“五句话”宪法地位相差悬殊不宜并列
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【关 键 词】社会主义法治理念 "依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导"
【作者简介】童之伟，华东政法大学教授；联系方式：上海万航渡路1575号《法学》月刊编辑部，邮编200042。
【收稿日期】2011年1月23日
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【责任编辑】刘小妹
仔细考察“依法治国、执法为民、公平正义、服务大局、党的领导”这“五句话”，我们可以很清晰地看到：就“出身”和地位而言，不同的话语相差悬殊，不宜平行放置；就内容而言，其中有的是社会主义法治的核心内容，有的既非“社会主义”的核心要素，也不是“法治”的核心要素，因而不可等量齐观。
迄今为止，对于中共全党和我国全民来说，社会主义法治理念的最为重要的内容都已经写进了中国宪法，如果某个方面的内容还没有写进宪法，那表明从全党全民视角看它还不属于最重要的法治内容。近现代的政治法律史表明，某个政党或某种政治力量在没有掌握国家政权时，如果他们有其不同于统治者、执政者的特有的法治理念，这些理念一定是外在于当时的法律体系的，因为，当时的统治者不会让这些理念转化为法律的具体内容或规定。例如，1789年法国《人和公民的权利宣言》（“人权宣言”）中包含的法治理念，实际上在第三等级中酝酿了一个多世纪，可是第三等级没有机会或者说法国封建统治者不给他们机会将这些理念转化为宪法或法律。但是，一旦政治力量对比发生了根本变化，他们控制了政权后，情况就不一样了。就说1789年法国的第三等级吧，他们在1789年7月获得政权后，一刻也没有耽误，一个多月后就以通过和颁布《人和公民的权利宣言》的形式，将自己的全部重要法治理念都转化成了宪法条款。1
中国共产党在61年前就已经获得了国家政权，取得了执政地位，而且中共已是有足够执政经验和智慧的政党。所以，迄今为止，中共最重要的法治理念都以制宪或向全国人大提出修宪建议的形式，由全国人大以全体代表的2/3以上多数通过，写进了宪法。
现在用以表述社会主义法治理念的“五句话”中，“依法治国”、 “共产党的领导”已经是宪法规定的内容。从宪法是党的最重要主张与人民意志的统一的角度看，一般来说，有关提法入宪表明在全党全民看来，它们体现了社会主义法治最重要的内容。
“公平正义”虽不是直接写在宪法条款上的“内容”，但按法理它应该是社会主义法治理念的核心内容。我国宪法本身就是我国执政党全党和全民公平正义观的法律形式。而且，《中国共产党章程》把“公平正义”确定为构建社会主义和谐社会的总要求之一。中共十七大报告也强调，“实现社会公平正义是中国共产党人的一贯主张，是发展中国特色社会主义的重大任务”。鉴于这些情况，考虑到公平正义是举世公认的法律价值，宪法本身就应该是公平正义的体现，所以，“公平正义”也应该算是体现全党和全民法治观的共识。
同理，某些主张未记载到宪法中，就表明全党全民并未就这些主张的性质和地位达成共识。“执法为民”、 “服务大局”两句话就属于这种情形。“执法为民”、“服务大局”两句话，要么是宪法已经确认的法治原则的构成内容之一，要么是本身需要由宪法、法律体现的内容或通过宪法、法律的贯彻实施才能取得的社会效果，所以，它们本身虽然也是法治理念内涵的应有内容，但却不能单独构成法治理念内涵的核心要素：“执法为民”是宪法民主原则（即宪法规定的“人民民主”或国家“一切权力属于人民”）的一个下属子内容，其重要性尚不及与其地位并列的另一个子内容，即“立法为民”，在此情况下，如果把“执法为民”列为表述社会主义法治理念内涵的话语体系而忽视“立法为民”甚至“人民民主”，那就无论如何也说不过去；至于“服务大局”，由于执政党全党和全民所最为看重的一切内容，都装在宪法中，宪法本身就是大局的体现，没有比宪法还大的大局，而且，严格实施宪法，就是落实大局本身。所以，完全没有必要在严格实施宪法和法律之外另提服务大局。
还要看到，在当代中国，执政党的法治理念本身是应该是动态地统一于宪法的，制宪或修宪，是两者实现统一的环节和象征。当然，情势是处在变化中的，执政党的法治理念可能需要根据变化的情况有所调整，此时执政党完全可以通过修宪程序将其写进宪法。无论如何，在建设法治国家的旗帜下，除非为了修宪，执政党没必要也不应该在提倡宪法之外的法治理念。
可以说，法治国家不允许有内容不在宪法之中而其实际规范作用高于或等于宪法的行为准则，否则法律生活必然发生混乱。道理很简单，如果某个领导机构某个领导者用以概括和表述社会主义法治理念的几句话成了“谋划法治战略的基准”、“制定法律的依据”、“实施法律的指导”，那么，我国马上就完全回到了人治状态，此时，宪法将不再成其为宪法。
在我国的政治生态下，执政党的中央职能机构用文字明确表述和强力推行贯彻的指示、要求或任何其他形式的意见（包括“理念”），实际上会具有很强的规范性，其规范性的强度甚至可能在事实上超越宪法，尤其是对于那些由其归口指导的国家机关及其工作人员来说更是如此。在政法委与法院、检察院和公安部门的机构和官员之间，现在看来情况就是如此。所以，执政党没必要、也不合适在宪法之外另起炉灶搞一些“制定法律的依据”、“实施法律的指导”之类的提法。因为，这样做本身可能就违反法治的要求和精神。
现在有一种做法，其合宪合法性颇值得关注。这种做法的典型样式是：全国人大或其常委会制定或修改一部法律后，其他相关国家机关甚至其下属部门马上搞一个与法律规定有很大出入的意见，设法先到中办盖个章，再到国办盖个章，发到公权力机构，把“意见”放在口袋里不公开，只是以“答记者问”等形式把原本是自己提出的“意见”再向公众做一番复述，号召大家“贯彻落实《意见》”，而不是严格实施那部法律。在这方面，《律师法》的遭遇值得留意，有关的“意见”实际上改变了最高国家权力机关对律师的工作性质和职业身份定位。
这是一种与宪法要求和法治精神背道而驰的做法，应该予以留意、设法矫正。
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