作为一名穿了15年警服的警察，在离开警察队伍15年后，有幸成为公安部刑事诉讼法修改专家调研组成员来到杭州市公安局。自以为"轻车熟路"的我，在一天的实地考察调研中，一直被激动着，最大的感慨就是"公安工作已经'鸟枪换炮'今非昔比了" ，得出的判断是--公安机关创新社会管理的"杭州模式"已经初步形成。时隔两月，我再次应公安部邀请参加公安机关执法规范化建设研讨会，考察了哈尔滨市公安系统执法规范化建设工作并听取杭州市公安局、山东省公安厅、江苏省南通市公安局和宁夏自治区公安厅经验做法介绍后，一个理性的法律判断不断地被一个个事实推证出来--中国公安工作模式已经转型。

 

在我看来，以杭州经验为代表的中国公安工作模式转型主要有如下标志：

 

一、执法立场转型：从斗争专政到和谐建设

 

"枪杆子里面出政权"的建国根基与执政理念，"以阶级斗争为纲"和"专政"的治国方略，决定了我国公安机关最初在执法立场上奉行的"对敌斗争"和打击犯罪。历经几十年的发展，虽在权力保障上有所进步，但是总体上依然是单向打击犯罪的斗争立场。随着执政党科学发展观的提出及构建和谐社会的倡行，特别是2004年"国家尊重与保障人权"入宪，法治、人权的观念日益强化，公安机关的执法立场逐步从"斗争"、"专政"转变为致力于和谐社会构建。逐步开始"把公安工作提升到促进社会和谐这个更高起点、更高层次、更高水平上来追求、研究。"杭州市公安局在执法立场转型上率先实践，不仅着力倡导"公正、规范、理性、平和、文明"的执法理念，而且大力推行公安机关在构建和谐社会、创新社会管理方面一系列举措。

 

二、执法认识转型：从一元价值到多元价值

 

基于"斗争"、"专政"的执法立场，较长的一个时期中，公安执法工作中追求的是打击犯罪的一元价值。2006年以来，周永康同志提出"要把公安工作放在构建社会主义和谐社会的总目标中来研究"，公安执法工作的价值取向开始从打击犯罪的一元价值，转向惩罚犯罪、保障人权、复位社会关系、构建和谐社会的多元价值。杭州市公安局专门制定《派出所民警执法执勤言行规范》，在派出所接警处设立干净整洁的便民服务窗口，同时提供了纸巾、花镜等便民物品。并且制定了《窗口规范用语》、《窗口服务指南》等规范性文件，要求工作人员在接待群众时做到"两立、三声、一双手"，即群众到窗口办事时站立迎送，接待群众时做到来有迎声、问有答声、走有送声，接群众材料时做到双手传递。2010年11月6日，公安部长孟建柱在公安机关执法规范化建设工作座谈会上强调要认真学习借鉴杭州公安机关推行的"说理执法"等经验。

 

三、执法理念转型：从权力本位到权利本位

 

国家与人民的政治法律关系的历史及趋势可以划分为三个阶段：第一阶段是国家权力本位；第二阶段是国家、社会、个人本位三者统一；第三阶段是权利本位。限制权力与制约权力，扩张权利与保障权利，从权力本位转向权利本位并实现二者的平衡，乃法治社会的基本特征。步入改革开放时代以来，选择法治、走向法治社会，最为深切地表达了人民心底的呼唤。权利时代决定了法治与人治之泾渭，已经成为不可逆转的未来。"杭州经验"正是把从权力本位到权利本位的抽象的执法理念化转化为"执法如山"与"执法如水"的形象的执法要求，在生动的执法规范化建设实践，力求从源头上解决"为谁掌权、为谁执法、为谁服务"的问题。其倡导的"以群众的要求为要求，以群众的困难为困难"的警务理念以及人性化的办案场所改造和执法管理程序优化，把确保执法安全、彰显执法威严与尊重人的尊严、保护当事人合法权益有机结合起来。

 

实体公正作为一种理想，它始终应当是我们不懈追求的一个重要的价值目标。然而，即使我们通过不择手段而查明的事实就是事实真相，但理性的思考告诉我们，刑事诉讼本身并不仅仅是一个探求事实真相的认识活动，更为重要的，它还是一个价值选择和价值实现的过程，我们不能为了探求事实真相而损害人类的其他利益，尤其不能为了个别价值而牺牲普遍价值。中国的司法传统中，一直存在着"重实体、轻程序"的价值趋向，这不仅仅影响到对程序法的立法、执行，同样也深深的影响着公安系统的执法理念。实践中，立案、撤案不规范，办案拖拉，不及时变更强制措施，随意涂改笔录等重实体、轻程序的问题时有发生。杭州市公安局在现代化法治理念的指导下，制定出台《常发性案件取证标准》、《杭州市公安机关押送标准操作程序》、《杭州市公安机关大型群众性活动现场安全管理标准操作程序》等71项程序性规范，实现了执法活动中的实体公正追求与程序公正追求并重。

 

五、执法方式转变：从粗犷执法到细致执法

 

孟德斯鸠说过，"一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不变的一条经验，有权力的人往往一直使用权力直到遇有界限的地方才休止。"所谓的"有界限的地方"便是制度规范的限制性规定。伴随着中国特色社会主义法律体系的形成，无法可依所带来的执法随意粗犷将转变为有法必依的规范细致执法。而要做到规范执法，不仅要有法可依，而且要有法能依，要在针对性不强、操作性不够的法律规范下，制定出完整、细致、符合地方实际的执法规范。杭州市公安局制定出台的《杭州市公安机关刑事辨认工作操作规范》、《杭州市公安机关不明原因死亡警情操作规范》、《派出所涉案财物和非涉案财物管理规范》、《派出所档案管理规范》、《处置溺水警情操作规范》等21项规范制度，逐步建立其符合杭州公安实战需求的执法制度管理体系，有效地实现了执法方式的转变。

 

六、队伍结构转型：从经验主义到专业主义

 

长期以来，公安队伍中多是部队复转军人、社会招录人员组成，受过高等教育、特别是高学历的专门人才占据很小比例。在这种情况下，侦查、破案、预防、管理等工作，多是凭借经验主义，公安队伍结构参差不齐。2008年公安部开展执法规范化建设活动以来，不仅公安部下发了《公安机关人民警察执法资格等级考试办法》，一些地方也根据本地实际制定了公安机关岗位执法资格等级化管理办法。例如杭州市公安局制定的包括初级、中级、高级三种级别的资格考试，将岗位执法资格根据其特点分为综合执法类、刑事执法类、行政执法类、交通执法类四类，这样的细分和细化的资格考试促使警察执法更加专业化。进过几年的持续发展，基本实现了队伍结构从经验主义到专业主义的转变。

 

七、执法场所条件转型：从功能混杂到规范有序

 

集接待群众、接受报案、办理案件、讯问犯罪嫌疑人、询问证人等诸多功能为一体的公安机关工作场所设置，系公安执法规范化建设之前的普遍现象，甚至为数不少的基层公安机关、特别是派出所，就在干警的宿舍审讯和临时羁押犯罪嫌疑人。由此带来了诸多问题。2008年以来，部分公安机关有条件的推行执法场所按功能划分，让警察执法更加规范、科学、严谨。

以杭州市公安局为例，从派出所到分（县、市）局、市局执法办案场所的功能划分做到了全覆盖，公安机关的审查的工作都在专门的执法办案区进行，实现功能分区。以前那种办公室、会议室甚至走廊上审查案犯、秩序混乱的现象已经不复存在；随着专用警用押送车的创设、外出就医"绿色通道"的开通，执法安全从场所的静态保障向押解投送、现场辨认、外出就医等动态保障延伸和拓展，长期以来涉案人员押解工作的硬件保障和规范操作的难题得到了有效破解。这不仅保证了执法安全，而且提升了执法工作的效率。

同时，随着科技的进步，信息化平台建设成为公安工作转型的一大标志。例如杭州市公安局在系统内开发了一系列信息化平台，其中包括：浙江公安笔录系统、浙江公安打防控信息主干应用系统、电子笔录系统、远程视频提讯系统等等，促进了执法公正，实现了执法规范，节约了办案成本，提高了办案效率，降低了办案风险。

中国公安工作模式的转型是一个伟大命题和庞大工程，除上述因素外，还包括执法管理、执法监督等内容，因而难以一蹴而就，是一项需要各级党政领导和公安机关全体干警长期的支持和不懈的努力才能成就的伟业。"杭州模式"作为中国公安工作转型实践的先驱者，给我们带来了鲜活而丰富的经验，是一套可复制、可依照、可借鉴、可参考、可推广、可发展的具有鲜明的中国特色、中国风格、中国气派的公安机关创新社会管理的典型模式。

（来源：《法制日报》20012年3月7日）

四、执法追求转型：从重实体、轻程序到实体与程序并重