【关 键 词】社会建设；社会法；社会保障；社会法制

【作者简介】董文勇：中国社会科学院法学研究所副研究员

【收稿日期】2012年9月3日

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【责任编辑】樊彦芳

2005年党的十六届五中全会提出了"社会主义社会建设"任务，"社会建设"国家发展战略目标被提到与经济建设、政治建设和文化建设比肩的高度。目前，我国已经进入到社会建设时代，保民生、促发展已经成为构建社会主义和谐社会系统工程不可或缺的一环。同时，我国正在推进依法治国，建设社会主义法治国家，这决定了，我国的社会建设也需要纳入到法治的轨道，实行社会法治。在法治国家推进社会建设的基本前提条件是完善社会法律制度，依法构建各种社会福利制度，使公民的社会权利切实得到法律保障。

关于什么是社会法，我国理论界存有很大的争议，目前法学界主要有四种学说，包括泛义社会法说、广义社会法说、中义社会法说和狭义社会法说。泛义社会法说认为，社会法是一种法学理念、法学思潮或与"自然法" 或"制定法"两相对应的一种法律；泛义社会法说认为，社会法是公法和私法之外的第三法域；中义社会法说认为，社会法是剔除了经济法类的第三法域中的剩余部分的总称；狭义社会法说认为，社会法是现行法律中一个独立调整某类法律关系的法律，一般指以劳动法和社会保障法为核心的独立的法律部门。我国较多学者持狭义说，认为我国社会法主要包括劳动法和社会保障法。即便如此，国内外不少学者认为劳动法分为劳动公法和劳动私法，而只有劳动公法即工会法、就业促进法等属于社会法。我国立法机关对"社会法"则采取了一种客观务实的态度，全国人大将社会法列为我国法律体系七个法律部门其中之一，然而，作为独立的法律部门，社会法的范围并不清晰。在德国和我国台湾地区，社会法即指"社会保障（安全）法"（Social law），而在法国，社会法不仅包括社会保障法，还包括劳动法。若采取保守的视角，将社会保障法等同于社会法，是否合理？实际上，近年来党的一系列重要文件均将"社会保障"与"教育"、"医疗"、"住房"等问题分开表述，并提出建立"社会保险、社会救助、社会福利、慈善事业相衔接的覆盖城乡居民的社会保障体系"。 社会法学界的通说则认为，"社会保障"包括社会救助、社会保险、优抚安置和社会福利四项基本内容。

社会法所指为何？这是一个重大的理论问题，因为科学合理的理论是法律制度和法律体系构建完善的先导。无论是在理论上还是在实践上，社会保障法都不应当是社会法的全部内容。

"社会保障法"在学理上无法替代"社会法"，这是因为：第一，价值目标不统一，社会优待法、社会福利法的宗旨在于改善和提高公民的社会权益，与"保障"或"安全"的内涵相去甚远，二者基本上没有关系。第二，"社会福利"概念的内涵和外延十分不确定，几乎是一个可大可小的"乾坤袋"。即便是从狭义的"福利"如"残疾人福利"、"老年人福利"等概念来看，也仅指对社会弱势群体的帮扶，与其称之为"福利"，不如名之为"保护"更为实在。第三，社会保障法体系之子体系的划分逻辑不连贯，其中以"优抚安置法"最为突兀；在"社会福利法"体系内，弱势群体福利和文娱福利之间更是无法划分到一起。第四，"社会保障"概念的确定多少带有自上而下的"管理"或"行政"的色彩，没有完全体现出公民的社会利益诉求和社会共同（民主）治理权利，而"权利至上"、"权利核心"是法治的最根本准则。

在实践上，传统的社会保障法无法与社会发展中出现的新的社会问题和国家的社会建设战略相匹配。第一，国家建立何种社会法律制度取决于社会的现实需要和国家的发展战略要求。从国外社会法制发展的历史来看，社会立法走过了三个发展阶段，第一个阶段是从17世纪到第一次世界大战前后的分散、零星社会立法，立法的任务是解决诸如贫困、罢工、职业健康等突出的社会问题，意在通过化解社会矛盾和维护社会稳定和统治秩序，注重保障公民最基本的生存权利。第二个阶段在两次次世界大战之间，这一阶段以社会保险立法的发展最为瞩目，社会公共服务立法增多，该阶段的立法旨在保障公民基本需要。第三个阶段是第二次世界大战至今，社会立法从注重基本生活保障、基本福利转向提供更高层次、更全面的福利，社会法律体系之庞大，远超过很多传统的法律部门。从社会法律制度发展的历史的脉络相当清晰，即社会立法从被动的应对社会问题到主动的满足社会的需要、再到积极引导社会的良性发展，从分散立法到系统立法，展示出与社会从低级向高级进化的同步性。第二，我国计划经济年代的社会立法主要是社会保险法和社会救助法，诚然，国家也制定了一些有关社会福利的文件，但是其发挥的作用及影响面不及社会保险法，更不及社会救助法；制度的功能主要侧重于"保障"，而"促进"的功能较弱；保障对象主要是城镇劳动者及其家属。这一时代的社会法律体系较为单薄，这与我国当时的简单的社会关系和匮乏的物质条件相适应，社会法制建设尚不可能、也无需大规模开展。而改革开放以来，我国社会经历了从计划经济到市场经济的体制转换，社会结构由一元发展为多元，行政体制由管理型政府向服务型政府转变，社会发展理念由唯经济论发展为以人为本、科学发展和构建和谐社会，社会建设被提到与经济、政治、文化并列的高度。在宏观体制、利益格局、社会结构、社会条件和社会运行机制发生全面巨变的情况下，原有的社会保障制度无论从内容上、体系上还是从管理运行体制上，均与现代社会不相适应。第三，随着时代的发展，新的社会矛盾层出不穷，不仅原有的社会保障制度如社会保险制度无法应对新的社会问题，如长期护理问题、医疗执业风险问题，而且原有的社会福利制度也无法满足社会良性运转的要求，如民办教师、事业单位改革裁撤人员、突发公共事件受影响人等群体的社会补偿，反社会歧视，慈善事业发展，文化体育事业发展促进等，这些问题均不属于"保障"层面上的问题。

总之，以"保障"为视角的社会安全计划和思想观念已经落后于时代的发展，无法回应和体现现代社会对社会性立法的要求，目前世界范围内处于社会法治发展的第三阶段，社会发展的主要矛盾早已甩开"社会安全"这一早期立法诉求，而是如何积极促进社会发展、并通过社会改进而防范社会安全问题。况且，以社会保障为主要内容的单薄的社会法律体系也不能充分满足社会建设这一系统工程的需要。对现实社会问题的解决和实现国家的社会建设战略，客观上要求完善、扩充我国原有的以社会保障制度为基本内容的社会法律制度，实现社会法律制度体系的全面建设。

我国已然进入社会建设时代，目标在于构建社会主义和谐社会。然而，和谐社会秩序的形成不仅需要解决当前的社会矛盾，而且更需要积极推动社会关系向良好的方向迈进。从技术角度讲，"扬汤止沸"式的简单化解社会风险的制度不应该是社会法律制度建设的唯一内容，社会结构和社会关系越复杂、越脆弱，则应对社会风险的必要性和重要性就越大，因而，"釜底抽薪"式的社会风险预防法律制度、"锦上添花"式的社会福利促进法律制度更有助于将社会风险防范线向前推进，进而实现"标本兼治"。这决定了，社会法律制度应当是有助于全面实现和谐社会的一套法律制度。根据国家的发展目标、社会风险防范的价值目标体系和公民社会权利实现的次序，基本上可以将社会法律制度解构为社会救助法律制度、社会保险法律制度、社会保护法律制度、社会补偿法律制度和社会促进法律制度。社会救助法律制度保障公民最基本的生存和发展权，使之不低于一定的标准；社会保险法法律制度是为一般公民化解一般社会风险而提供的制度安排；社会保护法为老、幼、妇、残等社会弱势群体提供特别保护，以实现其与一般社会成员社会权利的实质平等享有；社会补偿法为犯罪被害人、退伍军人、民办教师、重大突发事件（如公共卫生、恐怖袭击）受影响人等对社会公共利益、共同利益作出贡献或承担损失的公民提供利益平衡机会和方案，恢复其社会权利的完满性；社会促进法旨在通过推动国民教育、国民健康等有利于社会长远、全面或可持续发展的社会服务和社会治理，保证公民的社会权利在更高层次得以实现。