【关 键 词】贿选 城镇化 基层民主 政府主导 村民自治

【作者简介】曲相霏：中国社会科学院国际法研究所副研究员；联系方式：北京市东城区沙滩北街15号；邮编：100720

【收稿日期】2011年5月18日

【版权声明】作者授权本网首发，转载请注明"中国法学网首发"

【责任编辑】樊彦芳

【内容摘要】长久以来城乡二元体制已经使农村最优秀的人才和资源基本都转移到了城市，农村变成了一个过渡时期的过渡场所。而近年来政府主导和加速推进的城镇化又只重视土地的城镇化而忽略了人的城镇化，广大农民在农村找不到确定的利益和确定的未来，步履维艰的村民自治遭遇到更大的困局。

始于80年代的村民自治至今已经30年，这其间暴露出来的问题可谓是形形色色、层出不穷。最近调研时，跟熟悉农村生活的朋友聊到正在进行的农村两委（农村党支部和村民委员会）换届选举，有一位朋友态度十分激越，直言不讳地说，根据他的观察，农村的基层民主选举越来越糟，而且从根子上就错了，根本就不应该搞什么基层民主选举。贿选成风已经是众所周知，一般村民对选举并没有多少想法，拿了人家的好处就投人家的票。但是，也有情况复杂的村子，或是矛盾较深，或是竞争激烈，有人就可能暗地里收了好处甚至收了双方或多方的好处而不投票。因此，现在的贿选不仅公开化了，而且已经发展出了一些控制选举的新招术。例如拉着现金到投票现场，投票前由专人验票，投完以后马上到旁边领钱。例如每个选民在选票上第一栏写贿选人的名字，第二栏必须写上自己的名字，等于把不记名投票变成了记名投票。有的村子，一个选民只需要给一二百元，有的村子一个选民能收到上万元。有个朋友还言之凿凿地说，他听说有个贿选人拉了一千五百万来买这场选举。贿选的钱最后大都是要赚回来的，卖地、村办企业家族化等等就是赚回的方法，总之村民从民主里得不到什么好处。

我的看法是，贿选当然是违法的，但是选举比起自上而下的任命来却还算得上是一种进步，毕竟是上了民主的轨道，从村民手里去买选票表明村民的选票毕竟还有一定份量。民主的一个要求就是，让选民有份量。至少贿选人的眼睛不能只盯着少数几个领导，而是必须看看村民们的要求，贿选的资金也不能只流向少数几个可能贪污腐败的领导，而是要流给村民一点。而且，村民们今天被收买，并不代表着三年以后也会被收买，并不代表着永远被收买。村民们如果有更好的选择，随时都可能不再出卖这张选票。例如如果有人出来竞选，竞选人确实是想和村民一起发展，竞选纲领确实对村民有利，这样的竞选人坚持下去的话早晚总是能得到村民的认同，到那时村民恐怕就不好收买了。

这位朋友又说，要出现这样的竞选人很难，因为现在农村有点能力的人大多数都到城里发展了，没有几个想留在村里。即使有少数人想留下来做事，也或者难以取得村民的信任，或者因为贿选成风做不成事，除非你也去贿选，而且更舍得出钱。竞选很难，能坚持下去更难。农村的选举并不仅仅有贿选的问题，你想竞选想宣传自己，对方就有可能采用暴力、恐吓、欺骗、造谣等等手法，让你吃不了兜着走。竞选到一定程度，暴力手段就被使用。有贴大字报的，有纵火焚烧的，有打人砍人的。每到选举时节，公安派出所就一片紧张，有些村的选举必须警察到场维持秩序才行。朋友最后总结说，一般农村人都老实怕事，所以现在很多村都是痞子、强人、恶人当选。

我说实行民主制度比较早的西方国家在其选举中也曾有过不少问题，贿选和尼克松的“水门事件”都算不上什么，暴力行为甚至暗杀行动都有。但这些问题并不是民主选举才有的，专制制度下有宫庭政变，地方官员有争权夺利、官匪勾结、搜刮盘剥，暴力行为一点也不少。民主选举是让选票说话，暴力正是共和民主政治要克服的。中国的基层民主政治现在还处于民主的幼稚园阶段，要做的是努力通过法治去克服这些问题，让民主一级级升学上去，升到中学、大学、研究院。

但是朋友却说，农民的民主似乎没有升学的希望了，因为农村留不下人才，剩下的都是老弱病残，没有升学的动力和能力。

这倒是问题的根本。随着城镇化的推进，农村的基层民主政治是不是也走到尽头了？村民自治还有没有前途？

自1949年以来实行的城乡二元体制一直在剥夺农村供养城市，农村最优秀的人才和最优质的资源基本上都已经转移到城市，农村的发展不断受到城市的挤压。近些年来，在土地财政的影响之下，地方政府主导的城镇化变成了对农村的又一次剥夺。城镇化给地方政府带来巨大的土地收益，给某些与政府亲密合作的“村官”带来巨大收益，而大量被城镇化的农民则失去了保障生存的土地。

城镇化首先应该是劳动力的转移，是由转变生产方式带动的转变生活方式，而目前的城镇化重视的是土地的城镇化，忽略了人的城镇化，忽略了劳动力的转移，更没有周全地考虑城镇化之后农民的切身利益和未来保障，青壮农民大都以个体方式分散在四面八方打工谋生。以前的农村基层民主虽然受到家族势力冲突、贿选暴力以及两委矛盾等等的困扰，但是如果有一个相对稳定的环境，基层民主还有慢慢成长的空间。而如今，政府主导加速发展的这种错位的城镇化，则在使上述原有问题进一步激化的同时，更取消了基层民主成长的空间，这对农村基层民主无异于是釜底抽薪。

首先，错位的城镇化使农民在农村的利益更不确定、更不长久，而没有确定的、长久的利益，就产生不了明确的、坚定的参与民主的动力。对大多数农民来讲，他们最大的资源是土地，但是目前的土地制度使农民的土地利益本身就不确定，而城镇化又加剧了不确定。国家随时可能征收土地，种种违反法律的以租代征、先征后补、只征不补等等，更使农民的土地收益前途难料。许多村民只知道随时都可能失去土地，只盼望着能多拿一点补偿款，但对土地的未来收益究竟有多大并没有清楚的认识，对土地的未来利益能否变现更缺乏信心。现有的土地收益集中到少数人身上是一个巨大的数字，但是平均到每一个村民身上，则又不足以使村民满足，他们必须在土地之外另谋出路。而工作的机会在城镇，未来的美好生活在城镇。大多数农民看不到农村发展的前途，城镇化的大趋势使农村越发成为被抛弃的乡村。

其次，错位的城镇化在减少农村人才的同时，也加剧了农村村民的分化。城镇化的一个首要方面是转移农村劳动力，而目前农村向城镇转移劳动力的方式是个体化的，顶多是家族或老乡结伴，这使得农民进一步分化，难以组织起力量来。农村的城镇化过程涉及到大量的利益分配，但是已经分化了的村民要团结起来并不容易。一般来说，一个再霸道的书记主任，也能维护一个村民群体例如他的家族近亲对他的支持。即使他惹了众怒，只要他还能和上级行政机关保持好关系，要罢免他就几乎不可能。因为村民代表几乎都是指定的，罢免村委会成员的村民大会也需要由村委会来召集，在村委会不按法定期限召集的情况下由上一级乡镇来召集，但是上一级乡镇也拒不召集时，村民就只有上访了，上访又大多漫长而无效，有动力和意志把这件事做下去需要冒极大的风险，付出相当的代价。

第三，目前这种城镇化背景下，大多数年轻而有能力的村民无暇顾及农村公共事务。大多数年轻农民变成了“两栖人”，只在农忙时节和过年过节回家，他们在农村的利益变成次要的了，在城镇的利益才是主要的。民主需要选民具有利益相关性和信息对称性，而且不能让选民付出太大的代价。而现在年轻的农民在外奔波打拼，鲜有精力对农村的事务过多地关注和思考，尤其是在城镇扎下根后，就更没有动力参与农村的公共事务，更别说要冒着暴力、恐吓、欺骗、造谣的风险去参与了。农村人口虽然众多，但是在城镇化的快速推进中，年轻有为的农村人已经分散到城市的各个角落，真正有能力和信念留在农村发展的少而又少，大多数人留下的人确实缺乏让民主升级的动力和能力。随着城镇化的继续推进，这种状况只会越来越加剧。

第四，政府主导城镇化的推进，尤其是“村改居”，使很多村民失去土地，生活方式完全改变，有的村民委员会已经撤消，基层民主失去了原来存在的基础。例如原本一个众多农民聚居的村子，在村改居、村民变市民之后，分散成了几个小区。随着小区房屋的出租转让，原来的熟人社会逐渐变成了城市化的陌生人社会。老一辈的村民可能还互有往来，新生代的村民则都互不相识。有的村民委员会直接被撤消，变成居民委员会；有的成立了公司，管理原来的集体财产，但是随着时间的推移，原村民与公司之间的关系也越来越淡漠。在这种情况下，所谓的基层民主选举也只能是走过场，被少数人把持。

城镇化对农村的影响不仅是经济方面的，也直接影响到农村的基层民主、村民自治。从农村转移出去的数亿年轻农民，既无心参与农村的民主生活，也无身份参与城镇的民主生活。在城镇化的大趋势下，中国基层民主发展的重心应该从农村扩大到城市了。

一方面，常年在外谋生的农民应该有有效的途径参与到常住地的基层民主生活之中。另一方面，民主仅仅在基层是没有出路的。目前农村的两委选举和村民自治很大程度上也受到乡镇一级党委和政府的干扰，农民自己选举出来的村委如果得不到上级党委政府的支持也很难顺利开展工作，但是由于上一级政府不是农民直接选举出来的，所以，农民的诉求对上级政府基本不能产生影响。县乡人大直选乃至更高更广层面的民主政治建设才是出路。

现今农村的民主要升级确实不容易，但并非不可能。而且，要切实保障农民的利益，也必须走村民自治这一条路。政府主导推进的城镇化，应该转变为以村民自治为主、政府协调为辅的城镇化，让农民在城镇化这一改变自己生产方式和生活方式的过程中，有充分的知情权和决定权。

而让农民参与基层民主的动力来源，则首先是让农民的土地利益明确化。目前的《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。但是，如何定义村集体经济组织、是按份共有还是共同共有等问题都不够明确，农民的土地利益也就不够确定。如果农民有了明确的土地利益，对土地的未来收益有足够的知情，对城镇化之后自己的生产和生活有参与决定的权利，他们就有动力拿出时间和精力来参与到公共事务中去。哪怕明天这个村子就要变成城市的一部分，今天他们也会有动力通过公共参与去维护他们的利益。