中国社会科学院法学教授
第八届第九届全国政协委员
北京高级法院原副院长 国家赔偿委员会原主任
        
    主 题 词：国家赔偿 国家赔偿委员会 设置 改革 司法体制
    内容摘要：现行《国家赔偿法》将赔偿委员会设在人民法院的规定，是由当时历史条件决定的，既有其合理性，也存在理论和体制障碍。经过十余年司法实践，现在到了对设在法院的赔偿委员会进行改革的时候了，不要等到历时长久、问题成堆、积重难返时再着手改革。
    在中国现行政治和司法架构下，值此《国家赔偿法》正在修改之际，将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会，必将对促进国家机关及其工作人员依法行使职权、保障受害人基本人权、推进依法治国、构建和谐社会起到积极作用。
    
一、《国家赔偿法》是人权保障法

    国家赔偿是对国家权力活动中的侵权行为，由国家代替致害人作为赔偿主体，承担损害赔偿责任的法律制度。
    依据现代法治国家理论，国家是基于公民意志产生的政治实体。公民让渡自己一部分权利给国家形成公权力，以给自己提供安全和秩序，创造社会福利。国家因此而成为高踞于所有社会成员之上的管理者地位，只是表面现象和形式，其实质，国家只是为全体社会成员提供服务的手段和工具。如果国家因此侵犯公民权益，那不是公民选举政府组成国家的初衷，而是权力的异化和变质。
    但现实生活却十分遗憾地一再表明，这种异化和变质却是时时发生的。为此，确认国家责任是法治的基本要求。为使社会处于有序状态，任何人都必须对自己的行为负责，国家也不例外。而且，由于国家享有公民集体赋予的优越于任何单个公民的权力，其所承担的义务和责任，也应该相应加重。组成国家的司法机关、行政机关和其他机关是否同人民一样履行守法义务，是否在违法后承担相应的法律责任，是一个国家是否实行民主和法治的标尺。
    从法理上看，国家是一个具有独立法律人格的法律主体，发生侵权事件时，它与其他主体处于平等的法律地位。履行国家赔偿义务，既是法律面前人人平等原则的要求，又通过赔偿个案，使公民集体与国家之间主从关系的本质得以具体展现。包括司法赔偿和行政赔偿在内的国家赔偿制度的确立和实施，从法律高度肯定了国家与个人各自独立意志和独立权益存在的合法性，否定了个人利益永远、绝对、无条件服从国家利益的观点，加重了行政机关依法行政、司法机关依法司法的责任。
    正是基于上述理论和我国实际情况，1995年1月1日，《中华人民共和国国家赔偿法》正式实施。《国家赔偿法》的实施，对于有着数千年"官贵民轻"、"民不告官"、"官无悔判"封建传统的中国，具有里程碑的意义。12年司法实践表明，在中国目前政治、经济、社会条件下，制定和实施国家赔偿法以保障公民、法人和其他组织受到国家侵权时有依法取得国家赔偿的权利，促进国家行政机关和司法机关依法行使职权，是十分必要的，切实可行的。
    但12年实践使国家赔偿立法和司法过程中的潜在问题逐步暴露，有些矛盾相当尖锐，引起社会各界广泛关注。自2001年3月全国人大和全国政协"两会"期间，三十余位人大代表联名正式提出修改国家赔偿法议案至2008年3月"两会"，人大代表、政协委员、专家学者和广大民众，要求修改《国家赔偿法》、健全国家赔偿制度、改善国家赔偿司法环境的呼声不断。专家学者和代表、委员就国家赔偿立法的修改和完善提出一系列的设想和建议，涉及赔偿原则、赔偿范围、赔偿标准、赔偿费用、赔偿程序等诸多方面。这里，笔者仅就国家赔偿委员会的设立和变更谈点看法和建议。

二、国家赔偿委员会的设置

    国家赔偿制度自第二次世界大战后蓬勃发展起来，至今已成为世界主要国家的基本制
    度。西方国家的赔偿制度一般由两部份组成：行政赔偿由《国家赔偿法》调整，司法赔偿由《冤狱赔偿法》调整。我国国家赔偿制度同其他国家不同，将行政赔偿与司法赔偿规定进一部《国家赔偿法》中。行政赔偿由人民法院行政审判庭依据行政诉讼程序审理、判决，司法赔偿由新设立在人民法院的赔偿委员会依据新设立的决定程序作出赔偿决定
    关于赔偿委员会的设置，《国家赔偿法》明确规定在中级、高级和最高三级人民法院设立。新设立的赔偿委员会，是人民法院专门审理司法赔偿案件的审判组织，是法院内部依法常设的职能部门。同法院内设其他审判庭不同的是，赔偿委员会具有独立的主体资格。赔偿决定以赔偿委员会的名义作出，赔偿委员会对外独立行使赔偿决定权。而法院内设的其他专业审判庭不能以本庭名义作出判决、裁定，必须以本法院名义对外行使职权。在业务上，赔偿委员会下设的办公室与法院内设的各庭、处、室处于平行关系，赔偿委员会在级别上比其他业务庭稍高。
    赔偿委员会与审判委员会在业务上处于领导与被领导关系。赔偿委员会认为重大、疑难的案件，必要时由赔偿委员主任报请院长提交审判委员会讨论决定。审判委员会的决定，赔偿委员会应当执行。
    最高人民法院根据《国家赔偿法》规定：中级法院赔偿委员会由3名或5名委员，高级法院赔偿委员会由5名或7名委员组成。赔偿委员会委员由审判员担任，其组成人员须报上一级法院批准。赔偿委员会设主任委员一人，由副院长兼任，亦可设专职主任主持工作。下设办公室，配备2名至5名工作人员。
    组成赔偿委员会的委员大多兼职。因司法赔偿案件涉及法院刑事、民事、行政、执行等各项业务，涉及一审、二审、再审等各道程序，涉及业务水平、疏忽大意、玩忽职守、审判纪律、违法犯罪等各类问题，赔偿委员会委员通常由各相关业务庭、处、室负责人或骨干兼任。委员的编制和岗位在原单位，办理赔偿案件时组织起来讨论决定。平时的具体司法赔偿事务，由赔偿委员会下设的办公室办理。

三、国家赔偿委员会设置的理论和体制障碍

    三级法院赔偿委员会创设以来，审理、决定了大批司法赔偿案件，依法恢复了公民、法人和其他组织受国家侵权行为损害的合法权益，化解了社会矛盾，维护了社会稳定，取得了预期效益。但与此同时，关于赔偿委员会设置在人民法院是否合理、是否有利于《国家赔偿法》实施的争论和矛盾，也日益突出。
    第一、将赔偿委员会设在人民法院，是在当时社会环境下不得己采取的折中作法。
    如何处理司法赔偿纠纷，将解决此纠纷的裁决权赋予何种机关，是起草《国家赔偿法》时争议颇大的一个问题。当时反复讨论过几种方案：
    1、复议程序终局解决。由侦查、检察、审判、监狱管理机关的上一级机关复议甚至再复议。复议决定为终局决定，不得由法院享有独家终局权。有人认为，此方案"自己作自己案件法官"，欠缺公正性；有人认为可以实现公正。因为经过复议、再复议，最终可能由最高法院、最高检察院、公安部、安全部、司法部解决赔偿问题。由国家的最高司法机关和部委解决，难道还不能公正？
    2、多方代表组成的赔偿裁决委员会解决。代表由侦查、检察、审判、监狱管理机关、专家、律师组成，地位超脱，可以实现公正。但有人认为，至少存在两个问题：一、劳动仲裁委员会、劳动教养委员会等由各方代表组成，委员隶属不同机关，各有自己任务，会议都难以召集，效率低下；二，委员会能否实现公正，把握不大。也许会成为各方相互照顾、协调部门利益的组织。对甲案照顾了检察院，以此为条件，审查乙案时照顾法院。
    3、法院审判程序解决。适用不同于普通案件的特殊程序，如特殊的审判机关或组织、无被告程序等。
    4、由法院审判员组成的赔偿委员会决定，赔偿委员会决定为终局决定。除法院作为赔偿义务机关的情况外，在赔偿委员会作出决定前，以复议为必经程序，以发挥侦查、检察、监狱管理机关各自解决自身问题的积极性。作为一项制度，也符合法院终局解决的原则。（1）
    最后，经反复权衡，考虑到增加国家机构编制的难度，法院作为国家审判机关拥有几十年成熟的办案经验、健全的组织机构和相当素质的办案队伍，行政赔偿由人民法院行政审判庭依据行政诉讼程序审理、判决，司法赔偿尽管存在自己当自己法官和检察院与法院关系等问题，但从当时实际出发，为使《国家赔偿法》能尽快出台，全国人大常委会征求各方意见，最终决定采取第四个方案，由人民法院新设立的赔偿委员会按照决定程序受理、审查、决定司法赔偿案件。
    第二、将赔偿委员会设在人民法院，与"任何人不能担任自已案件法官"基本原则相违背。
    《国家赔偿法》明文规定，除违法的行政机关和其他司法机关是赔偿义务机关外，人民法院自己亦是法定的赔偿义务机关。即在刑事诉讼过程中，法院作出的错误司法拘留和错误逮捕决定，错误的刑事一、二审判决和终审判决；刑讯逼供、以殴打等暴力或唆使他人以殴打等暴力或违法使用武器、警械造成公民伤亡；违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的，再审改判无罪，原判罚金、没收财产已经执行的；在民事诉讼、行政诉讼过程中，违法采取对妨害诉讼的强制措施、保全措施；在司法执行过程中，对判决、裁定及其他生效法律文书执行错误，造成损害的，有关法院均应依法进行国家赔偿。
    这样，就出现法院既当"被告"又当"法官"的情况。尽管违法行为致害人与违法行为审理人不会是法院同一机构、甚至也不是同一法院，但从法理上、特别是从受害人和老百姓的具体感受上看，"自已当自已法官"的悖论，是无法排除的，由此带来的不满、怨恨、申诉、缠诉、上访，必然对司法机关形象和社会安定带来不必要的负面影响。
    赔偿法关于由中级以上法院内设的赔偿委员会审理司法赔偿案件的规定，与我国现行司法实践亦不协调。下级法院经常就案件审理中的疑难事项向上级法院请示汇报。当法院作为赔偿义务机关时，即使由设在上级法院的赔偿委员会进行审理，其案件的公正性亦难保证。
    第三、将赔偿委员会设在人民法院，与我国现行法院与检察院并行设置的司法体制相抵触。
    审判机关与检察机关在目前司法体制中的地位与职权关系微妙，法院赔偿委员会不适于审理检察机关作为赔偿义务机关的案件。作出的赔偿决定也无法强制执行。赔偿委员会设置在法院系统内导致其功能丧失，影响司法赔偿案件的合理解决，必须考虑从根本上改变对赔偿委员会的设置。
    司法赔偿是继1990年实施《行政诉讼法》将行政机关具体行政行为是否合法的裁决权赋予人民法院之后，将检察机关的违法、错误检察行为的赔偿决定权赋予人民法院。依据国际通行的行政诉讼制度，作为国家行政机关的政府与公民发生行政纠纷时，一律由法院依据事实和法律居中裁决。经过十余年司法实践，我国政府各部门已经比较熟悉行政审判制度，适应了以被告身分与原告对簿公堂，主张自己合法权利，尊重法官裁决地位，接受败诉客观现实，提高依法行政水平。
    但承袭前苏联模式的我国检察制度，却与世界通行作法不同，它除行使正常公诉权、侦查权外，还行使对审判在内的整个司法活动的法律监督权，包括法院赔偿委员会司法赔偿审理、决定活动的监督权。
    在这种司法体制下，如何设计中国司法赔偿制度，着实让立法者颇费周折。经各方反复协商权衡后确定的我国司法赔偿程序，将检察机关错误拘留和逮捕，刑讯逼供、以殴打等暴力或者唆使他人以殴打等暴力或者违法使用武器、警械致人伤亡，违法对财产采取查封、扣押、冻结、追缴等措施的赔偿决定权，赋予人民法院，并为此在法院内新设立一个专门审判机构-赔偿委员会。在法院赔偿委员会办理赔偿案件的程序中，赔偿请求人和检察机关是赔偿案件的双方当事人，虽不以原告、被告相称，但双方诉讼地位平等，赔偿委员会法官则居中裁判。作为赔偿义务机关的检察院，应该接受赔偿委员会的调查、询问，提供相关证明材料，并应自觉履行赔偿委员会作出的赔偿决定，给付赔偿金等。
    《国家赔偿法》实施12年的实践表明，司法赔偿案件的这种审理决定体制，尽管比较方便，节省审理成本，但法院与检察院两家在对《国家赔偿法》作出的司法解释、制定的规章制度、具体司法实践和检察机关如何既当"被告"又当监督者的微妙关系中，经常发生种种矛盾、磨擦，影响《国家赔偿法》的实施。
    客观地说，在司法赔偿中造成检察机关和审判机关关系不协调的根本原因，不是认识上的，而是制度上的。我国宪法明文规定，人民检察院是国家法律监督机关，刑事诉讼法、民事诉讼法、行政诉讼法将监督权进一步落实到三大诉讼之中。尽管从理论上说，监督者也应被监督，但法律明确具体规定的审判活动的法律监督机关，却要在审判活动中处于被审判的地位，似乎找不出任何一条法理来加以解释。现行司法体制解决不了这一问题，问题的出路只得寄希望于改革。
    第四、《国家赔偿法》关于赔偿委员会的性质和设置，一直存在争论。
    《国家赔偿法》关于赔偿委员会的性质没有定位。赔偿委员会是否为法院的审判机构，有何权力，赔偿法并没有明确。这种既不是审判委员会，也不是合议庭的机构是否常设、单独设置、还是合并设置等等涉及司法赔偿案件审判机构的根本问题极不明确。

四、国家赔偿委员会设置的改革

    在中国现行政治和司法架构下，将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会（或法律委员会、法制委员会），并适当充实力量、增加职权、规范程序，必将对促进国家机关及其工作人员依法行使职权、保障受害人基本人权、推进依法治国、构建和谐社会起到积极作用。
    第一、 将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级
    人民代表大会内务司法委员会，工作难度不大，基本不涉及增加编制、增设机构问题，不会影响司法赔偿工作的正常进行。
    12年来，依据现行《国家赔偿法》和最高法院司法解释，在全国法院系统已经设立了最高法院、高级法院和中级法院的赔偿委员会。各级法院赔偿委员会依法审理了一大批司法赔偿案件，培养了一批能依法审理国家赔偿案件的业务骨干。在全国法院系统设立的三级赔偿机构，正好同中央、省、市三级人民代表大会相匹配，将其划归人民代表大会后，国家赔偿委员会组成人员在仍以审判机关资深法官为主的前提下，可适当吸收检察、公安、安全、监狱、监察、纪检、财政、政协、律协等机关人员参加，增强其权威性。具体案件仍由从法院划归过来的赔偿办公室办理。
    这样，将上述机构和人员成建制地划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会后，司法赔偿能照样正常开展，不会因设置调整对国家赔偿工作造成不利影响。
    第二、将国家赔偿机构和人员成建制从法院划归人民代表大会会，不仅不会对司法赔偿工作造成不利影响，而且会因此理顺最高法院同最高检察院对立法理解差异而作出不同司法解释的非正常关系，提高司法赔偿决定的权威。
    我国现行司法解释制度，赋予最高法院和最高检察院对国家法律同等进行解释的权力，
    双方的司法解释具有同等法律效力。这样，由于双方立场、角度不同，对同一立法事项有不同理解而作出不同的司法解释。尽管法律规定有解决此种司法解释冲突的规定，但由于启动程序复杂、工作效率低下、人员配备不足等等因素，使得司法实践中经常发生因"两高"解释差异而使得司法人员无所适从、影响司法赔偿案件审理的尴尬局面。如能将国家赔偿机构和人员成建制从法院划归人民代表大会相关机构，则人大作为国家权力机关和立法机关的地位，这一问题即会迎刃而解，彻底解决法律监督机关在审判机关当"被告"的尴尬，提高司法赔偿工作效率和水平。
    第三、将国家赔偿机构从法院划归人民代表大会，为解决国家赔偿决定执行难创造条件。
    当前国家赔偿工作的难点之一，是国家赔偿决定不易执行。国家赔偿决定执行难，与法院其他生效判决执行难相比，其性质与后果更加严重：其他判决执行难，主要发生在平等民事主体之间，胜诉人甚至可以采取街头叫卖判决书的极端方式。而国家赔偿决定，是发生在不可能平等的两个主体之间，一方是孤立无助的公民个体，另一方是拥有无比权力的国家机器。对受害公民的侵害，不是来自普通公民，不是来自受到道德谴责和法律制裁的违法犯罪分子，而是来自代表人民行使公权力的国家，来自以道德和法律的神圣名义给予的非法侵害，这种侵害对受害人的物质和精神摧残远非其他摧残可比。好不容易经过漫长的上访、申诉、求爷爷、告奶奶，历经千辛万苦，盼来了冤狱平反和国家赔偿决定，却还是不能兑现的一纸空文，这对受害人的打击、对党和国家诚信的损害、对构建和谐社会的嘲弄，其恶劣影响程度实在难以估量。因之，解决国家赔偿决定执行难的问题，应该得到非比寻常的重视。从目前情况看，赔偿决定执行难的因素有三：
    1、法律未明确规定国家赔偿决定可以强制执行。现行《国家赔偿法》尽管规定"赔偿委员会作出的赔偿决定，是发生法律效力的决定，必须执行"， 但并未明确规定人民法院是否可以强制执行。法院审判工作从程序上可以分为四类：刑事诉讼、民事诉讼和行政诉讼三大诉讼程序，再加一个国家赔偿决定程序。关于强制执行的规定，都是针对三大诉讼程序中的判决、裁定而不是决定，国家赔偿司法实践中具体作法不一，影响国家赔偿决定的及时、有效执行。
    2、国家赔偿费用"分灶吃饭"的财政体制，使经济欠发达地区国家赔偿决定难于执行。《国家赔偿法》第29条规定："赔偿费用，列入各级财政预算，具体办法由国务院规定。"国务院发布的《国家赔偿费用管理办法》第6条规定："国家赔偿费用，列入各级财政预算，由各级财政按照财政管理体制分级负担。各级政府应当根据本地区的实际情况，确定一定数额的国家赔偿费用，列入本级财政预算。国家赔偿费用由各级财政机关负责管理。当年实际支付国家赔偿费用超过年度预算的部分，在本级预算预备费中解决。"
    12年司法实践表明，上述规定比较适合经济发达地区，而对于经济不发达地区，由于地方财政收入低，不愿或无法将赔偿费用列入财政预算，使国家赔偿费用成为无源之水。
    3、国家赔偿费用先从本单位预算经费或资金中支付、再向同级财政机关申请核拨的规定，使国家赔偿变为单位赔偿。《国家赔偿费用管理办法》第7条规定："国家赔偿费用由赔偿义务机关先从本单位预算经费和留归本单位使用的资金中支付，支付后再向同级财政机关申请核拨。"第9条规定："财政机关对赔偿义务机关的申请进行审核后，应当分别情况"作出处理。这些规定从财政监督角度看其用意是好的，但在实践中，一些赔偿义务机关或担心影响政绩和形象，或嫌麻烦，而不向财政机关申请核拨，从本单位"小金库"中支付了事。据报道，某开放城市1995年设立的5000万元赔偿经费至2000年尚无人问津；某自治区财政单列国家赔偿专用资金数百万元，6年来只有一家单位申请核拨。而该区仅1999年就有赔偿案件76件，赔偿金额47万元，外加全区一审行政诉讼案件1100件中很大一部分附带行政赔偿。（2）
    现行赔偿经费支付方式相当程度上阻碍国家赔偿的实施：发达地区财政有预算，但义务机关怕丢面子，不到财政核消；欠发达地区财政困难未作国家赔偿项目预算，义务机关的赔偿费用由自己解决。这样有可能使国家赔偿发生质的变化，使国家赔偿成了行业赔偿、部门赔偿、单位赔偿。这势必导致赔偿义务机关不再履行义务。既增加了受害人获赔的难度，又使国家无法统一掌握赔偿情况，减弱了国家赔偿的监督功能。
    如果将国家赔偿机构从法院划归人民代表大会，人民代表大会拥有对国家财政预算、决算的决定权和监督权。同级人大在审议预算时，发现赔偿费用未列入预算或数额显然过低的，应不通过对预算的审议。该地区经济确实困难的，国家财政可拨付赔偿补助金。同级人大及上级财政机关对该项资金的使用应加强监督。或者将单独列支的赔偿金设为独立的国家赔偿基金，赔偿请求人凭赔偿协议书、决定书或判决书直接从该基金中申领，或直接向财政机关申领，国家赔偿决定执行难的问题，或可基本解决。
    综上所述，现行《国家赔偿法》将赔偿委员会设在人民法院的规定，是由当时历史条件
    决定的，既有其合理性，也存在理论和体制障碍。经过十余年司法实践，其存在问题日益显现，矛盾日益突出，现在到了将设在法院的赔偿委员会回归至国家相关机关的时候了，不要等到历时长久、问题成堆、积重难返时再着手改革。
    在中国现行政治和司法架构下，值此《国家赔偿法》正在进行重大修改之际，将目前设立在审判机关的国家赔偿机构和人员成建制划归中央、省、市三级人民代表大会内务司法委员会，必将对促进国家机关及其工作人员依法行使职权、保障受害人基本人权、推进依法治国、构建和谐社会起到积极作用。


    注释：
    （1）参见肖峋：《中华人民共和国国家赔偿法的理论与实用指南》，中国民主与法制出版社1994年版，第233页。
    （2）《法制日报》2001年2月14日；《人民公安》2001牟第5期第5页。