政府职能是指政府管理国家事务的职责和能力。它说明政府活动的目标、任务和过程。政府的概念在理论上有广义和狭义之分。因此，政府职能还有广义和狭义两种。广义的政府职能，包括立法职能、司法职能和行政职能。狭义的政府职能主要是指行政职能，即国家行政机关的职能。国家行政机关的职能即狭义的政府职能，总的说来就是执行法律和管理政务。本文将要探讨的政府职能就是这种狭义的政府职能。

政府职能与国家职能有密切的联系。国家职能是政府职能的基础和根据，政府职能是国家职能的实现和具体化。同时，政府职能与国家职能又有重大的区别。国家职能是指与国家根本任务相适应的国家活动的基本方向和最主要方面，它说明国家活动的总方向和国家的使命和目的。而政府职能则是指国家行政机关的基本活动方向和活动内容，它说明各国家机关的工作性质和工作任务，从各个方面具体实现国家职能。政府职能具有以下三个重要特点z第一，它具有鲜明的阶级性和广泛的社会性。政府的各项职能，都是为统治阶级的经济统治和政治统治服务的，尤其是国防、外交、治安、司法行政等职能，其阶级性十分突出，它们直接反映和体现国家的阶级本质，维护统治阶级的利益，同时，政府职能又具有广泛的桂会性。国家是全社会的代表。作为实现国家职能的工具，政府的职能活动是面向全社会的。社会生活的各个方面，无一不包括在政府职能的范围之内。全社会各阶级、各阶层和各种社会团体，无一不接受政府的管理和服务。第二，政府职古巴具有强制性和服务性，作为国家权力的一种表现形式，政府职能具有强制的性质，它是由国家权力的强制性作基础的。同时，在一系列社会事务的管理上，它又具有服务的坠质。它调整各种社会利益之间的关系，保护公民尤其是老弱病残者的利益，保障社会的安定和正常的社会生活。由于政府是国家行政权力的执行者，因而政府职能的强制性和服务性又是紧密结合的。服务中有强制，强制中也包含着服务。第三，政府职能具有专门性和业务性。政府职能如前所说，是管理某项事务的职责和能力，因此，它的专门性很强。某项政府职能，也就是政府对某项事务的专门管理。同时，政府的各项职能是通过政府机构的业务活动实现的，因此，政府职能又具体表现为政府的业务活动，政府业务活动的范围和方向说明政府职能的范围。

政府职能在行政管理制度中具有十分重要的地位。首先，政府职能是确定政府职权和政府职权划分的基础和依据。政府职能说明政府机关应该做什么。而政府职权则说明政府机关必须做什么和怎样去做。政府职权是实现政府职能的法律形式，是法律化的政府职能。它的内容以政府职能为基础，以法律为依据，通过法律的授权而取得。在法律上确定政府职权和确立政府职权的划分，必须以政府职能的划分为依据。政府有什么职能，在法律上就应有实现该项职能的政府职权，怎么划分政府职能，也就应当怎么划分政府职权。只有这样，政府职权的划分才有科学的依据，而政府职能的实现也才有法律的保障。其次，政府职能也是确定政府机构设置的依据。政府机构是政府职能的执行者。有什么政府职位，就应该有执行该项职能的相应机构。因此，政府机构的设立、合并或者撤屿，必须以执行政府职能的需要为依据。此外，政府职能的划分还涉及到政府与企业事业单位、社会团体、群众组织的关系，涉及到政府在国家经济生活和文化生活中的地位和作用，政府如何管理企业事业单位和社会团体，如何管理各项经济事业和文化事业，也都是以政府的职能为根据的。总之，政府职能问题是国家行政管理制度中的一个中心的和基本的问题。这个问题不解决好，整个行政管理制度的改革就难以正常进行。

政府职能分类是关于政府职能的一个基本理论问题，它从理论上为政府职能的合理划分提供依据。从迄今为止国内外学者的研究来看，政府职能分类主要有以下几种：

〈一〉传统分类洁。这也就是所谓传统的两职能说和三职能说.这种分类法把政府职能分为资本主义国家的政府职能和社会主义国家的政府职能，认为资本主义国家的政府职能有两种：对内剥削和压迫劳动人民，对外侵略扩张或保卫本国领土，这种分类法把社会主义国家的政府职能分为三种：（1）镇压国内被推翻的阶级；（2）保卫国家，抵御外来侵略；（3）组织经济文化建设。

〈二〉管理性质分类法。这是美国行政管理学家里拉德•怀特( Leonard D. whte) 对政府职能的分类， 怀特按照国家行政管理任务的性质， 把政府职能分为业务性职能、辅助性职能和管理性职能三种。

〈三〉任务分类法。这是按照国家行政管理的内容和任务而进行的分类。这种分类法有两种：一种是从行政管理的内容上，把社会主义国家的政府职能分为建设职能、保卫职能和服务职能；另一种是按照国家行政管理的任务，把政府职能分为政治和行政职能、经济职能、社会文化或科学职能。

〈四〉程序分类法。这是按照国家行政管理的过程和程序进行的分类。这种分类法也有两种：一种是按照行政管理的过程，把政府职能分为计划、组织、协调和控制，另一种是按照行政程序把政府职能分为调查、研究、决策准备和执行。

〈五〉混合分类法。这种分类法把政府职能划分为基本职能、主要职能和专业职能三大类。基本职能又分为阶级职能和社会职能。主要职能又分为指导、服务、协调、监督、控制和保卫等职能。专业职能包括经济管理、科技管理、教育管理、文化管理、以及军事、外交等职能。

以上各种分类，除传统分类法是对国家职能的简单重复以外，其他各种分类法都是对政府职能的技术性划分。它们各有千秋，各有测重点，丰富了关于政府职能问题的理论，对于从不同的侧面了解政府的活动范围和活动方向，具有一定的意义。但是，我们必须注意到，政府职能既是一个政治概念，同时也是一个历史概念。现代的政府职能，是在人类历史的发展中形成的，如国防、外交、财政、治安、司法行政等职能，无论克;在奴隶制国家、封建制国家，还是在现代的资本主义国家，都是政府的重要职能。这些政府职能几乎从国家产生的时候就已经有了。所以， 我们可以把这些职能称之为政府的传统职能。所不同的是，在奴隶制国家和封建制国家， 上述传统职能几乎是政府的所有职能， 而且这些职能也不够发达， 尤其是在奴隶制国家，政府的各项职能是混合交叉，没有明确划分的。在现代的资本主义国家和社会主义国家， 上述传统职能得到了充分的支展， 而且仅仅是政府职能的一部分， 而不是全部。现代国家（包括资本主义国家和社会主义国家）的政府职能，除了传统职能以外， 还包括经济职能、文化职能扣社会保障职能。

与现代文明当中的许多事物一样，政府的经济职能、文化职能和社会保障职能也是社会政治经济发展的产物。由于机械工业、电子工业、交通运输业、通讯和大众传播业的飞速发展， 一方面导致了资本的高度集中和垄断， 造就了一个统一的商品社会， 使任何利益集团乃至任何人，都不可能单独生存和发展。然而，各自在追求自身利益的过程中， 又不可避免地存在着难以调和的矛盾和冲突， 需要有一个居于它们之上的力量——政府来调解或仲载，以维系整个社会的生存。同时，由于商品经济的发展和商品交换的需要，各垄断集团也迫切需要利用政府开辟国际市场， 参加国际竞争。这种种需要，不仅促使政府的各项传统职能，如国防、外交、财政、治安、司法行政等得到了空前的发展，而且使一些新的政府职能，如管理经济、文化和社会保障事务的职能，也应运而生。

社会主义国家在继承资本主义所创造的人类文明的同时， 也吸取了资本主义国家管理经验， 其中包括“现代化”了的政府职能， 尤其是政府的经济文化职能和社会保障职能。所不同的是，在资本主义国家， 政府的经济职能、文化职能和社会保障职能带有很大的局限性，以维护资本主义统治和防止人民反抗为目的。在社会主义国家， 管理经济文化事业和社会保障事务， 是社会主义制度本身的要求。与政府的传统职能一样，社会主义国家各级政府的经济职能、文化职能和社会保障职能也是覆盖全社会的。随着社会主义事业的友展，不仅赋予传统政府职能以全新的内容，而且经济职能、文化职能和社会保障职能也都能够得到最充分的实现。

通过以上分析， 可以看出，这种分类法具有以下几个特点: (1) 便于了解政府活动的阶级性和宗旨。从历史的角度划分政府职能，主要是以政府的基本活动方向和使命为基础的，而政府的基本活动方向和使命，又是以国家职能为根据的。因此， 国家职能所反映的国家的阶级本质， 就必然在政府的基本活动方向和使命上表现出来。

(2)便于系统地划分政府职能。从历史的角度划分政府职能， 实际上是一种系统的分类法。把政府职能分为传统职能和现代职能，是政府职能划分的第一层次。把现代政府职能分为传统职能、经济职能、文化职能和社会保障职能，是第二层次。同时，还可以进一步把传统职能分为国防、外交、财政、治安等若干种类；把经济职能划分为工业管理、交通管理、农业管理、能源管理等多种职能；把文化职能分为教育事业管理、科学事业管理、文化事业管理、卫生事业管理、体育事业管理等；把社会保障职能划分为政治生活保障、经济生活保障、文化生活保障以及福利保障等。这可以说是政府职能划分的第三层次。此外，还可以从以上各种职能的行使上，划分决策、执行、监督等职能。可见，从历史的角度划分政府职能，并不排斥其他各种政府职能分类法。

(3)便于适时地转变政府职能。从历史的角度划分政府职能， 是把政府职能作为一个历史范畴来看待的。历史是在不断地发展和变化的，因而政府职能也不是一成不变的，它是随着历史的发展而发展或变化的。从传统职能转变为现代职能，是政府职能的宏观转变，也是政府职能的一个重大历史发展。此外，传统职能本身，以及经济职能、文化职能和社会保障职能，也都不是一成不变的。即使是在同一国家和同一国家的某个历史阶段，随着经济、政治、文化的发展，以及与这些发展相适应的管理理论和管理思想的发展，这些职能也会部分地或技术性地发生转变。因此，从历史的角度划分政府职能，便于为政府职能的转变提供理论依据，适时地恰如其分地转变政府职能。

我国是社会主义国家，我国的政府职能，毫无疑问，应该包括现代政府的一切职能，即传统政府职能、经济文化职能和社会保障职能。努力提高并保障人民的物质文化生活，是我国各项政府职能的一个统一宗旨。尤其是经济文化职能和社会保障职能，与人民的物质文化生活具有直接的联系，它们的全部活动，都是为了提高和保障人民的物质文化生活。因此，本文在关于我国政府职能的探讨中，把重点放在经济文化职能和社会保障职能上，其中以探讨政府的经济管理职能为主，因为它是我国政府职能的重心。

经济管理职能，对于现代国家，尤其是对于社会主义国家来说，是政府的一项主要职能。政府的经济职能是国家经济体制的一项重要内容，它必须与整个经济体制相适应。经济体制的性质，决定政府经济职能的内容。我国的经济体制，大致说来，可以分为三个发展阶段: (一)计划经济体制；(二)计划经济为主、市场调节为辅的体制；(三)有计划的商品经济体制。可以说，从1956年基本上完成生产资料的社会主义改造， 到党的十一届三中全会以前， 我国基本上一直实行计划经济体制。这是一种完全的计划经济体制。在这种经济体制之下，国民经济的一切方面都纳入国家计划的轨道；经济流转的一切程序和渠道，都掌握在政府的手里，政府对于企业几乎是无所不管，企业的供、产、销、人、财、物都由政府部门决定。党的十一届三中全会以后，我国实行以计划经济为主、市场调节为辅的体制，除了继续强调国家对经济的计划管理以外，承认市场经济的地位和作用。在这种经济体制之下，国民经济仍然实行比较完全的计划管理，经济流转的各个环节，仍然由政府统管。所不同的是，开始强调企业的自主权，强调指令性计划和指导性计划的区别，并且逐步从以指令性计划为主转向以指导性计划为主。因此，政府管理经济的职能在这个时候已经开始部分地转化，“宏观控制，微观搞活”，已经开始成为政府管理经济活动的基本方针。党的十三大提出，我国正处在社会主义初级阶段。社会主义初级阶段的经济，是有计划的社会主义商品经济。因此，有计划的商品经济体制，是建国以来我国经济体制的第三个发展阶段。与有计划的商品经济体制相适应的政府经济职能究竟是什么，在当前还是一个需要进一步探讨的问题。有的学者提出，与建立有计划的商品经济相适应，政府管理经济的职能应当转变为指导、协调、服务、监督。但是，仅仅这样提出问题还是不够的，因为指导、协调、服务、监督属于一般的经济管理方式，即使是在过去的经济管理体制之下也是适用的。因此，必须改变过去那种传统形式，否则，就难以与过去的经济管理体制相区别，也无助于改变过去的传统管理棋式。

指导和协调，在有计划的商品经济体制之下，应该是政府管理经济的主要方式。对于经济管理来说，指导与协调是不可分的，指导中有协调，协调中有指导。因此，政府指导和协调经济活动的形式基本上是一致的。在过去的经济管理体制之下，政府的指导和协调多采取行政命令的形式，其结果往往是事与愿违，严重束缚了经济的发展。与有计划的商品经济体制相适应，政府的指导和协调，应主要采取以下四种形式：（l）计划形式。党的十三大报告指出，有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制。这就为政府对经济的计划管理提供了理论上的依据。但是，既然是商品经济，政府对经济的计划管理就必须以指导性计划为主，而且，指导性计划的制定和实施，也要充分尊重商品经济的规律，在改革当中，要分阶段地逐步缩小计划管理的范围，最终使政府的计划指导和协调只具有宏观的性质，在微观上，则完全利用和发挥市场机制的作用。（2）投资和信贷形式。在商品经济之下， 企业的生存和发展，不再是完全依靠政府的行政命令，而主要是依靠企业在商品市场上的竞争实力。因此，政府对企业的支持，主要是采取经济手段，来支持企业的生存和发展。投资和信贷，是政府支持企业发展的两种最直接的经济形式，此外，政府还可以通过减免税收、降低税率等形式，支持企业的发展。（3）法律形式。这是政府实现经济管理职能的一种基本形式，在有计划的商品经济体制之下尤其重要。具体说来，政府一方面要通过执行国家法律的形式，另一方面要通过制定和执行行政规章的形式来实现其指导和协调经济活动的职能。

服务和监督也是政府实现经济职能的重要形式。在有计划的商品经济体制之下，政府对经济活动的指导和协调功能，与过去相比，不论是在范围上，还是在程度上，都会相当程度地减弱。与此相适应，政府的服务和监督功能，则要适当地加强。首先从服务来说，企业为了求得生存和发展，迫切需要的是信息服务、信贷服务、保险服务、法律服务等。政府由于其特殊的地位，它不仅能够组织这些服务，而且还可以直接向企业提供这些服务，其他任何社会团体的服务与政府能够提供的这些服务，在广泛性、有效性和可靠性上，都是无法相比的。就监督来说，政府主要是通过工商行政检查等一般行政监督、行政法律监督、审计监督等形式，对企业的经营活动和财务收支是否合理合法进行监督。

在以上关于指导、协调、服务、监督的各种形式当中，法律的形式可以说是一种共同的形式。在如何采取法律的形式管理经济的问题上，我们可以借鉴美国的经验。美国的经济体制，毫无疑问属于商品经济。但是，美国的商品经济并不是美国经济学教科书上所描述的那种纯粹的市场经济。美国统治阶级为了保持社会的稳定和经济的发展，不得不经常在“社会平等与经济效率”之间寻求平衡。因此，政府对经济的干预或管理是相广泛的。在公民个人的经济生活中，在企业的经营管理中，在商品市场上，到处都可以看到山姆大叔的影子。但是，政府对经济的管理，并不采取直接行政干预的形式。规章管理或独立机构制度，是美国政府管理经济的主要形式。美国联邦政府为了实现政府对经济的管理， 设立很多独立行行政机构。这些机构有些独立于内阁各部，有些挂靠或隶属于内阁有关内部。它们依照国会为其设置而专门制定的法律，负责管理工业、农业、交通运输业、贸易、食品药品、航空航天等专项事务。这些机构制定行政规章，并且还仲裁在其规章执行过程中产生的行政纠纷， 因此， 有的学者认为这种机构是兼了立法权、行政权和司法权于一身。虽然美国也常有人指责这些机构管得太多或者管得太少，但是，这些机构的管理完全以规章的制定、执行和仲裁活动为限， 从来不干涉企业的经营管理事务。鉴于我国各级政府对经济事务管得太多、大细、太具体， 严重束缚企业手脚的状况，以及建立和健全行政诉讼制度，维护企业和公民的合法权益的需罢，我们可以从美国的独立机构制度中获得某些启示，采取规章管理的形式行使政府的经济职能。如果说政府行使经济职能的方式，如有些学者所指出的那样，应该转变为指导、协调、服务、监督，那么，也应该采取行政规章的形式，通过行政规章的制定、实行来实现政府对企业和各种经济组织的指导、协调、服务、监督。这样，与政企分开、“两权”分离等改革措施结合起来，就可以真正实现政府经济职能的转变，避免政府直接对企业发号施令，干涉企业的自主权；同时，也有助于简化行政管理程序，提高政府工作效率，并且有利于促使行政管理活动制度化、法制化。

除经济职能以外，文化职能和社会保障职能在我国也是政府的重要职能，它们对于满足人民的物质文化生活需要也具有直接的重要意义。尤其是社会保障职能，随着政府经济职能的转变，其地位和作用必将日益加强，在我国学术界，关于政府职能有所谓“强化”与“弱化”之争。如果说要强化，那么，随着有计划商品经济体制的建立和政府经济职能的转变，我国迫切需要“强化”的是政府的社会保障职能，因为政府经济职能的转变，把企业的经营管理权还给了企业，企业为了求得生存和发展，必须全力以赴地在市场上进行竞争，从而无暇顾及与企业的经营活动没有直接关系的失业救济、退休养老、妇幼保健、医疗卫生等社会事务，而且，企业在竞争中须承担很大的风险，企业的财产等，也需要得到国家和社会的保障。这就迫切需要加强政府的社会保障职能，要求各级政府把社会保障放在十分重要的地位。但是， 我们决不能重蹈过去政府管理经济的覆辙，由政府包揽一切社会保障事务。社会保障是全社会的事情，政府要充分利用和发挥各种力量做好社会保障工作，采取官办和民办相结合、民办官助、官办民助等多种形式，办好各种社会保障事业。