【作者简介】中国社会科学院法学研究所法理学研究室副研究员；邮件：ranjingfu@263.net。

【收稿日期】2011年1月19日

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【责任编辑】刘小妹

汽车的交易和使用是社会公私主体的重要权益，这种权益受到法律保护。现在，北京市政府通过一个名叫《小客车数量调控暂行规定》的政府规章，对这种权益进行了重大的调整，准确地说，是限制和剥夺。鉴于北京交通的现状，以及对于未来道路和公共交通改善的预期，这种限制和剥夺有一定的合理性（注意，只是有一定的合理性，参见注释1）。然而，作为一种行政行为，《北京市小客车数量调控暂行规定》（以下简称《暂行规定》）的颁布和实施，需要有相应的法律依据。在强调依法治国、依法行政的今天，并考虑到北京作为首都的特殊的示范效应，强调这一点十分重要。那么，《暂行规定》的这种限制和剥夺，其法律根据何在？

我们先来看看《暂行规定》自己对这一问题的说明。该文件的第一条是这样表述的：“为了落实本市城市总体规划，实现小客车数量合理、有序增长，有效缓解交通拥堵状况，制定本暂行规定。”其中提到了“本市城市总体规划”，经查阅，可能是指《北京城市总体规划（2004年-2020年）》。

再来看看北京市政府负责人自己对这一问题的解释。在2010年12月23日的新闻发布会上，有记者提出，出台对小客车数量调控的措施，是对公众行为的限制，这个法律依据在什么地方？对此，北京市法制办副主任王荣梅的解答是：首先，合理规划城市的道路交通发展是政府必须履行的责任，通过调控小汽车增长的数量，和经济增长和社会发展水平相适应，是实施交通规划交通组织一个非常重要的手段；其次，在北京市城市总体规划中也已经明确到2020年北京市机动车的数量是达到500万辆的交通发展指标，依法批准的城乡规划应该是进行城市建设和城市管理的依据，因此，制定这个暂行规定，对小客车增长数量进行调控，加强道路交通环境的综合整治，是为了实施城市总体规划，同时也应该是政府的职责所在。

《暂行规定》的规定和王副主任的解释，是否说明《暂行办法》的依据很充分了呢？对此，存在四点疑问。

首先，《暂行规定》自己的交代是不清晰的。通常，一个规范性法律文件，要在第一条对其法律依据做出说明。比如，《刑法》第一条规定：“为了惩罚犯罪，保护人民，根据宪法，结合我国同犯罪作斗争的具体经验及实际情况，制定本法。”《立法法》第一条规定：“为了规范立法活动，健全国家立法制度，建立和完善有中国特色社会主义法律体系，保障和发展社会主义民主，推进依法治国，建设社会主义法治国家，根据宪法，制定本法。”这些法律说明了自己的法律依据，就是“根据宪法”。再比如，国务院制定的《全国人口普查条例》第一条规定：“为了科学、有效地组织实施全国人口普查，保障人口普查数据的真实性、准确性、完整性和及时性，根据《中华人民共和国统计法》，制定本条例。” 国务院和中央军事委员会联合颁布的《武器装备质量管理条例》第一条规定：“为了加强对武器装备质量的监督管理，提高武器装备质量水平，根据《中华人民共和国国防法》和《中华人民共和国产品质量法》，制定本条例。”这里也提到了相应的法律依据。再比如，北京市政府制定的《北京市物业管理办法》第一条规定：“为了规范本市物业管理活动，维护物业管理各方的合法权益，促进和谐社区建设，根据《中华人民共和国物权法》和《物业管理条例》，结合本市实际情况，制定本办法。” 北京市政府制定的《北京市公共厕所管理办法》第一条规定：“为加强公共厕所管理，提高市容环境卫生水平，方便群众使用，根据《北京市市容环境卫生条例》，制定本办法。”等等。这些法律、法规和规章，都有一个基本要件，那就是在一条说明本法律文件的法律依据。然而，《暂行办法》第一条虽然也做了规定，但是不够清晰，语焉不详。一方面，该文件第一条并没有明确说明根据那个法律文件制定该办法；另一方面，《北京城市总体规划（2004年-2020年）》并不像普通的法律法规那样易于为人们所知晓。

其次，《暂行办法》能否以《北京城市总体规划（2004年-2020年）》作为正式的法律依据？需要以何种法律为依据，取决于规章的位阶和法律对相关事项的特殊规定。

对于政府规章，其法律依据应当是法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规。对此，《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第六十条第一款规定：“省、自治区、直辖市的人民政府可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章，报国务院和本级人民代表大会常务委员会备案。省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规，制定规章，报国务院和省、自治区的人民代表大会常务委员会、人民政府以及本级人民代表大会常务委员会备案。”《立法法》第七十三条第一款规定：“省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府，可以根据法律、行政法规和本省、自治区、直辖市的地方性法规，制定规章。”

对于机动车交易事项的法律依据，法律还有特别的规定。《道路交通安全法》第九条第一款规定：“申请机动车登记，应当提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明；（二）机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税的完税证明或者免税凭证；（五）法律、行政法规规定应当在机动车登记时提交的其他证明、凭证。”第二款接着规定：“公安机关交通管理部门应当自受理申请之日起五个工作日内完成机动车登记审查工作，对符合前款规定条件的，应当发放机动车登记证书、号牌和行驶证；对不符合前款规定条件的，应当向申请人说明不予登记的理由。”国务院颁布的《道路交通安全法实施条例》第五条规定：“初次申领机动车号牌、行驶证的，应当向机动车所有人住所地的公安机关交通管理部门申请注册登记。申请机动车注册登记，应当交验机动车，并提交以下证明、凭证：（一）机动车所有人的身份证明；（二）购车发票等机动车来历证明；（三）机动车整车出厂合格证明或者进口机动车进口凭证；（四）车辆购置税完税证明或者免税凭证；（五）机动车第三者责任强制保险凭证；（六）法律、行政法规规定应当在机动车注册登记时提交的其他证明、凭证。不属于国务院机动车产品主管部门规定免予安全技术检验的车型的，还应当提供机动车安全技术检验合格证明。”相对于《暂行办法》来说，这两个文件都是上位法。这两个文件明确列举了车辆登记所需要的证明、凭证，并且规定，只有法律、行政法规可以要求提供其他的证明、凭证，这一规定明确排除了任何其他法律文件改变这种登记要件的可能性。

根据上述两个方面的规定，《暂行办法》应当以法律、行政法规或者北京市的地方性法规为依据，而且不得同《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》相抵触。由此观之，一方面，《暂行办法》提到的《北京城市总体规划（2004年-2020年）》只是一个规划政府工作的政策，并非规范性法律文件；另一方面，《暂行办法》关于机动车登记条件的规定，和《道路交通安全法》和《道路交通安全法实施条例》相抵触，增加了车辆登记的证明、凭证。

第三，其实，即使是《北京城市总体规划（2004年-2020年）》，其具体内容也不支持《暂行办法》的限购规定。该规划中，关于交通部分，只是提出“以有效的需求管理政策和手段对小汽车交通的使用实施引导与调节”，并没有提到对小汽车的交易进行限制的规定。北京市法制办副主任王荣梅解释说“在北京市城市总体规划中也已经明确到2020年北京市机动车的数量是达到500万辆的交通发展指标”，并说这是对小客车增长数量进行调控的依据。然而，仔细考察发现，在这个总体规划中，只是提到“预计2020年，全市民用机动车拥有量达到500万辆左右，全市出行总量将达到5200万～5500万人次/日。”这里说的是“预计”，而非“应当”或者“控制”这样的含义。

第四，《暂行办法》应当具有何种法律依据，我们也可以从房地产调控模式得到说明。2010年4月，国务院发布《关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知》，通知提到，“地方人民政府可根据实际情况，采取临时性措施，在一定时期内限定购房套数。”随后，包括北京在内的一些地方政府发布了限制购房条件和购房套数的办法。这样的模式我们可以理解为：根据国务院通知中的授权，地方政府才有限制购房的权力。如果我们将限制购房和限制购车理解为同等性质、同等重大的事项的话，那么，是不是可以说，限制购车的规定至少也得有这样的一个依据呢？尽管这样的依据也是行政因素大于法治因素。

（冉井富 文）

注释1：关于汽车限购措施的合理性，是需要另外专门讨论的问题。我们生活在这个城市，饱受堵车之苦，然而，通过限购，可以在很大程度上缓解这一问题，所以，限购的合理性是存在的，容易想见的。然而，进一步推敲，发现问题并非一目了然。公车和私车，本地户口和外地户口，已购多辆车的和还没有购车的，等等，限制谁？限购之前购买的汽车，突然无法转手了，是否要补偿？二手车行和4店，投入不菲，限购之后，有的要赔本，有的要关门，是否要补偿？是限制拥有，还是提高私车出行成本？是限制私车，还是提高公交的便利性？是限制私车，还是调整城市规划？由于现代社会利益的分化和多元，这些问题恐怕很难像一元一次方程那样，有且只有一个正解。在这种情况下，理想的办法是通过民主法治的程序理性，尽可能地保证行政措施的实质公正和形式公正。