【作者简介】中国社会科学院国际法研究所副研究员

【收稿日期】2012年8月2日

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【责任编辑】樊彦芳

信访关系经过信访法律的规范和调整便形成具有权利义务内容的信访法律关系。由此，信访法律规范的内容决定了信访法律关系主客体范围以及信访法律关系主体的权利义务、职权职责和对应的法律责任，成为构建信访法律关系的关键所在。

新中国确立人民信访制度以来，信访工作的法制化建设在经历了一个曲折的发展过程后，初步形成了以宪法为统帅，以国务院《信访条例》为基础，以部门规章、地方性立法为主体，以人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访规范为补充的信访法制格局，为信访工作的依法开展和信访人权利的依法保障提供了基本的规范依据。

而今，在全面建设社会主义法治国家的进程中，信访作为社会治理的重要手段之一，理应纳入到法治建设的范畴中。由此，信访与法治的关系以及信访工作本身的法治化问题都有待深入的研究，其中如何进一步发展和完善依法信访中的“法律体系”成为首要的课题。

一、信访法律规范的历史发展

大致而言，新中国成立以来信访法律规范的制定经历了建国初期、改革开放初期以及《信访条例》颁行三个发展阶段。各个阶段和时期的信访方针政策和规章制度都是根据当时的情况制定的，适合当时的情况和特定的历史条件，既具有继承性又具有鲜明的时代特点。

（一）建国初期

建国初期以1951年6月7日政务院颁发的《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称《决定》）和1957年11月19日国务院颁布的《关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示》（以下简称《指示》）为中心，经过了两波信访法律规范制定浪潮，初步形成了信访工作制度化、有序化框架。

1951年6月7日政务院颁发的《决定》是新中国第一部规范信访活动和信访工作的行政法规。《决定》全文共六条，虽然内容简略，却初步建立了新中国信访制度的基本框架，确定了信访工作的性质、任务和作用等基本问题，不仅对规范当时的信访工作起到了积极的作用，而且其确立的一些基本原则和制度，一直到今天都是有效的。

《决定》为信访制度在全国的建立和发展起到了决定性和示范性作用，是我国信访工作制度化的初步尝试。《决定》颁布后，全国各地普遍开始加强信访工作，制定了一系列有关信访工作的指示、办法等规章。中国人民政治协商会议全国委员会随即于同年9月制定并颁布了政协系统的信访规章《中国人民政治协商会议全国委员会暨省、市协商委员会关于处理人民意见的试行办法》（以下简称《办法》）。该《办法》以政务院的《决定》为蓝本，结合政协工作的特点，提出了比较详细的信访工作操作办法。

与此同时，从1951年到1954年一些地方性的信访规定也纷纷出台，举如东北行政委员会《东北行政委员会暨直属各部门接见人民来访的办法》、西南行政委员会《关于改进处理人民来信工作的指示》和《关于加强处理人民来信和接见人民工作的规定》、中南行政委员会《关于人民来信来访工作的若干暂行规定》、中共中央华北局《关于处理人民来信、接见人民群众工作的指示》和《处理人民来信、接见人民群众工作程序》、华东军政委员会《关于加强处理人民来信与接见人民工作的指示》等。《决定》与这些配套性立法是新中国的第一批信访法律规范，它们共同构建了建国初期信访工作法制化的基本框架，为信访工作的制度化、有序化发展奠定了基础。

1957年11月19日国务院颁布的《指示》，是信访发展史上的第二个重要的规范性文件。为了应对和处理1956年下半年以来出现的新中国历史上的第一次信访高潮，1957年5月召开了新中国第一次全国信访工作会议，会议总结了1951年政务院《决定》颁布以来全国信访工作的经验，同时对新出现的各种问题作了研究分析，并集中讨论了《国务院关于加强处理人民来信和接待人民来访工作的指示（草案）》。国务院的《指示》正是在会议讨论修改的基础上出台的。《指示》对1951年的《决定》作了重要补充，使当时的信访工作有了更为详细和全面的制度支撑。更为重要的是，《指示》明确提出信访工作应以“遵照国家政策、法令，尽可能满足群众的正当性要求”为原则。这一依法信访原则的确立，表明了信访与法治的关系，树立了信访工作法制化与法治化发展方向的理念和目标。

1957年以后，信访部门迎来了建国后的第一次信访高潮，为了因应全国信访形势发生的新变化，解决来信来访中反映的许多新问题，中央一方面积极采取措施恢复和保护信访的正常沟通渠道，一方面设计了一系列机制、措施来规范信访制度的运作。1957年国家针对来京上访中出现的问题制定了相关文件，包括：内务部、北京市民政局《关于解决来访群众食、宿、路费的暂行办法》，国务院秘书厅、最高人民检察院、北京市公安局《关于中央机关、北京市机关接待群众来访中处理无理取闹分子的暂行办法》，铁道部《关于防止来访人骗卖车票的暂行办法》，这些文件的出台初现了国家权力对公民信访权利的规范、限制，以及对违法信访行为的处理和处罚机制。

此后，1958年－1965年之间中央又出台了许多法令政策来规范信访工作，举如《关于人民来访管理工作中存在的几个问题的报告》（1958年）、《关于中央机关来访归口交办问题暂行规定》（1960年）、《关于来访人吃饭问题》（1960年）、《关于来访人自持路费意见》（1960年）、《清理积案通知》（1961年）、《来信档案保管办法》（1961年）、《信访档案分类办法》（1963年）、《人民来信来访档案的立卷工作方法》（1963年）、《关于加强人民来信来访工作的通知》及两个个附件：《关于人民来信来访工作的情况和改进意见的报告》和《关于中央机关接待和处理人民来访的几项规定》（1963年）、《信访工作条例》（草）（1963年）、《人民来信来访工作的基本经验》（草案）（1964年）、《四清来信来访通知》（1965年）等。

从1957年以来中央颁发的这一系列法令政策可见，国家对信访的态度开始有所转变，“如果说在建国初期，考虑到信访工作有助于加强民众对新政权的合法性认同，国家对信访采取了积极保护甚至鼓励的话，则在50年代中期以后，国家开始对信访制度进行有目的的规制、约束和驯服。”[1]国家对信访，特别是来京上访，不再是绝对的欢迎并提供全面的物质保障，信访制度作为权力技术的一面初显端倪而公民信访权利与国家权力之间的冲突正是保障信访人权利和依法信访的理念和要求生发的原动力。

（二）改革开放初期

改革开放初期的1979－1982年是信访制度的恢复与重建时期。“文化大革命”结束后的1979年至1981年，是建国以来信访工作最高涨的时期。在这个期间，“来信数量之多，是建国以来之最；上访人数之多，是建国以来之最；投入处理上访问题的人数之多，是建国以来之最；解决问题之多，是建国以来之最。”[2]为了应对严峻的信访形势，规范信访工作，国家颁行了重要的法令法规，使领导负责制度、办案责任制、报告制度，信访登记、转办、交办、检查、催办、记录、立档、统计、总结、回报以及保密制度等等一系列信访制度得以恢复发展，并逐步建立健全。

1980年7月17日中办信访局、人大信访局和国办信访局对新时期中央各部门在信访上的分工归口重新作了安排，出台了《关于中央各部门归口分工接待群众来访的暂行办法》；同年8月22日国务院颁布了《关于维护信访秩序的几项规定》，加强对信访秩序的治理；最高人民法院也于同年6月20日颁布了《最高人民法院信访处接待来访工作细则》。1981年5月，中共中央办公厅颁发了《关于防止和纠正对人民群众来信来访进行打击报复问题的通知》。

1981年底，信访的高潮已渐趋正常。基于三年信访工作的得失经验，1982年2月22日至27日，召开了第三次全国信访工作会议，会议通过了《当前信访工作形势和今后的任务》和《党政机关信访工作暂行条例（草案）》（以下简称《暂行条例》）两个文件。《暂行条例》共分6章21条《暂行条例》的内容比较详细，具有一定的可操作性。因此，虽然从严格的意义上讲《暂行条例》并不是属于行政法规，但基于当时在信访方面几乎无法可依的现实，中办、国办将该规定转发给各地进行试行，使得《暂行条例》成为具有实际约束力和强制力的“法律”，一些部门和地区还结合自己的情况制定了落实《暂行条例》的实施细则。

《暂行条例》这部并不能被称为法律的“法律”，“是1982年到1995年之间整整十余年内支撑信访运作的最重要的制度框架，它是过渡时期的过渡性法律。[3]《暂行条例》一方面，具备了信访条例的雏形，具有开创性，为后来制定信访条例提供了宝贵的立法经验；另一方面在确立信访责任机制，保障依法信访方面存在重大缺漏。

《暂行条例》第3条和第20条，分别对信访机构和信访工作人员依法处理信访提出了要求：第3条规定“处理人民群众来信来访，要坚持实事求是的原则，按照党和国家的方针、政策、法律、法令，正确回答群众提出的问题，满足群众的正当要求。”第20条第（二）项规定信访工作人员必须做到“模范地执行党和国家的方针、政策、法律、法令，实事求是，坚持原则，秉公办理，不徇私受贿，坚决抵制和反对不正之风。”这两条规定虽然表达了对信访机关及信访工作人员依法信访的初步要求，但对违法处理信访问题，非法侵犯信访人权利的行为没有规定具体的法律责任，更没有明确追究法律责任的机制和程序。没有法律责任作为最后的约束和惩戒手段，依法信访仅仅是一种理念，是一个号召，难以落实为以保护信访人权利为旨归的社会治理模式。

除此之外，《暂行条例》没有关于信访人依法信访的规定，因此对信访人依法信访的要求以及非法信访的法律责任的规定，是由作为最高国家行政机关的国务院颁布的两个行政性法规来实现的，即1980年颁布的《关于维护信访工作秩序的几项规定》和1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》。从形式上看，这是行政权力对信访人信访权利的直接规制；从内容上看，信访人违法行为的法律责任是具体而严格的，而且在追究法律责任的程序上，可以由公安机关依法予以收容遣送和劳动教养。将信访制度与收容遣送及劳动教养制度挂钩，虽然对维护当时的信访秩序起到了积极作用，但却为国家权力侵犯信访人信访权利留下了隐患，这与以保障公民权利为宗旨的法治建设目标有所背离。

综上，改革开放初期国家在对信访制度进行恢复与完善的同时，在疏通信访渠道和保护信访人权利的同时，也加大了对信访活动的规范和指引，强调信访人要采用合法合理的方式维权求助，要维护信访秩序和社会的安定团结。[4]

（三）《信访条例》颁行以后

建国以来，中央一直在寻求建立一套系统而权威的信访法律制度。1963年完成但未能付诸实施的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，以及前述的1982年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》都是这种努力的结果，它们为1995年和2005年《信访条例》的出台与完善提供了可贵的资料和丰富的经验。

20世纪90年代以后，随着社会主义民主法制建设的推进，信访工作的法制化也成为当然的要求。1995年10月28日，国务院颁布了《信访条例》，这是建国后第一部严格意义的信访行政法规。《信访条例》对建国以来信访工作的经验得失进行了一次全面总结，同时也根据现实需要进行了一些制度创新，规定了办理信访工作的详细程序，引入了信访终结机制，体现了信访制度在法制化、规范化和程序化方面的重要进展。该《信访条例》虽然还存在许多不足之处，但它的颁发本身所体现的“通过信访制度改革参与和推进中国的法制现代化进程”的精神和做法，对今后的信访法治化发展以及国家的法治建设具有重大意义。

1995年《信访条例》颁行后，我国的宪政与法治建设领域发生了两件大事：一是，宪法的修改。1999年和2004年全国人大通过了对现行宪法的第三次和第四次宪法修正案，“依法治国，建设社会主义法治国家”与“国家尊重和保护人权”先后入宪。二是，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止。。2003年6月20日收容遣送制度废止，7月便迎来了新中国第四次信访高潮的最巅峰时刻。如何在应对和治理此次信访高潮的过程中体现和贯彻“保障人权”的宪法理念？如何规范信访制度，如何以信访工作的法制化促进“全面建设社会主义法治国家”的宏伟目标，成为信访面对的时代课题。

基于上述背景，2005年1月17日国务院颁布了新的《信访条例》，1995年《信访条例》宣布废止。新《信访条例》按照以人为本、构建和谐社会和加强民主法制建设的要求，确立了既要有效保护人民群众的合法权益，又要建立良好信访秩序、确保社会稳定的目标。[5]新《信访条例》还将“及时、就地、依法解决问题与思想疏导教育相结合”的信访工作基本原则修改为“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”，把“依法”放在了首位，在要求信访人依法信访的同时，也特别强调信访机关和信访工作人员要依法办事，在处理信访问题时要考虑信访人的困难和社会稳定等现实需要，但同时一定要严格按照法律和政策办事。因此，新《信访条例》的颁行体现了信访工作法制化、规范化的重大进步。

二、信访法律规范的基本格局

新中国确立人民信访制度以来，信访工作的法制化建设在经历了一个曲折的发展过程后，初步形成了以宪法为统帅，以国务院《信访条例》为基础，以部门立法和地方立法为主体，以人大、司法、党的机构的信访规范为重要组成部分的信访法制格局，为信访工作的依法开展和信访人权利的依法保障提供了基本的规范依据。

第一，以宪法为统帅。现行宪法第2条规定，“中华人民共和国的一切权力属于人民”；人民享有“依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权利。为了保证这种权利在实际政治生活中落到实处，宪法第41条一方面规定了公民可以通过行使“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”来表达自己的意见；另一方面，与公民的民主权利相对应，国家机关负有“经常保持同人民的联系，倾听人民的意见和建议，接受人民的监督”；“对于公民的申诉、控告或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理”；“任何人不得压制和打击报复”的责任。根据宪法的上述规定，信访是我国公民的一项基本权利。

第二，以《信访条例》为基础。宪法对权利的确认是抽象的，缺乏明确内涵和运行机制，信访权利的法律渊源还必须下溯到具有可操作性的法律、法规、规章等规范性文件。迄今为止全国人大没有制定任何信访法律，对信访制度的规范主要依据国务院2005年颁布的新《信访条例》。2005年《信访条例》虽然主要是规范政府部门的信访活动，但根据第15条的规定，条例对人大、司法、党的机构和其它社会组织的信访活动也具有部分约束力和很大的参考价值，是当代中国信访活动的基本法律规范。

第三，以部门立法和地方立法为主体。与全国人大信访法律的阙如以及中央信访立法的稀少不同，有关信访的部门立法和地方立法相当繁多。据粗略统计，部门立法和地方立法占全部信访法律规范总量的95%以上。[6]实践中，大部分信访工作和信访问题都是依据这些纷杂的部门立法和地方立法进行处理和解决的。

目前，信访量大的国务院各部委大多制定了比较系统的信访部门规章，如人事部的《人事部门信访工作暂行办法》（1991年），司法部的《司法行政机关信访工作办法（试行）》（1991年），卫生部的《卫生部门信访工作办法》（1993年），国家环保局的《环境信访办法》（1997年），民政部的《民政信访工作办法》（1999年），教育部的《关于进一步加强教育系统信访工作的几点意见》（1999年），劳动和社会保障部的《劳动和社会保险信访工作暂行规定》（1999年），国土资源部的《国土资源信访规定》（2002年），建设部的《建设部信访工作制度》（2003年），公安部的《公安机关信访工作规定》（2005年），中国保险监督管理委员会的《信访投诉工作暂行办法》（1999年）、《中国保险监督管理委员会信访工作办法》（2002年），中国证卷监督管理委员会的《中国证卷监督管理委员会信访工作规定》（1999年），国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局联合发布的《国家安全生产监督管理局、国家煤矿安全监察局信访处理办法》（2001年）等。

从20世纪80年代初直到今天，地方信访立法呈现出相当活跃和繁荣的景象。从地方信访立法的广泛性看，几乎全国各个省、自治权、直辖市和一些较大的市都制定了地方性法规或地方政府规则；从立法数量上看，截至2006年各省、市级人大、政府制定的地方性信访法律规范有357件，占所有信访法律规范的81.3%。[7]地方信访立法往往是以本地区的具体信访实践为基础，所以在内容和侧重点上可能存在较大差异。

第四，以人大、司法、党的机构的信访规范为重要组成部分。在我国，信访是党政机关群众路线的普遍经验，是权利救济的重要渠道，因此不仅行政系统有信访制度，人大、司法、党的机构，乃至一些社会组织和国有企业都由各自的信访制度。社会组织和国有企业制定信访工作规则的行为不属于国家立法行为，因此这里不将其纳入信访法制体系考察。

人大系统的信访没有专门的法律、法规调整，相关内容散件于地方组织法、监督法、集会游行示威法、治安管理处罚法、突发事件应对法、国务院信访条例等法律和行政法规中。[8]

在司法系统中，最高人民法院和最高人民检察院早就有了自己的信访规定。1980年6月20日出台的《最高人民法院信访处接待来访工作细则》。最高人民检察院1985年发布的《最高人民检察院关于加强信访工作的决定》，1991年5月通过了《最高人民检察院关于保护公民举报权利的规定》，8月出台了《最高人民检察院关于人民检察院受理民事、行政申诉分工问题的通知》，1993年3月通过了《最高人民检察院关于加强举报工作的决定》，1994年5月出台了《最高人民检察院奖励举报有功人员暂行办法》。

党内信访工作立法主要是中纪委印发的《中纪委关于认真处理群众信访的通知》（1984年）、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（1993年）《关于认真清理、查办群众信访举报问题的通知》（1994年）。这些信访规范虽然在数量上远不如行政信访立法多，但却是我国信访法制体系的重要组成部分。

三、信访法律体系的建立和完善

建国以来经过六十余年的信访法制化建设，我国已经初步建成了以宪法为统帅，以国务院《信访条例》为基础，以部门立法和地方立法为主体，以人大、司法、党的机构的信访规范为重要组成部分的信访法制格局，为信访工作的依法开展和信访人权利的依法保障提供了基本的规范依据。最难能可贵的是，我们在理念和机制上形成了信访与法治建设的良性互动关系：依法信访是建设法治国家的当然要求，同时，依法信访也是全面建设法治国家的重要内容。信访法制化取得的进步和成绩自不待言，但是目前信访实践中也存在着一些缺漏和不足，需要进一步予以发展和完善，主要体现在两个方面：

一是，缺乏全面、统一调整党政机关信访工作的基本法律。信访是全国各地区一个具有普遍性的现象和问题，是各党政机关群众路线的重要体现。因此，新中国建立以来，中央一直在寻求建立一套系统而权威的信访法律制度。1963年完成但未能付诸实施的《国家机关处理人民来信和接待人民来访工作条例（草稿）》，以及前述的1982年《党政机关信访工作暂行条例（草案）》都是这种努力的结果。

然而，由于我国是地域辽阔的多民族统一国家，地区发展尚不平衡，要制定详尽而具有操作性的统一规则是十分困难的。因此，国务院1995年和2005年颁行《信访条例》，率先对行政机关的信访活动进行了专门而系统的立法，对于保障行政信访工作的依法进行具有重大意义，并成为当前信访工作的基础性法律规范。

但是，到目前为止，一方面中央层面的人大、法院、检察院、党的机构、社会团体、企事业单位的信访活动都由一些散见的通知、意见、办法、规则等法令、政策、文件调整，尚缺乏统一的信访法律规范；另一方面，地方在没有上位立法的情况下，相当一部分的省市的地方立法对本区域内的党政机关信访或国家机关信访活动进行综合规范。

而事实上，近几年来，造成层层信访主要问题的，有很大一部分涉及到人大、法院、检察院的不作为或违法行为。特别是涉诉涉法信访在所有的信访事项中占有相当的比重，而且司法机关对涉诉涉法信访问题的处理也纳入了“维护社会稳定”和进行“综合治理”的全盘规划之中，因此，全国人大应当尽快制订《中华人民共和国信访法》，明确信访法治原则，并全面规范党政机关的信访工作，至少要统一规范人大、政府、法院、检察院的信访活动。

二是，部门和地方信访立法等配套性立法亟待完善。20世纪90年代初以来，因改革而引发的社会转型和社会矛盾突显，同时公民法治和权利意识也逐步增强，各个部门和地方为了应对不断攀升的信访量，不得不在中央确立的大原则、大框架之下结合本部门本地区的实际情况制定自己的信访法，以缓解和遏制日益严峻的信访状况。对部门和地方的信访立法中央一直抱持包容和鼓励的态度，上访的压力，维护社会的稳定。

与此对应，2005年国务院新《信访条例》的颁行，一方面强调将信访的法制化、规范化、有序化建设纳入到国家法治建设的进程中，一方面根据国家尊重和保障人权的宪法精神，强化了对信访人权益的保护。鉴于此，建议从两个方面完善部门和地方信访立法：

首先，对部门和地方信访立法中增设信访人义务或设置行政强制性措施的内容，应根据行政强制法、信访条例等法律法规进行合法性审查；

其次，由于绝大部分的部门和地方信访立法都制定在2005年《信访条例》颁行以前，且这些信访立法大多没有根据新条例的精神、原则、要求做相应修改，因此建议尽快对这些部门和地方信访立法进行集中清理和修改，以排除不符合条例精神和原则的规定，推进信访的法制化建设，切实保护信访人的信访权利。

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[1] 参见李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第59－60页。

[2] 刁杰成：《人民信访史略》（1949－1995），北京经济学院出版社1996年版，第261页。

[3] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第85页。

[4] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第85页。

[5] “国务院法制办公室、国家信访局负责人就《信访条例》的有关问题答记者问”，载《信访条例关联法规精选》，法律出版社2005年版，第1－2页。

[6] 以全国人民代表大会官方网站（www.npc.gov.cn）的“中国法律法规信息系统”数据库为统计对象。

[7] 李宏勃：《法制现代化进程中的人民信访》，清华大学出版社2007年版，第156页。

[8] 宋 箐：《人大信访制度的法律、政策依据及评价》，《人大研究》2011年第2期。