多党合作制入宪
“经典回放系列”之六
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编者按
这是社会科学工作者运用科研成果为国家服务的一个成功事例。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案将多党合作的政党体制写进宪法。这是中国民主政治建设的重要进展，也是近年来中国政治体制改革的亮点，更是中国宪政史研究上的重大突破，对我国社会主义民主政治建设产生了深渊影响。中国社会科学院法学研究所研究员陈春龙教授当年参与此事并发挥了重要作用。
陈春龙教授是我国法学家中的佼佼者，法理学科的带头人，以思想活跃、勇于探索著称，其对于多党合作的法律化问题有深入的研究。1988年9月，参与了中国社会科学院法学所承担的关于共产党领导的多党合作和政治协商制度的专题研究，其研究成果《坚持和完善多党合作的政党体制--兼论政协的法律地位和政党立法》发表在1991年2月出版的《法学研究》杂志的头版位置。与此同时，陈教授还就专题研究过程中发现但不便公开的、中共中央14号文件同现行宪法和法律的有关规定衔接不够、互相不一的问题，撰写了本文，以内参的形式通过1991年2月7日的《中国社会科学院要报》向党中央做了反映，建议根据14号文件精神以中共中央名义在适当时候提出宪法修正案，受到中央有关领导的高度重视。此后，陈教授就此问题在北京市政协和全国政协会上作了两次书面发言，上交提案一份，积极参与并起草了《民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》。该建议被中共中央采纳，宪法修正案最终将多党合作的政党体制写进宪法。
下面，我们将这篇对于我国宪法修正案产生重大影响的文章全文发表，以飨读者。为反映历史原貌，我们未对文章内容进行任何改动，只作技术上的处理。
关于坚持和完善共产党领导的多党合作和政治协商制度的法律建议
《中国社会科学院要报》增刊第1期(总1047期)
1991年2月7日
1989年12月30日中央做出的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，是一个重要的马克思主义文件。实践表明，认真贯彻执行这一文件，对于维护我国安定团结的政治局面，积极稳妥地推进政治体制改革，建设有中国特色的社会主义，具有重要意义。但是，该《意见》中的某些内容同国家现行宪法和法律的有关规定衔接不够。有以下一些问题亟待解决：
1．关于共产党领导的多党合作制是我国的一项基本政治制度
中央《意见》指出："中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。"但宪法只在序言记叙："已经结成由中国共产党领导的有各民主党派和各人民团体参加的包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。"既未提到多党合作，也未明确规定共产党在多党合作中的地位。作为"我国一项基本政治制度"在宪法上缺少应有的明确规定。
2．关于政协是多党合作的重要组织形式
中央《意见》规定："人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要形式。"而宪法只在序言记叙："中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。"未规定政协是多党合作的组织形式。统一战线组织与多党合作组织形式是两种不同的机构，具有不同的性质和地位。
3．关于民主党派参政的基本点
《意见》规定："民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。"这一规定存在三个问题：第一，从法理上看，什么是参加国家政权，民主党派以政党身份参加国家政权与"联合执政"有何区别不够明确；第二，从合法性上看，上述民主党派参政的基本点不仅缺少宪法和法律依据，而且同宪法第62条、89条、100条、123条、129条，全国人大组织法第13条，国务院组织法第5条，地方人大和地方政府组织法第7条，民族区域自治法第19条，法院组织法第1条和检察院组织法第1条关于国家领导人选的协商、关于国家法律法规制定执行的规定相抵触；第三，从法律解释上看，如果把《意见》中关于民主党派参与国家事务管理的规定，理解为人民可以通过民主党派这种形式参与国家事务的管理、即对宪法第2条作出某种解释的话，也不符合宪法第67条关于解释宪法的职权由人大常委会行使的规定。
4．关于人民代表大会是民主党派成员参政议政和发挥监督作用的重要机构
《意见》规定："人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。"而宪法第2条则只规定"人民代表大会是人民行使国家权力的机关。"其他内容则无宪法依据。
《意见》还具体规定要保证民主党派成员在全国人大代表、人大常委会委员、人大常设专门委员会中，在省、自治区、直辖市和市、州、县人大中占有适当比例。查遍宪法、人大组织法和选举法，除宪法第59条、选举法第9条和15条有少数民族和归侨应当在人大中有适当名额代表的规定外，无任何其他人有适当名额代表的规定。
5．关于选配民主党派成员担任国家行政机关职务
《意见》规定："应采取切实措施，选配民主党派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。"宪法第62条和67条，地方人大和地方政府组织法第20条对国家行政机关领导职务的产生作了明确具体规定，但没有上述内容。
6．关于民主党派成员担任检察、审判机关职务
《意见》规定："推举符合条件的民主党派成员和无党派人士担任检察、审判机关的领导职务。聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等等。"关于检察、审判机关领导职务和任免，宪法第67条，地方人大和地方政府组织法第39条，检察院组织法第3条、21条、22条、23条、24条，法院组织法第34条、35条都有明确具体规定，但均无民主党派成员和无党派人士任职的内容。
至于"特约检察员"的规定，则同检察院组织法不一致：第一，检察院组织法第3条、21条、22条、24条、27条、33条规定，检察院内部只设检察员和助理检察员两种。第二，检察机关作为"国家的法律监督机关"(宪法第129条)，在国家机构体系中是一种特殊的国家机关，检察员是一种特殊的法律职务，不是荣誉称号，不能像某些行政、科研、教学、律师等职务那样"特约"、"聘请"，而必须依据宪法和人大组织法规定由同级人大常委会任命。
为了使中央提出的这项具有中国特色的社会主义政党制度不断完善和发展，从目前维护安定团结的大局出发，建议：
1、根据《意见》精神，以中共中央名义在适当时候提出宪法修正案
内容主要有：①根据《意见》，宪法宜补充规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。中国共产党同各民主政党长期共存，合作共事，互相监督，共同致力于建设具有中国特色的社会主义和统一祖国、振兴中华的伟大事业。②关于多党合作的参加成员，在现行宪法已经列举中国共产党名称的基础上，可考虑再列出宪法承认的其他合法政党的名称，并对其性质地位作出规定。③关于政协，宪法可明确指出中国人民政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，并就政协的法律地位、职权范围作出原则规定。
2、开展政党立法研究
建议有关方面组织专门班子对中国现有政党的组成、设置、成员、活动、经费、遵循原则、权利义务、制裁取缔等方面进行研究，在适当时机制定单项政党法规，以对政党行为、党派关系、党政关系和党群关系作出法律规范。
3、依据修改补充后的宪法和专门政党法的规定，对其他与政党制度有关的法律、法规进行补亢和修改
这些法律、法规主要有：《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》及《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等。
（中国社会科学院法学所 陈春龙）
相关阅读：《民主与法制》：第四条宪法修正案诞生记
《当代学术信息》：中国宪政史上的重大突破
这是社会科学工作者运用科研成果为国家服务的一个成功事例。1993年3月29日，八届全国人大一次会议通过的宪法修正案将多党合作的政党体制写进宪法。这是中国民主政治建设的重要进展，也是近年来中国政治体制改革的亮点，更是中国宪政史研究上的重大突破，对我国社会主义民主政治建设产生了深渊影响。中国社会科学院法学研究所研究员陈春龙教授当年参与此事并发挥了重要作用。
陈春龙教授是我国法学家中的佼佼者，法理学科的带头人，以思想活跃、勇于探索著称，其对于多党合作的法律化问题有深入的研究。1988年9月，参与了中国社会科学院法学所承担的关于共产党领导的多党合作和政治协商制度的专题研究，其研究成果《坚持和完善多党合作的政党体制--兼论政协的法律地位和政党立法》发表在1991年2月出版的《法学研究》杂志的头版位置。与此同时，陈教授还就专题研究过程中发现但不便公开的、中共中央14号文件同现行宪法和法律的有关规定衔接不够、互相不一的问题，撰写了本文，以内参的形式通过1991年2月7日的《中国社会科学院要报》向党中央做了反映，建议根据14号文件精神以中共中央名义在适当时候提出宪法修正案，受到中央有关领导的高度重视。此后，陈教授就此问题在北京市政协和全国政协会上作了两次书面发言，上交提案一份，积极参与并起草了《民建中央关于在宪法中明确规定中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的建议》。该建议被中共中央采纳，宪法修正案最终将多党合作的政党体制写进宪法。
下面，我们将这篇对于我国宪法修正案产生重大影响的文章全文发表，以飨读者。为反映历史原貌，我们未对文章内容进行任何改动，只作技术上的处理。
《中国社会科学院要报》增刊第1期(总1047期)
1991年2月7日
1989年12月30日中央做出的《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》，是一个重要的马克思主义文件。实践表明，认真贯彻执行这一文件，对于维护我国安定团结的政治局面，积极稳妥地推进政治体制改革，建设有中国特色的社会主义，具有重要意义。但是，该《意见》中的某些内容同国家现行宪法和法律的有关规定衔接不够。有以下一些问题亟待解决：
1．关于共产党领导的多党合作制是我国的一项基本政治制度
中央《意见》指出："中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。"但宪法只在序言记叙："已经结成由中国共产党领导的有各民主党派和各人民团体参加的包括全体社会主义劳动者、拥护社会主义的爱国者和拥护祖国统一的爱国者的广泛的爱国统一战线，这个统一战线将继续巩固和发展。"既未提到多党合作，也未明确规定共产党在多党合作中的地位。作为"我国一项基本政治制度"在宪法上缺少应有的明确规定。
2．关于政协是多党合作的重要组织形式
中央《意见》规定："人民政协是我国爱国统一战线组织，也是共产党领导的多党合作和政治协商的一种重要形式。"而宪法只在序言记叙："中国人民政治协商会议是有广泛代表性的统一战线组织。"未规定政协是多党合作的组织形式。统一战线组织与多党合作组织形式是两种不同的机构，具有不同的性质和地位。
3．关于民主党派参政的基本点
《意见》规定："民主党派参政的基本点是：参加国家政权，参与国家大政方针和国家领导人选的协商，参与国家事务的管理，参与国家方针、政策、法律、法规的制定执行。"这一规定存在三个问题：第一，从法理上看，什么是参加国家政权，民主党派以政党身份参加国家政权与"联合执政"有何区别不够明确；第二，从合法性上看，上述民主党派参政的基本点不仅缺少宪法和法律依据，而且同宪法第62条、89条、100条、123条、129条，全国人大组织法第13条，国务院组织法第5条，地方人大和地方政府组织法第7条，民族区域自治法第19条，法院组织法第1条和检察院组织法第1条关于国家领导人选的协商、关于国家法律法规制定执行的规定相抵触；第三，从法律解释上看，如果把《意见》中关于民主党派参与国家事务管理的规定，理解为人民可以通过民主党派这种形式参与国家事务的管理、即对宪法第2条作出某种解释的话，也不符合宪法第67条关于解释宪法的职权由人大常委会行使的规定。
4．关于人民代表大会是民主党派成员参政议政和发挥监督作用的重要机构
《意见》规定："人民代表大会是我国人民行使国家权力的机关，也是民主党派成员、无党派人士参政议政和发挥监督作用的重要机构。"而宪法第2条则只规定"人民代表大会是人民行使国家权力的机关。"其他内容则无宪法依据。
《意见》还具体规定要保证民主党派成员在全国人大代表、人大常委会委员、人大常设专门委员会中，在省、自治区、直辖市和市、州、县人大中占有适当比例。查遍宪法、人大组织法和选举法，除宪法第59条、选举法第9条和15条有少数民族和归侨应当在人大中有适当名额代表的规定外，无任何其他人有适当名额代表的规定。
5．关于选配民主党派成员担任国家行政机关职务
《意见》规定："应采取切实措施，选配民主党派成员、无党派人士担任国务院及其有关部委和县以上地方政府及其有关部门的领导职务。"宪法第62条和67条，地方人大和地方政府组织法第20条对国家行政机关领导职务的产生作了明确具体规定，但没有上述内容。
6．关于民主党派成员担任检察、审判机关职务
《意见》规定："推举符合条件的民主党派成员和无党派人士担任检察、审判机关的领导职务。聘请一批符合条件和有专门知识的民主党派成员、无党派人士担任特约监察员、检察员、审计员和教育督导员等等。"关于检察、审判机关领导职务和任免，宪法第67条，地方人大和地方政府组织法第39条，检察院组织法第3条、21条、22条、23条、24条，法院组织法第34条、35条都有明确具体规定，但均无民主党派成员和无党派人士任职的内容。
至于"特约检察员"的规定，则同检察院组织法不一致：第一，检察院组织法第3条、21条、22条、24条、27条、33条规定，检察院内部只设检察员和助理检察员两种。第二，检察机关作为"国家的法律监督机关"(宪法第129条)，在国家机构体系中是一种特殊的国家机关，检察员是一种特殊的法律职务，不是荣誉称号，不能像某些行政、科研、教学、律师等职务那样"特约"、"聘请"，而必须依据宪法和人大组织法规定由同级人大常委会任命。
为了使中央提出的这项具有中国特色的社会主义政党制度不断完善和发展，从目前维护安定团结的大局出发，建议：
1、根据《意见》精神，以中共中央名义在适当时候提出宪法修正案
内容主要有：①根据《意见》，宪法宜补充规定：中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是我国一项基本政治制度。中国共产党同各民主政党长期共存，合作共事，互相监督，共同致力于建设具有中国特色的社会主义和统一祖国、振兴中华的伟大事业。②关于多党合作的参加成员，在现行宪法已经列举中国共产党名称的基础上，可考虑再列出宪法承认的其他合法政党的名称，并对其性质地位作出规定。③关于政协，宪法可明确指出中国人民政治协商会议是共产党领导的多党合作和政治协商的重要组织形式，并就政协的法律地位、职权范围作出原则规定。
2、开展政党立法研究
建议有关方面组织专门班子对中国现有政党的组成、设置、成员、活动、经费、遵循原则、权利义务、制裁取缔等方面进行研究，在适当时机制定单项政党法规，以对政党行为、党派关系、党政关系和党群关系作出法律规范。
3、依据修改补充后的宪法和专门政党法的规定，对其他与政党制度有关的法律、法规进行补亢和修改
这些法律、法规主要有：《全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》、《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《人民检察院组织法》、《人民法院组织法》及《全国人民代表大会议事规则》、《全国人民代表大会常务委员会议事规则》等。
（中国社会科学院法学所 陈春龙）
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《当代学术信息》：中国宪政史上的重大突破