【关键词】出入境、签证制度、"三非"外国人

【作者简介】戴瑞君，中国社会科学院国际法研究所助理研究员，法学博士。专业方向：国际法、人权法。联系方式：北京市东城区沙滩北街15号，100720；r.ruijundai@gmail.com.

【收稿日期】2012年7月25日

【版权声明】作者授权本网首发，转载请注明"中国法学网首发"

【责任编辑】樊彦芳

2012年6月30日，第11届全国人大常委会第27次会议审议通过了《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称"出入境管理法"或"新法"）。该法将于2013年7月1日起实施，届时该法将取代现行的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》。

《公民出境入境管理法》和《外国人入境出境管理法》于1986年2月1日同时开始施行。同年，国务院批准通过了两部法律的实施细则。1994年，国务院又分别批准对两部法律的实施细则进行修订。在法律的实施过程中，有关部门还根据实践的需要颁布了一系列配套法规、规章和政策，《外国人在中国永久居留审批管理办法》就是其中一个比较重要的部门规章。新通过的《出入境管理法》将改变一直以来对中国公民和外国人分别立法、分别管理的局面，以单一的出境入境法律统一调整中国公民和外国人出入中国边境以及交通运输工具出境入境的边防检查等相关事宜。与现行制度相比，《出入境管理法》在整合既有制度的基础上，根据实践的发展和现实的需要，对一些具体制度进行了完善，并不乏突破和创新，呈现出许多特点、亮点。

《出入境管理法》虽然是一部由有权机关据以实施管理的法律，但是处处彰显管理机关服务大众、便利个人的理念。新法在总则第8条明确了这一原则：出入境管理机关应当"不断提升服务和管理水平，公正执法，便民高效，维护安全、便捷的出境入境秩序"。

为此目的，《出入境管理法》的一些具体制度突出体现了服务、便民的执法理念。例如，新法第11条第2款要求具备条件的口岸，"为中国公民出境入境提供专用通道等便利措施"。这便是提升服务水平的直接体现。又如，现行法律规定，定居国外的中国公民如希望回国定居，须向中国驻相关国家的外交部门或者拟定居地的公安机关提出申请；回国后需要办理户口登记方可进行需要身份证明的活动。这项规定向旅居海外的华侨提出了许多要求和限定，实践中带来一些不便。为此，新通过的《出入境管理法》规定，华侨回国定居，可由本人向外交部门提出申请，也可由本人或者其国内亲属向拟居住地的侨务部门提出申请。新的规定不仅扩大了可以提出申请的主体范围，而且考虑了华侨同侨务部门联系更加紧密，侨务部门更加了解华侨情况的实际。与此同时，新法还规定归国华侨在中国境内办理金融、教育、医疗、社会保险等需要提供身份证明的事务时，可以凭本人护照证明身份。这一规定修改了现行法律要求归国华侨办理户口登记或者暂住证的规定，将大大便利归国华侨的日常生活。需要特别指出的是，《中华人民共和国护照法》中只规定了护照具有在国外证明身份的功能。而《出入境管理法》的这一规定确认了护照在国内的身份证明功能，在不改变《护照法》基本原则的前提下，对《护照法》的规定作了灵活变通，实际上起到了便民的效果。

第11届人大常委会第24次会议初次审议了国务院第174次常务会议讨论通过的《中华人民共和国出境入境管理法（草案）》。"草案"经全国人大常委会三次会议审议，最终形成法律。"草案"虽对现行法律的许多制度进行了修改、完善，但是在遣词造句上基本沿用了现行法律的规定。

与"草案"和现行法律相比，《出入境管理法》用语更加规范、准确、严谨，更加符合法律用语的习惯。例如，新法将现行法律及"草案"中的阿拉伯数字一律改为汉字，更加规范。又如，新法将旧法和"草案"中涉及"所在地公安机关"的措辞改为 "县级以上地方人民政府公安机关"，表意更加准确。再如，新法将旧法中人民法院决定"不能"出境改为"不准"出境，更加符合法律规范的用语习惯。

除此之外，《出入境管理法》力避模糊用语，使得法律更具操作性。现行法律及"草案"中的个别规定或者用词模棱两可，或者未规定执行主体，或者未规定法律后果，不符合法律的确定性要求，有损于法律的可操作性。新法多处完善了"草案"的模糊规定，使得法律更具预见性和执行力。例如，"草案"规定外国人居留证件登记事项发生变更的，应"及时"向有关机关申请办理变更。此处，"及时"的措辞具有很大弹性，不利操作。新法将其改为"十日内"，更加明确具体。又如，"草案"列举了可以取消外国人永久居留资格的事项，但是未明确由谁来作出取消决定。新法明确规定应"由公安部决定取消"，明确了执法的主体。再如，对于外国人申请办理居留证件，"草案"只规定出入境管理机构应当自收到申请之日起15日内进行审查，但未规定何时得出审查结论。对此，新法规定有关机关应当在15日内"进行审查并作出审查决定"。这样的规定在逻辑上更加完整，使得有关机关执法有章，行政相对人的权利诉求也有法可依。

外交部和公安部是负责出境、入境事务管理的主要机关。以前，二者分别有各自的一套信息系统，由于信息共享不及时，给管理工作带来一定的不便。实践中出现了一些因为管理机关沟通不畅而造成的管理疏漏和事实上的违法现象。为此，新的《出入境管理法》专门规定：国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门的信息共享。新的规定将有针对性地解决实践中出现的问题。

2010年国务院发布《国家中长期人才发展规划纲要（2010-2020）》，计划实施更加开放的人才政策，并推行海外高层次人才引进计划。新颁布的《出入境管理法》呼应了国家引资引智、吸引人才的中长期规划。一方面，新法在外国人入境普通签证的类别中增加了"人才引进"类签证，以法律的明文规定传递国家吸引人才的政策导向。另一方面，《出入境管理法》专门用一节规定外国人在华"永久居留"制度，将外国人来华永久居留法律化、制度化，为便利外国人来华服务提供了法律和制度保障。

"三非"人员是指中国境内非法入境、非法居留、非法工作的外国人。近年来，伴随我国对外开放和国际交往程度的不断深入，一些人利用我国管理体制上存在的某些疏漏，非法来华、居留或工作，扰乱了社会治安和就业市场。为此，《出入境管理法》从多个方面完善相关制度，严格管理，为解决"三非"现象提供完备的法律依据。

第一，完善签证制度。《出入境管理法》完善口岸签证制度，增加口岸签证"一次入境有效，签证注明的停留期限不得超过三十日"的规定。另外，新法明确列举了不予签发签证的情形。

第二，细化外国人在华停留、居留制度。《出入境管理法》区分了外国人在华凭签证停留、需办理停留证件、需办理居留证件等不同情形，并分别规定了各种情形在华停留居留的期限。同时，新法还明确规定了不予办理居留证件的几种情况。

第三，完善外国人在华就业的相关规定。《出入境管理法》将外国人居留证件区分为工作类和非工作类居留证件两大类，并规定了相应的有效期间。外国人在华工作需同时取得工作许可和工作类居留证。此外，《出入境管理法》还界定了属于"非法就业"的行为。

第四，规定了对"三非"人员的调查、遣返措施。根据《出入境管理法》，对有"三非"嫌疑的外国人，有关机关可以依法盘问；盘问后仍不能排除怀疑的，可以拘留审查；确定存在"三非"行为的，有关机关可将其遣送出境。

《出入境管理法》用专章18个条款明确了对各类违法行为的行政处罚种类和幅度。与现行法律和提交全国人大审议的"草案"相比，《出入境管理法》完备了应受处罚的违法情形，提高了处罚力度，增加规定了单位应受处罚的情况。

与"草案"相比，新法普遍将"草案"中1000至5000元的罚款幅度提高到2000至10000元；将"草案"中2000至10000元的罚款幅度提高到5000至20000元。对同一类违法行为，新法分别规定了对单位和对个人的处罚种类及幅度。《出入境管理法》增加了对单位协助他人非法出境入境，单位容留、藏匿非法入境、非法居留的外国人，单位协助非法入境、非法居留的外国人逃避检查，单位为非法居留的外国人违法提供出境入境证件，单位介绍外国人非法就业，单位非法聘用外国人等单位违法行为的处罚规定。这些规定更加符合社会发展的现状和管理实践的需要。

《出入境管理法》在规定对"三非"外国人实施的强制措施时，专门列举了不适用拘留审查的人员，包括患有严重疾病的人，怀孕或者哺乳自己不满一周岁婴儿的妇女，未满十六周岁或者已满七十周岁的人等。这些规定体现了对妇女权利、儿童权利以及老年人权利的尊重和保障。

《出入境管理法》还对难民入境的问题作了专门规定。按照规定，申请难民地位的外国人，在难民地位甄别期间，可以凭公安机关签发的临时身份证明在中国境内停留；被认定为难民的外国人，可以凭公安机关签发的难民身份证件在中国境内停留居留。这样的规定，既是我国作为《难民公约》的缔约国履行条约义务的要求，同时也体现了人道精神和人文关怀。

综上可见，《出入境管理法》寓管理于服务，根据形势发展的需要，在管理体制、机制和制度方面积极完善和创新，完善强制措施和法律责任，为规范执法提供了保障。《出入境管理法》将为维护国家主权、安全和利益奠定更好的法制基础，为深化对外开放、促进经济社会发展创造更好的出入境环境。