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努力倡导规范的法律服务,切莫片面追求“调解撤诉率”

叶自强
内容摘要:近年来,许多法院努力提高调解撤诉率,把它作为衡量法官工作好坏的重要指标之一。其目的在于实现一种以调解占主、以判决为辅的法律解决机制。这项司法政策不利于培育法官对法律确定性的追求,不利于培养法官的法律信仰,将严重削弱法官的依法办事观念。

 

关键词:调解 撤诉 司法政策 法律信仰

 

 

Making efforts to Advocate a Normal Legal services, never only Pursuing of ‘the Rate of Withdrawing Charge through Mediation’

 

Abstract: Recent years many courts have emphasized on mediation and withdrawing charges in trial which have become an important part of a

judge’s job. Its aim is to carry out a mechanism which mediation is main and trial is minor. This is a judicial policy which is not good for improving the judge’s interest of looking for the certainty of law, is not goof for cultivating their belief of law, will impair their belief of trial by law.

Key words: withdraw charge, rate of withdrawing charge, negative effect

 

 

在民事撤诉的司法实践中,法官尤其注重与之相关的司法政策,准确地说,就是近年来各级法院普遍强调所谓“调解撤诉率”,它已经成为衡量法院或法官工作的一个重要考核指标。许多法院为了提高调解撤诉率,将撤诉作为一个解决纠纷的目标,不惜代价予以追求,这是不能不引起我们的深思和警惕。一篇文章写道:

 

“上海法院加大诉讼调解力度,使许多社会矛盾和纠纷在第一时间得到化解。(2006年—笔者注)7月27日举行的市高院新闻发布会透露:今年1月至6月,全市法院调解撤诉案件达4.8万余件。目前,全市每年诉讼调解撤诉率均占审结民事案件的六成左右。[1]

 

“由于大部分民事案件特别是婚姻家庭、邻里、物业管理、小额债务和小额损害赔偿案件等,法律关系比较清晰,争议数额较小,上海法院积极开展诉讼调解。各级法院还通过邀请行业协会、医学专家等参与调解,让当事人心服口服地接受调解结果;法院还通过减免诉讼费等举措,引导当事人接受调解、化解纠纷。下半年,上海法院将启动律师参与诉讼调解机制,调动社会资源,共同化解矛盾纠纷,从而进一步降低当事人诉讼成本。”[2]

 

另据统计,2005年,新疆维吾尔自治区高院调解撤诉民事案件95起,创调解撤诉案件数5年来的新高。 [3] 广东省佛山市中级人民法院民三庭2004年1-7月审结的196件案件中,裁定准许当事人撤诉的为105件,占结案数的53.6%。必须指出的是,绝大多数的撤诉案件是由于在庭审过程中当事人双方达成了庭外和解协议所致(在实质内容上与调解无异),单纯的因当事人举证不能或胜诉无望而撤诉的案件并不多见。[4]

 

我认为,上述做法值得商榷。首先,这种办法已经暴露出一定问题,有违法的嫌疑。本来,减免诉讼费用是一种法律规定的照顾有困难的当事人的措施。民事诉讼法规定第107条第2款明确规定:“当事人交纳诉讼费用确有困难的,可以按照规定向人民法院申请缓交、减交或者免交。”根据该规定,减免诉讼费的前提要件是“当事人交纳诉讼费用确有困难”。在前提要件成立的情况下,由当事人提出申请,法院予以审查和确认。

 

然而,如果法院“通过减免诉讼费等举措,引导当事人接受调解,化解纠纷”,那就意味着在减免诉讼费的问题上,法院由被动转为主动,当事人则由主动变为被动,意味着这项措施已在实施中走样了。不管当事人有无困难,法院主动减免诉讼费对当事人加以引导,这无论如何都不符合法律规定的精神。如果把邀请行业协会、医学专家、律师等来调解,使“诉讼调解与社会大调解实现无缝对接”,那就完全有可能使法律规定的“自愿合法调解”变成一种变相的强迫调解。

 

其次,这是一种急功近利的、不稳定的司法政策,旨在实现一种以调解占主流的法律解决机制。这种注重“调解撤诉率”的司法政策与法院或者法官的经济利益和政治利益具有直接联系。由于我国撤诉制度本身很不完善,缺乏与这种司法政策相抗衡的正常法律手段,因此这种司法政策对法官处理撤诉案件时的影响就更大了。例如,在撤诉实践中,经常出现一些奇怪的现象(如强迫撤诉、诱骗撤诉,或者无理由却不准撤诉、或无理由却任意随拆等),深究其原因,乃是“调解撤诉率”等司法政策直接影响了法官的心理,削弱了其依法办事的观念,扭曲了其正常司法行为。

 

再次,不利于保持经过几个五年普法规划而初步培养起来的国人的法律信仰,其长期的负面作用不容低估。上面我们已经看到,法院追求“调解撤诉率”的冲动已经“成绩斐然”。然而在涉外案件中却遭遇到一定困难。一篇文章写道:

 

在涉外案件中,总体来说,案件判决率高,和解率低。上述案件判决率超过40%,明显高于普通知识产权案件30%左右的判决率。这主要与较多外国当事人希望以公开判决的形式获得对讼争事项的法律定性有关;撤诉率为38%,但因和解而撤诉的不超过撤诉案件的30%,大多是因外方缺乏公司主体证明、律师授权手续不完备、未经公证认证等而最终自行撤诉,故实际和解率还是明显低于普通知识产权案件。[5]

 

显然外国当事人具有不同于国人的法律追求,即“希望以公开判决的形式获得对讼争事项的法律定性”,外国人要求明确、确定,不喜欢模凌两可,不喜欢灰色的东西。这种追求是坚定的,因为其撤诉的原因,“大多是因外方缺乏公司主体证明、律师授权手续不完备、未经公证认证等”诉讼证据上的“硬伤”。假如能够克服这些“硬伤”,我断定他们不会撤诉。

 

从这里不难看出,一个有坚定法律追求或者法律信仰的当事人,是不会轻易选择撤诉或者屈从撤诉诱导的。反过来可以说,强调提高“调解撤诉率”,以及为了实现此目的所采用的不当的具体措施,也许能够一时发挥效用,但是从长远来看,它不但不利于培养人们对法律的确定性的追求,反而会使已经有法律信仰但不坚定的那部分人放弃其法律信仰。这部分人如系法官,那么,为了追求调解率,他们会失去追求法律真谛的兴趣,甚至甚至扭曲法律,抛弃法律,长期下去会降低他们运用法律的能力。这部分人如系当事人,则会降低他们对法律的信念,“法律无用论”便拥有滋生的土壤。

 

最后,这种政策的理论渊源是民事诉讼目的的“纠纷解决说”。其提出者是日本学者兼子一。他认为民事诉讼的目的在于解决纠纷。然而,这是一种不完善的、有较大局限性的学说,其科学性从未得到实践检验。正如中村一郎所说的那样:“在我国最初倡导纠纷解决说的兼子教授,在战前却是法秩序维持说的积极支持者,由于到了战后法秩序维持说越发不能适应时代的需要,以至于提出了纠纷解决说。但是,兼子教授的纠纷解决说,仅仅在民事诉讼制度目的这一抽象领域进行哲学性、概论性的叙说,而并未涉及诉讼对象论等具体问题(尖子教授的诉讼对象论还是采用旧诉讼标的理论)。三月章教授等的纠纷解决说也仅仅是在诉讼对象论领域加以利用的理论,而并未涉及其他的民事诉讼领域。纠纷解决说之诉讼制度目的只是在与其相符的民事诉讼部分领域加以利用,这也说明在规范出发型的我国民事诉讼制度下,该说不能成为一贯于我国民事诉讼制度的制度目的论。”[6] 因此,未经深入研究和科学分析而引进“纠纷解决说”是不慎重的,以该学说为依据制定的倡导“调解撤诉率”的司法政策是不具有科学性的。

 

毫无疑问,撤诉可以减轻当事人的诉讼成本。但是,把“调解撤诉率”当作一项考核指标来追求则是另一回事。如前所述,为了提高“调解撤诉率”,某些法院采取法律外的行动,[7]这就脱离了正常的法律轨道,不符合建立法秩序的目标,容易引起非议。如果能够在法律的框架内采取行动,以达到或者实现较高的撤诉率的目标,就不应当在法律之外寻找办法。事实上,通过法律手段提高撤诉率并非无法实现的梦想,法国的做法就可以为我们参考。

 

法国新民事诉讼法典第396条规定:“如被告并无任何合法理由为依据而不接受原告撤诉,法官得宣告撤诉为完全。” [8] 根据该规定,被告拒绝原告的撤诉,要有合法理由。如果没有合法的理由,或者理由虽然合法但不充分,则法官可作出裁定,准予原告撤回起诉。根据反对解释,假如原告请求撤诉,是不需要“合法理由”的,只要其作出撤诉的意思表示即可,以便促进诉讼的尽快解决。通过这一对比,我们可以推断,法律之所以规定,被告拒绝原告的撤诉请求要有合法根据,显然是为了排除撤诉的阻力,促进诉讼的解决,这表明了法国新民事诉讼法典的一种加速诉讼解决的价值取向。因此,我认为可以借鉴法国的做法,规定被告拒绝原告的撤诉,要提出合法理由。

 

此外,还可借鉴德国的做法,对二审以上阶段的撤诉,加重其后果的严重性。德国民事诉讼法第515条规定:“……(3)撤回控诉使已提起的控诉失去效力,撤回的当事人应负担因控诉而生的费用。这种效力,以对方当事人的申请,以裁定宣誓之;对方当事人在控诉审未委任诉讼代理人时,申请可以由控诉法院所未许可的律师提出。这种裁定,不经言词辩论为之,对之不得声明不服。” [9] 该条款对撤回控诉的后果等作出了规定。撤回控诉的后果,一是,已经提起的控诉无效;二是,撤回控诉后,不可以重新提起控诉。这与撤回起诉的后果存在根本区别,因为撤回起诉之后,可重新起诉;但是撤回控诉之后,不可重新提起控诉,这意味着提起控诉者之诉权的消灭。明眼人自然可由此看出,当规定了上述后果之后,撤回上诉或者撤回再审之诉,无疑能够提高撤诉率。因此不妨可仿效德国的做法,作出如下规定:“撤回上诉使已提起的上诉失去效力,撤回的当事人应负担因上诉而生的费用。这种效力,以裁定宣誓之;这种裁定,不经言词辩论为之,对之不得声明不服。”

 

大力倡导提高“调解撤诉率”的司法政策,恐怕与人们没有全面而深入地学习和掌握撤诉的基本理论有关。在撤诉的基本理论没有被学术界准确解释和准确引进、撤诉之法律要件没有被法律详细规定或合理规定的情况下,面对数量急剧上升的诉讼案件,实务工作者难免感到束手无策,从而给弹性很强的所谓“调解撤诉率”司法政策提供可发挥作出的空间和时机。这是可以理解的。但是,加强司法政策的作用,必然会排挤撤诉制度的作用空间。在撤诉实践中,法官很容易在我国既有的重调解轻规则的传统影响下,借助司法政策的推动作用,忽视甚至抛弃有关撤诉的法律制度、抛弃对该制度的精神和本质的追求,久而久之,这种制度便形同虚设,就有可能倒退到过去的“以政策代替法律”的老路上去。这对逐步培育人们(包括法官)的依法治国观念,建立社会主义法治序,实现社会主义法治国家,无疑具有十分消极的影响。为了阻止司法政策对撤诉制度的进一步侵蚀以及由此造成的长期负面影响,我们必须认真学习和准确掌握撤诉制度的本质、法律要件以及其他相关理论。在此基础上,尽快地完善我国撤诉制度,只有这样,才能够减弱“调解撤诉率”的司法政策对法官的直接影响,降低法官在撤诉问题上的明显违法的统计概率。

 

 

 

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[1] 《第一时间化解矛盾纠纷 上海法院上半年调解撤诉案件4.8万余件》,2006-7-28。www.sh.gov.cn

 

[2] 《第一时间化解矛盾纠纷 上海法院上半年调解撤诉案件4.8万余件》,2006-7-28。www.sh.gov.cn

 

[3] 聂勇 沙涛 孙万:《新疆高级人民法院 调解撤诉95起案件创5年新高》,[2005-12-7 23:32],乌鲁木齐晚报。

 

[4] 、吕倩雯:《是什么令民三庭案件的调解撤诉率高达69.4%?》,佛山市中级人民法院网,2004-9-2 8:18:18。

 

[5] 上海第二中级法院:《近年来涉外、涉港澳台知识产权案件情况分析》,2006-03-03。上海第二中级法院网www.shezfy.com/ljfy/gzdt_view.aspx?id=4301。

 

[6] [日]中村一郎著:《新民事诉讼法讲义》,陈刚、林剑峰、郭美松译,第118页

 

[7] 最近有的地方提出了“社会大调解”的口号。这使我回想起过去搞运动的年代。“文革”从1976年结束到现在才30年,喊口号,搞运动,我们对此并不陌生。但是,我们现在所处的时代已经发生了巨大变化,这种搞运动的方式早已过时。我们应当学会用法律手段,而不是采用所谓运动的方式处理法律纠纷。诚然,提高调解撤诉率,确有其好处,例如可以降低当事人的诉讼成本。但应该通过正当的法律途径去争取这样的好处,而决不是通过类似搞“运动”的方式来实现。尤其是法院以审判为职责,应当以追求法律的确定性作为自己的价值追求,而不应当屈从迎合社会上大众的价值观。

 

[8] 《法国新民事诉讼法典》,罗结珍译,第104页。

 

[9] 《德意志联邦共和国民事诉讼法》,谢怀拭译,中国法制出版社2001年7月版,第118页。