）；④本项目招标公告日期；⑤中标供应商名称、地址和中标金额；⑥评标委员会成员名单；⑦采购项目联系人姓名和电话。实践中，除第②项外，政府采购其余信息的公开已经比较到位，公众对"黑箱采购"的批评主要是针对采购项目结果不公开--"不知道花多少钱具体买了什么"，因此，调研组重点评测的是第②项。
中标公告必须同时公开商品名称、型号、配置和单价，否则，公众无法对协议供货价格与市场价格进行横向比较。但调研发现，协议供货在法律制度的规定和执行上都存一定的问题，尤其是成交记录不透明，本该主动公开的信息未主动公开，通过依申请公开也难以获得有效信息。
（一）政府采购的信息公开平台不一致
首先，指定的纸质媒体不一致。财政部依据《政府采购法》的规定，指定《中国财经报》、《中国政府采购》杂志等作为发布媒体；国家发展和改革委员会则依据《招标投标法》，在《招标公告发布暂行办法》中直接指定了《中国日报》、《中国经济导报》、《中国建设报》等作为发布招标公告的媒介。其次，信息的网络发布平台不一致。目前授权公开政府协议供货信息的政府采购网站有三家，一是财政部主办的"中国政府采购网"（www.ccgp.gov.cn），二是国务院机关事务管理局中央国家机关政府采购中心主办的"中央政府采购网"（www.zycg.gov.cn），三是"中国采购与招标网"（www.chinabidding.com.cn）。受此影响，23个省、直辖市有两个或以上的政府采购网站，往往是财政厅（局）主办的"XXX政府采购网"和政府采购中心主办的"XXX政府采购中心网"。多家平台共存的格局并未实现其相互配合促进公开，反而出现公开途径不统一、内容和更新速度不统一、政府采购信息不统一的情形，人为地增加了获取信息与监督的难度。
这种状况人为割裂了一般市场与政府采购市场以及不同地区、不同系统的政府采购市场，给政府采购本身带来诸多不便，不仅起不到简化手续、节约成本等的作用，反而分散了监管力量，制约了监管效果，给政府监管造成困难。
（二）政府采购信息的主动公开避重就轻
中央部委及21个省、直辖市在其政府采购网站上主动公开了协议供货商品目录，有20个省、直辖市在其政府采购网站上主动公开了协议供货最高限价，但仅有２个省在其政府采购网站上主动了公开协议供货有效成交记录。除此以外，中央部委、个别省和直辖市的协议供货成交公告均不提供或不同时提供采购的商品型号、具体配置和对应单价等关键信息，无法据此对协议供货价格的合理性进行判断。一些政府采购中心的中标公告仅列明了采购货物的大类别和数量，既不给单价也不给型号，对于公众而言，仅知道其中标金额毫无意义。有的中标公告只公布商品型号和配置、告知总中标金额，却不公布采购数量和单价。还有的以采购特供商品为由，不提供商品的配置和品级。这些做法都有规避监督之嫌。
（三）政府采购信息的依申请公开阻力重重
1. 违法设置申请条件
调研组向24家未主动公开协议供货成交记录的地方政府财政部门提交了信息公开申请。结果显示，尽管调研组在信息公开申请中附上了法学研究所出具的科研用途证明，但仍有6家地方政府财政部门违反《政府信息公开条例》的规定，要求申请者进一步提供信息公开的目的和用途，并承诺不向媒体公开。
2. 政府信息公开申请不能得到按期答复
24家地方政府财政部门中，仅有4家在法定的答复期限内向调研组反馈了信息。有7家未能在法定时限内作出答复，其中有2家表示延期反馈，但是截至2012年12月31日调研结束，仍未收到其提供的信息。
3．拒绝公开的比例较高
有13家地方政府在反馈中明确表示拒绝。其中，有3家地方政府称因为协议供货成交记录涉及商业秘密，不便公开；有10家地方政府称财政主管机关不掌握协议采购的信息，这是地方政府拒绝公开的最主要理由。
4.对公开申请的答复缺乏实质内容
4家按时反馈信息的地方政府中，有2家提供了有效数据，另外两家提供的信息缺乏关键数据（例如未给出商品型号、配置和单价等）。
（四）缺乏完善的信息沟通汇总机制
调研结果显示，有10家省、直辖市政府采购中心与财政部门的信息沟通机制非常不完善，财政部门不掌握政府采购中心采购活动的关键信息，因此难以对下属的政府采购中心进行监管。由于不掌握当年商品的细节信息，财政主管部门能否制定科学、合理的采购预算令人质疑。按照目前一些省份现行的政府采购管理体制，财政部门对政府采购计划审核后，由采购人登陆各省主办的政府采购网查询商品名称、型号和配置等相关信息，并自行与协议供货商签订采购合同，执行采购。财政主管部门缺位，不掌握成交记录，造成作为监管方的财政主管部门和政府采购执行方之间的信息不对称。
（1）信息时效不对称：没有即时的协议供货信息备案和汇总机制，财政部门无法即时获得信息；
（2）信息数量不对称：政府采购中心掌握详尽的原始成交合同，财政部门仅有经过统计汇总后的总表；
（3）信息质量不对称：政府采购中心信息质量高、内容全面，包括决策、招标、中标等全流程在内的全部细节信息以及分类统计，而财政部门却没有这样的原始信息。
在信息不对称的情况下，政府采购中心既是信息的制造者，又是信息的垄断者和占有者，作为拨款者和监管者的财政部门只掌握不完全的商品信息，增加了监管的难度和成本，容易造成政府采购失控，滋生腐败。
用最少的钱办最多的事，或者用合适的钱办合适的事，实现采购效果最优、使公共资金带来最大价值，是政府采购追求的目标。为了解当前政府采购价格的实际情况，调研组对协议采购价格进行了抽样分析。
（一）商品样本的选定
调研组在选定进行价格比较的商品时遵循了以下原则。
第一，建立内外两个参照系进行全面比较。除了对协议供货与外部市场价格进行横向比较之外，还将其与同属于政府采购体系内的批量集中采购进行横向比较，前者可以认为是外部参照系，后者则是内部参照系。
第二，给定一致的商品篮子是价格比较的前提。在市场零售的商品种类、协议供货的商品种类、批量集中采购的商品种类中确定不同种类商品的交集作为商品篮子。为了完成价格比较，需要给定两个商品篮子，一是协议供货与市场零售商品的交集，二是批量集中采购与市场零售商品的交集，分别称为篮子A与篮子B。
1.篮子A（协议供货与市场零售商品的交集）
调研组所掌握的未筛选前的原始数据如下：通过主动公开和依申请公开共获得2012年1月1日至9月30日之间119299件协议供货商品的成交记录，其中广东66128件，黑龙江15239件，江西9852件，福建28080件。
调研组将上述119299件协议供货商品归类后在淘宝网和京东商城进行检索，有28608件政府专供商品和涉密商品（占全部商品的23.98%），46307件描述不清晰或淘宝网和京东商城无零售的商品（如警务用具、消防用具等），以及25342件不便于比较的公车、家具、印刷品、政府公务软件等商品。此外，调研组在统计协议供货公开数据的时候，注意到有22件共计1532556.9元人民币的商品单价超过市场平均价格6至37倍，如有的地方显示采购了1台台式计算机，单价却为98730元，同型号的市场平均价仅为2649元，与常理明显相悖。鉴于这类信息可能有误，为保证结果的严谨性，调研组未统计这些样本。剩余交集共19020件商品，为原始协议供货商品成交数据的15.9%，共分为29类（具体构成见表1），总计92606261.3元人民币。
| 序 号 | 大类别 | 采购数量（件） | 总支出（元） |
| 1. | 不间断电源（UPS） | 148 | 515596.0 |
| 2. | 笔记本电脑 | 2098 | 18015035.8 |
| 3. | 抽湿机 | 6 | 17028.0 |
| 4. | 传真机 | 237 | 510283.6 |
| 5. | 磁盘阵列（RAID） | 4 | 268745.3 |
| 6. | 打印机 | 3823 | 6667695.9 |
| 7. | 电冰箱 | 157 | 562820.4 |
| 8. | 电视机 | 545 | 2207714.2 |
| 9. | 服务器 | 329 | 6329889.0 |
| 10. | 复印机 | 215 | 4666457.8 |
| 11. | 耗材 | 1946 | 806218.2 |
| 12. | 会议器材 | 20 | 56212.1 |
| 13. | 交换机 | 298 | 2140800.3 |
| 14. | 空调 | 2732 | 13199259.4 |
| 15. | 录音笔 | 8 | 5326.0 |
| 16. | 路由器 | 39 | 294950.0 |
| 17. | 平板电脑 | 14 | 63893.7 |
| 18. | 扫描仪 | 177 | 1110977.3 |
| 19. | 摄像器材 | 236 | 1478282.4 |
| 20. | 碎纸机 | 277 | 373335.8 |
| 21. | 台式计算机 | 4003 | 21860205.9 |
| 22. | 投影机 | 373 | 4695457.6 |
| 23. | 网络审计设备 | 1 | 22800.0 |
| 24. | 洗衣机 | 4 | 5505.6 |
| 25. | 显示器 | 176 | 566419.3 |
| 26. | 移动存储 | 12 | 8550.0 |
| 27. | 硬件防火墙 | 85 | 217400.0 |
| 28. | 照相器材 | 985 | 5672722.2 |
| 29. | 其他难以归类的 | 72 | 266679.5 |
| 30. | 总计 | 19020 | 92606261.3 |
（2）篮子B（批量集中采购与市场零售商品的交集）
中国政府采购网在首页显著位置所公开的2012年年初至11月底十一次中央国家机关批量集中采购公告5 共涉及85963件商品。调研组将上述商品归类后在京东商城和淘宝网进行逐项搜索，排除无法参加比较的涉密产品与特供产品17005件以及配置描述不清晰的商品933件后，剩余商品68025件，共计185370988元人民币（见表2）。
| 序 号 | 大类别 | 采购数量 | 总支出 |
| 1. | 台式计算机 | 52189 | 164110947.0 |
| 2. | 工作站 | 287 | 2934597 |
| 3. | 打印机 | 15549 | 18325444 |
| 4. | 总计 | 68025 | 185370988 |
（二）市场平均价的确定
《政府采购法》第17条规定，进行政府采购活动，应当符合采购价格低于市场平均价格的要求，据此，应以市场平均价格为价格比较的基准。所谓"市场平均价格"不是在特定时间、特定地点和特定条件下的特定商家的报价，而是根据在采集期内某产品实际交次数最多的价格，进行平均计算得出的价格。在平均价格计算过程中应排除下列情况：第一，经营者为了排挤竞争对手报出的低于成本的价格；第二，经营者逃避纳税义务，报出的非开具发票的价格；第三，销售者给予采购者低价的同时，附带强制购买其捆绑产品或服务而报出的价格，此种情况下，产品价格不代表真实的产品报价；第四，用"水货"或"二手货"冒充正规渠道商品诱惑采购者而报出的价格。
为保证价格的真实性，调研组采取以下方法对上述因素予以排除。
第一，不直接选择销量最高或者价格最低的商品，而是根据网商不同的信用程度，采取以下的取样优先顺序：首先将政府协议供货商品在京东商城进行检索，提取京东商城销售的同类商品价格；如果京东商城无该类商品销售，则在淘宝网天猫商城进行检索，对销量前五的商家的价格进行平均计算，如果出售该商品的商家不足五家，则按全部出价进行平均计算；最后，对于京东商城和淘宝天猫商城均没有的商品，就检索普通商家，对销量前五的商家的商品价格进行平均计算，如果出售该商品的商家不足五家，则按全部报价计算平均数。
第二，为了避免价格采样中将淘宝网销售的"水货"和"二手货"计入，造成价格信息的不真实，调研组专门选择承诺正品并开具有效发票的网店报价来计算平均价格。对于一些在淘宝网上开设官方专卖店的品牌，则以其官方专卖店价格为准。
第三，为了获得正常产品的精确价格，排除临时打折促销活动价格，调研组使用了谷歌Chrome 浏览器的"如意淘"插件，该插件能够显示商品的历史价格，调研组一旦发现短期内的临时降价和促销活动，便放弃提取该商家报价。
当然，协议供货实际成交时间与本调研采集市场价格的时间并不一致，因此，调研组所采集的价格可能与实际成交时的市场平均价有一定的出入。
（三）价格比较的结果
调研发现，调研样本中总采购件数79.86%和占总支出85.79%的协议供货商品价格高于市场平均价，这一批商品实际多支出了20743897.5元（见表3）。
| 序 号 | 大类别 | 采购数量（件） | 政府采购总支出（元） | 按市场平均价采购的支出（元） |
| 1. | 不间断电源（UPS | 148 | 515596.0 | 337763.5 |
| 2. | 笔记本电脑 | 2098 | 18015035.8 | 13739350.1 |
| 3. | 抽湿机 | 6 | 17028.0 | 14085.5 |
| 4. | 传真机 | 237 | 510283.6 | 421722.0 |
| 5. | 磁盘阵列（RAID） | 4 | 268745.3 | 180402.3 |
| 6.. | 打印机 | 3823 | 6667695.9 | 5134131.0 |
| 7. | 电冰箱 | 157 | 562820.4 | 499352.7 |
| 8. | 电视机 | 545 | 2207714.2 | 1949760.8 |
| 9. | 服务器 | 329 | 6329889.0 | 4005244.9 |
| 10. | 复印机 | 215 | 4666457.8 | 3437791.2 |
| 11. | 耗材 | 1946 | 806218.2 | 601072.2 |
| 12. | 会议器材 | 20 | 56212.1 | 42087.5 |
| 13. | 交换机 | 298 | 2140800.3 | 1493824.8 |
| 14. | 空调 | 2732 | 13199259.4 | 12912248.3 |
| 15. | 录音笔 | 8 | 5326.0 | 3753.1 |
| 16. | 路由器 | 39 | 294950.0 | 237958.9 |
| 17. | 平板电脑 | 14 | 63893.7 | 52107.1 |
| 18. | 扫描仪 | 177 | 1110977.3 | 685957.8 |
| 19. | 摄像器材 | 236 | 1478282.4 | 1177632.8 |
| 20. | 碎纸机 | 277 | 373335.8 | 293318.5 |
| 21. | 台式计算机 | 4003 | 21860205.9 | 16600320.6 |
| 22. | 投影机 | 373 | 4695457.6 | 3154277.6 |
| 23. | 网络审计设备 | 1 | 22800.0 | 14500.1 |
| 24. | 洗衣机 | 4 | 5505.6 | 3160.0 |
| 25. | 显示器 | 176 | 566419.3 | 431722.0 |
| 26. | 移动存储 | 12 | 8550.0 | 4412.7 |
| 27. | 硬件防火墙 | 85 | 217400.0 | 139162.7 |
| 28. | 照相器材 | 985 | 5672722.2 | 4080508.0 |
| 29. | 其他难以归类的 | 72 | 266679.5 | 214735.1 |
| 30. | 总计 | 19020 | 92606261.3 | 71862363.8 |
统计发现，有3830件商品价格低于或等于市场平均价，实际支出合计13257519.1元人民币，占全部商品总件数20.14%，占全部商品总支出的14.32%。有15190件商品高于市场平均价，实际支出合计79348742.2，占全部商品总件数79.86%，占全部商品支出的85.68%，多支出了20743897.5元。
在所有样本中，高于市场平均价1.5倍（不含1.5倍）以内的商品所占比重最大。高于市场平均价1.5倍（不含1.5倍）以内的商品有10678件，占56.1%；高于市场平均价1.5-2倍（不含2倍）的商品3237件，占17%；高于市场平均价2-3倍（不含3倍）的商品993件，占5.2%；高于市场平均价3倍以上的282件（见表4），占1.5%。高出市场平均价3倍以上的主要为：移动储存类（移动硬盘、U盘等），照相器材（储存卡、相机电池、记忆棒等）、耗材（硒鼓、内存、投影机灯泡等）。
| 价格区间 | 采购数量（件） | 政府采购总支出（元） | 按市场平均价采购的支出（元） |
| 高于市场平均价1.5倍（不含1.5倍） | 10678 | 50781793.9 | 41050780.4 |
| 高于市场平均价1.5-2倍（不含2倍） | 3237 | 19892645.2 | 11837554.0 |
| 高于市场平均价2倍-3倍（不含3倍） | 993 | 7207317.4 | 3165059.1 |
| 高于市场平均价3倍以上 | 282 | 1466985.7 | 407549.4 |
| 总计 | 15190 | 79348742.2 | 56460942.9 |
而批量集中采购价格与市场平均价格的比较显示，本次样本中的中央机关批量集中采购商品的成交价全部低于或者等于市场平均价，总支出节省5543185元（见图5）。
| 商品类别 | 采购数量（件） | 政府采购总支出（元） | 按市场平均价采购的支出（元） |
| 台式计算机 | 52189 | 164110947.0 | 168025122 |
| 工作站 | 287 | 2934597.0 | 3164197 |
| 打印机 | 15549 | 18325444.0 | 19724854 |
| 总计 | 68025 | 185370988 | 190914173 |
（四）缺乏价格优势的原因分析
如上所述，政府采购并没有做到物美价廉，特别是协议采购的价格与公众期待相去甚远，不仅没有价格优势，甚至比市场平均价更高，"豪华采购"和"天价采购"层出不穷。出现这种情形主要有如下几个方面的原因。
第一，协议供货具有难以预期的特点。对协议供货进行理性预期，一方面需要掌握充分的历史统计资料，另一方面则需要掌握相关经济变量因果关系。目前，由于政府协议供货起步晚、统计制度不完善、决策者和设计者缺乏经验，协议供货的集中采购机构难以对极为庞大、复杂的协议供货活动进行梳理和预期，无法制定合理科学的财政预算，只好把预算数额做得偏大。这就导致表面上看，因为政府采购使得实际支出低于预算金额，看似节约了财政资金，但是在现实中支付的采购价格却普遍比市场价格高，非但没有节省经费，反而造成了浪费。
第二，协议供货具有分散性的特点。因协议供货的难以预期性，采购中心无法向供货商提供合理科学的采购预期。供货商中标并非意味着实际的收益，而只是拥有被采购的资格。因此，对于供货商而言，协议供货只是一种缺乏规模和稳定性的零售业务，缺乏规模效应，自然缺乏价格优势。分散性还导致了协议供货难以被有效监管，甚至产生监控的真空。此次调研就发现，省或直辖市财政主管部门不掌握协议供货的情况，多数地方不主动公开协议供货的有效成交信息导致公众在监督中的缺位，使得协议供货的监管环境进一步恶化。
第三，协议供货具有滞后性的特点。协议供货具有一定周期，一般为半年或一个季度，较长的间隔导致供货商报价时间和供货时间分离，形成价格滞后，对于价格变化巨大的信息类供货尤为明显。协议供货的滞后性一方面导致高价，另一方面令政府用品更新速度落后，偏离了政府采购价廉物美的初衷。此外，协议供货的滞后性还导致供应商流动性的降低，由于采购周期与供应协议生效期直接挂钩，周期越长意味着供应商在一定时间内的竞标次数减少，形成反向套牢，使得协议供货因缺乏充分竞争而失去价格优势，不利于良性市场秩序的形成。
第四，最高限价形同虚设。最高限价为产品在中标时确定的最高价格上限，实际采购中可以以此为上限进行协商获得更优惠的价格。但实践中供货商往往拒绝降价而直接以最高限价或是近似的价格成交。这是因为，首先，目前普遍的做法是政府采购中心以"媒体价"乘以一定优惠比例作为最高限价。但所谓"媒体价"，是生产商在媒体上公布的商品价格，为了配合经销商的销售策略，往往并不能反映市场价格，只有合理的市场平均价才能成为最高限价的基础。其次，最高限价的制定与综合毛利率是脱钩的，无法对供货人进行统一有效的价格控制。而采购人花的不是自己的钱，自然怠于与供货人在最高限价基础上进行进一步协商价格，导致最高限价形同虚设。
第五，特供产品价格不透明、不合理。特供产品在目前协议供货中占有相当比例，调研组所取得的协议供货成交记录中将近四分之一（23.98%）是特供产品及涉密产品。为了规避《政府采购法》第17条关于采购价格低于市场价格的规定，不排除部分供货商采取为政府提供不在市场销售的特供商品的办法。许多特供产品仅仅具有细微配置的区别，甚至仅是外观、包装或者型号的区别，但其价格却远高于同类型商品，并未体现出与采购高价对应的产品性能和附加值。特供产品不但价格普遍偏高，而且定价机制不透明，往往以"特供"掩盖商品配置和型号，使其脱离监管。特供产品本质上是一种市场分割和价格歧视，对政府和消费者实行不同的价格标准，使政府承担较高的采购成本。
协议供货尽管存在以上问题，目前尚没有一种更好的方式来全面淘汰协议供货，但调研组认为可以从以下几个方面对协议供货制度进行完善。
（一）理顺政府采购管理体制
由于《政府采购法》、《招投标法》等自身规定存在一定的问题，现实中多家政府机关都在对政府采购进行实质性的管理，且从中央到地方已经形成了2家以上的政府采购平台。因此，完善政府采购的管理，必须从管理体制入手，统一政府采购平台，让政府采购活动真正在统一的平台上开展有序竞争，尽快整合政府采购监管力量，实行集中统一监管。
（二）统一办公用品标准
制定统一的办公用品标准，一是为了杜绝天价采购，二是为了杜绝豪华采购。这一做法有利于减少采购浪费、提高采购预算科学性、发挥采购的规模优势、降低采购价格，并且有助于政府采购领域的反腐倡廉。统一办公用品标准可由国家在聘请专业机构进行调研的基础上，统一发布，并进一步建立动态监测、预警分析和反馈建议等环节，将标准由静态转为动态，提升标准的科学性。目前统一办公用品标准已经开始试点，根据财政部国司库《关于更新中央单位批量集中采购试点台式计算机和打印机基本配置参考的通知》（财库便函[2012]620号），中央批量集中采购按照限价和限配原则，将中央单位的台式计算机统一为6款基本配置、打印机统一为7款基本配置，对于确有需要的特殊配置，须经过主管部门审批。该做法有效杜绝了天价采购和豪华采购现象的发生，应借鉴其经验，在全国范围推动地方政府统一办公用品标准。
（三）提升政府采购的透明度
提高政府采购的透明度是加强政府采购监管、提高其公信力的关键所在。首先，应当在理顺管理体制的基础上，统一政府采购信息的公开媒介，方便公众获取政府采购信息。其次，对于具体采购信息的公开，则应当严格按照法律法规等的要求，准确全面地公开政府采购信息，尤其是采购结果方面的信息。再次，应当加强政府采购重点信息的公开力度，如采购结果中的商品型号、商品配置、采购数量、成交单价等信息应属于政府采购信息公开不可或缺的内容。另外，应当明确政府采购信息公开与不公开的界限。比如，应明确政府采购信息的公用性，杜绝滥用商业秘密等理由拒绝公开的情况。最后，应当加强对政府采购信息公开的监督和问责。对于那些不依法做好政府采购信息公开工作，以及管理中不对政府采购的基本信息进行收集、整理、汇总、统计，不认真对待公众的公开申请的单位和责任人，应当严格问责，强化其公开意识，提升其公开水平。
（四）建立科学的市场价格衡量标准
只要价格衡量标准是科学的，协议供货价格总能与市场价格趋于一致。由于协议供货商品成千上万，一一比对显然是不可行的，集中采购机构在制定采购计划时可以直接借鉴社会上已经形成并具有一定公信力的价格指数，或者在此基础上进一步制定更符合政府采购用途的指数，分类别、分配置和分价格区间指导协议供货价格的确定。对于专供产品的价格衡量，可以采用类推的方式，以与专供产品功能或配置基本相同的公开销售产品价格作为参照物，以杜绝专供产品变相涨价、谋取暴利的现象。
（五）推动批量集中采购
此次调研在一定程度上证明，实行批量集中采购能够通过汇总采购人的实际需求数量，形成规模效应，增强投标供应商之间的竞争，促使投标供应商给予更加优惠的折扣，最大限度地节约财政资金。批量集中采购也可以避免重复劳动，节约采购费用、降低采购成本。而且，批量集中采购更利于监管。批量集中采购不仅使得监管机构更便于对采购行为实行从预算、标准配置、采购过程、履约等环节的全面、集中监管，还会因批量集中采购具有巨大的社会关注度而促使众多供应商和社会公众主动参与监督，因而能够更有力地防止采购人自由裁量权过大而引发的"权力寻租"现象。控制协议供货、推动批量集中采购最好的办法是对某类产品的采购方式进行强制约定。例如，《关于完善台式计算机和打印机批量集中采购试点工作的补充通知》（财办库〔2012〕340号）要求，通过协议供货方式购买的通用办公和专用台式计算机、打印机数量要控制在本部门上年购买同类品目总数的10%以内，这不失为一个有效的办法。
（六）提高政府采购监管能力
随着政府采购的不断发展，政府采购的监管部门必须不断提高监管能力，预防和纠正政府采购开展过程中的各种问题，切实提高财政资金的使用效率。政府采购主管部门的职责不应仅限于搭建政府采购的平台，更应当对进入政府采购平台的政府采购行为实施有效监管。在此过程中，应当充分利用信息化手段，形成采购单位、供货商等主体之间实时准确的信息交换和共享机制，并在建立市场价格衡量标准的基础上，形成科学的价格比对机制。在提高监管能力过程中，还要特别处理好采购监管机制的固定性与采购活动的灵活性之间的关系，不能因噎废食，为了从形式上履行监管职责，而忽视财政资金的实际使用效率。
原文刊于《中国法治发展报告NO.11（2013年法治蓝皮书）》，社科文献出版社2013年2月出版，第294-310页。
注释：
*调研组负责人：田禾，中国社会科学院法学研究所。调研组成员：吕艳滨、王小梅、栗燕杰、诸悦。执笔人：田禾、吕艳滨、诸悦，中国社会科学院法学研究所。
1《财政部：拒绝"专供"遏制超标采购》，2012年7月10日《新京报》。
2《政府采购规模10年激增10倍合理吗》，2012年07月13日《中国政府采购报》。
3分别为：财政部主办的"中国政府采购网"（www.ccgp.gov.cn），国务院机关事务管理局中央国家机关政府采购中心主办的"中央政府采购网"（www.zycg.gov.cn）。
4本调研结果与调研组同步开展的政府透明度调研共享，同样未对民族自治区的情况进行调研。
5www.ccgp.gov.cn/zydwplcg/