在中华人民共和国公安部“全国公民身份证号码查询服务中心”的官方网站(www.nciic.com.cn)里，它以一气呵成的排比和洗炼华丽的语词介绍自己“以飞翔为主特征的人形”标识(Logo)，说它“以飞翔的姿态展现，仿佛优美的人翱翔在身份信息的宇宙中”；“又似展翅高飞的信鸽为社会飞递真实、有效的公民身份信息”。“突出主题、意义明确、思想深化、体现内涵”。

但在一部分社会公众看来，这个“人”几乎是无本万利的生意人，而这个信鸽传出的是他人的信息，收回的则是沉淀淀的黄金。

随着2010年11月4日国家发改委在官方网站上发布《关于全国公民身份证号码查询服务中心有关收费问题的通知》，批准“中心”在“对有关单位出示的公民身份信息进行比对，提供‘一致’或‘不一致’信息服务”时，“可收取公民身份认证服务费”，比对内容五项以下(含五项)，每次5元，比对内容五项以上，每次10元；这个从2001年3月17日开始筹建，2003年5月投入试运行，负责建设、管理和运营“全国公民身份信息系统”，为政府部门及社会各界提供身份信息核查、人口数据统计等全国公民身份信息服务的机构再一次出现在公众的视野，并引起了广泛的争论。

一方面，平心而论，公民身份证查询系统的建设和开通是一项功德无量的便民措施。

对公安部门而言，查询系统有利于其“打击和预防犯罪、维护社会稳定”，大大地“预防”和“减少”犯罪，同时也是电子政务深化发展和服务社会的一个重要举措。对于政府而言，工商、教育、民政、税务、社保、公积金等部门也有极大的需求。对社会而言，作为公民身份信息资源开发与应用的重要手段和建立国家个人信用体系的重要基础，这一服务为奠定诚信这一和谐社会的基石也将起到积极的推动作用。在商业活动中，查询系统既可以应用在金融、信用、物流、电子商务、通信、保险、中介等领域，也可以用于汽车租赁、招聘等方面。日常生活中，它甚至可用于普通公民在取名时的查重，以及寻亲访友等。

金融领域的实践表明，全国公民身份信息服务能够有效解决个人身份认证问题，提高了工作效率，降低了金融风险，尤其对于银行的信用卡、个人贷款、存款实名制、大额取款、挂失等业务都具有重要的作用。淘宝、易趣、一拍网等E2C电子商务公司，也利用此服务降低了风险成本，减少了网络欺诈，保护了交易双方权益。在电信业务和汽车租赁上，它也能够发挥巨大作用，数据显示：在电信用户发生恶意欠费中，因使用假身份证造成的占80%，截止到2003年底，仅移动公司累计拖欠话费就达215亿人民币。截止到2003年11月末，无法收回的个人汽车贷款已经达到了惊人的945亿人民币，其中相当的一部分就是利用假身份证申请的贷款，而当时汽车消费贷款总额仅1800亿人民币。

而且，身份信息核查服务只是将用户提交的被核查人姓名、公民身份号码与数据库进行比对，返回是否一致的结果，不返回其他任何信息，结果一致，才可以进一步比对照片。既准确又安全，不泄露公民隐私。在使用方式上，可以通过网络核查和手机短信等方式，极为便利。

但另一方面，收费服务，也使得一部分公众颇有微词。因为，这个拥有13亿人人口身份数据的“全国公民身份信息系统”是真正的“全民所有”，几乎每个公民的身份信息都在里边，从而成为一个巨大的信息资源库。那么，谁能够开发和利用这些信息获利，就成为一个问题。

根据国家发改委的批复，“全国公民身份证号码查询服务中心”是自收自支的事业单位，查询收费属于经营服务性收费，提供发票，照章纳税，不属于政府行为。但问题在于，“全国公民身份信息系统”数据库的开发、建设中的几千万投资却是来自公共财政；而且，在数据库开发中，公安部治安管理局至少两度向各省、市公安户政部门下发《关于建设全国人口信息查询服务数据库开展人口数据收集工作的通知》，要求各地大力支持配合数据收集工作，及时整理、报送人口数据，这更是政府履行公权力的行为。那么，政府投资、利用公权力收集、开发、建设而成的数据库如何能够被利用来进行“经营服务性”收费行为，就是一个问题。

同时，根据《价格法》第23条条的规定，此类收费应当建立听证会制度，由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性。而根据《行政事业性收费标准管理暂行办法》，行政事业性收费应遵循“满足社会公共管理需要，合理补偿管理或服务成本，并与社会承受能力相适应的原则”。那么，仅仅以发改委的一个批复作为收费依据，也没有对查询服务的“成本”进行认真的核算并按照《政府信息公开条例》公布，显然合法性上存在瑕疵，在法理上，收费的理由不充分。

而且，虽然根据批复，政府部门和公民个人对查询系统的利用是免费的，但从目前的实践来看，公民主要是通过短信方式来进行查询的，而每条短信收费5元钱，媒体报道还说，如果是寻求访友，成功之后要花费80元。单次服务钱虽然不多，但聚沙成塔，就好比每分钟1毛钱的电信资费，总量却是一笔巨额财富。何况，公民在办理身份证时已经缴纳了20元的工本费，公安部门搜集、开发和建设数据库的资金显然也来源于纳税人，如今再对查询进行收费，在道理上也同样不能令人信服。更重要的是，既然自收自支，那么利用查询服务所收取的巨额资金如何监管和利用，会不会成为部门利益甚至进入小金库，也是必须给予高度关注的问题。

凡此种种，公众的质疑，也就有了道理。近年来，由于不需要财政拨款，因为缺乏足够的监管，自收自支事业单位有不断膨胀的趋势；同时，行政事业收费的种类和范围也有不断扩大的趋势，几乎使政府的每项职能都存在收费功能，让部分群众误以为政府的服务就是管理，而管理就是收费，导致政府职能商业化，权力商品化，降低了社会效率，为权力寻租和腐败提供了机会，损害了政府的形象。

但同时，我们也需要注意的是，行政性收费在实现准公共产品效率最大化、平衡税赋负担、消除、消除负外部效应，保障社会公众利益，筹集发展公共产品财力上，也有着不可替代的作用。但问题在于，一方面，我们太缺乏一部对行政性收费规范的《行政收费法》；另一方面，我们也需要对自收自支的事业单位和国企进行更清晰的定位。试想，如果将“全国公民身份证号码查询服务中心”改组为国企，合法设立、照章分红、依法纳税，收益为全体公民所分享而不仅仅是部门利益，是否其收费就更合乎法理、更有道理了呢？

原刊于《法制日报》2010年11月14日第3版，有删节。