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对于大多数背井离乡的农民来说，他们起初进城的目的是打工赚钱。当他们进入城市以后，城市的繁华景象和城市人舒适的生活感染了他们，他们中的相当一部分人拼命工作，以寻求留在城市生活的机会。然而，这些正当合理的要求在我国的现实生活中却成了他们的一种奢望，我国的大中城市无时不在“边缘化”那些进入城市的农民们，使他们过着艰难的生活：他们进城需要办好各种证件，如暂住证、就业证、健康证等，需要花费一笔费用；他们进城以后找工作很难，许多城市都明文规定了不许农民工从事的职业，对文化水平要求也比较高；他们的工作环境差，劳动场所没有或者很少有安全设施，他们得了职业病或发生工伤事故，得不到事故保险的保护；他们劳动时间长，工作强度大，劳动报酬低廉甚至被克扣；他们的工作没有保障，随时有被辞退的可能，他们失去工作以后没有失业保险为他们提供生活来源；他们生病以后，得不到任何组织的帮助，只能靠借款医治。他们中的许多人已经在城市工作了十几年甚至二十来年，仍然不能报上城市户口，仍然是农民身份，为城市作出了巨大的贡献，交纳了应当交纳的赋税，但只有数量极少的人能够享受到城市居民所享有的部分社会保障待遇。据统计，2001年底，深圳市在劳动部门登记的农民工有330万人，实际人数在500万人左右。东莞市在劳动部门登记的农民工有201.46万人，实际上有400万人左右。他们即使参加了城镇的养老保险也是有始无终，每年都有大量农民工在春节前后办理退保手续。例如深圳市，1987年就建立了社会保险制度，虽然目前已经有4万多农民工到了退休年龄，但是，由于没有一人累计缴纳了15年的养老保险费，因而在2004年时，没有一人有资格按月领取养老金。由于农民工流动性大和工作变动频繁，所以参保的积极性不高。在允许农民工参加社会保险的城市，例如北京，农民工的人数为300余万人，而参加养老保险的只有9万人。[3]庞大的农民工群体长期游离于社会保障体系之外的后果已露端倪，这就是城镇贫困阶层的出现和社会不稳定因素的产生。在构建和谐社会的今天，这是必须引起注意并加以解决的问题。
2006年10月11日通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》指出，构建社会主义和谐社会的目标和主要任务之一是“社会就业比较充分，覆盖城乡居民的社会保障体系基本建立”。可见，我们的党将建立社会保障制度作为构建社会主义和谐社会的措施之一。社会保障是在市场经济条件下，由国家组织并且实施的、旨在为人们在出现生活风险（老年、生病、伤残、失业、贫穷等）时提供物质帮助、使人们不至于陷入困境的一种制度。和谐社会是社会稳定、经济繁荣、民生安逸、秩序井然的一种社会状态。在建立市场经济社会的过程中，如果不能建立起与之相应的社会保障制度，那么在经济高速发展的同时，将会有大量社会问题产生，导致经济发展了，而社会没有向前发展的后果，也就是没有社会发展的经济增长，这样的经济增长由于违背人类发展经济的根本目标，因而是没有意义的。国际经验表明，社会保障制度的建立和实施是一个国家构建和谐社会必不可少的措施之一。
首先，它能够消除和减少贫困
在工业社会，当人们由于年老、生病、伤残、失业而中断收入来源时，都会导致贫穷，国家正是在这样的情况下，通过为人们提供相应的生活保障，不仅能够使人们避免陷入困境，而且能够使人们比较体面和有尊严地生活。在有社会保障制度的地方，人们基本消除了对生活贫困的恐惧和不安，而建立了对生活的信心和安全感。
其次，它能够缩小社会的贫富差距
市场经济的自由竞争极大地提高了社会劳动生产率，增加了社会财富，与此同时，市场的自由竟争，也导致竞争失利者破产倒闭，大量工人失业。竞争使财富越来越集中在少数人手中，而大多数老人、残疾人、失业者、患病者等成为社会的贫困者。在建立起社会保障制度的国家，政府通过税收政策，从高收入者那里征税，再通过社会保障政策分配到收入低或者没有收入的人们手里，高收入者经过纳税以后收入的减少和低收入者通过获得社会保障待遇而使收入增加，就明显地在缩小贫富之间的差距，实现了收入的某种“均等化”。收入差距保持在一定比较合理的程度，就能够使人们保持一个平和健康的心态去从事工作和生活。例如，1982年的英国，一个低收入家庭得到的社会保障补贴为2826英镑，而高收入家庭得到的补贴仅为2026英镑；低收入家庭纳税额为748英镑，而高收入家庭的纳税额为7154英镑。结果，低收入家庭的净收入增加了2078英镑，高收入家庭收入减少了5128英镑，[4]这样一增一减，缩小了社会的贫富差距，增加了社会的高收入人群，实现了一定程度的社会公平。
第三，它能够维护社会稳定
人有恒产才有恒心，当人们拥有一定的资产时，人们就会极力要求维护现状，以保护和增加自己的财产；而当人们穷困潦倒时，人们就希望改变现状，以争取一个好的生存状态。社会保障制度的实施能够为人们提供比较稳定的收入预期，使得能够期待到养老金、失业保险金、社会救济金的人安详从容地面对生活，而没有这些收入指望的人是焦虑不安的，在走投无路时，他们可能铤而走险，制造社会混乱。因此，在欧洲，即使社会保障制度的实施给他们带来沉重的财政负担，但他们仍然认为，养一个懒汉比有一百个穷人对于社会安全来说更划算。
第四，它能够促进经济发展
有社会保障预期的人会把手中的现金用于消费，因为他不用顾虑在生病、年老或者伤残时自己掏腰包。尤其是在由生活消费品时代向耐用消费品时代转型时期，更应当顺应时代发展的要求，及时建立社会保障制度，使人们消除在生活风险上的后顾之忧，将手持现金、存款甚至借贷用于消费，从而扩大了消费市场，促进经济发展。如果在这样的时期，没有相应的社会保障制度安排，人们将由于顾虑生活风险的消费（养老、看病、支付子女教育费用等），而拼命攒钱、不去消费，导致市场疲软、产品积压、生产停滞，经济倒退。另外，社会保险基金（尤其是巨额的养老保险基金）可以用于投资，扩大生产，增加就业。人们的收入增加了，不仅能够增加消费，而且能够缴纳更多的社会保险费，而社会保险基金的扩大，又能够增加投资，由此形成经济发展的良性循环。
社会保障制度的实施能够保障人们的基本营养需求而使其具有强壮的体格，能够使人们的疾病和伤残得到及时诊治和康复而保持健康的体魄，能够使人们受到良好的教育而具有较高的文化水平和技能，能够根据科学技术的发展对转行的人进行培训而使其适应新的工作岗位的需求，总之，社会保障制度的实施通过提升人们的生活质量和水平，为社会源源不断地输送高素质的劳动力，他们为社会所做的有益工作又极大地推进社会发展。
社会保障制度所具有的以上功能，使它在整合社会中发挥着巨大的作用。例如，1989年德意志联邦共和国成立40周年时，将1949年制定的基本法誉为德意志土地上前所未有的最美好、最自由的宪法。基本法规定了国家制度的5项原则，即共和原则、民主制原则、联邦制原则、法治原则和社会福利原则。其中社会福利国家原则是对传统的法治国家思想的一个现代化补充。也就是说，德国要建立的不仅仅是法治国家，而是比法治国家层次更高的福利国家。基本法责成国家保护社会上的较弱者，并不断谋求社会公正。社会福利国家表现在为老年、伤残、疾病以及失业者提供福利金，为穷人提供社会救济、住房津贴、家庭补贴以及通过劳动保护法和工作时间法为劳工提供基本的保护。[5]依据基本法所确立的社会福利原则，德国通过建立和实施健全完善的社会保障制度，已建立起享誉世界的福利国家。国家的每一个公民都能够享受到从娘胎到坟墓的福利待遇，尤其是雇员，他们无论遭遇什么生活风险，甚至在受企业破产影响或希望改行的情况下，社会保障制度都能够使他们在经济方面没有后顾之忧。而且社会保障惠及雇员以外的其他群体，例如，自由职业者和农民。这些支出在1997年占到国民生产总值的34.9%。在德国，90%的公民能够享受到社会保障的各种待遇。[6]如此健全完善的保障使得德国的社会安定比其他一些国家更有保障，并由此形成了祥和健康的和谐社会。
再如，在崇尚社会平等并以此建立起社会保障制度的瑞典，19世纪后期还存在着严格的阶级体系，其上层过着富裕的生活，而广大劳动人民却生活在贫困、疾病、饥饿和拥挤的惨境中。今天，贫民窟早已不复存在，也没有明显的阶层分化，有人生活困难会被认为是不正常的事情而被媒体广泛报道。在瑞典，85%的商业、94%的制造业属于私人所有，从生产资料所有制看，瑞典是典型的资本主义国家。但是，从社会分配以及不同阶层的相互关系看，它更接近社会主义。那么，瑞典为什么会呈现出迷人的“社会主义”面孔呢？原因是瑞典社会民主党以马克思主义为理论指导并逐步将瑞典建成现代福利国家。20世纪20年代，瑞典社会民主党领导人汉森就说过，社会主义旨在福利，福利是社会主义的象征。他提出了“人民之家”计划，他把国家比做家庭，他认为：“好的家庭不会认为任何人是优先考虑的或者是不被认可的；它不会承认任何人的特殊利益，或者把任何人当作后娘养的孩子。”社会民主党执政60余年间，高扬以“平等与福利”为主要特征的社会主义旗帜，在没有采取政府拥有生产手段的社会化的前提下，实行“日常生活社会主义”政策，即，保证私人生产的产品能够公平地分配，并且每个人都能获得平等的机会。私人公司允许自由经营，但对收入课以重税，而由国家提供全面的社会福利。瑞典税收很高，收入累进税最高可达88%，每月收入20000瑞典克郎的税率为45%。目前，瑞典税收占GDP的比例是71%。在瑞典，人们有可靠的生存保障、有获得适当报酬的就业机会、生活安定而感受不到犯罪的威胁，他们享受着免费教育和免费医疗，居者有其屋。所有这些使得瑞典人高大结实，外表健康，穿着入时，从容安详。瑞典给人留下的印象是：它是一个高度发达、文明健康的和谐国家。[7]
在西欧福利国家，由于社会保障制度的实施，社会公平得到了极大地体现，贫富之间的差距大大缩小，社会不平等现象明显减少，民主扩大了，社会矛盾缓和了，这些都使得在所有制和阶级结构都不发生根本性变动的前提下，社会民主党实现了他们的民主社会主义的目标。社会保障不仅挽救了资本主义，而且成为资本主义向社会主义过渡的表征。尽管阶级差别从来没有消失，但就基本权利而言，全体公民至少在理论上是平等的，他们有权要求改善自己的福利，由此便造成了国家代表国民整体利益的印象，承认公民权、改善福利便与国家的正当性联在了一起。在这个意义上，建立社会保障制度的确是现代国家制度建设的重要一环。[8]事实表明，西欧福利国家通过具有二次分配功能的社会保障制度的实施，使处于社会不利地位的人分享到社会经济发展成果，实现了全社会的共同富裕，在经济发展的同时极大地推动了社会的发展，这是西欧福利国家与拉美国家经济发展的结果造成近一半人口的贫困化的最大区别。欧洲的社会民主党人由于将资本主义和社会主义混合起来，为人们提供了目前最好的经济生活和政治生活模式。[9]
毋庸置疑，工业化带来的经济高速发展，是西欧国家实行范围广、项目全的社会保障制度的物质基础。然而，物质条件决不是社会保障制度建立与否以及社会保障制度完善程度的唯一决定性因素。例如，与强调社会公平的西欧国家不同，在强调经济平等的美国，政府高度重视就业问题，但政府并不认为向所有希望就业的人提供一份工作是它的责任；政府也认为，每个美国公民应当为自己的生活风险负责并鼓励公民参加商业保险。在这样的理念主导下，美国作为世界第一富国就没有为公民建立起西欧那样健全完善的社会保障制度。据1995年食品研究和开发中心在16个州和哥伦比亚特区进行的“社区儿童期饥饿确认项目”的调查报告，美国有400万12岁以下的儿童一年里总有一段时间要挨饿，另有960万12岁以下儿童生活在至少存在一种食物短缺的家庭中。1992年，美国贫困人口高达3690万，收入低于贫困线的占14.5%。另据美国“为世界提供面包”组织2002年公布的材料，美国有3300万人生活在遭受饥饿或饥饿威胁的家庭。美国的每一个大城市都有一定数量的人口生活在大街上。纽约的地铁和公共汽车站聚集了许多无家可归者，他们把候车室当作宿舍，把角落当作卫生间。由于缺乏金钱，他们经常穿着破旧的衣服，皮肤甚至生殖器裸露在外面，许多人身上散发着汗臭味及体臭味。美国住房和城市发展部对无家可归者估计为每晚35万人，而全国联盟估计为250万人，还有统计显示无家可归者达到300万左右。这些人中包括失业者、酗酒者、吸毒者以及穷得付不起房租的人等，尤其是贫困的妇女及其孩子。美国有足够的消除无家可归和贫困的资源，那么，为什么在美国无家可归者继续存在并呈上升的趋势呢？原因是多方面的，买得起的住房日益短缺，许多精神病院被关闭，不断高科技化的经济体系不能给缺乏技能和教育的人提供工作等等，[10]总之，社会保障制度的不完善是造成美国社会不和谐的主要原因之一。与西欧国家社会状况相比较，我们只能说美国是一个法治国家而不是和谐国家。因为和谐社会是比法治社会更高层次的社会状态。[11]
从以上对比中，我们明显看到，社会保障制度所具有的、也是其他任何制度所无法替代的社会整合功能。由于社会排斥是造成社会分裂和社会秩序混乱的主要原因，因此，通过社会保障使人们能够受到良好的教育、拥有比较宽敞的住房、有工作、有养老金和失业金以及伤残待遇和社会救济待遇，总之，具有不受排斥的公民权利，这些恰是达到社会稳定、保持经济持续发展的潜在因素，是构建和谐社会必须采取的措施。
目前，农民工社会保障权的缺失，已成为我国构建和谐社会的障碍。
进城农民工是一个典型的由经济和社会双重因素造就的底层群体，在农民进城打工、推动社会非农化的过程中，存在着大量的社会歧视和种种限制，严重地妨碍着非农化的进程。在我国的城市，对农民工的歧视是一种普遍的现象，对此有人作了这样生动的描述：“在一个依靠体制使一部分人在社会地位、经济收入超越另一部分人的社会，等级是何等的森严。虽然他们都是‘社会主义建设者’，没有‘高低贵贱’之分，可是实际生活中存在的社会不平等乃至歧视却没有明显减少，于是被卷入工业化进程中出身农门的人并没有顺理成章地成为学术上说的‘工人’或者‘产业工人’。”“农民也是一种职业，是以种地为生的人。可是在以户籍为表象的城乡二元化制度性歧视环境里，这个词就变成了一种世袭而非自由选择的身份。一旦你不幸出生在农家，那往往意味着你身上背负了标记性的‘印记’，颇有点像古印度的种姓制度。即使被动地卷入了工业化进程，从事了与农业完全没有关系的工作，成为了真正的产业工人，对不起，你的身份依然要被加一个定语‘农民工’。”“市场经济赋予了人们改变职业和选择职业的自由，一个文明的社会也不该允许社会‘集体无意识’地公然歧视它的一部分成员。一个连名义上的‘平等’都不能实现的社会是不正常的，也是耻辱和不能容忍的。”[12]这些生动的描述，再清楚不过地说明了对农民工歧视的普遍和深刻。正如泰戈尔在《戈拉》中所义愤指出的：“种姓制度使人对人这样蔑视，这样侮辱，怎能叫人不谴责它呢？要是这还不算罪大恶极，我真不知道什么才是罪大恶极了。那些极度鄙视自己同胞的人决不能变为伟大；他们注定了也会受到别人的轻蔑。”“尽管我们国家在哲理上讲究这种平等，我们还是看见低种姓的人连神殿也不许进去。如果在神的庙堂里都不讲平等，我们的哲学中有没有平等概念，又有什么关系呢？”[13]
在我国，社会‘集体无意识’地公然歧视农民工从根本上来说是对农民的歧视和蔑视，这种歧视是自1958年实行城乡户籍分离的制度以后产生并不断深化的结果，从此农民不再是一个职业的概念，而是一个身份的概念，是一个低城市人一等的群体的概念。在20世纪60年代，尽管妇孺皆知“农村是个广阔的天地，在那里是可以大有作为的。”但是，政府总是把那些十恶不赦的“牛鬼蛇神”发配到那大有作为的广阔的天地里去，他们随之也由城市人变为农村人，这就意味着农村是低人一等的人呆的地方。有人在他们的著作中这样写到：“注销城市户口几乎是近于坐牢的惩罚。例如，50年代的右派，60年代的遣返农村原籍，都使成百上千万市民领略了中国户籍制度的功力。三年饥荒时期，2000多万职工被注销了城市户口，重新回到农业第一线，欢送的锣鼓敲不出这些人的一丝笑容，却敲碎了他们的心。他们清楚地知道，从此国家不再负责他们的就业、吃粮、吃肉、吃菜、治病、住房、退休金等等。总之，一切都随着城市户口的失去而失去了。文化大革命运动一下子就注销了2000多万青年学生的城市户口。那时上山下乡动员小分队挨家挨户要户口本。一些学生的家长说：这是我们孩子的命根。只要户口簿上属于你的那一页被取下了，就意味着你已丧失了在中国城市居住生活的资格与权利。”[14]即丧失了由国家提供社会保障待遇的权利。
有人认为，长期以来，我国在城乡关系上采取的“一国两策”是缺乏国民概念、没有国民待遇意识的结果。[15]那么，在我国，农民到底是不是被当作国民看待？他们是否能够享受到最基本的国民待遇？这些都在外出务工经商的农村流动人口身上得到了非常明显的体现。农民外出打工的直接原因是税费负担过重和农业收入过低，他们希望到城市能够获得更多的收入来改善家庭的经济状况，然而，当他们来到城市以后，受到的却是极不公正和极不平等的待遇：
首先，他们不能成为国有企事业单位和行政机关的正式职工。早在20世纪50年代，与城乡分隔的户籍制度相配套的让市民独占城市就业岗位的制度就确立了起来。1955年4月12日，中共中央在《关于第二次全国省、市计划会议总结报告》中批示：“一切部门的劳动调配必须纳入计划，增加人员必须通过劳动部门统一调配，不准随便招收人员，更不准从乡村中招收人员。”1957年12月13日，国务院通过《关于各单位从农村招用临时工的暂行规定》，明确要求城市“各单位一律不得私自介绍农民到城市和工矿区找工作”，“招用临时工必须尽量在当地城市中招用，不足的时候，才可以从农村中招用。”这些为市民保留就业机会、排斥农民在城市就业的规定一经确立，便没有人再去思考它的合理性甚至合法性的问题，使它能够通行无阻地实施50年，至今没有被打破。由于农民无法在城镇取得正式职工的资格，因而享受不到只有正式职工才能享有的社会保险待遇，例如养老保险、医疗保险、失业保险等以及社会福利待遇，例如交通补贴、菜篮子补贴、独生子女补贴等。他们虽然干着非农的工作，但仍然是农民身份。
其次，他们要忍受制度造成的就业歧视，只能从事又脏又累的城市人不愿意干的工作。由于城市的容纳度有限，加之城市大量的下岗职工和失业者也在寻找就业机会，造成农民工进城挤占城市居民就业机会，增加城市就业压力的结果。于是，城市政府制定一些有明显歧视农民工的政策法规，对于来自城市和农村的劳动力实行不同的政策。1995年2月13日，上海市劳动局发布《上海市单位使用和聘用外地劳动力分类管理办法》，将行业工种分为三类：A类为可以使用外地劳动力的行业工种；B类为调剂使用外地劳动力的行业工种；C类为不准使用外地劳动力的行业工种。随即公布了上海市各企事业单位不得招聘外地劳动力的首批C类行业和工种。将国民分为本地人和外地人，规定相对较好的职业只能由本地人从事，实际上是新中国第一次确立起内容明确的职业保留制度。无独有偶，1995年北京市也颁布了《北京市外地来京人员务工管理规定》。北京市从最初的10多个工种发展到后来竟有100多个不允许外地来京人员进入。[16]我国几乎所有的大城市都有类似的规定。这些政策法规是显失公平的歧视性法规。当劳动者职业的有无和好坏不再取决于一个人的能力和工作态度，而取决于此人的某种特定属性时，受歧视的群体就要承担更大的艰难，支付更昂贵的代价，而这个社会也终将为此付出更为可怕的代价就不再意外了。
获得一项职业，对于劳动者来说，意味着有了相对稳定的经济收入，意味着社会的承认和接纳，意味着能够进行一些必要的社会活动。对于社会来说，充分就业是消除贫困、缩小贫富差距的必要条件，也是最大限度地开发人力资源、增强社会活力、增加社会总财富的必要前提。就一般情形而言，每一个适龄的社会成员在社会分工体系中都应有一个自己的位置，每一个适龄的社会成员都是通过特定的职业、特定的工作获得正常的社会群体生活，从而进入正常的社会生活环境。正是在这个意义上，国际劳工组织指出：“工作是人们生活的核心。”[17]所以，拥有一份职业，一份工作，是人们平等地进入、融入一个正常的社会生活环境的必要条件。我国农村目前有富裕劳动力1.5亿人，他们中有相当一部分不能在城市找到工作，这种现象对经济学家们来说，表明一部分资源没有得到利用：“愿意工作并且有能力的人没有被用于生产。对失业者及其家庭来说，失业意味着经济拮据以及生活方式的改变：不得不放弃度假，孩子们可能不得不放弃上大学的梦想。”“长期失业的年轻人尤其易于变得与社会格格不入，并转向采取反社会活动，诸如犯罪和吸毒。”[18]对于社会来说，城市有大量的失业人员，有大量的希望在城市找到工作的农民，表明这个不具备充分就业条件的社会是一个病态的社会。病态社会只能是一个少数人受益、多数人基本尊严和基本生活水平无法得到保证的社会，只能是一个社会焦虑不断加重、社会问题迅速增多、社会凝聚力不断下降、社会动荡随时可能出现的低质量社会。因此，为了促进经济发展和维护社会稳定，加快我国现代化和城市化的进程，必须确立农民在现代社会应当享有的自主迁徙、自主择业、公平竞争的基本权利。城市里的农村流动人口及其家人不应当受到任何歧视，尤其是来自政府层面的政策性歧视。
户籍制度和就业歧视制度长期存在的社会后果不仅是长期难以建立统一开放的劳动力市场，而且将会如著名的政治学家亨廷顿所指出的那样：“如果现代化最终并未提高农民的期望。那么现代化带来的使农民贫困化的影响，在政治上就不会有多大的意义。这两者在时间上的差距可能是相当大的，在某些情况下，可能会相差几个世纪。但总有一天城市的启蒙会影响到农村。通讯和运输方面的障碍会打破；公路、商人和教员都将出现在农村，收音机也会在那里露面。农民最终不仅会意识到自己在受苦，而且会意识到他们能够设法消除这种苦难。这种意识比任何东西都更具有革命性。农民产生不满是由于他们已意识到，自己的物质贫困和痛苦比其他各社会集团更严重，并且这一切并不是天经地义的。他们的命运是可以改善的。”[19]因此，在社会保障制度不健全、人们的基本生计对于就业的依赖程度特别高的情况下，必须在想方设法开辟就业门路的同时，完善社会保障体系这一社会安全阀和减震器，将为社会矛盾的减少和化解准备一条通道。
再次，他们的劳动强度大、劳动时间长、工资待遇低，且不能按时领到。中国人民大学中国社会保障研究中心2006年的调查表明，劳动时间超过8小时的农民工占52.9%，有些甚至超过12小时；有近一半的农民工每个月不能保证4天的休息，甚至有相当多的农民工每月没有休息日。超过三分之一的农民工延长工时或在节假日工作不能得到加班费。[20]我国劳动法还规定，工人每月加班延时不得超过36小时，而不少企业人均月加班在60-100小时，个别企业人均加班140-150小时，甚至有高达加班180小时的企业。[21]这种违反法律规定标准的加班对农民工造成身体和精神的极大伤害，甚至造成“过劳死”。1985年（民工有1500万）以来到2000年（民工达到7800万），绝大多数民工的月薪一直维持在300元-500元之间。[22]而在比较落后的地区，比如张家口地区，农民工的月收入只有150元左右。[23]已接近马克思所说的“血汗工资制”了。和拥有资本、技术、资金者相比，除了拥有自己之外一无所有的劳动者，能够出卖的就只有劳动力，甚至还包括尊严、健康和生命。他们在收入分配中，能够得到的是最微薄的份额。因此，在我们看到“中国制造”的标签时，不应该忘记，这些低廉的价格，很可能是以劳动者付出生命为代价补贴出来的血淋淋的价格。[24]国家统计局局长李德水在公布2004年中国经济数据的发布会上，在谈到局部地区发生“民工荒”现象时，给出国家统计局对珠江三角洲地区农民工收入的一份调查数据显示，该地区的农民工平均月工资只有600元左右，对此他感慨地说：“这一代农民工的工资收入水平和他们父辈20多年前打工的水平差不多，而经济发展得这麽快，这公平吗？”[25]在很多国营工厂里，农民工承担着劳动负荷量最重的体力活，但是绝大多数农民工的收入，仅相当于正式职工的一半甚至更少。[26]
农民工不仅工资低，而且不能及时领到工钱。绝大多数用工单位不是按月发给农民工工资，而是一年一结，有的用工单位连一年一结也做不到，长期拖欠。农民工工资被拖欠有几个明显特点：一是拖欠数额巨大，并逐年上升。1999年全国拖欠农民工工资360亿元左右，到了2003年这个数字上升到3000亿元左右；二是拖欠时间长；三是拖欠行业主要集中在建筑部门。[27]有统计数字表明，2001年北京市建筑业拖欠农民工工资约40亿元，而且几乎没有一个建筑工程不拖欠农民工的工资。[28]2003年10月，温家宝总理为农妇熊德明讨要拖欠的工资后，清欠农民工工资工作才迅速在全国展开。11月22日，国务院办公厅发布《关于切实解决建设领域拖欠工程款问题的通知》，要求尽快解决拖欠的工程款和农民工工资问题。在由劳动和社会保障部会同建设部等部门共同发起的全国性“清欠风暴”中，共帮助农民工追回2003年和历年被拖欠的工资253.8亿元，占拖欠工资总额的79.1%。其中，清欠2003年当年拖欠的工资156.82亿元，占当年拖欠工资总额的96%。[29]但是，国家建设部2004年8月26日公布，全国拖欠工程款仍在1756亿元巨额上，其中政府项目拖欠占36.7%，涉及项目主要是市政工程、教育工程和交通工程。为此，国家在2004年底出台9部法规，例如建设部和劳动保障部联合制定的《建设领域农民工工资支付管理办法》以及与财政部共同制定《工程结算管理办法》，来应对拖欠问题。[30]尽管如此，前清后欠现象仍较普遍，国家统计局2004年的调查显示，进城农民工最迫切的要求仍是解决工资拖欠问题。
第四，他们的居住环境恶劣，伙食条件差。在一些建筑工地和企业，农民工居住条件非常恶劣，几十个人住一个房间，睡通铺，基本没有公共活动空间。但政府对于农民工的住房没有提供任何帮助。他们干着重体力活，但生活费标准很低，只能吃素菜，不能吃到荤菜，素菜也是清汤白菜或者萝卜。据中央二台“第一时间”栏目2004年7月28日报道，北京市政府已经规定，雇佣农民工的工地要办食堂，然而，许多工程承包者出于经济上的考虑，不办食堂，农民工只能吃小贩们在尘土飞扬的马路边上做的饭菜。更为恶劣的是，本该作为饲料或工业原料的陈化粮从黑龙江、辽宁等地纷纷销往全国各地，用作农民工的口粮。仅在北京，每年至少有数以万吨的陈化粮被农民工吃掉。[31]绝大多数雇佣农民工的单位对于农民工生存状况的漠视，对于农民工来说，既是不公平的，也是不人道的。
第五，农民工的子女难以在流入地学校就读。近几年，农村流动人口的一个明显变化是在城市滞留的时间越来越长，举家流动的越来越多。北京市第五次人口普查结果表明，与1997年相比，停留半年以上的增加了110.5万余人，而停留半年以下的减少了32万人，举家流动的高达45%。这表明有越来越多的子女随家长流入城市，也表明城市需要为他们提供接受义务教育的机会和条件。据有关部门统计，进城的农村学龄儿童占农村流动人口的3%，按9400万流动人口计算，进城的学龄儿童有280万，仅北京就有10万进城学龄儿童。[32]他们或者高价进入大多数北京人的子女都难以进入的私立“贵族”学校，这只有少数私营企业老板的子女才有能力进入；或者有限地进入公办学校，因为进城儿童要上公立学校，需要比当地城市学生额外多缴两项费用，一是2000-5000元的赞助费，二是600元左右的借读费，这就将大多数流动儿童拒之门外；或进入流动人口子女的简易学校，这种学校被称为打工子弟学校，这些学校绝大部分校舍都是简陋破旧的平房、简易房（用石棉瓦或木板拼建而成），或是由库房改建的临时教室。在北京，2000年底，打工子弟学校约有200所，学生总数4万余名。据2001年9月对北京市丰台区的调查，农民工子女进入公办学校的不足1/6，85%以上是在打工子弟学校读书。这些学校虽然受农民工的欢迎，但由于被当地政府认为不规范而经常受到清理和取缔。2001年8月以来，丰台区的几十所打工子弟学校已被关闭或在被关闭的气氛下停办，仅有南苑乡6所允许继续办。[33]
义务教育是强迫教育也是国民教育，即使在市场经济发达国家，义务教育也是国家行为，即政府承担着提供有利于儿童入学的各种条件及机会的责任，儿童也同时享有平等的受教育的权利。在我国目前旧体制无法适应新的社会转型时期，国家必须主动承担和统筹起全民义务教育的责任。为流动人口的子女创造接受义务教育的机会，是政府行为，不是一个地区的教育部门所能够解决的，它还涉及公安、物价、工商、计划生育等相关政府职能部门。国家不能将流动人口儿童教育的责任推给地方政府，也不应该采取放任自流的态度，将流动人口儿童义务教育的责任推向市场。如果这些数以万计的孩子不能及时得到应有的教育与公平对待，不久的将来，在许多城市里，将会出现一支数量庞大的新文盲大军，他们从小在城市边缘生活，是在歧视与排斥中长大的城市“二等公民”，他们将形成新的严重社会隐患。[34]
由于以上诸方面的原因，使得农民工成为游离于城乡的弱势群体。所谓“弱势”至少有三层含义：第一，他们的现实生活处在一种很不利的状况之中。从更现实的意义上来说，就是其物质生活的贫困状态。“弱势群体”这个概念与“贫困人口”是高度重叠的，弱势群体中的一些人，连最基本的生存问题都没有完全解决。第二，他们在市场竞争中处于弱势地位。第三，在社会和政治层面，他们往往也处于弱势地位。这主要表现在他们表达和追求自己利益的能力上。尽管他们人数众多，但掌握的资源很少，他们的声音很难在社会中发表出来，他们自己也很难有效地表达和追求自己的利益。[35]虽然贫穷并不天然地与暴力和反抗伴随，贫穷只是直接地产生改变现实的愿望，而当努力遭遇到不公平时，首先产生的是对公平的渴望，这种愿望长期得不到满足才会产生激进、产生反抗。而消除激进与对立的前提是要追求一个公平、公正的社会环境。当资本和权利之光长期照耀不到底层的时候，当改革和发展不能被社会上的大多数人所分享，不同社会群体之间的断层线就会出现。流动农民对这种断层的体验最为深切，他们对公平公正的呼求也最为急切。
农民工所遭遇的不公平对待，原因主要在于我国在制度上没有及时确认农民工应当具有的地位和身份。农民工离开土地，进入城市务工经商，成为城市发展的重要力量，但现有制度无视他们对城市发展作出的巨大贡献，迄今为止还没有承认他们进城并在城市生活的合法性。将近三十年了，他们依然是城镇的边缘群体，人为地制造了一个在世界上绝无仅有的农民工群体。一个出尽了苦力、而因自己的身份反遭歧视的群体，是不可能热爱城市社会的，在遇到政治经济的新变故时，他们难免会成为城市社会的异己力量，许多社会问题会由此产生。因为“一个基本公平（公正）的制度环境，则会鼓励社会成员彼此协作，互助互利，使一个原本品行不端的人可能行为得当；反之，不公正的制度环境可能会使生活在这个社会中的个人彼此攻击，互相为敌，使一个原本品行端正的人可能作出不正当、恶的行为。”[36]“ 没有对个人权利的确认和强调，也就不会有稳定的社会秩序和功能的社会结合”。[37]例如，据1999年北京市调查，北京市外来人口达450万，在该年犯罪案件中，由外来人口作案的占56%，在外来人口聚居地所发生的案件中，外来人口作案的占70.8%，而在浙江村则高达91%。外来人口犯罪案件在全部刑事案件中的比例，上海为53%，深圳达97%。[38]
以上这些社会问题，成为中国扩大对外开放、深化经济体制改革、全面建设小康社会和构建和谐社会的严重障碍，关系到社会主义现代化事业能否快速、稳定、持续、健康地向前发展，也关系到广大人民群众能否普遍地、不断地从改革开放的建设中获得实实在在的利益。从农民工身上反映出的对于农民的不公平待遇，越来越受到社会的关注。在这几年的两会上，不少人大代表和政协委员都呼吁给农民和农民工以国民待遇。国家和各地政府对待农村流动人口的政策和制度也开始进行改革和调整，采取的措施主要有：（1）2001年，公安部出台了户籍制度改革政策，之后，各地依据公安部政策精神制定了当地城镇户籍改革制度，规定只要在城镇有稳定的职业、收入和居所，农村户口就可以转为城镇户口，改革的目标是，通过为进城务工经商的农村流动人口解决城镇户口，逐步取消农业与非农户口的界限；（2）2000年，国务院要求清理和取缔多项对外来人口的收费项目，减轻他们的经济负担和精神负担，消除农民进入城市的障碍。过去，有些城市对进城农民的高额收费，成为农民进入城市难以逾越的一道门槛，费用的降低和取消，为农民进城提供了方便；（3）2001年，国家出台有关规定，对外来打工经商的流动人口的子女就地上学进行试点，这不仅减轻了他们交纳高额借读费的经济负担，而且消除了本地学生对外来学生的歧视和外来学生的自卑心理，为他们接受义务教育提供了比较良好的外部条件；（4）北京等大城市为农民工建立了工伤保险和疾病保险，为农民工在遭遇伤残和疾病这些不测风险时提供经济上的保障，解除农民工在这些方面的后顾之忧，激励了他们工作的积极性；（5）在沿海发达地区，准许农民工参加当地的工会组织，为农民工依靠组织维护自己的权益提供组织保障。[39]
以上措施和政策的实施在促进城市化进程和维护农民工的合法权益方面都发挥了重要的作用，这些措施和政策的进一步健全和完善将更有力地推进我国和谐社会的建设进程。但是，由于我国在解决农村人口权益保障上面临着许多刚性的社会结构问题，所以这些措施和政策还不能从根本上解决农村流动人口进入城市的权益问题；这些措施和政策仍然是在原有的城乡隔离的二元社会经济结构的框架内实施的，因而不可能是彻底的。例如，有些地方允许符合一定条件的农民工报上城市户口，北京在这方面的规定是：凡投资50万元以上者，可以获得北京市几个规定地区的户口。广东东莞的规定是：凡购买50平米住房的可以带一个户口，50-100平米的可以带两个户口，100平米以上的可以带三个户口。这等于又为进城的农民设置了一道经济门槛，能迈过这道门槛的农民工可谓凤毛麟角。[40]再如，解决了城镇户口的人们，依然享受不到城镇居民的社会保障待遇，就能够说明问题；安置流动人口的户口只是在乡镇实行，许多在大城市打工经商十几年甚至二十几年的人们仍然报不上户口，仍然是流动人口的身份。解决农村流动人口的国民待遇问题，表现为解决他们的户籍问题，但实质上是要解决他们在城镇的社会保障待遇问题，只解决进城农民的户籍问题而不解决他们的社会保障问题，在市场经济竞争激烈的城市社会，大多数进城农民是无法长期生存下去的。因此，只有彻底破除身份限制，使进城务工经商的农民能够享受到和城镇居民一样的各种社会保障待遇，才能消除目前存在的诸多不公平现象，才能加速我国城市化和现代化的进程。正如恩格斯所说：“这种平等要求更应当是，从人的这种共同性中，从人就他们是人而言的这种平等中，引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[41]
解铃还需系铃人，既然对包括农民工在内的农民的歧视是制度造成的，那么，消除对农民工的歧视，赋予他们应当享有的社会保障权，也只有通过建立相应的制度才能解决。
（一）建立农民工社会保障制度的理论依据
1．社会公平论
在人类社会演进的过程中，每个个体都对社会的发展作出过有益的贡献。正是由于人类对于社会的贡献，才推动社会不断地向前发展，才使社会逐步从野蛮进入文明。所以，“一切人，作为人来说，都有某些共同点，在这些共同点所及的范围内，他们是平等的，这样的观念自然是非常古老的。但是，现代的平等要求与此完全不同，这种平等要求更应当是从人的这种共同特性中，从人就他们是人而言的这种平等中引申出这样的要求：一切人，或至少是一个国家的一切公民，或一个社会的一切成员，都应当有平等的政治地位和社会地位。”[42] “作为人，我们都是平等的，我们作为个人是平等的，在人性上也是平等的。一个人，在人性和个性上都不可能超过他人或低于他人。我们认为，人，所具有的尊严是没有程度差别的。世间人人平等，是指他们作为人在尊严上的平等。------人生而平等的说法是真实的、只限于能够实际证实人与人平等这个方面。也就是说，他们都是人，都具有人种的特性，尤其是他们都具有属于人种一切成员的特殊性质。”[43]平等就意味着一国之内的所有公民应当享受最基本的权利和受到最基本的保护，国家不应根据人们的出身、职业、居住地等在政策和制度上区别对待公民，而应当对所有的公民一视同仁。或者说，社会平等是指每个社会成员拥有的社会财富和其他利益大体一致，即结果平等或财富平等，以及每个社会成员都有同等的实现利益、取得财富的可能性，即机会平等或权利平等。给予所有公民以平等待遇，是建立公平合作体系、良好社会秩序和社会基本结构的基础，也就是社会融合的基础。
美国著名的哲学家、伦理学家罗尔斯在论及社会正义时指出，“社会和经济的不平等（例如财富和权力的不平等）只要其结果能给每一个人，尤其是那些最少受惠的社会成员带来补偿利益，它们就是正义的。”他认为，“社会和经济的不平等应这样安排，使它们：①在与正义的储存原则一致的情况下，适合于最少受惠者的最大利益；并且，②依系于在机会公平平等的条件下职务和地位向所有人开放。”[44]罗尔斯认为，在处理社会和经济问题时应当遵循两个原则，即差别原则和机会平等原则或地位开放原则。差别原则承认人们之间在地位和才能方面的差别，为了发挥人们的才能，调动其积极性和鼓励储蓄，社会在经济分配中对才能高的人予以照顾。但这要以能同时改善该社会中最少受益者的状况为前提，而不能扩大这一差别，更不能损害弱小者的利益。机会平等的原则是指“那些有着类似能力或才干的人也应当有类似的生活机会。具体地说，假如有一种自然禀赋的分配，那些处在才干和能力的同一水平上、有着使用它们的同样愿望的人，应当有同样的成功前景，不管他们在社会体系中的最初地位是什么，亦即不管他们生来是属于什么样的收入阶层。在社会的所有部分，对每个具有相似动机和禀赋的人来说，都应当有大致平等的教育和成就前景。那些具有同样能力和志向的人的期望，不应当受到他们的社会出身的影响。”罗尔斯的公平正义原则“提供了一种在社会的基本制度中分配权利和义务的办法，确定了社会合作的利益和负担的适当分配。”[45]
在论及差别原则时罗尔斯进一步指出：“每个人都从满足差别原则中得利就有了一种意义。在任何一对比较中，那些状况较好的代表人从提供给他们的利益中获利，而那些状况较差的人则从这些不平等带来的贡献中获利。当然，情况可能并不总是如此。但是在这种情况中，那些状况较好的人不应有权否决可为最不利者提供的利益。我们还是要最大限度地增加那些最不利者的期望。”[46]这就是说，只要存在社会公平，富有者获得财富才会被认为是正当，贫穷者才能够得到社会的尊重。没有差别，会造成激励不足，但差别过大甚至不断扩大，将导致社会矛盾丛生，使经济发展受阻，甚至导致社会崩溃。在一个公平的社会里，人们之间是平等的，但这种平等不是平均主义，而是在承认个体差异基础上的有差别平等。这种差别不但不会抑制社会发展，相反它是促进社会发展的激励机制，是社会发展所必不可少的。
2．社会连带论
法国著名的法学家狄骥创立了社会联带主义法学，这种理论认为，人在社会中结成一种既分工又合作的关系，它叫“社会联带关系”，是人类社会的基础，随着社会的发展而发展。人的社会性主要表现为人与人结成一种既有分工又有合作的纽带关系。人们能够认识这种关系，并从而产生两种感觉：社交的（或联带的）感觉和公平的（或个人自由的）感觉。社交的感觉使人们感觉到自己不能离开社会，不能破坏社会联带关系，必须在一定的社会中生活。公平的感觉是个人自由的自觉意识，人作为人，既具有社会性，又具有个性，而对其个性的认识和尊重，使他感觉到自己在社会中的存在和应享有的待遇，感到自由，感到得其所哉。狄骥进一步将正义分为两种：赏罚公平和交换公平。所谓赏罚公平是指一个人合理地享有应得的报酬和地位的感觉，他说：“一切人都有这样的感觉：每一个人对他在社会集团中所完成的工作必须按比例获得一种工资，换句话说，一切个人在集体中必须有一种与他所处的地位或他所服务的相适应的地位。------这就是如同亚里士多德一样所了解的公平，而神学者则称它为赏罚的公平。”所谓交换公平，是指社会交换中的公平之感，它要求“在价值和服务的交换之中尽量持有价值和服务的交换之间的平等。”狄骥认为，正义感是产生法律的重要前提条件之一，他说：“一种法律规则永远是建立在一种社会需要之上，建立在一定时期人们自觉意识上所存在的公平感之上，不符合公平的一种规则，永远也不是一种法律规则。”[47]“正是通过建立在社会成员们的需要和潜在性基础上的社会联合，每一个人才能分享其他人表现出来的天赋才能的总合。我们达到了一种人类共同体的概念，这个共同体的成员们从彼此的由自由的制度激发的美德和个性中得到享受；同时，他们承认每一个人的善是人类完整活动的一个因素，而这种活动的整个系统是大家都赞成的并且给每个人都带来快乐。”[48]
由于“社会是个人所组成，个人和结合个人的共同关系似乎就必须是同等重要的，没有强而有为的个人，构成社会的绳索扭结就没有东西可以牵缠得住。离开了相互间的共同关系，个人就彼此隔离而凋残零落，或相互敌对而损害个人的发展。”[49]所以，个体人只有在社会中进行有效的社会合作，其基本的生活需求才能得到满足，其潜能才能得以充分的开发，社会成员的价值才得以实现。德沃金提出“社会三种模式说”，其中第三种为具有“连带性质”的政治社会，即只有当人们承认“他们的命运以某种强有力的方式连在一起”时，人们才是真正政治社会的成员。连带社会使全体公民的责任特殊化：每个公民尊重他所处的社会的现有政治安排中的公平和正义的原则；它使这些责任充满个人性质，规定不得抛弃任何人，不论是好人还是坏人都共同生活在政治社会中；连带关注的基本原理是，人人都有价值，人人都必须得到平等的关注。[50]哈耶克也指出：“由于每个人都依赖于一种合作体系，没有这种合作，所有人都不会有一种满意的生活，因此利益的划分就应当能够导致每个人自愿地加入到合作体系中来，包括那些处境较差的人们。”[51]这里所说的社会联合体或者社会共同体拟或社会合作体系，主要体现为国家。国家虽然是由若干社会成员组成的，但并非是这许多社会成员的简单相加。国家一旦建立，就具有了相对的独立性，并通过政府对社会成员承担一定的义务和责任。20世纪二三十年代发生在西方资本主义社会的大萧条，使人们看清了市场机制的缺陷：任何人都可能陷入无助的地步，而责任完全不在他们自己。现代社会的核心家庭规模太小，难以照顾和养活患病、残疾、年老体弱和失业的家人，个人和家庭不可能抵御所有风险，有些风险必须社会化。[52]大萧条的历史证明，市场经济充满了不确定性，政府有责任加强社会保障制度的建设，否则，资本主义随时面临着覆灭的危险。
社会联合的理念对于社会保障制度建立的巨大影响，在已经建立起完善的、极大体现出社会公平的社会保障制度的欧洲国家得到最为充分的体现。在欧洲福利国家，社会保障网是在政府组织下，所有公民共同协作的成果。对于每一个公民来说，他有权利得到社会保障制度的待遇，反过来说这也意味着，公民不是国家施舍的领取者，而是制度的积极合伙人。国家对于所有处于社会不利地位的不幸运者，通过提供社会保障待遇，使他们过上体面的、与人的尊严相适应的生活。在这里，社会联合的理念为社会公平提供了坚实的基础。例如，在法国，建立社会保障制度的目的之一，是在一个连带关系更为突出的社会里促使每个成员的成长。通过对领薪者的劳动报酬的义务性预先扣除（社会保险费，无论是雇主的还是领薪者的），并以给付的形式对这些扣除进行分配，就会在两个群体（有职者与无职者）之间建立一种连带关系。在农业社会保障领域，由于缴纳的社会保险费只能支付农业社会保障制度中的极小一部分开支，因而需要外来资金。在此，外来资金有两个途径：①在农业领薪者（农业雇员）社会保障方面，人们求助于领薪者的普通连带，即一般制度（工人、雇员的社会保险制度）应该对农业领薪者的社会保障的财政赤字进行补贴；②在农业经营者（农场主）方面，人们诉诸国民连带，即国家财政预算中包括农业社会保障预算，国家财政要对农业经营者的社会保障投入资金。[53]
社会联合是社会发展必不可少的因素，在一定的情况下，社会联合的状况决定社会发展的状况：社会发展可以忽视社会联合，在这种情况下，产生的发展结果是，经济飞速增长，但社会矛盾加剧，如贫富差距拉大、失业率过高、生态破坏严重等等。这样的发展可能一时达到较高的增长速度，但是难免与危机并存，甚至会导致经济危机、政治危机、社会危机，最终使经济增长的效果毁于一旦；社会发展在注重社会联合时，则完全是另外一种情形，这种发展是在追求经济发展的同时，高度重视社会各方的协调、平衡，以保持经济发展的内在活力和可持续性。这样的发展，速度不惊人，但内耗较小，合力较大，破坏性较小，而建设性较强，其结果是国泰民安，经济和社会稳定协调地向前发展。
（二）对建立农民工社会保障制度的设想
世界各国在工业化和城市化的过程中，由于社会保障制度是一个开放的体系，因而促使农村劳动力不断向城市转移，城市化也由此迅速实现。在我国，随着改革的深入，城市粮油供应体制已经放开，户口迁移也松动了许多，但是，与就业相联系的城市社会保障体系却相当封闭。在这种情况下，为农民工建立社会保障制度，首先，应打破二元劳动力市场，以同一标准从城镇和农民工应聘者中录用职工；其次，要改变对农民工身份的看法和称谓，农民工群体是一个过渡性群体，随着我国经济的增长和城市化的不断推进，这个群体将逐渐融合到其所属的产业工人中去。农民工在符合企业录用标准、被企业录用、签定劳动合同以后，与从城镇录用的职工一样，是企业的正式职工，而不是具有农民身份的工人；第三，农民工既然从事着与其他职工同样的工作，那么，就应贯彻“同工同酬”的分配原则，保证在初次分配时的公平；第四，被录用的农民工应当享有与其他职工一样的福利待遇，在他们履行了缴纳社会保险费义务时，同时获得了享受社会保险待遇的权利。北京在为农民工建立社会保险方面作出了有益的探索：北京市出台了从2004年9月1日起实施的《北京市外地农民工参加工伤保险暂行办法》和《北京市外地农民工参加基本医疗保险暂行办法》。按照两办法中的规定，农民工不缴纳工伤保险费，保险费由企业一方缴纳，农民工发生工伤后能够获得与北京职工同样的待遇；将企业缴纳的农民工医疗保险费的比例由社会平均工资的12%降至2%，为企业参加农民工医疗保险提供支持，参加医疗保险的农民工，可以享受与个体存档人员相同的医疗保险待遇。北京市将以这两个法规为突破口，逐步将272万名农民工纳入该市社会保障体系，最大限度保障农民工的合法权益。[54]
2004年，整个产业工人阶层在社会阶层结构中所占的比例为22.6%左右，其中农民工占产业工人的30%左右，[55]到了2005年，这一比例已上升为46.5%。[56]比例在一年期间增长了50%，速度之快出乎意料。然而，参加社会保险的农民工的数量没有随着农民工数量的快速增长而增长。一项最新调查显示，农民工参保率普遍偏低。在养老、医疗、失业、工伤、生育五个保险项目中，除了工伤保险有相当数量的农民工参加以外，养老保险的平均参保率仅为15%，医疗保险的平均参保率为10%，而失业保险和生育保险目前仍与绝大多数农民工无缘。[57]在这种情况下，为农民工建立社会保障制度对于推进和谐社会的建设就具有了特别重大的意义，有学者认为，农民工社会保障制度建立越早成本越低，每迟延一年，制度成本将增加315亿元左右。如果等到农民工成为我国城镇人口主体再建立社会保险（2012年农民工可能达到1.6亿人），其社会成本将更高。[58]这样的忠告值得我们思考。
将农民工纳入城镇社会保障体系需要规定一定的条件，比如，进城务工至少三年；在城镇有固定的住所；有固定的收入；有成为城镇居民的愿望和要求；必须将农村的承包土地转让出来，[59]而且这种转让是有偿的，转让金直接划入农民工社会保险个人账户，作为他本人的社会保险基金。这一方面为农民工获得社会保险待遇提供了物质保障，另一方面也不会给国家和企业增加过重的经济负担，有利于促使农民工社会保险制度顺利有效建立。
在建立农民工社会保障制度时，必须采取的措施是：
1．采取强制性手段将农民工纳入社会保障范围
目前农民工参加城镇社会保险的比例普遍较低。例如，养老保险的参保率为13.8%，参加医疗保险的占10%，参加工伤保险的占12.9%。由于统计口径和调查误差等原因，农民工实际参保率可能还要低。[60]所以，必须采取强制手段，将农民工纳入城镇企业社会保障范围。为了使企业能够自觉地为农民工办理社会保险，相关部门必须规定严格的保障措施，即规定每年最晚的申报农民工人数和缴纳保险费的期限、规定迟延缴纳和不缴纳的处罚措施，尤其是要对雇佣了农民工而不为其办理社会保险的企业规定比较严厉的处罚措施，直至追究刑事责任。在这方面，新加坡的做法可供借鉴：新加坡《公积金法》规定，对逾期不缴纳社会保险费的人，每逾期1日，处1.5%的滞纳金，全部由雇主支付；对违反法律规定的行为，罚款2500新元-1万新元；雇主在发工资时扣除了雇员的社会保险法而不上缴中央公积金局的，判处2年徒刑；缴不起罚款者，可以查封财产，甚至不许再经商办企业。[61]在严厉明确的规定下，为农民工办理不办理社会保险的问题，就成为守法和违法的问题，在违法者必须承担违法责任的情况下，还会有多少企业敢不为农民工办理社会保险呢？
目前，无论中央政府还是地方政府都制定了保障农民工参加社会保险的法规或者政策，即通过法规或者政策的形式宣示了农民工具有获得社会保险待遇的权利，这确是我国在人权保障方面的一大进步。然而，如英国法学家戴雪所强调的，对权利的保护和救济，比对权利的宣示更重要，甚至从某种程度上说，“没有救济就没有权利”。显示社会公平的农民工社会保险制度，只是解决了正义的分配问题，而正义有可能因为义务人或者责任人不履行他们的义务和责任受到损害，这就需要矫正的正义，即通过行政的或者司法的救济途径，为农民工社会保险权利的真正实现提供法律保障。
2．建立农民工工伤保险和医疗保险制度
2003年4月27日，我国第一部工伤保险法规《工伤保险条例》公布，于2004年1月1日起实施。条例的适用对象是具有雇佣关系的各类企业的雇员，农民工既然是企业雇员，就应当在《工伤保险条例》的保护之下。2005年4月7日在广州举行的全国工伤保险工作座谈会上，劳动和社会保障部副部长王东进说，2004年是工伤保险制度建设全面推进的第一年，全国工伤保险参保人数达到6845万人，改变了近年来工伤保险覆盖人数徘徊在4500万人的局面。2005年工伤保险发展目标第一次列入了国家国民经济和社会发展计划，到年底参保人数要超过7500万人。并且要以矿山、建筑等高风险企业和农民工为参保的重点。[62]2006年，国务院国发[2006]5号文件，即《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，“所有用人单位必须及时为农民工办理参加工伤保险手续，并按时足额缴纳工伤保险费。在农民工发生工伤后，要做好工伤认定、劳动能力鉴定和工伤待遇支付工作。未参加工伤保险的农民工发生工伤，由用人单位按照工伤保险规定的标准支付费用。”2006年，劳动和社会保障部劳社部发[2006]15号文件，即《关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》指出，“制定和实施农民工‘平安计划’，用三年左右时间，将煤矿、建筑等高风险企业的农民工基本覆盖到工伤保险制度之内。2006年，实现国有大中型煤矿企业农民工全部参加工伤保险；与有关部门共同制定推进建筑企业参加工伤保险的相关政策措施。2007年，力争合法小煤矿、非煤矿山和建筑企业半数以上的农民工参加工伤保险。2008年，基本实现全部合法煤矿、非煤矿山企业农民工和大部分建筑企业农民工参加工伤保险。”[63]
2003年5月26日，劳动和社会保障部下发《关于城镇灵活就业人员参加基本医疗保险的指导意见》，明确规范了灵活就业人员的参保方式、激励措施和待遇水平等问题，对解决农民工的医疗问题、保障农民工的身体健康都起到了一定的保护作用。2006年，国务院国发[2006]5号文件，即《国务院关于解决农民工问题的若干意见》指出，“各统筹地区要采取建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。根据当地实际合理确定缴费率，主要由用人单位缴费。完善医疗保险结算办法，为患大病后自愿回原籍治疗的参保农民工提供医疗结算服务。有条件的地方，可直接将稳定就业的农民工纳入城镇职工基本医疗保险。”2006年，劳动和社会保障部劳社部发[2006]15号文件，即《关于贯彻落实国务院关于解决农民工问题的若干意见的实施意见》指出，“按照‘低费率、保大病’的原则，将农民工纳入医疗保险范围。与城镇用人单位签定规范劳动合同的农民工，随所在单位参加基本医疗保险；以灵活方式就业的，可按照当地灵活就业人员参保办法参加医疗保险；农民工比较集中的地区，可以采取单独建立大病医疗保险统筹基金的办法，重点解决农民工进城务工期间的住院医疗保障问题。”[64]
可以肯定，国务院的“意见”以及劳动和社会保障部的“实施意见”都将在促使企业为农民工办理工伤保险和医疗保险中发挥重要的作用，但是，由于“意见”和“实施意见”都是政府采取的过渡性政策，对于企业的约束力有限因此，必须加大对企业执法检查和监督的力度，尤其是对于应当为农民工办理工伤保险和医疗保险而故意不办的企业，要采取一定的处罚措施，才能确保农民工的工伤保险和医疗保险权益得到切实保障。
3．建立全国统筹的社会保险制度
农民工流动性很大，在出现生活风险时在哪里获取社会保险待遇，是一个现实的、必须予以解决的问题。我国城镇社会保险有的地区实行省级统筹（例如养老保险），有的地区实行地市级统筹（例如医疗保险）。如果一个农民工很少在本地打工，一直在外省市打工，那么在当地社会保险机构就没有保险记录，也没有社会保险资金积累，要让当地社会保险经办机构向在外地打工的本地籍农民工提供社会保险待遇不仅不可能，而且不合理。解决这一问题的根本办法是提高社会保险的统筹层次——建立社会保险基金全国统筹，这既可以减少不同地区划转社会保险基金的管理成本，也可以为建立全国统一的劳动力市场消除障碍。由于省级或地市级保险统筹为城镇之间的劳动力流动设置了障碍，学界和实务界多年以来一直在呼吁建立全国统筹的社会保险制度。国家应像建立公民身份证制度一样，为每一个人劳动者设立一个社会保险卡，使他们无论走到那里，缴纳的社会保险费都记录在社会保险卡上，由生活风险发生地和退休后的居住地的社会保险经办机构提供社会保险待遇。实践将会证明，建立全国统筹的社会保险制度不仅是推动城市化进程，而且是建立自由流动的劳动力市场，促进经济发展的有效举措。
建立全国统筹的社会保险制度的必要性还在于，到目前为止，农村剩余劳动力主要是由西向东流动，即由不发达地区向发达地区流动，并且为发达地区的社会保险机构缴纳社会保险费，由于农民工流动性大的特点，因此他们基本上不能享受到缴费地的社会保险待遇，尤其是养老保险。这种情况造成的结果是，那些在人生黄金阶段到外地打工的农民工向打工地的社会保险机构缴纳了各种社会保险费，却不能获得由他们提供的社会保险待遇（主要是养老保险）或获得低水平的医疗保险和工伤保险待遇。因此，发达地区的社会保险基金基本上能够作到收支平衡。而在中西部不发达地区，由于劳动力外出多，就业人数少，因此不能筹集比较多的社会保险基金；那些外出打工的人一般是在年老、生病或者因伤残丧失劳动力时才返回故乡，他们由于没有向本地社会保险经办机构缴纳社会保险费，因此本地社会保险经办机构不可能为他们提供社会保险待遇。农民工将青春奉献给城市，为城市建设和繁荣作出了有益的贡献，而城市把劳动中致伤致残、体衰病弱者推回农村，当农民工在城市出尽了苦力、拖着老病残的身体回到农村时，却没有任何组织向他们提供最基本的生活保障。这不仅增加了农民工家庭的经济负担，而且增加了当地政府的经济负担，对于农民工和当地政府都是不公平的。
基于以上事实，建立全国统筹的社会保险制度，将有利于促进劳动力的合理流动，有利于东西部协调发展，有利于维护农民工合法的社会保险权益，有利于和谐社会的早日建成。
4．加强对农民工的培训
在新技术革命的作用下，一些传统的产业正在被淘汰，在这种情况下，虽然也有一些新的职业被创造出来，但绝大多数农民工的知识和技能是不符合新职业要求的。因此，要解决农民工的就业问题，应当把提高他们的素质放在首位，尤其要重视职业教育和技能培训。另外，农民工的职业培训对于促进经济发展也具有非同寻常的作用，世界银行的一项研究表明，一个地区的劳动者接受教育的时间每增加一年，其GDP就会增加9%。[65]
为了提高农民工的素质和就业能力，按照党中央和国务院有关会议和文件要求，农业部、劳动和社会保障部、教育部、科技部、建设部、财政部联合制定了《2003-2010年全国农民工培训规划》，并于2003年9月18日由国务院办公厅转发。规划指出：党的十六大提出的全面建设小康社会的奋斗目标，对加快农村富余劳动力向非农产业和城镇转移提出了新的更高的要求，并强调加快农村富余劳动力转移就业的关键在于加强农民工的培训。培训的目标是：2003-2005年，对拟向非农产业和城镇转移的1000万农村劳动力开展专业就业前的引导性培训，对其中的500万人开展职业技能培训，对已经进入非农产业就业的5000万农民工进行岗位培训。2006-2010年，对拟向非农产业和城镇转移的5000万农村劳动力开展引导性培训，并对其中的3000万人开展职业技能培训。同时，对已进入非农产业就业的两亿多农民工开展岗位培训。针对一些过热行业用人大大减少，全国农村固定观察点办公室建议，要抓好农民工转岗培训，避免出现大规模民工回流。[66]引导性培训的目的在于提高农民工遵守法律法规和依法维护自身权益的意识，树立新的就业观念。职业技能培训是提高农民工能力的重要途径，是增强农民工就业竞争力的重要手段。主要是在各级政府的引导和支持下，以定点和定向培训为主，由各类教育培训机构、行业和用人单位开展，根据国家职业标准和不同行业、不同工种、不同岗位对从业人员基本技能和技术操作规程的要求，安排培训内容，设置培训课程。国务院还发出通知指出，农民进城就业培训的经费由政府、用人单位和农民工个人共同负担，各级财政要在财政支出中安排专项经费扶持农民工职业技能培训工作。[67]由于我国失业保险制度建立的时间不长，滚动结余的资金少，不可能为所有接受技能培训的职工提供免费服务，所以需要职工个人支付一部分培训费是合理的。但是，对于来自中西部不发达地区的农民工，为了提高他们的劳动技能，不使他们因经费困难错过培训机会，应当免费为他们提供培训。
由于规划属于政策而不是法律规范，具有比较大的随意性，因而不能有力地保障农民工接受职业培训的权利。尽管如此，规划的实施为农民工职业培训法规的制定积累了丰富的经验，国家要在尽可能短的时间内，在完善我国《失业保险法》时，将农民工职业培训纳入《失业保险法》的规范之内。
5．允许农民工子女在城镇中小学接受义务教育
农民工子女的受教育问题虽然已经引起国务院及地方政府的关注，但没有采取有力的措施，所以解决问题的进展不大。在这里，首先要解决认识问题，各级政府必须清楚地意识到，农民工子女在少年儿童中占有一定的比例，他们的教育同样关系到他们自身的发展和祖国未来的繁荣。有人甚至指出，解决农村流动人口的发展能力问题，当务之急是解决农村流动人口子女的教育问题。因为一个人受教育的年龄是不可逆的，一旦错过最佳的受教育阶段，将难以给予弥补。而且，在现代社会，决定一个人职业社会地位高低的主要因素，往往被归因于人们受教育程度的高低。“一个人越是受到较好的教育，他就越有可能从较低的职业地位攀升到较高的职业地位，或者获得较好的初始职业。”[68]所以，这部分少年儿童的教育问题不能放弃和忽视，应当采取有效措施加以解决。其次要对相应的制度进行改革，因为制度改革比政策调整更有效。制度改革的目标是消除对农村流动人口的各种歧视，使他们与城镇居民具有同样的国民权利，以实现社会公平。例如，北京市决定，从2004年秋季开始，取消来京务工农民子女在公办中小学的借读费。北京市财政安排市级专项资金2500万元，主要用于解决来京务工农民子女接受义务教育的问题。[69]到2007年10月，北京40余万农民工子女中已有25万就读于公办学校，市政府决定对其余10多万农民工子女就读的200多所未经批准的自办学校进行清理整顿，并决定每年提供8000万到一亿元的资金，专门解决农民工子女就学问题，以确保农民工子女能够接受合格的义务教育。[70]在北京市的做法为其他城市树立了榜样。在各个国家进行经济结构调整，世界经济呈现一体化，资源在世界范围内进行流动和配置的背景下，人力资源正在成为最重要的资源，而且是国家财富的组成部分。中国作为发展中国家，越是资金短缺，越是经济落后，越是要大力发展教育科技。因此，加大对农村和进城务工人员子女基础教育的投资，是开发人力资源，推动经济发展，实现中国和平崛起的必由之路。选择这一路径，进城务工人员子女就不应该成为被遗忘的角落。
早在春秋战国时期，孔子就发表过有关“大同”社会的著名言论。孔子感叹道，大道施行的年代，天下为公，贤者和能者通过选举而执政，讲求言行的信用，注重社会的和谐，所以人们不只是亲爱自己的亲人，慈爱自己的子女，而且“老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者，皆有所养”。孔子所描述的大同社会中的“老有所终”，是指老年人的归宿有妥善的安排，今天可以理解为为老年人设立“养老保险”；他所描述的“壮有所用”，是指壮年人的才干有发挥的机会，今天可以理解为凡在劳动年龄的人都有就业的机会；他所描述的“幼有所长”，是指幼年人的成长有良好的条件，今天可以理解为幼年人有足够的营养和能够受到良好的教育，因而能够健康地成长；他所描述的“矜寡孤独废疾者，皆有所养”，是指独身的人，孤弱的人，没有子女照顾的人，有残疾的人，都能够得到社会的供养，今天可以理解为为那些生活不能自立的社会弱者通过提供社会救济，使他们最基本的生活能够得到保障。孔子在这里所描述的大同社会，是一种自然形成的社会状态。几千年来，无数的志士仁人为了建立一个没有剥削、没有压迫、衣食无忧、居者有屋、民主自由的大同世界，前赴后继、浴血奋战，付出了艰苦卓绝的努力。今天，我们的党把构建社会主义和谐社会作为新的历史时期全党和全国人民的奋斗目标，将极大地鼓舞和激励全国人民在尽可能短的时间内，把我国建设成为公平正义、制度健全、经济发展、社会稳定、文化进步、秩序井然、百姓安居乐业、丰衣足食、健康文明的和谐社会。
法学家塞尔苏斯指出：“正义只有通过良好的法律才能实现。”即正义不仅是一种社会理想，价值观念，更应当是一种具体的制度安排。因此，越是尽早将农民工纳入城镇社会保障体系，越能够极大推进我国城市化进程，也越能够提前实现构建和谐社会的战略目标。
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[1] 2007年7月24日，全国人大常委会副委员长成思危透露，全国农民进城打工者已经有1.5亿。参见张英：《从“废乡”到“废人”——专访贾平凹》，《南方周末》2007年10月25日。
[2] 郭悦：《农民工流动就业与劳动力市场建设问题》，《中国劳动社会保障报》2005年7月30日。
[3] 卢海元：《走进城市：农民工的社会保障》，经济管理出版社2004年版，第51-52页。
[4] 李琮主编：《西欧社会保障制度》，中国社会科学出版社1989年版，第99页。
[5] 和春雷等：《当代德国社会保障制度》，法律出版社2001年版，第11页。
[6] [德]霍尔斯特•杰格尔：《社会保险入门》，刘翠霄译，中国法制出版社2000年版，第6、21页。
[7] [美]威廉姆·怀特科等《当今世界的社会福利》，解俊杰译，法律出版社2003年版，第19页；史哲：《瑞典社民党如何进行‘社会主义’改造》，《南方周末》2007年6月14日。
[8] 胡鞍钢主编：《第二次转型国家制度建设》，清华大学出版社2003年版，第286页。
[9] 沈立人：《中国弱势群体》，民主与建设出版社2005年版，第115页。
[10] [美]威廉姆·怀特科等《当今世界的社会福利》，解俊杰译，法律出版社2003年版，第29、46、57-58页；郝铁川：《构建和谐本位的法治社会》，《新华文摘》2005年第10期，第9页。
[11] 何勤华：《从法治社会到和谐社会》，《新华文摘》2005年第15期。
[12] 沉默：《‘民工’到底是什么‘工’》，《读者》2004年第16期。
[13] 俞德鹏：《城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》，山东人民出版社2002年版，第39页。
[14] 郭书田、刘纯彬：《失衡的中国》，转引自俞德鹏：《城乡社会：从隔离走向开放——中国户籍制度与户籍法研究》，山东人民出版社2002年版，第55页。
[15] 景天魁等：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第117页。
[16] 景天魁等：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第128页。
[17] 吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第195页。
[18] [美]斯蒂格利茨：《经济学》（上），姚开建等译，中国人民大学出版社1997年版，第514页。转引自吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第173页。
[19] 转引自景天魁等：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第172页。
[20] 杨立雄：《农民工社会保护问题研究》，《社会保障制度》2007年第1期。
[21] 李强：《农民工与中国社会分层》，社会科学文献出版社2004年版，第255页。
[22] 胡鞍钢主编：《第二次转型国家制度建设》，清华大学出版社2003年版，第112页。
[23] 吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第278页。
[24]钟伟：《‘中国制造’中的生命补贴》，《读者》2006年第11期。
[25] 晓黎：《路径选择：别把他们当作城市过客》，《中国劳动保障报》2005年2月2日。
[26] 李培林主编：《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》，社会科学文献出版社2003年版，第51页。
[27] 李小云等主编：《中国农村情况报告》，社会科学文献出版社2004年版，第14、154页。
[28] 中国“三农”形势跟踪调查课题组、中汉经济研究所农村发展研究部编：《小康中国痛——来自底层中国的调查报告》，中国社会科学出版社2004年版，第329页。
[29] 郭佳平：《农民工‘讨薪代言人’》，《法制日报》2004年12月24日。
[30] 《北京晚报》2004年8月26日。
[31] 武唯：《陈化粮挑战农民工生存状况》，《中国劳动保障报》2004年8月3日。
[32] 景天魁等：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第136页。
[33] 李培林主编：《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》，社会科学文献出版社2003年版，第207、165页。
[34] 李培林主编：《农民工——中国进城农民工的经济社会分析》，社会科学文献出版社2003年版，第226页。
[35] 孙立平：《断裂——20世纪90年代以来的中国社会》，社会科学文献出版社2003年版，第68页。
[36] [德]马斯洛：《人性能达到的境界》，云南人民出版社1987年版，第221页。
[37] 夏勇主编：《走向权利的时代》，中国政法大学出版社2000年版，第14页。
[38] 中国“三农”形势跟踪调查课题组、中汉经济研究所农村发展研究部编：《小康中国痛——来自底层中国的调查报告》，中国社会科学出版社2004年版，第78页。
[39] 景天魁等：《社会公正理论与政策》，社会科学文献出版社2004年版，第125-126页。
[40] 张宏发编：《裂变与整合》，兰州大学出版社2003年版，第105页。
[41] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第143页。
[42] 《马克思恩格斯选集》第3卷，人民出版社1995年版，第444页。
[43] [美]艾德勒：《六大观念》，郗庆华译，三联书店1998年版，第200-202页。转引自吴忠民：《社会公正论》，山东人民出版社2004年版，第18页。
[44] [美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版，第14、302页。
[45] [美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版，第73、4-5页。
[46] [美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版，第81页。
[47] 严存生：《论法与正义》，陕西人民出版社1997年版，第101-105页。
[48] [美]约翰•罗尔斯：《正义论》，何怀宏等译，中国社会科学出版社2003年版，第526页。
[49] [美]杜威：《哲学的改造》，胡适等译，商务印书馆1958年版，第101页。
[50] [美]德沃金：《法律帝国》，李常青译，中国大百科全书出版社1996年版，第189-191页。
[51] [英]哈耶克：《自由秩序原理》，邓正来译，三联书店1997年版，第104页。
[52] 胡鞍钢等主编：《第二次转型国家制度建设》，清华大学出版社2003年版，第282页。
[53] [法]让-雅克•迪贝卢等：《社会保障法》，蒋将元译，法律出版社2002年版，第29、64、189页。
[54] 《北京：两项保险让民工受益》，《中国劳动保障报》2004年8月3日。
[55] 中国“三农”形势跟踪调查课题组、中汉经济研究所农村发展研究部编：《小康中国痛——来自底层中国的调查报告》，中国社会科学出版社2004年版，第54页。
[56] 《农民工：产业工人梦何时能圆》，《中国劳动保障报》2005年2月1日。在这一比例中，第二产业占56.7%，建筑行业占80%，他们绝大部分处于流动不定的状态，参见《路径选择：别把他们当作城市过客》，《中国劳动保障报》2005年2月2日。
[57] 梁雄军等：《农村劳动力二次流动的特点、问题与对策》，《中国社会科学》2007年第3期。
[58] 卢海元：《走进城市：农民工的社会保障》，经济管理出版社2004年版，第72页。
[59] 参加农民养老保险、乡镇企业职工养老保险和农民工养老保险的人，在他们退休或参加城镇养老保险时，如果能将土地经营权转让出来，按照第五次人口普查的结果，农村人口为80739万人、农村劳动力49876万人、耕地面积19.4亿亩、人均耕地面积2.4亩计算，可转让土地经营权的人口达到25732万人左右，全部转让以后，农村人均耕地面积可达到3.53亩，农业土地经营规模可能扩大47%以上，其产生的规模经营效益将超过50%。若按目前1：1.5的抚养比例计算，可转让土地经营权的人口将增加一亿左右，全部转让后，人均耕地面积可达到4.31亩，土地经营规模可扩大79.6%。这就形成农民人数减少（城市化进程加快、规模扩大）——土地经营规模扩大——农民收入增加——农民走向富裕的良性循环机制。参见卢海元：《走进城市：农民工的社会保障》，经济管理出版社2004年版，第380页。
[60] 刘军等：《当前农民工流动就业数量、结构与特点》，《中国劳动保障报》2005年7月28日。
[61] 杨燕绥：《社会保险法》，中国人民大学出版社2000年版，第229页。
[62] 《今年工伤保险将覆盖7500万人——矿山、建筑等高风险企业和农民工是参保重点》，《经济日报》2005年4月8日。
[63] 《中国劳动保障报》2006年9月28日。
[64] 同上。
[65] 郭晋晖：《对农民的教育与培训——和谐社会绕不过的坎儿》，《中国劳动保障报》2005年3月5日。
[66] 《农民工外出务工今年将超亿人——当前应抓好农民工转岗培训》，《经济日报》2004年7月31日。
[67] 晓黎：《路径选择：别把他们当作城市过客》，《中国劳动保障报》2005年2月2日。在新加坡，政府针对亚洲金融危机以后，失业人数增加的状况，采取了以下对策：在人力部、全国职工总会、全国雇主联合会及企业的密切合作下，筹集资金，对职工进行技能和知识培训，提高职工的综合素质，迎接知识经济的挑战。1998年4月，新加坡职工总会筹资300万新元，政府又补贴了900万新元，成立了教育与培训基金。1998年5月人力发展署耗资1500万新元，建立技能发展中心。1998年8月，政府出资1亿新元补贴给送职工参加培训的雇主。他们的做法对我们很有参考价值。参见顾俊礼主编：《福利国家论析——以欧洲为背景的比较研究》，经济管理出版社2002年版，第354页。
[68] 李培林等：《就业与制度变迁——两个特殊群体的求职过程》，浙江人民出版社2000年版，第162页。
[69] 宣村：《大都市应有的气度》，《中国劳动保障报》2004年8月3日。
[70] 周健森：《每年上亿元资金扶助打工子弟学校》，《北京晚报》2007年10月30日。