正确处理冤错案件社会纠纷健全完善国家赔偿法律制度
字号:小
中
大
构建社会主义和谐社会，必须正确处理各类社会纠纷。充分认识并高度重视冤错案件在各类社会纠纷中的特殊敏感性，运用各种手段、尤其是国家赔偿法律手段正确及时地进行处理，是解决此种敏感社会纠纷的正当选择。
国家赔偿是国家对自己权力活动中的违法侵权行为，以国家名义向受害人赔礼道歉、赔偿损失、承担损害赔偿责任的法律制度。《国家赔偿法》实施十余年来，依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益，缓解了社会纠纷，取得了社会效果，但同时也暴露了立法和司法中的不少问题，亟须修改和完善：必须加大国家赔偿法的学习宣传力度；正确认识和处理"严打"与国家赔偿的关系；加强司法赔偿案件的审理机构和人员；完善规章制度，加强司法解释；加快国家赔偿法的修改步伐，在赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准、费用支付、赔偿程序等方面进行修改和完善。
2006年10月，中共十六届六中全会作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大同题的决定》，对当前和今后一个时期构建社会主义和谐社会作出全面部署。我国社会总体上是和谐的，但也存在不少影响社会和谐的矛盾和问题。构建和谐社会是一个不断化解社会矛盾的持续过程。我们必须保持清醒头脑，积极主动地正视矛盾、化解矛盾，最大限度地处理好各类社会纠纷，减少不和谐因素，促进社会和谐。
2005年发生在湖北省京山县的佘祥林"杀妻"案，因"亡妻"张在玉的再现和随之而来的国家赔偿诉讼，在新闻媒体和互联网的传播下，在神州大地引发了一轮前所未有的冲击波，其范围之广、影响之烈，远处于当时各类社会纠纷之上，引起社会各界的强烈关注。
从人们对客观世界认识的有限性上看，冤假错案在一定程度上是难以避免的；从我国具体司法实践上看，冤错案件所占比例甚少。例如，2005年我国法院系统审结各类刑事案件684，442件，其中宣告无罪2，162件，仅占审结案总数的0.003%。①而且宣告无罪案件中不仅包括冤错情况，还包括无冤错、证据不足、依法应宣告无罪等诸多复杂情形。
但是，统计学上抽象枯燥的百分之几，对于冤错案件具体的受害人来说，却是真真切切的百分之百。祸从天降、无辜受罚的受害人，大多因此身心俱伤、名誉扫地、妻离子散、家破人亡，而且其中不少是处于社会底层的劳苦大众，他们受各种主客观条件限制，有理说不
清，有冤无处诉，叫天天不应，呼地地不灵，其凄惨悲愤之状，摧人泪下，震人心扉！
更加令人难以理解的是，造成如此惨烈后果的，不是被人唾弃的违法犯罪之徒乘着月黑风高之夜干的无耻下流之勾当，而是身着国家制服、手握国家权力、以国家名义光天化日之下作出的"合法"行为！什么是国家？依据现代法治国家理论，国家是基于公民意志产生的政治实体。公民让渡自己一部分权利给国家形成国家公权力，以给自己提供安全和秩序，创造社会福利。国家因此而成为高踞于所有社会成员之上的管理者地位，只是表面现象和形式，其实质，国家只是为全体社会成员提供服务的手段和工具。如果国家因此侵犯公民权益，那不是公民选举政府组成国家的初衷，而是权力的异化和变质。
但现实生活却十分遗憾地一再表明这种异化和变质却是时时发生的。而且发生时大多添进了各种贪污腐败、徇私枉法、滥用职权等种种"权力寻租"的因素，给公民人权和国家形象，造成难以估量的影响和损失！
在全球己进入信息化的现代社会，新闻媒体和互联网是帮助公民行使知情权的重要工具。面对冤假错案这一重大新闻看点和热点，其神圣使命和职业本能促使其倾全力而报道。这种报道的及时性和客观性，是其职业道德所要求的。但是，国内外大量事实表明，如果平面和立体媒体过早、不当、过量地介入和干预，在扩大公民行使知情权正面作用的同时，往往会推波助澜，鼓动偏激情绪，提高冤错案件在各类社会纠纷中的敏感性，既不利于冤错案件的依法解决，甚至会扩大事态、影响社会安定！因此，充分认识并高度重视冤错案件在各类社会纠纷中的特殊敏感性，充分运用各种手段、尤其是法律手段正确及时地进行处理，是解决此种敏感社会纠纷的正当选择，其中国家赔偿立法和司法，即是为解决此类纠纷而设计的重要法律制度。
国家赔偿是国家对自己权力活动中的违法侵权行为，以国家名义向受害人赔礼道歉、赔偿损失、承担损害赔偿责任的法律制度。确认国家赔偿责任是法治的基本要求。为使社会处于有序状态，任何人都必须对自己的行为负责，国家也不例外。而且，由于国家享有公民集体赋予的优越于任何单个公民的权力，其所承担的义务和责任，也就相应加重。组成国家的司法机关、行政机关和其他机关是否同人民一样履行守法义务，是否在违法后承担相应的法律责任，是一个国家是否实行民主和法治的重要标尺。
从法理上看，国家是一个具有独立法律人格的法律主体，发生侵权事件时，它与其他主体处于平等的法律地位。履行国家赔偿义务，既是法律面前人人平等原则的要求，又通过赔偿个案，使公民与国家之间主从关系的本质得以具体展现。包括司法赔偿和行政赔偿在内的国家赔偿制度的确立和实施，从法律高度肯定了国家与个人各自独立意志和独立权益存在的合法性，否定了个人利益永远绝对无条件服从国家利益的观点，加重了行政机关依法行政、司法机关依法司法的责任，促进依法治国、建设社会主义法治国家目标的实现。
国家赔偿是一项新兴的法律制度，在国际上的兴起也就五六十年，我国于1994年制定并颁布了《国家赔偿法》。十余年的司法实践表明，国家赔偿在正确处理冤错案件纠纷、维护正常社会秩序方面发挥着不可替代的重要作用。
我国国家赔偿包括行政赔偿和司法赔偿两部份。冤错案件社会纠纷涉及的是司法赔偿。我国司法赔偿，是指依据国家赔偿法规定，司法机关及其工作人员在行使司法权过程中，违法侵犯公民、法人和其他组织合法权益造成损害时，由国家作为赔偿责任主体进行的赔偿。
它的特点是：
第一、赔偿责任由国家承担，赔偿事务由义务机关负责。司法赔偿责任的主体是国家，不是实施致害行为的司法机关和司法人员。因为司法机关和司法人员行使的是国家赋予的权力，其司法决定和事实行为无论正确与否，均是以国家名义代表国家作出的，其行为造成的后果应该也只能由国家承担。国家作为赔偿责任主体，表现在以国家名义向受害人致歉，以国库开支赔偿受害人损失，只是从方便受害人索赔出发，具体赔偿事务由法律规定的赔偿义务机关办理。
第二，致害侵权人是国家司法机关及其工作人员，即公安、安全机关、军队保卫部门及其工作人员；检察机关及其工作人员；审判机关及其工作人员；监狱管理（含看守所、劳改队、少年犯管教所等）机关及其工作人员。
第三、提起司法赔偿的原因，必须是司法机关及其工作人员行使司法权过程中有违法侵权行为。司法权是国家权力的重要组成部分，包括侦查权、检察权、审判权、执行权和监管权。引起司法赔偿的违法侵权行为通常由两部分组成：一是行使司法权时违法作出的司法决定，如逮捕决定、刑事判决、财产保全裁定、强制执行裁定等；二是行使司法权时实施的事实行为，如刑讯逼供、殴打虐待人犯、违法使用武器警械等。在有些情况下，未违法的司法行为也能引起司法赔偿。
第四、违法侵权行为给公民、法人和其他组织造成实际损害。这种损害既包括由于错拘、错捕、错判造成的人身自由损害，由于暴力行为造成的健康损害，也包括由于错误刑事司法、民事司法、行政司法和执行司法造成的财产损害。
第五、司法赔偿案件的确认，由司法侵权的机关负责。司法赔偿案件的审理，由在法院设立的国家赔偿委员会负责。
救济被司法侵权行为侵害的合法权益是司法赔偿的基本功能。
司法赔偿是国家赔偿的重要组成部分。由于司法权的独立性和对社会纠纷终局裁决的作用，为保证其公正行使和应有权威，各国都对司法过错的追究采取严格限制的态度。如英国法官享有独立行使职权的权力，英王不能干预法官执行职务，法官对司法过程中造成的损害不负赔偿责任。我国历史上也一直保持"官无悔判"的传统。但是，任何制度和作法都是利弊相伴的。随着时代发展变化，司法侵权现象日益增多，公民合法权益受到侵害而得不到赔偿，与"有侵权就有救济"法制原则的冲突日益突出，司法赔偿的作法逐渐普及并形成制度。对于司法机关和司法人员行使职务时行为违法造成的损害给予救济，是司法赔偿的基本功能，也是国家实行包括司法和行政赔偿在内的国家赔偿制度的根本目的。国家司法活动的受害人，可以合法正当地从国家那里得到相应赔偿，就能缓解或消除国家与个人之间的矛盾，防止公民、法人和其他组织对司法活动产生不满和对立情绪，阻挠司法活动进行，有利国家稳定和社会进步。
促进司法机关和司法人员依法行使司法权是司法赔偿的又一功能。
司法赔偿是以国家名义向受害人承担法律责任的国家赔偿，国家是赔偿责任主体。同时，司法赔偿又是对司法机关和司法人员违法行使职权行为的法律否定和制度谴责，是国家、社会、受害人对司法机关和司法人员的工作监督和惩处威慑。国家赔偿法规定作出违法侵权行为的司法机关为赔偿义务机关。这样即可以根据各机关受理赔偿案件的数量和赔偿数额评价该机关的工作。在目前国家赔偿案件不多，许多司法机关尚未成为赔偿义务机关的情况下，不少机关"怕当第一"、即担心在本地区成为第一个赔偿义务机关的心理，正是从消极方面对这种监督的反映。另外，国家赔偿法还明文规定赔偿义务机关赔偿后，应当向违法乱纪工作人员追偿部分或全部费用。把执行职务的优劣与司法人员个人利益挂钩，也将进一步提高司法人员的责任感，加强自律，促进司法机关内部监督和管理，确保司法权行使的准确性与合法性，当然，这种监督和威慑必须控制在一定限度内。
促进司法机关和司法人员依法行使司法权，是司法赔偿的重要社会功能。这一功能除体现在上述对司法人员的监督和约束外，还体现在国家保护司法人员不因其职务行为受到被侵害人起诉，一般不对损害后果承担个人赔偿责任。世界各国司法赔偿制度的这一通例的目的，就是为司法机关和人员创造一个不受各种干扰的司法环境，保障国家司法权合法、适当、高效行使。
《中华人民共和国国家赔偿法》自1995年1月1日正式实施已经十余年。在国家权力机关全国和地方各级人民代表大会的监督下，在各级中共党委、政府的支持和行政机关、司法机关的配合下，经过国家赔偿法的实施机关全国四级人民法院的艰苦努力，这部在中华大地首次出现的调整国家与公民侵权领域关系法律的贯彻实施工作，取得了良好进展：依照国家赔偿法和司法解释规定，在全国法院系统设立了最高法院、高级法院和中级法院的赔偿委员会。并在赔偿委员会下设立赔偿办公室，作为赔偿案件的办理机构。一些基层法院还设立了理赔小组。各赔偿委员会及其办公室正常开展审判工作；各级法院及其赔偿委员会在情况复杂、政策性强、没有任何经验可资借鉴情况下，克服困难，排除干扰，严肃执法，深入细致地开展工作。在1995年至2005年10月的十余年中，依法受理司法赔偿案件21648 件，审结20394件，其中决定赔偿6968件。②依法保护了公民、法人和其他组织的合法权益，维护了法律尊严，取得了社会效果。
关于对国家赔偿法实施以来情况的评价，国内司法界和理论界有许多热烈的议论。有同志认为，赔偿法实施以来，"国家赔偿工作取得了较大的发展，为保障国家深化改革、经济发展、社会稳定，为推进社会主义民主和法制建设，为树立我国保障人权、发扬民主的法制形象作出了贡献。"③有同志认为，"环顾现实，赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让不少人对这部法律失去了信心。"④
笔者认为，在有着数千年"官贵民轻"、"官无悔判"、"民不告官"封建传统并至今仍在人们潜意识残存、经济尚不发达、政治处于初级阶段的中国，立法者和决策者制定和颁布近五、六十年来才在国际上流行的国家赔偿法，而且基本达到国际水准，其精神令人称道，其实施难度也就可想而知。但无论如何，我们已经迈出了重要的一步。同日本国家赔偿法实施后的前二十年很少适用的情况⑤相比，我国国家赔偿法的实施仍取得了相当成绩。现在的问题是，在实事求是地肯定国家赔偿法实施以来成绩的同时，以更多精力找出和分析现存问题、困难和不足，并研讨相应对策，以及时预防和正确处理冤错案件社会纠纷、推进和谐社会建设。
当前国家赔偿中司法赔偿的基本形势是：人民法院赔偿委员会"受理赔偿案件的数量与实际情况相差甚远。"⑥在1996年至2005年十年间，每年人民法院一审、二审、再审宣告无罪的均约二千余人，但因此每年受理的赔偿案件才几十件。1997年实施修正后的刑事诉讼法和刑法后，放宽了拘留、逮捕条件，取消了检察院的免予起诉，取消了人民法院审理案件因事实不清证据不足、退回检察机关补充侦查的作法，可以证据不足指控的犯罪不能成立宣告无罪。几年来，错误拘留、错误逮捕和宣告无罪的案件数量增长较快，再加上人民法院在民事诉讼，行政诉讼过程中违法采取强制措施、保全措施和对判决、裁定等生效法律文书执行错误而导致的赔偿案件，其总数笔者估计达到二万余件，而每年实际受理的司法赔偿案件才二千余件，只占其十分之一。
笔者认为，形成上述局面的原因可从思想观念、司法困难、体制障碍、立法缺陷、理论不足多方面进行分析：
第一、思想观念。由于国家赔偿法是一部崭新的法律，人们对该法立法宗旨的理解需要一个过程。虽然理论上大家都接受主权在民、一切对人民负责的观念，但一具体落实到承认错误、赔礼道歉、赔偿损失上来，还不太适应。如成年累月在司法战线辛苦工作、出点错还要赔偿难以接受的抵触情绪；目前不少单位尚无赔偿案件发现，千万别在本地区首先作为义务机关的怕当第一情绪;赔偿案件涉及刑事、民事、行政、执行各个领域，涉及一审、二审、再审等多道程序，涉及公安、检察、法院、监狱等许多机关，案件难办的畏难情绪；特别是各司法机关业务繁忙，人手不足，而赔偿案件数量少，引不起领导重视的轻视情绪等等，严重影响和制约司法赔偿的健康进行。
第二、司法困难。任何法律的贯彻实施必须有相应的机构和人员。尽管各级法院依据赔偿法规定设立了赔偿委员会和办公室，但赔偿委员会委员几乎全部兼职，赔偿办公室机构单立者少，通常挂靠在相关业务庭，专职办案人员为数不多而且变动频繁；不少赔偿义务机关规避赔偿责任，该确认不确认，而赔偿委员会及其办公室尚无确认权；赔偿案件往往是历经多年、几上几下、经过多道诉讼程序后积淀下来的难案，材料卷帙浩繁，事实难以认定，责任难以划分，程序适用混乱，实质错误与一般差错交织，案件审理难度极大；案件审结作出决定后，尽管决定一经作出即有法律效力必须执行，但由于法律未明确赋予法院强制执行权，使相当比例的赔偿决定难于执行，受侵害的公民权益难以恢复。
现行赔偿经费支付方式相当程度上阻碍司法赔偿的实施：发达地区财政有预算，但义务机关怕丢面子，不到财政核消；欠发达地区财政困难未作国家赔偿项目预算，义务机关的赔偿费用由自己解决。这样有可能使国家赔偿发生质的变化，使"国家赔偿成了行业赔偿、部门赔偿、单位赔偿。这势必导致赔偿义务机关不再履行义务。"⑦
第三、立法缺陷。我国国家赔偿法从总体上看，是一部符合世界潮流和水平的比较好的法律，但由于初次制定，条文简约，原则性强，操作性差，实体加程序总共才35条，缺少实施细则，司法赔偿程序不尽合理，确认程序不够周全，检察院与法院意见不一，给赔偿案件的审理带来困难。
第四、体制障碍。国家赔偿制度在我国的建立，是二十年来改革开放使民主法制观念深入人心的结果。另一方面，又正是改革带来的新旧体制的磨擦成为国家赔偿实施的体制障碍。当前我国经济体制改革正向纵深发展，与之相对应的政治体制改革尚未正式启动。此种情况下，旧体制下的权力过分集中，长官意志突出，行政权干预、影响司法权，司法体制本身固有矛盾显现等因素，与正在建立尚不够完善成熟的新体制时刻碰撞。"而且，新旧体制的交替作用，各自的缺陷叠加在一起，旧体制的障碍性和新体制的不完善性混合成为一定程度的紊乱局面。由于上述状态，还没有形成符合民主法制要求的法律秩序，从而对国家赔偿法的实施产生不利影响。"⑧
第五、理论不足。理论是客观事物内在规律的反映，它从实践中来，又反过来指导实践，没有正确的理论就没有正确的实践。国家赔偿制度在世界范围内创立和定型的时间不长。虽有相当理论依据，尚不完整深厚，处于发展之中。在社会主义的中国实行国家赔偿制度，既要遵循一般规律，又要结合中国特色，更增加了理论指导实践的难度。监督国家权力、保障基本人权是建立国家赔偿制度的理论根基，但我国不实行三权分立、分权制衡原则，而实行立法机关同时又是最高国家权力机关、公检法三机关互相配合互相制约并在各级执政党政法委员会统一领导协调下进行工作；我国不实行多党制两党制、由选民在法定期限内选举决定哪一政党上台执政的制度，而实行几十年一贯制的一党领导、党政一体化、党法一体化的领导体制。在此种有中国特色的体制下，如何对国家权力进行有效监督，以遏制市场经济条件下权力寻租、权钱交易、以权谋私、腐败横行、侵权常在的消极现象，其理论和体制尚处于探索之中。为实施国家赔偿所必需的对国家权力的行使实行司法监督和审查的国际通行作法，还未形成国人共识，更未成为决策者的法制观念。国家赔偿立法的简略粗疏和与之配套的一系列法律、规定难以较快出台，也就不可避免。观念转变，司法困难、立法缺陷和体制障碍，只是阻碍中国司法赔偿顺利实施的表面现象，其内在原因则是我们对国家赔偿基本理论的准备不足。
国家赔偿法11年的司法实践表明，在中国目前政治、经济、社会条件下，制定和实施国家赔偿法以保障公民、法人和其他组织受到国家侵权时有依法取得国家赔偿的权利，促进国家行政机关和司法机关依法行使职权，是十分必要的，切实可行的。我国国家赔偿法从总体上看，是一部符合世界潮流和水平的比较好的法律，但在立法、司法、观念、宣传等诸多方面存在不足之处，亟须修改和完善：
第一、必须加大国家赔偿法的学习宣传力度。列宁说："什么是宪法？宪法就是一张写着人民权利的纸。真正承认这些权利的保证在哪里呢？在于人民中意识到并且善于争取这些权利的各阶级的力量。"⑨只有经过广泛的学习宣传，才能使人民群众了解赔偿法的精神和规定，敢于主张受侵害的权利，善于依法争取失去的权利；才能使赔偿义务机关明确，违法侵权不予赔偿，就是对人民合法权利的第二次侵犯；才能使有关领导和工作人员从国家赔偿得罪人、自毁声誉、费力不讨好的思想桎梏中解放出来，认识到国家赔偿是关系国家立法和司法由主要保护国家社会整体利益，到保护公民个人利益并重的现代法制理念的根本转变。
学习和宣传既是大道理，又是软道理，关键在于自觉性，相关制度和适当形式也必不可少。鉴于国人有逢五、逢十举行纪念的习惯，笔者建议可否早作准备，将国家赔偿法颁布十五周年的2008年5月，作为国家赔偿法宣传月，以在全国范围内掀起学习贯彻国家赔偿法的高潮。高潮不能凭空产生，需要低潮的积蓄，中潮的催生。十五年积聚，是其时也。
第二、正确认识和处理"严打"与司法赔偿的关系。马克思、恩格斯指出："犯罪--孤立的个人反对统治关系的斗争……和现行的统治都产生于相同的条件。"⑩犯罪随着私有制和阶级的产生而出现，是人类社会相当长时期内不可避免的负面现象。我国现阶段的犯罪是社会各种矛盾激化的综合反映。改革开放给我们带来巨大经济效益的同时，新旧体制的磨擦碰撞引起的社会震荡使犯罪的大幅上升亦难避免。自1983年秋全国范围内的"严打"开始以来，犯罪时伏时起，上升态势未能最终遏制。2001年4月，中共中央在全国社会治安工作会议上确定，当前全党和全国人民要共同努力，要集中力量下大力气解决当前社会治安中的突出问题，坚决打掉犯罪分子的嚣张气焰，尽快改变社会治安面貌，实现两年内社会治安明显进步的目标。这是自1983年"严打"以来中国最严厉的一次打击行动，虽然基本达到了预期效果，但恶性犯罪形势依然严峻，"严打"由最初的临时行动演变为持续二十余年仍方行未艾的长期任务。⑾
"严打"存在的正当性，来自中国目前社会转型期治安形势的客观要求，其法理基础，在于刑法的社会防卫功能。在国家感到社会无序状态扩张而其他手段的行使无助于事时，强化刑罚手段是遏制犯罪的必然选择。"严打"的方针是依法从重、从快。从重的依据是刑法，在刑法规定的量刑幅度内偏上量刑，即从重；从快的依据是刑事诉讼法，在诉讼程序规定的时限内及时结案，不超审限，即从快。而从重从快的前提，则是事实清楚无误，证据确实充分。"严打"是要从重判处一批犯罪分子，舍此不足以维持社会秩序。但不能片面理解"严打"就是重判多杀。列宁说过，刑罚的意义不在于它的残酷性，重要的是使每个案件真相大白。所以，"严打"与贯彻执行国家赔偿法并无矛盾。二者在既要准确打击犯罪，又不可冤枉一个好人并罚当其罪的基本原则上完全一致。"严打"行动中一定要切实执行法律规定的拘留、逮捕条件，准确把握量刑标准，遵守法定程序，尽量减少错拘、错捕、错判的发生。这既是贯彻国家赔偿法的需要，也是巩固"严打"成果的根本措施。
第三、必须加强司法赔偿案件的审理机构和人员。机构和人员是一切审判活动赖以进行的载体。这一基本常识之所以在国家赔偿领域成为问题，一是因目前赔偿案件数量过少，二是受机构精简的冲击。
赔偿法规定，司法赔偿案件的审理机构是赔偿委员会。但鉴于赔偿案件涉及面广，赔偿委员会委员由各相关审判业务的资深法官组成较为合适，但又因此大部分委员只能兼职，缺少具体承办人员。所以最高法院在其作出的关于执行赔偿法的第一个司法解释中规定设立赔偿办公室，配备二至五名工作人员。一些法院的赔偿办公室在国家编制机构中列有专门编制，单独设置。大部分赔偿办公室则挂靠在相关审判庭。单立还是挂靠，可依内设机构数量和案件多少决定，但作为赔偿案件审理机构的赔偿办公室不能撤销，不能合署办公，必须独立专人开展工作。要从组织制度上保证司法赔偿审判人员的长期相对稳定。这里的关键是审判机关领导对国家赔偿意义的认识和对此项新的审判工作的重视。
第四，完善规章制度，加强司法解释。为贯彻执行国家赔偿法，11年来，国家最高审判机关和最高检察机关已作出8 项司法解释和相关规定，各省市自治区高级审判机关也结合具体情况制定了规章制度，使司法赔偿审判工作基本作到有章可循，有法可依。但由于国家立法操作性差，实际情况复杂，进一步加强司法解释仍是司法实践中面临的迫切问题。多年审判实践也为新的司法解释的产生提供了条件。
如在告知当事人国家赔偿诉权和公开宣布赔偿决定等问题上，作出司法解释的条件似应成熟。人民法院不论一审、二审还是再审宣告无罪的，或者财产保全、强制措施搞错了和执行有错误的，纠正后都应当告知当事人有申请国家赔偿的诉权。这应成为一项工作制度，不少法院也在这样作，但由于缺少明确的司法解释作为根据，不这样作的法院也为数不少；公开审判是宪法和法律规定的基本诉讼原则，少数不能公开审理的案件，其判决结果也必须公开宣布。目前以书面审理为主的司法赔偿案件，透明度不高，公开宣布赔偿决定既是审判公开的基本要求，又能扩大国家赔偿法的实际效果。诸如告知诉权、公开宣布决定等个体事项，完全在最高审判机关司法解释权限范围之内，而且已有部分实践经验，果断决定，加强协调，作出司法解释，对司法赔偿审判工作必将起着促进作用。
第五、必须加快国家赔偿法的修改步伐。近年来，专家学者、人大代表和政协委员就国家赔偿立法的修改和完善提出了一系列的设想和建议⑿。早在2001年3月全国人大和全国政协"两会"期间，三十余位人大代表联名正式提出修改国家赔偿法的议案。2005年3月十届全国人大三次会议期间，共有13件代表议案涉及修改国家赔偿法。2006年3月的全国"两会"上，人大代表又就修改国家赔偿法提出17项议案。国家赔偿法的修改已列入十届全国人大常委会立法规划，全国人大常委会法制工作委员会正抓紧对有关问题进行研究。综合各方观点，笔者认为，国家赔偿法应从下述几方面进行修改和完善：
（一）赔偿原则
国家赔偿法第2条确立的是违法责任原则。违法责任范围过于狭窄，将行政机关和司法机关虽不违法但明显不当、不公平、不人道行为的赔偿责任排除在外，同时与赔偿法司法赔偿的条款相冲突。如赔偿法第15条关于错拘、错捕、错判应予赔偿的规定，就与违法责任原则不相符合。建议：1、行政赔偿适用违法责任原则，适当扩大解释范围；2、 刑事赔偿适用结果责任原则，即不论司法机关有无过错、是否违法，只要行为结果给公民造成损害，这种损害又无法律依据，均应进行赔偿。
（二）赔偿范围
国家赔偿法现行赔偿范围过窄，仅限于公民、法人和其他组织受到国家侵害的特定的人身权、财产权。建议扩大：司法赔偿方面，1、应与刑法、刑事诉讼法的相关规定适应，扩大刑事赔偿范围，如轻罪重判；违法搜查侵犯人身权或财产权，司法人员侮辱、体罚、虐待或纵容他人殴打、侮辱、体罚、虐待犯罪嫌疑人、被告人、服刑人员造成严重后果的；对有犯罪事实但不应逮捕而逮捕的；再审改判轻罪而实际服刑已超过改判刑期的；对无罪之人错误定罪但未予羁押的；无罪之人被判处管制、有期徒刑缓刑、剥夺政治权利或被监视居住、取保候审的，国家应承担赔偿责任；2、 在人民法院民事诉讼、行政诉讼和执行过程中，对审判人员故意造成错判，导致当事人无法执行回转的损失，应纳入国家赔偿范围；3、 赔偿法第17条规定的国家免责条款太多、太宽，有的不够明确、含混不清，应当予以减少或加以限制。考虑到当前刑讯逼供比较严重，应适当增加司法机关责任，规定犯罪嫌疑人、被告人出于非自愿作出有罪供述而被羁押，应列入赔偿范围。
（三）赔偿标准
国家赔偿法立法时，考虑经济发展水平和财政支付能力，将赔偿标准定得偏低。11年司法实践表明，问题不在于国家财力能否负担，而在于赔偿标准过低，受害人损害远远不足弥补，实现不了慰抚受害人、消除不稳定因素、促进国家机关依法行使职权的初衷。
世界各国国家赔偿标准一般分为慰抚性、弥补性和惩罚性三种。我国目前采用慰抚性标准--对侵犯人身自由、生命健康权的损害，仅赔偿身体所受损害和限制自由期间的工资损失，不赔偿精神损失和间接损失，并且对身体损害赔偿有最高额限制；对侵犯财产权损害只赔偿直接损失，不赔偿可得利益损失，如对于违法罚没、征收的，只返还本金、不计利息，财产已经拍卖的，只给付拍卖价款，不考虑拍卖价明显低于实际价格，吊销许可证和执照、责令停产停业的，只赔偿停产停业期间必要的经常性费用开支，不赔偿可得利益和预期利益损失。
建议：1、 对侵犯公民生命健康权的，可参照民法通则规定按受害人的实际损失予以赔偿。对侵犯公民人身自由的，应赔偿其工资损失和间接损失，可在现行标准上提高1-3倍予以赔偿，并应增加精神赔偿；2、 对侵犯财产权的，应赔偿直接损失和间接损失，包括可得利益、预期利益损失；3、 对国家机关及工作人员的故意或重大过失造成的侵权行为增设惩罚性赔偿，以与民事立法中现有的惩罚性赔偿规定相适应，遏制重大违法侵权的发生；4、 增设对行政机关和司法机关依法应予赔偿而不予赔偿承担法律责任的规定，比照行政诉讼法，加收滞纳金、给予行政处分，追究其经济责任甚至刑事责任。
（四）费用支付
赔偿法和赔偿费用管理办法规定，国家赔偿费用，由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。但实践中，义务机关大多从本单位经费或"小金库"中支付后不向财政部门申请。此前曾有报道，某开放城市1995年设立的5000万元赔偿经费至2000年尚无人问津；某自治区财政单列国家赔偿专用资金数百万元，6年来只有一家单位申请核拨。而该区仅1999年就有赔偿案件76件，赔偿金额47万元，外加全区一审行政诉讼案件1100件中很大一部分附带行政赔偿。⒀赔偿义务机关出于各种考虑宁愿本单位解决不去财政核拨。这种赔偿费用暗箱操作的情况既增加了受害人获赔的难度，又使国家赔偿的监督功能丧失。
建议：1、对赔偿费用的预算列支加强监督。同级人大及其常委会在审议预算时，发现赔偿费用未列入预算或数额过低时，应不予通过。对财政收入困难地区应由中央财政拨付赔偿补助金；2、赔偿费用支付方式上，赔偿请求人可凭赔偿决定书直接向财政部门申领赔偿金；3、或将财政单独列支的赔偿金设为独立的国家赔偿基金，平时按市场资金运作取得收益，有赔偿申请时，赔偿请求人凭决定书直接从该基金中申领；4、或者政府向保险公司投保，请求人凭决定书向保险机构申领赔偿金。
（五）赔偿程序
虽然赔偿范围窄，赔偿标准低，但如果赔偿程序合理，至少还能保障"低水平的正义"，反之，连低水平的正义都可能无法实现。现行赔偿法规定的行政赔偿程序比较合理，但刑事赔偿程序在设计和构造中存在严重缺陷。
1、关于确认程序。当事人要求司法赔偿，必须先确认有关机关行为违法，未经确认不能进入申请程序。确认已经成为受害人获得赔偿的重大障碍。此种规定的立法原意是给违法机关一个"有错必纠"的机会，以维护其形象和威信。但在缺少制度依托的情况下，容易异化为"有错不纠"的护身符。事实说明，此种"自己任自己案件法官"的作法难以保证确认结果的公正性，甚至有专家认为"简直是与虎谋皮"。加上法律未对确认期限和不确认责任作出规定，赔偿委员会及其办公室没有确认权，使得相当多的司法侵权事实行为得不到确认。关于刑讯逼供、以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力致人伤亡的确认，更因受害人举证困难而难于确认。举证责任的分配原则是强者承担、弱者免除，从而使弱势地位的公民能与强大的国家机器有平等对话的可能。而赔偿法中的确认程序只能使强者更强，弱者更弱。建议规定统一的确认主体，使确认权相对集中。从目前现实需要看，统一由人民法院管辖较为适宜，但法院本身的确认应由上一级法院承担。
2、关于期限和代理。赔偿法规定义务机关自收到申请之日起两个月内给予赔偿。如果侵害已被确认违法，没有必要拖延两个月，应当规定得短一些；应当增加申请人委托律师进行代理及向有关机关调查取证的权利。
3、关于赔偿委员会的性质和设置。国家赔偿法关于赔偿委员会的性质没有定位。赔偿委员会是否为法院的审判机构，有何权力。这种既不是审判委员会，也不是合议庭的机构是否常设，单独设置还是合并设置等等涉及司法赔偿案件审判机构的根本问题极不明确。赔偿法关于由中级以上法院内设的赔偿委员会审理司法赔偿案件的规定，与我国现行司法体制不相协调。下级法院经常就案件审理中的疑难事项向上级法院请示汇报。当法院作为赔偿义务机关时，赔偿委员会审理案件的公正性难以保证，也不符合任何人不得成为自己案件的法官的法治原则。审判机关与检察机关在目前司法体制中的地位与职权关系微妙，赔偿委员会也不适于审理检察机关作为赔偿义务机关的案件。作出的赔偿决定也无法强制执行。赔偿委员会设置在法院系统内导致其功能丧失，影响司法赔偿案件的合理解决，必须考虑从根本上改变对赔偿委员会的设置。
4、关于赔偿案件的决定程序。赔偿法规定司法赔偿采用的非诉方式，基本属于民主集中制为原则的行政程序。实行"一审终审"的不公开审理。双方当事人不见面、不开庭，一切不透明。既无双方质证、辩论，也无上诉、申诉，采用书面开会式、讨论式的少数服从多数的典型行政程序，实际上同行政复议并无多大区别，与公正、公平、公开的诉讼程序相距甚远。建议进行根本性的改革。
上述关于修改国家赔偿法的建议，几乎涵盖了国家赔偿法的所有方面。这些建议，从理论上看是正确的，从实践上看，一下子全部作到可能存在困难。笔者认为，立法机关择其紧急而易操作者分步为之，实为上策，切不可因工程浩大而徘徊犹豫、裹足不前。⒁
-----------------
◇作者系中国社会科学院法学教授。曾参与1994年《国家赔偿法》立法研讨，出任北京市高级人民法院副院长、国家赔偿委员会主任，长期主管国家赔偿审判工作。
注释
①参见最高人民法院院长肖扬在十届全国人大四次会议上的工作报告。《人民法院报》2006年3月12日。
②奚晓明：《坚持公正司法一心为民指导方针，积极开展国家赔偿审判工作，为构建社会主义和谐社会作出贡献》，《人民法院报》2005年11月25日。
③李囯光：《深入钻研国家赔偿理论 不断推进国家赔偿工作》，《人民法院报》2001年3月25日。
④参见应松年教授谈话，《人民政协报》2001年3月12日。
⑤日本国家赔偿法实施的前二十年，即1947年至1967年，只有1524件针对中央政府的诉讼，其中仅909件有诉讼结果。参见周汉华、何峻：《外国国家赔偿制度比较》。警官教育出版社1992年7月第1版，第209页。
⑥李囯光：《深入钻研国家赔偿理论 不断推进国家赔偿工作》，《人民法院报》2001年3月25日。
⑦汤鸿沛：《国家赔偿法的基本原则和基本知识》（2001年3月12日）。
⑧皮纯协、冯军：《国家赔偿法释论》，（修订本），中国法制出版社，1998年第3次印刷，第245页。
⑨《列宁全集》第9卷，第448页。
⑩《马克思恩格斯全集》。人民出版社1960年版，第3卷第379页。
⑾2006年3月12日，《人民法院报》以"刑事案件呈大幅上升之势 最高法院要求坚持'严打'方针不动摇"为标题，报道肖扬院长向全国"两会"作的工诈报告。
⑿参见陈春龙：《中国司法赔偿》，法律出版社2002年版第69页注释（20）
⒀《法制日报》2001年1月14日；《人民公安》2001年第5期第5页。
⒁为进一步宣传《国家赔偿法》，笔者应国务院法制办公室"新形势下运用法律手段预防和处理社会纠纷理论研讨会"之约，以拙著《中国司法赔偿》相关内容为基础，结合新形势写成此文，特此说明。