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一、建立案件管理制度的宗旨与价值
我认为，之所以要建立科学完善的案件管理制度，从微观上看，是为了提升案件质量，规范执法活动并解决检察机关在实践中所面临的一系列困境和问题，比如说：案件线索管理不规范，案件质量管理未形成体系，案件管理的模式存在漏洞和弊端，案件质量监督管理还不到位等问题。从中观上看，是为了有效实现检察机关是“国家的法律监督机关”的宪法定位。应该说，构建案件管理机制，是新时期加强权力的监督制约，尤其是检察机关内部法律监督，防止检察权滥用的必需；也是强化检察机关案件质量的监控评价，积极推进检察工作一体化的创新要求。从宏观上看，服务于刑事诉讼程序，更好地促进刑事诉讼程序控制犯罪、保障人权目的的实现，才是建立科学完善的案件管理制度的最终和根本目的。
除此之外，建立科学完善的案件管理制度，在实体价值上，可以努力追求案件事实真相发现，防止冤假错案；在程序价值上，通过优化案件管理流程等，客观上也能取得提高办案效率、节约司法资源的效果。同时，一旦实践中案件管理制度运行顺畅，发挥了公平兼效率的价值追求，那么这一制度也就很自然地会获取社会的认可，树立司法的权威。
二、现代管理理论与案件管理制度
现代管理学理论是案件管理制度的理论源泉，如何更新检察管理理念是建立科学先进案件管理模式的前提。按照现代管理理论，检察机关构建案件管理制度应当考虑如下几个问题。
（一）构建扁平化的案件管理模式
现代管理学的组织扁平化理论为检察业务管理提供了新视点。所谓组织扁平化，就是通过减少中间管理层次，裁减冗余人员，由原来的部门组织架构转变为横向的以流程为基础的组织架构，从而建立一种紧凑、干练的扁平化组织结构。扁平化管理体系强调三个要素:减少中间环节，尽量形成最短的指挥链;加大指挥控制力度;强化目标管理。检察机关基于组织结构扁平化理论，可以通过管理上的充分授权、高度的信息化、建立“学习型”组织和业务事务分离，来促进案件管理由静态变为动态，由松散变为集中，由事后监督变为事前、事中、事后监督并进，提高案件管理的效率和水平。
（二）建立集中、专业的案件管理机构
现代管理理论告诉我们，效率来自于分工。分工意味着职业化、专业化和规范化。而职业化、专业化和规范化无疑有利于效率的提高。因此，要提高案件管理的效率，就必须打破目前一些地方多元主体管理案件的模式，进而考虑建立集中、专业的案件管理机构，由其统一行使案件管理权力。同时，分工也意味着需要协作。只有检察机关的各个工作部门积极协助案件管理机构的工作，才能使得案件管理机构的工作质量和效率达到最大化。
（三）确立案件流程管理理念与方式
流程管理又称业务流程管理或企业流程管理，是20世纪90年代企业界最早提出的,并应用于企业管理的一种新的管理思想和管理方法.美国著名管理学家和咨询专家迈克尔•哈默博士与首席执行官詹姆斯•詹比于1993年发表<公司重组:企业革命的宣言>,创造性地提出了“企业流程再造”的概念。其基本思想是以企业的作业流程为核心,重新设计企业内部的组织结构、运作方式和行为准则。对企业流程进行最根本的重新思考和最彻底的重新设计,以达到诸如成本、品质、服务和速度等绩效的戏剧性进步,而不再遵从分工论原则。它一经产生便受到管理学者及企业界的普遍关注,世界各地的企业不约而同地将哈默的流程管理思想应用到自己的流程管理运作与组织设计中,各行业也开始应用流程管理的思想和方法
案件流程管理的工作理念就是以规范执法活动和提高案件质量为重点，以流程管理和绩效量化考核为基本方式，以信息化管理为重要手段，以标准化为主要途径，把现代化管理理念和管理手段引入检察机关的案件管理工作，有效地把计算机信息网络技术运用于检察机关的办案业务管理。
案件流程管理的主要内容是程序管理，通过程序保障案件实体质量。案件流程管理的具体内容包括，案件流转以及时效管理、环节管理和事项管理。案件流转以及时效管理重点掌握案件在各业务部门的流转情况和案件办理各个阶段的时效，实行对案件不间断的连续管理。环节管理的重点是掌握各业务部门办理案件的阶段性情况，管理手段是通过计算机网络对案件实施动态监控，目的是掌握案件办理的真实情况，使各级领导及时了解掌握案件办理情况。事项管理的重点是设立指标自动跟踪系统，通过对各种专门事项的及时关注保证检察监督职能的正确行使。
案件流程管理的关键是实现案件的集中统一归口管理。实现以案件统一集中归口管理为重要特征的案件流程管理就是解决目前业务部门自我管理体制存在的案件管理的封闭性特征和粗放式管理、管理断头多的弊端。实现案件的集中统一归口管理，有利于案件管理从传统的、经验的直线的运作方式向现代的、综合的、系统的运作方式转变，也可以增强工作的原则性、系统性、预见性和创造性，实现规范执法活动和提高案件质量的目的。
案件流程管理的方式突出表现在对计算机和网络技术的运用。运用电脑和互联网的成就，建立办案管理系统，可以使数字化管理精确化，能够实现办案情况收集、传输、存储、处理的计算机网络化，提高案件管理工作的效率和现代化水平。
三、创新案件管理模式应当转变的几个观念
适应司法体制改革特别是法律监督职能作用发挥的需要，至少应当在如下几个方面改变现有的检察管理观念：
（一）监督者必须接受监督的观念
曹建明检察长强调，各级检察机关要牢固树立监督者必须接受监督的观念，要把内部监督放在与执法监督同等重要的位置来抓，用比监督别人更严格的要求来监督自己等。
这就首先需要检察机关加强教育，统一思想，形成内部监督的良好氛围，需要在理论政策求统一，在落实责任制上求共识，从现实需要上求共识。其次，检察机关要明确重点，把握关键，使内部监督工作的制度更加完善。抓住领导权、决策权、执法权这三个重点，遵循完善现有制度、探索制定新制度和提高制度执行力的规律，建立健全既相互制约又相互协调的制度体系。要以防止权力失控为突破口，健全领导权运行制度。科学配置领导班子成员的权力和执法部门的权力，在班子成员之间、执法部门之间，形成既互相协调又互相制约的良好机制，形成对执法办案活动“横向到边、纵向到底”的监督体制。再次，检察机关要多策并举，注重实效，使内部监督工作的方法更加灵活。最后，还需要齐抓共管，聚集合力，使内部监督工作的机制更加健全。健全统一领导机制，把内部监督工作纳入领导班子和领导干部党风廉政建设责任制和检察机关惩治和预防腐败体系建设之中，与各项业务工作同部署、同检查、同考核；在省一级的三级检察院确立党组的主体地位，发挥党组的主导作用，负责人对重大问题和重要案件亲自协调，切实履行好第一责任人的政治责任。
（二） “规范”而非“加强”检察机关法律监督权的观念。
较之于“加强法律监督权”这一提法而言，我更倾向于使用“规范法律监督权”这一提法。 “规范”的意义在于一方面要对法律监督权进行必要的“瘦身”，将那些不符合司法规律的权能予以合理剔除，另一方面也要不断强化其应有的权能。事实上，只有规范检察机关的法律监督权，防止法律监督权的滥用或泛化，才可能有效防止法律监督权的虚化，才有可能在根本上稳固检察机关是“机关国家的法律监督”这一宪法定位。
四、案件管理制度的应有构成
案件管理制度主要包括以下几方面的工作：
（一）规范案件流程管理机制
案件流程管理机制，就是在检察机关内部建立的，为保证办案质量，实现公正执法目标，对检察业务流程、内部制约、质量监督实行制度化、规范化管理的机制。通过流程管理对案件流转的全过程进行监督，发现问题及时解决。主要应当包括案件线索流程管理、办案操作流程管理等。
（二）建立案件程序监控管理机制
即要统一管理案件，监控案件流程，评查案件质量。主要有三种模式。一是建立案件管理中心，将原来分散在各业务部门的内勤人员重新组合，遵循程序性、独立性和统一性的原则，对检察机关管辖的各类案件的程序性工作独立行使管理职能，对案件流转的全部程序进行监控，对犯罪嫌疑人、被告人的超期羁押期限实施跟踪。同时，将原来由个业务部门负责的告知送达、文书传递、数据统计和立卷归档等事物工作，以及调研、信息、宣传等综合工作统一归口案件管理中心。二是建立案件管理中心，配备专职人员，对各业务部门受理的所有案件进行登记，由案件管理中心按案件性质直接转交给主办检察官办理，包括自侦案件在流转过程中也必须通过案件管理中心登记转办。主办检察官做出的决定也由案件管理中心登记后转交侦查机关或审判机关。案件管理中心实行诉讼程序预警系统，在办案期限到来前若干天发出警报。三是指定专门部门，如检委会办公室或控告申诉部门等，负责统一案件管理。
对进入检察环节的案件实行受案审查，对案件的整个诉讼过程进行程序性审查，及时了解各类案件在不同诉讼环节的办理情况，准确掌握各类案件在办理过程中存在的具体问题，为检委会讨论案件，做出决策提供依据。同时，通过评估案件，分清办案质量的优劣，对案件质量进行监督，促进和提高办案质量。
除此之外，还应当完善案件质量监督管理机制。主要包括动态监督机制、预警机制、督导督查机制、案件质量考核机制和责任追究机制等内容。此不赘述。
五、案件管理机构的应然定位
自2003年以来，各地检察机关积极创新工作思路，尝试成立了案件管理中心等机构，但各地对该机构的职能并没有统一的规范。我认为，作为案件管理制度的载体和执行机构，案件管理中心的定位应该作如下思考：
组织机构定位——检察长、检委会参谋部门。原则上，检察机关应设立专门的案件管理部门。但也不可一概而论，市级以上检察机关应当设立案件管理部门，而对于基层院，特别是办案总量不大、人员编制少的检察机关，要根据自身实际，合理调整检委会秘书处、统计等内设机构设置和人员配备。
运行模式定位——程序审查为主，实体审查为辅。由案件集中管理的性质所决定，其运行模式应遵循决策权、监督权和执行权相对分离的原则确定，在坚持检察长和检委会对业务工作统一决策的前提下，案管部门承担的应是决策辅助、监督管理职能。
模式功能定位——监督、评价与指引。在案管中心成立之前，检察系统实行的是分散管理模式，在业务管理上无法进行统一指挥，带来很大弊端。案件管理中心实行全院案件集中统一管理，统一受理、登记、转办、送达文书、录入统计案卡，把住了全院案件的“入口”和“出口”，有效解决了“统一管理、同步监督”这两大问题。然而在实际操作中，有的单位将案管中心当做大内勤，只是将各部门自行受案变为在案管中心受案;有的案管部门将业务部门的审批权揽过来，除了业务部门的审批还要有案管中心的审批才能进入下一程序。这些做法均有不妥之处。笔者认为案管中心应找准功能定位:一是紧紧围绕“统管”和“督权”发挥作用。通过统一管理实行检务公开，方便百姓查询案件;实行案件程序监督，及时发现和纠正脱节以及违规行为;实行案件实体监督，建立案件质量评价机制，有效运用考评结果提高干警执法水平和案件质量;建立案件运行分析机制，加强对检察业务运行情况的综合分析。二是“督权”而不“夺权”。坚持定位于监督而不是多一个办案部门多一道办案程序，坚持做到不介入案件的实体审查，不负责业务印章，不参加案件讨论会，不占用办案时间，不直接参与案件走向，不代行职能，保证业务部门独立行使检察权。
另外，通过对办案人员办理的每一个案件适时、准确地进行质量评价，并把评价结果记入个人执法档案，作为评优评先、升职晋级的重要依据。这种评价功能的准确性、量化性，可以最大限度地激励办案人员的工作积极性。
六、创新案件管理模式的边际效应
（一）促进检察机关规范执法、增强法律监督能力
对案件各个诉讼环节的程序进行管理；对具有人身强制性、财产强制性等主要法律文书进行管理；对自侦部门不立案、撤案案件、不捕不诉等案件实行复查；对侦查监督、公诉部门不捕、不诉、撤诉、复议、复核案件，捕后变更强制措施、被法院改变定性等案件实行复查；对涉案款物的追缴、处理情况进行监督；对案件质量、执法质量和队伍建设进行考评；对涉检上访案件的复查；对错案、严重瑕疵案件进行调查，提出处理意见和建议；制定案件质量管理的规定，并检查落实情况；其他。
（二）有效完善主诉检察官制度
主诉检察官办案责任制是高检院推行的检察改革措施之一，近年来在全国各地得到广泛推广实施。从实践情况看，主诉检察官制度的实施确实在很大程度上，提高了公诉部门的办案效率，也在一定程度上，培养和造就了公诉人才。但是，主诉检察制度毕竟是个新生事物，在施行过程中，还有许多不足、不完善处，特别是缺乏应有的监督制约机制。由于种种原因，相当多的主诉检察官法学理论功底还不够深，组织、指挥、协调的能力还不够强，与“政治素质高、业务能力强、理论基础好，能独立行使职权，有较好的指挥、协调能力”的要求还有一定的距离，在处理方方面面的问题时还不能完全独当一面，一定程度上影响主诉检察官决定的合法性、科学性、正确性。 同时，主诉检察官制度也引发了一定程度上的不正之风。从各种报道看，在实行主诉检察官办案制时，出现了个别主诉检察官，或组内人员挑案办、要案办的情况。另外，受理案件后吃请、受礼、受贿等现象时有发生，这中间就难免会出现有些主诉检察官将决定权滥用的可能性。等等。
历史教训告诉我们，没有制约的权力必然走向腐败。针对以上出现以及可能出现的问题，进行事后追究当然是必要的，但这并不是我们希望的，如果我们能在主诉检察官行使权力过程中，进行一定的监督、制约，防患于未然，防止和减少错误则是我们追求的目标。所以建立健全对主诉检察官的监督制约机制则是非常必要的，也是主诉检察官制度发展的需要。 而科学的案件管理制度正好可以解决主诉检察官制度监督、制约不足的问题。案件流程管理机制可以有效规范案件线索的流程管理和办案的操作流程管理，有助于从源头上和整个办案操作过程中去规范主诉检察官的行为。案件程序监控管理机制则对主诉检察官在案件流程中的所有程序环节予以及时有效的监控，确保主诉检察官行为在诉讼程序上的合法性与及时性。案件的质量监督管理机制则又从案件质量的角度对主诉检察官的行为提出了要求。在设立案件管理中心的情形下，案件管理中心可以按案件性质直接将有关案件转交给主办检察官办理。主办检察官做出的决定也由案件管理中心登记后转交侦查机关或审判机关。
（三）推进检察机关网络信息化建设
为促进公正公开、高效廉洁司法，检察机关应当实行案件流程信息管理，以信息化建设入手，向全面的信息评估方向迈进。实践表明，网络信息化管理是实现案件全程、动态、实时监控的有效手段。目前，高检的办案系统是每月向上级机关报送办案工作情况的唯一网络平台，但各个地区对网络信息化技术应用的需求存在较大差异，像海淀院这样每年受理各类案件1万余件的单位，高检统计分析功能大于办案流程操作功能的办案系统就不能满足工作需求。许多地区在案件管理工作中对网络信息化技术应用方面一般采用自行研发案件管理信息系统，再与高检办案系统进行对接的解决方案，运用效果良好。因此，从实践来看，根据本地区实际研发与高检案件信息管理系统相衔接的案件信息管理系统，既能满足自身工作需要，又便于高检对办案工作的管理，是目前实现案件网络信息化管理行之有效的途径。各地在系统研发工作中应遵循一些基本原则，这些基本原则可由高检统一规定，以便于各地因地制宜开展工作，又利于上级检察机关对下级领导。
目前，一些地区的检察院以促进公正廉洁执法为主线，切实加强对执法办案全过程的管理和监督，使用案件管理系统，对案件受理、分流和移送等程序性事务以及案件办理的综合性事务进行统一集中管理和动态监督，促进了办案质量、效率提高和办案规范落实，取得了良好的成效。一些检察机关以办公网络为依托，实行案件统一流转。案件管理中心以办公网络作为运作平台，通过局域网，实现对案件流程的管理，统一对公安机关移送案件的收案进行管理，对案件流转环节进行监控和办理登记等相关事项，实行案件统一流转。有的检察机关以网上办案软件为平台，对业务部门办案进行实时监督。一是规范办案秩序。在案件管理系统设定严格程序节点，使程序缺失案件无法在网上正常流转，预警机制杜绝超期羁押，从程序上保证案件依法进行。对已在侦监部门录入的案件，公诉部门可以直接引用案件信息，并了解侦监部门对案件的处理情况，实现了信息共享和上下游业务的有效衔接，提高办案效率，加快案件流转，有效杜绝超时限办案和超期羁押情况的发生。二是细化监督，防止违纪违法行为。通过案件网上流转，打破部门之间的信息壁垒，加强各业务部门之间的监督制约；实施案件督察，及时发现和纠正问题；建立案件系统查询机制，确保检察权的阳光规范运作，防止办案中可能发生的违法违纪问题。三是建立通报制度。案管办工作人员除了日常的监督外，还在每月的月末，将所登记的案件与办公室的统计报表进行核对，了解各个案件的进展情况，确保案件在办理过程中所产生的各种法律文书及时上传至案管系统，保证纸质案卷与网上流程相统一。将“案件提示”的滚动图标放置在局域网首页上，点击图标，即可浏览即将到期未结案件的相关提醒。通过“案件提示”程序的公示，月末将该月的案管工作情况做一次通报，对已经亮红灯的科室进行通报，使案件承办人养成规范办案的良好习惯。
以案件信息为载体，积极服务领导决策。充分利用案件管理系统具有的统计、查询功能，所获得的数据准确且完整的特点，通过统计分析、问题调研、特殊案件督办和审查意见等方式，对各类业务数据进行统计、归类、汇总、分析、上报，及时准确向上级检察机关、院领导及业务部门提供相关的数据和信息等，为领导决策提供服务。同时，院领导根据案管系统授权，通过信息查询平台，及时、全面、准确、动态地了解任何一个具体案件的基本情况，以及各业务部门的整体业务情况，克服了办案信息不畅的弊端，对指导整体工作，保障检察工作的健康发展提供有力的支持。
（四）使检察机关案件考评更加科学合理
案件管理制度的建立势必要细化案件考评的各项指标，这就可能使案件考评有了更为详尽的依据。但是值得注意的是，要使案件管理制度生发出来的这些指标在考评过程中发挥正面的积极作用，就必须要从整体上对各项细化指标在考评中所占的比例进行宏观的把握，只有合理分配各项指标的比例，才能做到考评结果的合理。
（原载《人民检察》2011年11月上半月。本文有重大修改。）