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我国是人民民主专政的社会主义国家，人民是国家的主人。政府机关由人民选出，受人民监督，政府公开，本是人民民主专政的题中应有之义。早在根据地时期和建国初期，党和政府就在一系列的文件中明确了人民政权的性质，并提倡和鼓励政府公开。改革开放以来，尤其是近年来，政府公开制度又一次受到了各级政府部门的高度重视。"两公开、一监督"、"社会服务承诺制"、"办事制度公示制"、"村务公开"、"厂务公开"、"警务公开"、"检务公开"、"政务公开"、"政府上网"等的出现和一大批规章制度的制定，使政府公开制度更加制度化与规范化。这些措施不但加强了党和政府与人民群众的联系，完善了社会主义民主制度，也促进了各地的经济发展，提高了行政管理的效率。在此背景下，将我国正在形成与完善的政府公开制度与其他国家的制度进行比较，从中发现某些可以为我所用的东西，无疑对政府公开的制度建设具有重要的参考意义。
当然，比较应该是社会、经济、文化等方面的全面比较，脱离了大的背景，两个国家间单个制度的比较未必会得出合理的结论。因此，本文只能算是在具体制度方面的一个初步尝试，将中、美两国政府公开制度的异同加以描述，至于从这种描述中可以得出何种结论还有待于更全面、更科学的分析。以下先介绍美国的政府公开制度，然后进行中、美间的比较。
一、美国的政府（信息）公开制度
（一）主要法律制度
美国是世界上政府信息公开制度比较发达的国家。美国法律对信息公开与开放政府的价值比较重视，以保护公民与企业不受限制地合法利用联邦政府的信息。美国宪法第一条修正案规定国会不得制定限制言论或出版自由的法律。尽管它没有规定信息公开，但它对美国的信息公开制度具有决定性的作用。每当政府行为涉及到信息或对言论加以规制时，政府必须保持对言论自由的足够重视。对宪法第一条修正案的重要补充是美国法律明确禁止联邦政府援引版权法律保护联邦政府信息，以防止联邦政府借版权为名垄断信息。1976年的版权法明确规定版权保护不适用于美国联邦政府的任何文件。因此，联邦政府的任何文件都属于公有领域，任何人都可以加以复制并予以出售，也可以将联邦政府的公开数据上网。这一规定的直接根据源于1895年，其历史传统更长。近年来，随着数字技术的普及，版权法对联邦政府信息的限制性规定的重要性已经愈来愈明显。
宪法第一条修正案与版权法尽管可以防止联邦政府机关封锁信息或借信息牟利，但它们并没有直接规定政府的信息公开制度。1966年以前，政府是否公开其文件完全取决于其自由裁量权。除了对政府机关有利以外，政府机关实际上很少公开其信息，公众对此并没有救济的渠道。1966年，美国制定信息自由法，彻底改变了信息公开制度。信息自由法建立了公众有权向联邦政府机关索取任何材料的制度，政府机关有义务对公众的请求做出决定。如果政府机关拒绝公众的特定请求。它必须说明理由。任何政府决定都可以被提起复议和司法审查。信息自由法规定了信息公开与不公并的标准。根据信息自由法，有9类材料可以作为例外不予公开，但政府机关负有举证责任，证明不公开的材料属于例外。
除了信息自由法以外，1974年制定的隐私法是信息自由法的重要补充。根据隐私法，任何个人都可以查看联邦政府保存的有关他们本人的材料。法律要求联邦政府机关保存的个人信息必须准确、全面、及时、合理相关。联邦政府机关必须直接从材料的主人处获得相关信息，并且，为一个目的收集的信息不得用于其他目的。材料的主人可以挑战信息的准确性。如果个人的权利受到侵犯，可以提起民事诉讼。为防止政府机关保存秘密材料，法律要求每一个联邦政府机关以书面方式说明其个人信息的保存制度为保护个人隐私，隐私法限制联邦政府机关向他人公布与特定个人有关的信息。
1966年制定的信息自由法所依据的假设是所有的政府材料都以书面方式保存。并且，法律规定信息只在有具体的申请提出后才公开。进入80年代以后，随着电子数据的大量采用，美国国会与政府都意识到信息自由法已经显得有些过时，无法满足时代的要求。电子数据可以非常容易地放到网络上为使用者使用，可以节省个人提出特定的信息申请的成本与负担。面临这种新的环境，有些政府机关采用了新技术，将大量的政府信息放到了网络中，但有些政府机关则尽量钻法律规定的空子，阻碍公众获得电子信息。为此，美国于1995年制定削减公文法。进一步禁止政府机关以版权之类的措施控制信息，禁止政府机关对信息的流通进行限制或规制。禁止政府机关对公共信息的再流通或传播收费或收使用费。1996年，美国国会通过了电子信息自由法修正案，并经总统签署成为法律。1996年的信息自由法修正案要求每一个政府机关以电子数据方式为公众提供索引材料或本机关指南，以便利公众提出信息申请。机关指南的目的是向公众说明信息自由法的目的以及公众获得政府材料的方法。机关指南应包括所有主要信息系统目录与说明，获得各种公共信息的提示，提出信息申请的方式，政府机关决定是否提供信息的标准，政府机关最近涉及的诉讼胜败情况，公众提起诉讼的权利等。
（二）信息自由法的适用范围
信息自由法适用于联邦政府行政部门所拥有的文件。行政部门包括内阁各部，军事部门，政府公司，政府控股公司，独立管制机构以及行政部门设立的其他公营部门。信息自由法不适用于联邦政府选举产生的官员，包括总统、副总统、参议员、众议员，不适用于司法机关，不适用于私营企业、联邦政府的合同方或受资助方、私人组织，州政府或地方政府。
信息自由法要求政府机关在《联邦登记簿》上公布以下信息：（1）机关组织与办公地点；（2）机关职能与运作方法；（3）程序规则与格式；（4）实体规则与-般政策说明。信息自由法也要求政府机关使公众能够查阅与复制："）案件行政裁决中的最后意见；（2）并未公布在联邦登记簿上的政策说明与解释；（3）会影响公众的工作人虽手册；（4）已按信息公开申请而公布的某些可能会进一步提出申请的材料副本；（5）可能会成为申请对象的已公布的材料目录。1996年的修正案要求供公众查阅与复制的材料（或1996年11月1日后制作的材料）必须在该修正案制定后的一年内能够从网上和书面两种方式获得。
当事人也可以根据信息自由法申请公开联邦政府机关的所有其他材料。材料的保存方式并不影响其是否应该公开，书面的、录音的、地图、照片、计算机输出的材料、计算机软盘等等都是申请的对象。1996年修正案确认了联邦政府机关拥有或保存的任何材料，不论其形式如何，都是信息自由法所规定政府材料。信息自由法在词汇的使用上有一定的灵活性，有时用"材料"或"档案"（record）。有时用"信息"（information ）或"事项"（matter）。它们可以互换使用。但是，根据信息自由法，申请者只能申请政府机关保存的现有材料或文件。政府机关没有义务为申请者收集它并不具有的信息，也没有义务为申请者研究或分析数据。从这个意义上讲，申请者只能申请材料而不是信息。
信息自由法要求每一个申请必须足够具体地描述申请的材料，以使政府机关熟悉业务的专业工作人员能在合理的时间里找到材料。然而，由于不同机关对材料的组织与归类不同，-个机关可能会认为某一申请非常具体，面另一个机关则会认为太含糊并加以拒绝。例如，联邦调查局有根据姓名编制的材料库，中请人根据姓名就可以找到相关的材料。然而，没有根据姓名编制材料库的其他政府机关就很难根据申请人提供的姓名找到有关材料。这些机关对类似的申请肯定会以太含糊加以驳回。
（三）申请的程序
根据信息自由法申请政府材料的第一步是确定拥有材料的政府机关。一个申请必须向特定的机关提出。联邦政府没有统一受理信息自由法申请的综合性机关。如果申请人不知道应该向哪一个机关提出申请，可以向一个以上的机关提出。申请可以向机关内设的信息自由法办公室提出，也可以向机关首长提出。大的政府机关可能在不同的具体工作部门内设有各自的信息自由法办公室，各自有其工作规则。申请书通常包括三方面的内容：一是说明申请的根据是信息自由法；二是具体描述申请的材料是什么；三是注明申请人的姓名与地址。根据1986年对信息自由法的修正，申请人的身份与申请目的的不同决定了收费标准的不同，因此，申请人可能还要在申请中提供另外的信息以便政府机关决定如何使用收费标准。申请书中有几项内容是选择性内容，由申请人决定是否提供给政府机关：一是申请人的电话号码；二是申请人愿意支付的费用最高限；三是申请人申请减免收费的申请；四是申请材料的保存形式；五是申请人有急需时申请加速程序。
（四）收费与减免
根据法律规定，信息申请人所支付的费用以处理其申请的部分或全部成本为限，不得按信息的市场价值向申请人收费。根据1986年的修正，一共有三类收费标准，各自适用于不同类型的申请人：第一类，收费相当于复制文件的成本，如复印费、磁盘费、照相费等；第二类，收费还包括寻找文件的成本，包括时间成本。根据1996年修正案的定义，"寻找"是指以手工或自动的方式查阅机关的材料，以发现申请人需要的材料；第三类，收费还包括审查成本。所谓审查，是指对文件进行甄别，以确定是否有任何部分不应公开。1986年修正案以前，一般不对信息申请收取审查费。
信息自由法将申请人分为三类：第一类包括传媒、教育与科研等非商业单位。这类申请人只要不是为商业目的申请信息，就只能收取标准的文件复制费；第二类是商业用途的申请人。对他们的收费包括复制费、寻找费与审查费；在这两类之外的都属于第三类，如个人、公共利益团体、非盈利性组织等。对第三类，只收取合理的复制费与寻找费，不收取审查费。并且，第一类与第三类申请者的小规模申请只要不是为商业用途便是免费的，即，前两个小时的寻找时间与前100页的复制是免费的。具体复制，寻找与审查09收费标准由每个机关根据其成本确定，井确定各自的最低收费标准。如果公开信息不是为了申请者的商业利益而是为了公共利益，并有助于公众了解政府的工作，根据1986年的修正案，收费必须减免。通常，只有申请人的收费标准确定后才能考虑收费减免问题。申请人既可以在最初的申请书中提出减免请求，也可以在提出申请以后提出减免请求。通常，舆论界、学者或公共利益团体较之商业经营者更容易获得减免。确定是否减免的一个因素是信息对公众了解政府活动的关系，另一个因素则是申请者将信息传递给其他公众的能力。仅仅因为贫穷并不能获得减免。
（五）政府机关的决定
1996年修正案实6a以前，政府机关应在接到申请书后的10日内（法定节假日除外）做出是否提供信息的决定。如果决定提供，应迅速公开文件；如果部分或全部拒绝申请人的要求，应告知申请人原因，并告知申请人可以提出复议或诉讼；如果属于特殊情况，如需要从非常远的地方收集材料，。需要审查大量的材料，需要与其他机关协商等，信息自由法允许政府机关最多延长10天决定时间。实践中，法律规定的时限往往很难达到，许多机关由于申请太多或者由于信息自由法办公室资源不足而不能及时做出决定。对，申请人几乎没有任何办法。法院一般也不会仅仅因为政府机关超越时限为申请人提供救济。尽管超越时限根据法律可以视为申请人的申请被拒绝，申请人因此可以提起复议或诉讼请求，但提起复议或诉讼并不能使请求的程序加快。
1996年修正案对政府决定制度做了一些改革。传统上，政府机关对申请采取先来后到的政策，先申请先决定，结果造成许多简单申请被先提出的"复杂申请长期积压。1996年修正案授权政府机关制定规章，建立多轨处理制度，井要求政府机关在每一轨道内符合审慎关注的义务。根据这一改革政府机关可以给申请人机会，使申请人修改其中请，以便在快速轨道内处理。1996年修正案还将法定决定时限从10天增加到20天。对于特别复杂的申请，政府机关可以告知申请人或者修正申请使其能在法定时限内完成，或者与政府机关协商一个完成时限。如果申请人不同意修正申请或协商时限，并因此提出诉讼，申请人的拒绝协商本身即构成一种特殊情况，法院应据此延长处理申请的时限。根据信息自由法，在特殊情况下，法院可以延长法定的时限。
（六）信息公开的例外
如果申请人申请的材料属于信息自由法规定的下列九类例外之一，则政府机关可以拒绝公开政府文件。当然，如果公开政府文件并不会对国家利益或社会造成损害，政府机关也可以公开例外范围内的某些材料，但不能是国家秘密或商业秘密。
1.保密文件是信息自由法规定的第一类例外。在美国，保密制度由总统根据行政命令建立，因此，信息自由法规定如果一个文件根据总统行政命令被划为保密文件，则可以不予公开。然而，即使是保密文件也可以根据信息自由法提出申请。政府机关可以对文件进行审查，以确认是否仍然需要保护。并且，根据国家安全保密的一项行政命令，当事人可以申请对保密文件进行解密。如果申请的文件被解密，则可以向申请人公开。
2.机关内部人事规则与制度。根据美国法院的司法解释，有两类文件属于这种例外。一是纯粹的行政事务，与一般公共利益无关，如机关内部关于午餐时间的规定。二是行政机关内部的工作手册，如果公开会使相对人规避法律或法规。
3.根据其他法律作为例外的信息。其他法律必须对应该作为例外的情况予以明确的规定，不给行政机关留下任何自由裁量权。一个领域是税法规定的禁止公开纳税申报单及其信息，另一个领域是法律禁止公开可以辨认的人口统计资料。实践中，如何处理信息自由法与其他法律的关系，哪些法律可以构成这种例外，是一个非常复杂的法律问题。
4.商业秘密。商业秘密包括企业的计划、配方、工艺、设计、营销计划、成本、利润以及其他从企业获得的商业秘密。司法实践中法院认为，如果政府机关公开信息会损害信息提供者的竞争地位，或者会妨碍政府机关以后获得类似信息，则该种商业秘密应作为例外。但是，这种例外只适用于由相对人而非政府机关提供的信息，政府机关自己制作的信息通常不能适用这条例外。信息提供者在将信息提供给政府机关时，许多机关会通知提供者考虑信息的公开问题。提供者因此有机会说服政府机关不应公开该信息。信息提供者也可以根据信息自由法提起诉讼，阻止政府机关公开某信息。
5.政府的内部联系。政府的内部联系既包括政府机关之间的联系也包括下级与上级之间的联系。这一例外的目的是为了保护政府决策过程的完整性，鼓励政府官员之间的相互讨论，并防止在决定做出以前不成熟地予以公布。然而，这一例外在实践中的界限非常难以把握。例如，该例外保护决策过程，但并不适用于与决策过程有关的纯事实信息。除事实与决策过程不可分辨以外，事实信息必须公开。而且，保护决策过程只适用于决定做出过程期间，一旦决定已经做出，则公众有权了解决定的过程。
6.个人隐私。凡公开以后会对个人隐私造成明显侵害的个人信息，如个人资料、医疗档案等，都属于这一类例外。这一类例外仅保护自然人的利益，法人与非法人组织不得援引这一条。实践中，如果没有他人的同意，一般不可能从政府机关得到他人的资料。
7.执法文件。这一例外允许执法机关保留执法材料，以保护执法过程不受干预。它由六类所组成：（1）有可能影响执法程序的材料；（2）有可能影响某人公平受审判权的资料；（3）有可能影响个人隐私的执法材料；（4）有可能泄漏执法机关消息来源的材料；（5）有可能会泄漏执法技术或程序，或导致规避法律的材料；（6）可能影响任何个人安全或生命的材料。
8.金融制度。凡是为金融监督机构或由这些监督机构准备的材料，如评估、运行或现状报告等，都属于例外范围。
9.地质信息。这一类包括地质与地球物理信息、数据与钻井地图等，实践中很少适用。
（七）信息自由法的排除
通常，政府机关必须对信息申请有一个明确的答复，证实有关信息是否存在，即使适用上述例外也是如此。然而，在某些极端情况下，证实信息存在本身可能会产生与公开信息同样的负面影响，因此，1986年的修正案赋予政府机关一定的权力，可以不证实申请的材料是否存在，这就是信息自由法的排除。信息自由法的排除允许政府机关将某些例外材料视为不受信息自由法的调整。信息自由法的排除只能适用于九类例外之内的材料。可以分为三类：第一类是证实存在可能会影响现有的执法调查，它有三个适用条件，一是被申请的调查涉及到违反刑法；二是调查的对象仍不知道调查正在进行：三是证实材料的存在会影响执法程序。当三十条件都具备时，政府机关可以以有关调查材料不受信息自由法调整的方式来答复对调查材料的申请，即政府机关的回答不必说明正在进行调查。第二类适用于刑事执法部门保管的线人资料。在线人的身份被公开确认以前，执法机关不必证实这些材料的存在。第三类适用于联邦调查局保管的与国外间谍、反间谍或国际恐怖主义有关的材料。这些材料本身都是保密的，联邦调查局也可以不证实它们的存在。
（八）行政复议与司法审查
政府机关如果拒绝信息公开申请，应告知申请人理由及申请人向机关首长提起复议的权利。申请人可以就申请本身被拒绝或减免费用申请被拒绝提起复议，也可以就其他任何不利的决定提起复议。如果申请人的申请部分提起满足部分被拒绝，可以就被拒绝的部分提起复议。如果政府机关已经答应公开部分申请的材料，提起复议不影响这部分的公开。因此，复议井不影响申请人的权利，不会对申请人造成任何风险。复议以信函的方式寄给机关首长，不收取任何费用。
复议申请通常包括申请人主张公开信息的理由。申请人可以在申请中提供事实或论据。也可以不包含任何论据，只标明请求对原行政决定进行复议，信息自由法并未规定提交复议的时限，有些部门规章规定了时限。如政府机关以时限为由拒绝复议，申请人可以再次提出信息申请，重新启动复议程序。然而，延迟提起复议申请可能会冒申请的文件被处理掉的风险。如果是在考虑信息申请或复议期间，政府机关必须妥善保存文件。复议申请通常必须在20个工作日内得出结论，但政府机关可以额外延长10个工作日。一旦复议期限超过，申请人可以认为复议请求被拒绝并据此提起司法审查。然而，除非申请人迫切需要申请的材料，据此提起诉讼并不是最有效的选择。实践中，法院很少仅仅因为政府机关未遵守复议期限而同情申请人。一旦复议机关请求被拒绝，申请人可以在其居住的联邦基层法院、文件所在地的联邦基层法院或哥伦比亚法院提起司法审查。一旦开始诉讼程序，不公开文件的举证责任在政府机关。
（九）存在的问题
在美国，政府信息公开方面目前面临的土要问题表现在以下几个方面：
首先，禁止政府机关授用版权保护只适用于联邦政府，州与地方政府可以对它们的信息产品援用版权法，在一些州中，甚至法律文件本身也被赋于版权。通常，政府的地质信息具有很高的经济价值，因此，许多州都根据版权法从这些政府信息中获取经济利益。另外，有些传统上公开的政府材料现在也被州政府封锁起来，如驾照与法院档案等。州政府对这些材料加以封锁，是为了通过出售它们获取经济利益。
其次，国会通过丁一些限制信息自由的法律。例如，美国国会以立法设立了全国技术信息服务局（National Technical Information Service），隶属于商业部，职责是统一收集、整理、提供其他联邦政府机关所有的科学、技术与工程信息。法律明确要求该局独立核算，自负盈亏，其信息产品与服务的定价必须能够维持其成本。结果，该局的许多文件的价格大大超出其再生产成本，一些流行产品的盈利往往用来弥补发行量小的产品的亏损。该局甚至与一些私营部门签订了一些内容颇受争议的信息产品使用许可协议。又如，1992年，美国国会想废止一项对拥有休闲船船主征收的使用费，然而，废止这一收费以后会造成财政缺口。因此，国会决定对使用联邦海商委员会（Federal Maritime Commission ）关税电子数据系统的使用者收费，每分钟收取46美分，即使间接获得这些数据的使用者也要交费。尽管这一政策遭到了强烈的反对，但"信息税"仍然成为了法律。联邦财政赤字的存在，使许多政府机关想通过出售政府信息弥补开支缺口，因此，信息公开与政府预算之间的矛盾往往非常突出。
再次，政府机关总是想控制它们所拥有或创造的信息。它们或者漠视法律，或者对法律进行曲解，以满足机关的利益。有时，政府机关迫使信息使用者或潜在的竞争者进入漫长且昂贵的法律诉讼程序。一个例子与美国内政部土地管理局有关。纠纷产生时，该局正在开发一个新的数据系统，以汇总现有的土地与矿藏资料。现有的资料都是公开的，但都以书面形式或不相容的计算机系统储存，因此，新开发的系统具有极大的使用价值和经济价值。在该新数据系统开发中，一家从事油气勘探信息汇编的私有企业向该局提出了信息自由申请，要求获得包含有新数据资料的磁盘。该公司准备以商业服务的方式向其客户提供这些信息。土地管理局拒绝了信息自由申请，理由是该数据系统仍在开发中，属于正在制定过程中的决定，应该属于信息自由法规定的例外之一。然而，根据信息自由法。这一例外只包括观点而不包括事实。尽管当事人申请的材料的储存形式发生了变化，但它们都是事实，并且过去也是公开的。因此，对于这些材料而言，不存在决定过程问题，当然就不应该适用例外的规定。经过数年诉讼，法院认定土地管理局的决定不合法。在本案中，土地管理局的目的是想独占新开发的数据系统并从中牟取经济利益，因此，排斥潜在的竞争者就是必然的。虽然最后它败诉了，但已经成功地使信息晚公开了好几年。
再其次，由于技术进步的速度如此迅速，使法律规定很难赶上技术进步的步伐。所有的信息法律在当今都面临着迅速过时的处境。制定法律的速度远远赶不上技术进步的速度。例如，美国国会制定削减公文法花费了六年时间，其立法动机是计算机开始代替传统的书面公文。然而，当该法通过的时候，网络又代替了计算机磁盘，成为最基本的数据传输方式。结果，技术又走在法律的前面。对信息使用者而言，削减公文法代表着一种进步，然而，该法根本未涉及到政府机关使用网络的问题。如果政府机关不是以传统的力。式收集和保存信息，而是从网络上恢复（retrieve）网络信息，则政府机关有可能逃避信息公开的义务。对于政府机关而言，钻法律规定的空子，维护其部门利益，往往是一种下意识的行为。技术进步的步伐为这种行为提供了机会。
最后，美国信息公开法律制度的最大难题是如何界定政府机关与私营企业在提供信息产品与服务上的界限。在过去，由于受到政府预算与技术两方面的限制，联邦政府机关很难满足公众对信息产品与服务的特定要求，只能一般性地印刷文件来满足公众的部分要求。因此，私营企业仍有机会对政府信息进行加工并提供给其客户。80年代中期，里根政府甚至将政府机关传播信息的活动限制在法律要求的范围内，非法律要求的信息传播，只有不与私营部门的类似活动重复时才可以进行。这一颇具争议但明显有利于私营部门的政策只执行了几年。到1993年，克林顿政府义重新发布厂这一政策文件，但对政府机关的信息传播活动给予了更广的界定，信息传播并不是自动地就应该由私营部门进行。这些政策声明的实际效果目前还不确定。但现实生活中阻碍政府机关传播信息的实际障碍已经随着技术的进步被打破。网络可以非常容易地为信息的提供者和接受者所利用，并且，使用网络并不昂贵，加上软件业的高度发达，编制各种信息产品异常简单。这样，传播与接受信息的人力与物力成本大大降低，政府机关可以提供许多原来只能由私营部门才能提供的信息产品与服务。
从积极的方面来看，这一发展使政府信息更容易以低成本为大众所接受。明显的例子是美国国会图书馆所提供的网上服务。美国国会图书馆目前可以在世界范围内免费提供国会的最新立法信息，这一信息服务过去只能由私营企业以及其高昂的价格提供。然而，从消极的方面来看，有些人认为政府机关大量提供信息产品与服务会带来极大的潜在问题。传统上，政府机关提供的信息比较便宜，而私营部门则通过更灵活地反映市场的需要并通过对政府信息进行加工来与政府机关的信息服务进行竞争。如果政府机关的信息服务随着技术进步在质量上进一步提高，在价格上进一步降低，就有可能会使私营部门被迫离开信息服务市场，并最终使政府机关成为惟一的政府信息与服务的提供者。多元化的信息服务一旦消失，政府机关就会成为信息与服务的垄断者，违背竞争与多元化的精神。因此，政府机关与私营部门在信息与服务提供方面的界限如何界定目前正在争论之中。
二、美国的政府公开制度与中美两国的异同
中国政府公开制度的最大特点之一是仍然没有一部统一的立法。有关政府公开的具体规定散见于一大批法律、法规之中。例如，《档案法》所调整的"档案"涉及到许多政府信息的档案管理与公开；《保守国家秘密法》所规定的"国家秘密"涉及到许多政府信息的定密、保密与解密；《反不正当竞争法》涉及到"商业秘密"的保护；《统计法》则涉及到政府"统计资料"的管理与公布问题。近年来，在政务公开的改革举措中，各地制定了一些政府公开的；地方性规定，井积累了许多宝贵的经验。中央的许多部、委，如劳动、银行、证券、科技、统计、外贸、土地等，电都制定了与政府公开相关的规定，引入了诸如公开招标、公开竞争、公开招考、公开数据、公开配额、公开办事制度与结果等政府公开制度。在这方面，规定比较详细、改革举措比较大的当数村务公开、警务公开与检务公开三个领域。这三个领域与其他领域相比，在于它们都制定了专门的公开性规定，特别便利我们进行比较研究。
（一）基本理念
从制度设计与理念看，中国的政府公开往往被视为-种政府的办事制度，因此，许多政府机关都是围绕着办事制度的改革启动了政府公开制度。从办事制度层面进行改革，意味着需要改变原来不公开的办事制度，将有关的办事制度、程序与结果对公众公开。从一定的意义上看，办事制度的改革实际上只是政府自己的事情，是政府机关的一种"社会承诺"。如何公开，怎样公开，公开什么，都由政府机关决定，公众只是办事制度改革的被动受益者。如果政府机关不公开应该公开的制度或文件，公众本身并没有任何渠道可以加以改变。在这方面，中共中央办公厅与国务院办公厅在（关于在农村普遍实行村务公开和民主管理制度的通知）中对村务公开意义的总结突破了办事制度层面的理解，将村务公开与民主紧密地联系在了一起。美国的政府公开制度与中国的最大区别在于其将政府公开视为是民众的一项权利，即民众有权获得政府的信息，政府机关有公开信息的义务。如果民众与政府机关在信息的公开问题上产生任何分歧，民众可以通过复议或诉讼途径维护自己的权利。可以简单地将中国的政府公开归纳为办事制度型的公开，美国的政府公开归纳为权利型的公开。
从法律角度分析，办事制度型的公开与权利型的公开的分野主要产生于法律渊源的不同。作为一项权利，其前提是有明确的法律规定。在美国制定1966年的信息自由法以前，其政府公开实际上也是办事制度型的公开。公开不公开，完全由政府机关单方面决定。1966年信息自由法的制定。完全改变了政府公开的性质，使民众获得了对政府信息的知情权。在我国各地的实践中，之所以未能产生权利型的政府公开制度，主要是因为作为改革倡议者的地方和部门有权制定基本法律，彻底改变政府公开制度。因此，任何改革尝试都只能是在办事制度上进行一定的渐进性变革。由此可以得出一个结论，即，各地或各部门的改革尝试都有一定的限度，当各地方或部门的改革探索走到一定的阶段以后，国家应该抓住机会，制定信息公开方面的基本法律，使政府公开制度走上一个新的台阶，进行根本性的制度变革。如果国家不能总结各地方或部门的有益经验并加以提升，现有的经验不但不能起到应有的作用，而且有可能会随时间推移而失去其示范效应。
（二）政府信息的自由使用
我国（著作权法）第五条第一款规定著作权保护不适用于"法律、法规，国家机关的决议、决定、命令和其他具有立法、行政、司法性质的文件，及其官方正式译文"。从这一条规定看，几乎所有的政府文件都属于公有领域，民众可以自由使用，明显要优于美国的版权法。美国只规定联邦政府不得在国内适用版权法保护政府信息，而我国著作权法的规定适用于所有的国家机关，并且，并没有在国内与国外进行区分。这样，我国的著作权法更有利于公众使用政府信息。当然，著作权法的规定的具体含义还有待明确，其范围是否包括所有的政府信息或档案仍不确定。另外，从其他法律、法规的一些具体规定看，著作权法鼓励自由使用政府信息的精神并末得到完全一贯的支持。例如，国务院1990年颁布的（法规汇编编辑出版管理规定）明确规定法规汇编只能由政府进行，民间只能汇编内部使用的法规汇编，这一规定对法规汇编的保护力度远远超出著作权法对著作权作品的保护措施，并使政府实际上成为法规汇编的惟一提供者。尽管我们可以理解这一规定的初衷是为了保证法规汇编的质量，消除市场上粗制滥造法规汇编的现象。但是，这一规定的有效性与合理性确实值得怀疑。在网络化和人们对法律的需求日益增强的时代，要维护政府作为法规汇编惟一提供者的地位已经基本不可能。网络上针对不同读者群的各种法规汇编的存在（有些甚至是由国外一些大学提供和维护的）以及民间对不同读者群不同需要的灵敏反映（如律考法规汇编等），使民间的法规汇编具有广大的市场和不可忽略的作用。如果要强行将民间力量赶出法规汇编市场，可能会使信息来源的多样性消失殆尽，并会给整个法治进程带来极其消极的影响。很难设想非专业人员会承受得子官方法规汇编的成本，也很难设想非专业人员能够熟练地使用官方的法规汇编。
从现实生活来看，由于我国的行政法治仍不健全，政府机关往往可以通过罚款、收费、许可等权力形式谋取部门利益。同时，在网络化时代和政府公开制度实行以前，公众使用政府的信息并不多或者说根本接触不了政府信息。随着行政法治的逐步健全，以权力交换利益的空间会越来越小，而公众对政府信息的要求和使用会越来越多。因此，可以预见，在财政约束不可能有根本改善的情况下，以政府信息交换利益会成为一种新的部门利益表现形式。实际上，这种现象在一些所谓没有实权的部门早已经以有偿服务的形式出现，在行政执法部门则以高昂的收费形式阻碍着信息的自由流通。在一些由政府机关提供信息的网络服务中，甚至新法律、法规的使用也需要缴纳服务费。也许有一天我们会非常尴尬地发现，中国人可以通过网络免费获得国外的最新立法及其他政府信息，而无法承受获得国内立法与其他政府信息的高昂成本，出现信息社会的信息垄断与信息封锁。这种情况的蔓延势必会阻碍信息的自由流通和中国信息产业的发展。未雨绸缨，以基本法律的形式明确规定公众可以自由地使用政府信息，政府机关只能收取成本而不是信息的市场价格，政府机关不得垄断信息市场，将可以有效地促进政府公升和信息业的迅速发展。
（三）公开的范围
美国信息自由法列举了九类例外，除此之外的政府信息都应公开。因此，美国确定政府公开的标准是统一的。在我国，由于缺少一部统一的政府公开法。公开的标准及范围目前仍由各地方、各部门自己确定。村务公开是目前公开的范围最广的领域。根据中央办公厅与国务院办公厅的通知，凡属群众关心的热点问题，以及村里的重大问题都应向村民公开，如新上的经济项目，村里的财产和财务收支，征用土地和宅基地审批，计划生育指标，提留统筹方案及其他农民负担（包括劳动积累工和义务工），集体土地和经营实体的承包，救灾救济款物的发放，村于部年度工作目标、工资奖金和功绩过失情况及其他公共事务等等。检务公开包括：（一）人民检察院的性质、任务和职权。内部机构设置情况及工作职能；（二）人民检察院司法活动的法律依据；（三）人民检察院的活动原则、工作制度、规程和要求；（四）人民检察院直接受理立案侦查案件的范围、立案标准等；（五）诉讼参与人的权利、义务；（六）人民检察院受理举报、控告、申诉和复查案件的工作规程；（七）人民检察院及其工作人员办案纪律规范；（八）人民检察院及其工作人员违法违纪行为的举报、控告途径、方法等。公安部在布置警务公开的文件中明确提出，公安机关的执法办案和行政管理工作，除法律、法规规定不能公开的事项以外，都要予以公开。具体体现在执法依据、制度与程序；刑事执法；行政执法；警务工作纪律等四个方面。除上述三个领域以外，其他领域的政府公开基本上限于办事制度与办事结果公开，即通常所说的"两公开"，范围较窄。
由统一的标准与分散的标准各自确定政府公开的范围各有优缺点。统一的标准有利于法制统一和民众掌握相关的规定，缺点是不能照顾各个不同领域的具体特点。分散的标准充分体现了不同地方与部门的特点，可以循序渐进，逐步提高，缺点是各地方或部门相差太大，不利于国家的法制统一和民众的权利保护。因此，在各地试点的基础上，逐步由中央政府制定统一的标准，将会是政府公开向纵深发展的必然要求。同时，在政府公开的范围上，除村务公开以外，我国目前的做法基本上仍只是限于办事制度的公开。对于政府机关而言，除了办事制度以外，还有许多其他方面的信息或材料，如公安、检察机关所掌握的某地区犯罪率极其变化，大、要案的侦破情况；对外经济贸易部门对外资政策的调整；环境保护部门掌握的企业排污和整个社会的污染情况；城市规划部门的城市规划；工商管理部门所掌握的年审资料及企业经营状况统计；技术监督部门对市场伪劣、假冒产品的分析；有关机关掌握的个人档案资料；统计部门的统计数据等等。就政府机关的办事制度与非办事制度信息（后者可以称为严格意义上的政府信息）而言，前者要对公众适用就必须公开，否则既无法适用，也无法被遵守。根据（行政处罚法>的规定，末公开的法律规定已经不能作为处罚的依据。因此，办事制度公开是法制的基本要求，是任何一个政府机关都应达到的基本目标。而办事制度以外的政府信息对公众公开才真正体现厂政府公开的精神，是透明政府的集中表现。对于非办事制度范畴的政府信息，只要不是法律、法规禁止公开的，应尽快对民众公开。如果我们仅仅满足于办事制度公开，不能在此基础上进一步实现政府信息的公开，那么目前的各种改革尝试必然会在一定的时间以后失去其轰动效应和初始推动力，使民众对政府公开的希望逐步破灭。
实现从办事制度公开向政府信息公开的跨越，有许多具体问题需要解决。其中，公开与保密的关系及公开与档案管理的关系，尤其值得我们关注。长期以来一直有一种不甚正确的认识，认为凡不足保密的政府文件就都应该公开。从美国的经验来看，保密文件只是信息自由法九项例外之一，除保密之外的其他一些政府信息仍不能对民众公开。在其他国家，也都有类似的规定。在我国，对于保密文件以外的政府信息是否应该公开一直没有一个科学的认识或统一的规定，结果，造成了保密文件与非保密文件一样。完全对公众封锁和保密。除了制度上的原因和工作作风以外，认识上不能正确划分非保密文件的性质并进行合理的分类乃是造成大量政府信息不能公开的重要原因之-。只有对非保密文件进行合理的分类，井明确哪些可以公开，哪些不应该公开，才有可能在此基础上实现政府信息的公开化。否则，如果将所有的非保密文件完全公开，只会对国家行政管理造成各种不必要的冲击，影响社会稳定。在这方面，尽管我们可以借鉴美国和其他一些国家的经验来确定例外的领域，但究竟哪些政府文件不应该公开，完全需要从我国的国情出发才能确定。从这个角度来看。正在进行政府公开尝试的地方或部门应对本地方或部门的特殊情况进行研究，明确哪些信息可以公开，哪些信息不能公开，为国家的统一立法做好必要的研究准备。
在确定公开的范围上。另一个重要的领域是政府信息与档案的相互关系。在美国，档案属于信息自由法的调整范围，只要有关档案不在例外的范围内，则档案应与其他政府文件一样对公众公开。在我国，根据相关的法律规定，政府信息实际上可以分为档案与非档案文件。档案由档案法调整，非档案文件则尚无任何法律调整。目前各地方与部门的政府公开举措，实际上都集中在非档案文件上。对于政府档案，根据《档案法》第十九条的规定，"国家档案馆保管的档案，一般应当自形成之日起满三十年向社会开放。经济、科学、技术、文化等档案向社会开放的期限，可以少于三十年，涉及国家安全或者重大利益以及及其他到期不宜开放的档案向社会开放的期限，可以多于三十年，具体期限由国家档案行政管理部门制订"。也就是说，档案法实际上限制了档案类政府信息向公众开放，即使不是保密档案，凡是未满三十年，原则上是不向公众开放的。同一个政府信息，一旦归人档案类，则要受三十年期限的限制；如果不归档，则因尚无法律调整而有公开的可能。可见，档案法的规定不但不利于政府公开，反而限制了政府公开。如果制定政府公开法。必须解决档案法这一遗留问题，否则，政府公开法就只能适用了非档案文件，其范围将大大被限制。政府机关如果不想公开政府文件，可以非常简单地将非档案文件归档，由档案法提供保护伞。
（四）公开的形式
政府公开的基本形式有两种，一是政府主动公开相关信息，二是民众申请政府机关公开相关信息。在美国，相当于我国办事制度范畴的信息公开主要由政府机关在《联邦登记簿》上作主动的公开，其他政府信息则主要经申请人申请以后公开。由于我国实践中的政府公开仍局限于办事制度公开，因此，其公开形式基本上是主动形式的政府公开，如在政府机关办公室中张贴办事制度与程序，印发各种办事手册，通过媒体宣传，设立公示栏，散发便民卡，召开宣传会议，政府上网等等。从实际效果看，这些做法对老百姓了解政府工作，维护自身合法权益发挥了很大的作用。但是，由于没有固定的公开形式，使办事制度公开的宣传受到了一定的限制。尤其是随着时间的推移和政府推动力度的下降，老百姓了解办事制度公开的渠道不畅可能会逐步明显。从规范化与制度化的角度考虑，建议在国家一级对国务院公报进行充实或出版专门的部门公报，对各个部门的办事制度进行发布。在各个地方，也应以较大的市为单位出版类似的政府公报，公开政府机关的办事制度。考虑到网络化的发展，应尽早启动政府上网工程。将有关的办事制度输入到网络中，并以简便的方式为公众所用。
在办事制度以外的其他政府信息对公众开放以前，在公开的形式上不会有太多的社会压力或需求。然而，赋予申请人一定的程序权利，使之可以在一定条件下通过向政府机关申请获得有关办事制度公开的信息，可以在一定程度上弥补现行公开渠道的不足，并逐步积累经验，为以后全面启动政府信息公开创造条件。这样，就需要研究相关的成本负担、收费与减免、机构设置、申请程序与工作方式改革等一系列问题。只有解决这些实际问题，才有可能在公开的形式上有所创新，有所突破。而且，这些方面的改革和尝试可以为实现从办事制度公开向政府信息公开的飞跃创造非常有利的条件。
（五）新制度的生长点
以上所述基本上反映的是近年来我国各地方与部门公开化改革举措的主要方面，如果简单归纳可以看出它们大多局限于办事制度层面的公开，而非权利型的公开，公开的范围也以办事制度与结果为限，不包括政府信息。然而，如果完全以此推论，则会忽略现实制度中的一些创造性因素。如果我们暂时抛开各种流行的规定或批量式的制度创新，深入到各项具体制度中，不难发现，有些制度尽管没有被归纳到当前的公开化潮流中，但它们实际上是政府公开的重要组成部分。从这些具体的制度中，我们也许能更容易找到新制度的生长点。
现实中最能反映政府信息公开而非办事制度公开的领域可能当属铁路与民航部门所公开的列车与民航时刻表。对于旅客而言，尽管了解铁道与民航部门的管理规定与办事制度也非常重要，但他们最关心的是这两个部门所掌握的运输信息或时刻表。只有这些运输信息公开，民众才能自主地安排自己的行程，到达目的地。假设铁道与民航部门不对民众公开时刻表，整个交通运输肯定会陷入混乱之中，极大地增加整个社会的成本与负担。实际上，政府与民众的关系只是铁道、民航部门与旅客关系的一个放大图，只有政府信息公开并使民众便利地知悉这些信息，民众才有可能掌握他们自己的命运，才有可能快捷地达到目的地。如果政府公开仅局限于办事制度公开，无异于铁路、民航部门只公开办事制度而不公开时刻表。从铁路、民航的信息公开应该可以推沦政府信息公开的重要性与必要性。
现实中反映了权利型政府信息公开萌芽的领域当属工商管理登记信息查询与土地、房屋产权登记信息查询等。根据有关规定，在这些领域。公开的内容不是政府机关的办事制度而是其掌握的信息；公开的方式是政府机关依当事人的申请；并且，当事人必须为获得信息支付费用。这些登记信息查询为经济领域的规范化经营提供了重要的制度保证，极大地降低了交易的风险，减少了各种欺诈活动。从许多方面来看，这些领域具备了国际上典型的政府信息公开的特征，完全有可能成为新制度的生长点。当然，这些领域仍存在明显的不足，上要表现在：（1）登记信息并不是对所有的民众公开；，只是对具体代理案件的律师公开，并且要有法院的立案证明。这样，就限制了民众获得信息的可能性；（2）登记机关对当事人查询收费标准偏高，使登记机关从政府信息中获取厂实际的信息费；（3）由于登记信息未实行全国联网，加之查询的手续严格，使当事人获得这些信息的成本异常高昂。
由此可见，尽管实际生活中的一些具体制度并未被归纳到政府公开的举措中，但它们的制度意义丝毫不逊色于正在被广泛推广的制度。如果能对这些制度进一步加以完善，它们很有可能会成为新制度的生长点。
（周汉华：中国社会科学院法学研究所副研究员，法学博士）1.瑞典1766年出版自由法规定了政府公开制度，民众有权获得并出版任何政府文件。1810、1812、1949年，瑞典又分别制定了新的出版自由法。
2.据笔者不完全统计，已制定或即将制定信息公开法的国家或地区有法国、挪威、英国、瑞典、丹麦、芬兰、荷兰、加拿大、澳大利亚、新西兰、日本、南非、欧盟、意大利、俄罗斯、香港、希腊、葡萄牙、爱尔兰等。如果加上与信息公开法密切相关的领域，如个人数据保护、国家秘密等，则有关立法的数量就更多。
3.17U.S.C.sect；105（1994）。对联邦政府信息的限制性版权保护规定只适用于美国国内，联邦政府可以根据版权法在国外寻求对其信息的版权保护。
4.为防止政府机关将应公开的材料隐藏在不予公开的材料中，信息自由法要求对材料进行区分，只对应该保密的材料进行保密。
5.该法分别于1988、1989、1990年作过三次修改。
6.在该修正案以前，信息自由法已经于1974、1986年作过两次修改。
7.实际上，根据1978年的总统档案法，前任总统的文件材料部分地受信息自由法的控制，而国会的几乎所有材料和活动都是对公众公开的。
8.所有的州政府与某些地方政府也制定了与联邦信息自由法类似的法律，允许公众获得政府材料。除此以外，某些联邦法律与州法律的范围甚至超出了信息自由法的覆盖范围。例如，联邦公平信贷报告法规定了公众可以查阅信贷机构的档案，联邦家庭教育权与隐私法规定了公众可以查阅学校和大学的档案。一些州制定的法律允许个人查阅雇主保存的档案。
9.根据1993耐的《政府印刷局电子信息加强公开法》，联邦登记簿必须上网。因此，信息自由法所要求的信息也就可以从网上获得。
10.根椐1996年修正案，1999年12月31日前，这一目录必须能够从网上获得。
11.当材料保存在计算机中时，政府机关对当事人的申请必须从计算机中恢复信息。而从计算机中恢复信息的过程可能会产生一个新的文件，使印出或保存的文件不同于原来的材料。所以，即使从计算机中恢复信息意味着必须产生一个新文件，政府机关也有义务提供计算机保存在的数据。
12.加速程序是1996年修正案所规定的内容，当个人的生命与安全受到现实的威胁，或者当申请人主要是为了传播有关联邦政府活动的紧急信息时，应该适用加速程序。联邦政府机关还可以在其规章中规定适用加速程序的其他情况。
13.目前的保密法规是12958号行政命令，颁布于1995年4月17日。
14.立法时设想本项收费三年可以达到8.1亿，但实际上每年的收费只有不到50万。GeneralAccounting Office ，ATFI User Fees （1995）（AIMD-95-93R ）。
15.汽油信息公司诉内政部（1992年）。
16.Office of Management and Budget Circular A-130on the Management of FederalInformation Resources ，50Federal Register 52729（Dec.24，1985）。
17.Office of Management and Budget Circular A-130on the Management of FederalInformation Resources at§7a，58Federal Register （July2，1993）。
18.中宣部与国务院纠风办在全国范围内进行经验推广的就有烟台与哈尔滨。在一些国家级的经济技术开发区，政府公开的各种尝试也取得了巨大的经济效果。
19.如《工商管理所条例》第9条，《工商行政管理机关办事制度要则》，《统计法实施细则》第17条，《保密法实施办法》第15条，《重点建设项目管理办法》第13条，《国家土地管理局关于加强农村宅基地管理工作的请示》第三项等，类似的规定几乎在所有的经济管理部门都存在。
20.中共中央与国务院在1991年有关农村和农村工作的决定中就提出了村务公开制度，1998年中办与国办专门发文，在全国范围内推广村务公开。可以说，村务公开是得到最多政治支持的改革尝试。警务公开是公安部多年来一直追求的目标，1999年，公安部加大了这方面制度化建设的力度，专门发出了通知，要求各地公安机关在10月1日以前普遍推行警务公开，社会反响异常强烈。检务公开在检察院系统的改革中占据了极其重要的地位，1998年，最高人民检察院公布"检务十公开"，提出用人民拥护不拥护，赞成不赞成，满意不满意作为检验检察工作的根本标准。在1999年召开的全国人大会上，检察系统的改革举措得到了人民代表的高度评价。
21.从比较的角度看，村务不属于一级政府事务，检务属于司法领域。在美国，这两者都不属于政府公开的范畴。之所以将它们包括在比较的对象之列，一是因为其他领域暂无具体的规定可更能反映现实的发展。实际上，村务公开与检务公开的经验已经并会继续对中国的政府公开制度产生巨大的影响。
22."实行村务公开和民主管理，使农村工作逐步走上规范化和制度化的轨道，有利于发展农村基层民主，活跃农村基层民主生活，保障农民群众直接行使民主权利，进一步扩大人民民主；有利于充分调动关大农民群众建设社会主义现代化的积极性和创造性；有利于加强农村基层组织和党风廉政建设，强化党员和群众对干部的监督，密切党群干群关系；有利于引导农村干部依法建制、以制治村，正确执行党的群众路线和党的政策，按章办事，做好工作。"
23.当然，根本性的制度变革是否一定要通过制定基本法律才能实现仍有待观察。在我国各地的地方立法实践中，早已有地方先于国家制定许多创造性规定的事例。在我们的邻国日本，在全国性的信息公开法于去年制定以前，绝大部分府和县都制定有地方性的信息公开规定。
24.根据《伯尔尼公约》第2条第4款，"公约各成员国对立法、司法与行政性质的官方文件以及这些文件的正式译本的保护由其国内立法确定。"因此，政府信息的法律保护在各国立法中完全有可能存在较大的差别。
25.例如，《档案法实施办法》第二十六条规定"各级各类档案馆实行有偿服务，提供档案按规定收取费用"。
26.《北京市公安局警务公开细则》规定之详细前所未有，达13万字。
27.例如，国家工商行政管理局1997年制定的《关于建立工商行政管理系统精神文明建设示范点的决定》所规定的政府公开指的是"公开办事制度，做到职责范围公开；办证照的条件、程序、期限公开；各项工商行政管理收费的依据、标准公开；工作人员的纪律、守则公开"。
28.例如，日本信息公开法规定了六类例外，保密文件是其中之一；瑞典的出版自由法规定了七类例外。
29.从法律上看，不能公开的非保密文件应受档案法的调整，即这些文件在经过一定的期限以后必须对公众开放。
30.由于在网址设计上必须使用英文而非汉字，因此，应在政府网址的设计和连接上进行规范化的处理，以防止因技术原因使民众无法查询政府信息。
31.一些欺诈案件的发生与民众不能便利地查询有关登记资料有着重要的联系。同时，还有相当一部分人利用各种途径从提供这些登记信息中谋取不当利益。
32.以工商查询为例，计算机输出的工商登记资料的成本费一般不会超过一元人民币。但是，在实际收费中，短短一页的工商登记查询的基本收费是50元，许多地方还按每项10元的标准收取额外的查询费用。也就是说，工商登记查询收费至少是其成本的50倍。
33.如果以两名律师到外地查询登记信息的成本计算，获得一份成本为一元的登记信息，当事人可能要支付数千元的旅费与律师费。也就是说，当事人要以数千倍的成本来获得政府信息。
来源：中国公法网
来源日期：2008-6-27