完善知识产权行政执法体制小议
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摘要：知识产权行政与司法保护并行的双轨制是适应我国国情的历史产物，它为我国的知识产权保护事业作出了贡献。虽然具有中国特色的知识产权行政保护最终必定会向更严格的以仲裁委补充的司法保护过渡，但现阶段行政执法不是要立即取消，而是尚待加强，这是由我国目前的整体法律框架所决定的。加强知识产权行政执法并不是笼统指加强原有知识产权行政机关的执法力量，而是在理顺知识产权管理与执法职能之间关系的前提下，明确有知识产权行政执法权的机关并加强其能力建设，以达到加强知识产权保护的目的。
关键词：知识产权 行政执法 双轨制
一、国际经验简介
在广义上，执法(Enforcement)是法律得以实施、权利得以保护的途径，包括行政执法与司法审判两方面。行政执法是指国家行政机关依法行使其职权的活动；司法审判则指国家司法机关在办理诉讼案件中的执法活动。本文要讨论的是狭义上的知识产权行政执法，即国家行政机关依照法定程序执行和适用法律、法规、规章，对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，从而直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体的行政行为。
由于知识产权是私权，侵犯知识产权的行为损害的首先且主要是权利人的合法利益，侵权者的法律责任主要是民事责任。当然，在侵权情节严重、已影响到社会公共利益的情形下，侵权人也要负刑事责任，这与一般的侵害财产犯罪并无不同；只不过侵害知识产权构成的财产犯罪一般来说都是轻罪。在世界上大多数国家，除了权利人采取各种合法手段进行自力救济外，国家为知识产权权利人提供的公力救济保护主要由法院完成，即追究侵权者的民事和刑事责任。不过，大多数国家也存在着知识产权行政执法的概念，但这主要指海关、警察等有行政执法权的机关应已注册登记的权利人的请求采取扣押等临时的执法措施，这种保护知识产权的行政责任有别于行政处罚权；也就是说，这些国家和地区为权利人提供的行政救济并不是知识产权管理机关亲自去查处侵权案件，让侵权者负“行政责任”。还有些国家的行政机关设立或委托仲裁机构，依法对知识产权侵权纠纷进行调处，其实质还是对民事纠纷的一种调解方式。比如日本文化厅下设的“著作权纠纷调解委员会”、德国司法部指定的“著作权纠纷仲裁委员会”、以及英美法系国家著作权法中普遍设立的仲裁庭[1]。在工业产权的保护方面，英美法系国家一般不追究侵害专利权行为的刑事责任，但对侵害商标权的假冒行为则予以严惩，比如美国法律为专利权人提供的仅是民事救济、而为商标权人则提供民事和刑事救济[2]。大陆法系国家则不仅为工业产权人提供民事救济，还普遍规定了以刑事罚金为主的刑事救济，不过关于专利侵权犯罪的有期徒刑是很少实际执行、只对侵权者或潜在侵权者起到威慑作用[3]；对于商标侵权行为，则自始坚持以刑事法律严厉打击，如现行的法国《知识产权法典》在1994年修订时大大加强了对商标侵权假冒的打击力度，具有很强的代表性，一经发现法律规定的违反情事，司法警察可扣押非法制造、进口、占有、销售、供应或提供的商品及专用于此的器材[4]。如此看来，由于法律为知识产权人提供的主要是民事和刑事救济，在世界上大多数国家的知识产权执法体制中，法院起着主导地位。
二、国内现状
由于知识产权制度对我国来说几乎完全是被动引进的，我国社会、政治和法律体制中难以一下子找到或建立起适应这一制度的比较科学完善的实施方式；尤其是不可能将国外与其司法体制和社会环境已十分协调的知识产权刑事救济制度全盘复制以解决我国知识产权制度建立之初必然遇到的水土不服的问题。换句话说，鉴于侵权现象比较严重而我国刑事救济力量太过单薄，以长期以来颇有经验的行政执法来补充知识产权执法体制是历史的必然选择。因此，我国的知识产权执法则实行“双轨制”，即对侵害知识产权的行为，被侵权人可以向国家知识产权行政管理机关中有执法职能的行政执法部门(如知识产权局、工商局、版权局)投诉，请求对侵权行为进行查处，也可直接向人民法院起诉。现行的知识产权法律、法规，具体来说主要包括著作权法第47条[5]、专利法第57条[6]、以及商标法第53条[7]及其配套法规，都无例外地规定：对于既侵害权利人利益、又危害公共利益的侵权行为，各行政管理机构有权追究侵权行为人的行政责任，如罚款、没收主要用于侵权活动的材料、工具、设备等，从而从根本上防止侵权行为的再次发生，保证知识产权法律在实际生活中得到贯彻和执行。从双轨制实施的实效看，行政执法无疑为这些年来改善我国的知识产权执法状况作出了贡献；尤其是政府近来连续实施的知识产权执法专项行动，更为我国的知识产权保护加分。
然而，我国政府每年投入大量人力物力进行的知识产权执法工作仍难以使我们摆脱国际上的压力，也得不到国内普遍的理解和支持，可谓费力不讨好。除了法律意识仍有待提高外，制度设计上的缺陷也会影响执法的效力，因此我们在进一步加强自己关于知识产权保护的决心的同时，也要认真检讨现有体制存在的问题。加入WTO以后，执法问题逐渐成为我国如识产权保护的主要议题。
在近来有关完善我国知识产权执法体制的讨论中，双轨制的去留与否常常成为争论的焦点。主张留的观点认为利用行政执法手段保护知识产权是我国知识产权保护制度的一大特色，具有快速、简便的特点；行政执法与司法审判并行，还可以有效对付欧美关于我国知识产权保护不力的责难。反对的观点则认为，赋予知识产权行政管理机关对知识产权侵权行为的调查权和处分权，大大超出了其他国家知识产权行政执法的权限，进而扩大了权力滥用的风险；而且使我国政府在知识产权保护方面承担了过重的压力。
笔者认为，以知识产权行政管理机关执法为特征的双轨制是适应我国国情的历史产物，它为我国的知识产权保护事业作出了贡献；从世界各国经济、政治和法律制度的发展规律来看，这种中国特色的行政保护最终必定会向更严格的以仲裁委补充的司法保护过渡。然而，就现阶段我国的具体国情来看，知识产权的行政保护不是要立即取消，而是尚待加强；这是由我国目前的整体法律框架所决定的。在国外，尤其是英美法系国家的刑法中，都有一个重要的概念，即区分轻罪与重罪；无论轻罪重罪，都由司法机关依法判处；知识产权犯罪通常都是轻罪。而我国的法律制度却与此不同，刑法实际上只制裁符合犯罪构成要件的严重违法行为；而其它相当于外国法律规定中的轻罪的行为，在我国则仅构成一般的违法，由行政机关依法进行相应的行政处罚，包括没收非法所得、罚款等。这种设计与政治体制式分不开的：国外严格划分行政权与司法权的界限，充分发挥法院的职能作用；而我国从传统经验上看，由于人们对行政机关履行某些准司法行为容易认同，加上司法资源相对紧缺，行政机关的处罚对制止一般违法行为似乎更有效，更何况这种设计并不排除而仅是补充知识产权的司法保护。因此，在知识产权保护日益重要的今天，保留行政保护这一途径对权利人是有利的；而且针对目前我国知识产权的保护现状，仅寄希望于大力增加司法资源是行不通的（这也是法官遴选机制所决定的），我们还应充分利用已拥有较丰富执法经验的人员，加强知识产权行政执法。
事实上我国近两年来有关知识产权的法律法规都印证了以上考虑：比如侵害知识产权罪与非罪的界限在2004年底的刑法司法解释中已变得比较明晰，凡是没有迈入该门槛的侵权行为，就不能动用刑罚这一国家最严厉的打击方式。很明显，这次具体划定罪与非罪、大大降低侵害知识产权犯罪门槛的国家行为是经过深思熟虑的。如果我们顺应国内外要求再降低刑事犯罪起点以加强知识产权保护的呼声，必然会使知识产权刑事案件急剧增多，这无疑会给我们还处于逐渐改革的刑事司法制度带来不利影响，缺乏配套措施的法律也难以执行，至少我们不可能一下子把那么多的侵权人全都送进监狱。一个国家刑法所规定的定罪量刑起点应当与其社会发展阶段紧密相连，过轻过重都会引起社会的剧烈动荡。另外，2005年针对网络侵权的《互联网著作权行政保护办法》也是通过规定网络服务提供者的行政责任来实施更有效的保护；而今年国务院在“知识产权日”颁布的《加强知识产权执法行动的新指南》则明确要求政府机构为知识产权执法承担更多的责任，如设立特别知识产权投诉中心等。由此看来，“加强”知识产权的行政执法并不仅是理论依据探讨阶段，而是已开始实质性实施。
三、存在的问题
必须指出的是，无论在理论上还是在实践中，我们都应当对“加强知识产权行政执法”的意义作出明确的阐释，即这里所称的“知识产权行政执法”，并不是笼统指加强原来意义上的知识产权行政机关的执法力量，而是在理顺知识产权管理与执法职能之间关系的前提下，明确有知识产权行政执法权的机关并加强其能力建设。为此，我们应当认识到当前的知识产权行政执法体制存在着急需改进的地方。具体包括以下几个方面：
问题一，知识产权行政执法部门过于分散。如《商标法》规定工商行政管理局负责商标侵权违法行为执法；《著作权法》规定查处侵犯著作权行为的执法主体是版权局；《专利法》规定知识产权局负责专利侵权的查处。执法机关不统一，难免出现不相协调、各自为政的状况；更重要的一点是，这些行政机关原本是知识产权的行政机关，还承担着授权登记、确权、管理、宣传及对外联系等职能，查处侵害知识产权行为需要极大投入，这些行政机关常感到力不从心、疲于应付。另一方面，由于分工具体，或者说权力界限划分很清楚，这些执法机关往往只关心自己的一摊，可能会对眼皮底下的虽然很明显但不属于自己管理范围的侵权行为视而不见，也可能因为权利交叉现象就同一执法标的与别的知识产权执法部门发生冲突。
问题二，行政执法与司法审判之间衔接不力。根据知识产权法律的规定，知识产权行政执法机关具有主动查处和接受权利人投诉后查处侵犯知识产权违法行为的行政职权，他们通常处在保护知识产权的第一线。实践中，很多执法部门大多是罚完款就算完事，而移交给司法机关的案件少之又少。以国家工商行政管理总局披露的数字为例：2004年上半年，全国各级工商行政管理机关共查处各类商标违法案件13922件，总额达4.52亿元，共计罚款0.99亿元，其中查处案值在10万元以上的案件445件，案值在100万元以上的案件30件，罚款额10万元以上的案件102件，而移送司法机关追究刑事责任的案件只有14件、16人[8]。应当指出，知识产权行政执法机关的行政处罚，只能对不构成犯罪的一般行政违法行为进行，而不能对犯罪行为进行行政处罚。有的地方混淆了一般侵权违法行为与犯罪行为，一股脑的行政罚款了事，实际上这对侵犯知识产权犯罪行为的轻纵。这种现象在降低刑事打击门槛后可能稍有好转，但仍不可忽视。
问题三，行政执法饱受质疑的另一方面是行政机关执法程序的合法性。当然，这个问题并不仅于发生在知识产权执法领域，所有的行政机关都应依照法律执法，在此无须赘述。
四、建议
针对以上我国知识产权行政执法体制中的问题，笔者赞同以下几种关于完善这一体制以加强现阶段的知识产权行政执法的建议。
针对执法机关比较分散的问题， 应统一或相对整合知识产权行政执法队伍。其实我国在执法力量整合方面已取得了一些经验，比如目前我国各地一般将版权执法并入文化市场稽查或执法大队（如2005年4月成立的北京市文化市场行政执法总队），而且近几年来在国家保护知识产权工作小组的统一协调下，国家工商总局、新闻出版总署、海关总署、知识产权局、商务部等经常联合开展阶段性的“知识产权专项执法”活动。实践证明，由具有行政执法权的专门执法队伍进行知识产权执法效果更明显。这样还可以使现有的知识产权管理机关从具体而繁重的执法事务中解脱出来，更从容地应对外来的知识产权谈判压力。当然，虽然从理论上说，整合、统一知识产权行政执法队伍是比较合理、有力的改善知识产权执法状况的措施，但从技术上说这必将涉及原有相关部门职能的调整，因此需要仔细设计实施方案。
针对行政与刑事执法衔接存在的问题，公安部、国家工商行政管理总局于2006年1月印发了《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》，可以预见，该规定的发布将进一步推动商标案件移送工作的顺利开展，使商标权的刑事保护更落到实处。但在侵权同样严重的版权领域目前还未出台类似法规，这样就难免出现知识产权犯罪惩治方面的不平衡。在依法处理严重侵害知识产权、已损害社会公共利益的行为时，各有关机关都应当互相配合；尤其是行政执法机关在执法过程中发现触犯刑法的侵权行为时，要积极移送司法机关，协助运用刑法武器依法惩治知识产权犯罪，决不能让侵犯知识产权犯罪嫌疑人逍遥法外。
由于在处理知识产权侵权行为时，行政机关和人民法院一样要对侵权行为做出判断并依法作出裁决；因此，这种行政执法必须坚持严格的司法审查原则，由人民法院最后把关，对合法的行政行为依法判决维持、对违法的行政行为依法判决撤销或确认违法，以有力地支持知识产权行政执法、有效控制权力和监督知识产权行政执法。
改善当前知识产权行政执法状况是个复杂而庞大的工程，在采取任何可能触动现行执法体制的改革措施之前都需要对其可行性进行充分论证。本文仅是笔者对这一问题的粗浅思考，希望以此就教于知识产权界同仁。
2006年11月
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[1] 见吴汉东、曹新明、王毅、胡开中：《西方诸国著作权制度研究》，第244页，中国政法大学出版社，1998。
[2] 李明德：《美国知识产权法》，第78、325页，法律出版社，2003。
[3] 赵梅生：《专利侵权救济的国际比较》，2006年11月2日浏览。
[4] 黄晖译：《法国知识产权法典》L716—9和L716—10：凡有下列情事者，处两年监禁及100万法郎罚金：(1)侵犯商标注册赋予的权利及由此派生的禁令复制、仿制、使用、贴附、消除或变动商标、集体商标或集体证明商标的；(2)在所有海关制度下进口或者出口带有假冒商标的商品；(3)无正当理由占有明知带有假冒侵权商标的商品，或故意出售、经销、供应或提供带有此种商标的商品或服务；(4)故意供应或提供与人指定注册商标不符的商品或服务。
[5] “有下列侵权行为……同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
[6] “未经专利权人许可……也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”
[7] “有本法第五十二条所列侵犯注册商标专用权行为之一……也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”
[8] 《人民公安报》2004年8月23日第二版；网址（2006年11月2日浏览）。
关键词：知识产权 行政执法 双轨制
一、国际经验简介
在广义上，执法(Enforcement)是法律得以实施、权利得以保护的途径，包括行政执法与司法审判两方面。行政执法是指国家行政机关依法行使其职权的活动；司法审判则指国家司法机关在办理诉讼案件中的执法活动。本文要讨论的是狭义上的知识产权行政执法，即国家行政机关依照法定程序执行和适用法律、法规、规章，对行政管理相对人采取的直接影响其权利义务，从而直接强制地影响行政相对人权利和义务的具体的行政行为。
由于知识产权是私权，侵犯知识产权的行为损害的首先且主要是权利人的合法利益，侵权者的法律责任主要是民事责任。当然，在侵权情节严重、已影响到社会公共利益的情形下，侵权人也要负刑事责任，这与一般的侵害财产犯罪并无不同；只不过侵害知识产权构成的财产犯罪一般来说都是轻罪。在世界上大多数国家，除了权利人采取各种合法手段进行自力救济外，国家为知识产权权利人提供的公力救济保护主要由法院完成，即追究侵权者的民事和刑事责任。不过，大多数国家也存在着知识产权行政执法的概念，但这主要指海关、警察等有行政执法权的机关应已注册登记的权利人的请求采取扣押等临时的执法措施，这种保护知识产权的行政责任有别于行政处罚权；也就是说，这些国家和地区为权利人提供的行政救济并不是知识产权管理机关亲自去查处侵权案件，让侵权者负“行政责任”。还有些国家的行政机关设立或委托仲裁机构，依法对知识产权侵权纠纷进行调处，其实质还是对民事纠纷的一种调解方式。比如日本文化厅下设的“著作权纠纷调解委员会”、德国司法部指定的“著作权纠纷仲裁委员会”、以及英美法系国家著作权法中普遍设立的仲裁庭[1]。在工业产权的保护方面，英美法系国家一般不追究侵害专利权行为的刑事责任，但对侵害商标权的假冒行为则予以严惩，比如美国法律为专利权人提供的仅是民事救济、而为商标权人则提供民事和刑事救济[2]。大陆法系国家则不仅为工业产权人提供民事救济，还普遍规定了以刑事罚金为主的刑事救济，不过关于专利侵权犯罪的有期徒刑是很少实际执行、只对侵权者或潜在侵权者起到威慑作用[3]；对于商标侵权行为，则自始坚持以刑事法律严厉打击，如现行的法国《知识产权法典》在1994年修订时大大加强了对商标侵权假冒的打击力度，具有很强的代表性，一经发现法律规定的违反情事，司法警察可扣押非法制造、进口、占有、销售、供应或提供的商品及专用于此的器材[4]。如此看来，由于法律为知识产权人提供的主要是民事和刑事救济，在世界上大多数国家的知识产权执法体制中，法院起着主导地位。
二、国内现状
由于知识产权制度对我国来说几乎完全是被动引进的，我国社会、政治和法律体制中难以一下子找到或建立起适应这一制度的比较科学完善的实施方式；尤其是不可能将国外与其司法体制和社会环境已十分协调的知识产权刑事救济制度全盘复制以解决我国知识产权制度建立之初必然遇到的水土不服的问题。换句话说，鉴于侵权现象比较严重而我国刑事救济力量太过单薄，以长期以来颇有经验的行政执法来补充知识产权执法体制是历史的必然选择。因此，我国的知识产权执法则实行“双轨制”，即对侵害知识产权的行为，被侵权人可以向国家知识产权行政管理机关中有执法职能的行政执法部门(如知识产权局、工商局、版权局)投诉，请求对侵权行为进行查处，也可直接向人民法院起诉。现行的知识产权法律、法规，具体来说主要包括著作权法第47条[5]、专利法第57条[6]、以及商标法第53条[7]及其配套法规，都无例外地规定：对于既侵害权利人利益、又危害公共利益的侵权行为，各行政管理机构有权追究侵权行为人的行政责任，如罚款、没收主要用于侵权活动的材料、工具、设备等，从而从根本上防止侵权行为的再次发生，保证知识产权法律在实际生活中得到贯彻和执行。从双轨制实施的实效看，行政执法无疑为这些年来改善我国的知识产权执法状况作出了贡献；尤其是政府近来连续实施的知识产权执法专项行动，更为我国的知识产权保护加分。
然而，我国政府每年投入大量人力物力进行的知识产权执法工作仍难以使我们摆脱国际上的压力，也得不到国内普遍的理解和支持，可谓费力不讨好。除了法律意识仍有待提高外，制度设计上的缺陷也会影响执法的效力，因此我们在进一步加强自己关于知识产权保护的决心的同时，也要认真检讨现有体制存在的问题。加入WTO以后，执法问题逐渐成为我国如识产权保护的主要议题。
在近来有关完善我国知识产权执法体制的讨论中，双轨制的去留与否常常成为争论的焦点。主张留的观点认为利用行政执法手段保护知识产权是我国知识产权保护制度的一大特色，具有快速、简便的特点；行政执法与司法审判并行，还可以有效对付欧美关于我国知识产权保护不力的责难。反对的观点则认为，赋予知识产权行政管理机关对知识产权侵权行为的调查权和处分权，大大超出了其他国家知识产权行政执法的权限，进而扩大了权力滥用的风险；而且使我国政府在知识产权保护方面承担了过重的压力。
笔者认为，以知识产权行政管理机关执法为特征的双轨制是适应我国国情的历史产物，它为我国的知识产权保护事业作出了贡献；从世界各国经济、政治和法律制度的发展规律来看，这种中国特色的行政保护最终必定会向更严格的以仲裁委补充的司法保护过渡。然而，就现阶段我国的具体国情来看，知识产权的行政保护不是要立即取消，而是尚待加强；这是由我国目前的整体法律框架所决定的。在国外，尤其是英美法系国家的刑法中，都有一个重要的概念，即区分轻罪与重罪；无论轻罪重罪，都由司法机关依法判处；知识产权犯罪通常都是轻罪。而我国的法律制度却与此不同，刑法实际上只制裁符合犯罪构成要件的严重违法行为；而其它相当于外国法律规定中的轻罪的行为，在我国则仅构成一般的违法，由行政机关依法进行相应的行政处罚，包括没收非法所得、罚款等。这种设计与政治体制式分不开的：国外严格划分行政权与司法权的界限，充分发挥法院的职能作用；而我国从传统经验上看，由于人们对行政机关履行某些准司法行为容易认同，加上司法资源相对紧缺，行政机关的处罚对制止一般违法行为似乎更有效，更何况这种设计并不排除而仅是补充知识产权的司法保护。因此，在知识产权保护日益重要的今天，保留行政保护这一途径对权利人是有利的；而且针对目前我国知识产权的保护现状，仅寄希望于大力增加司法资源是行不通的（这也是法官遴选机制所决定的），我们还应充分利用已拥有较丰富执法经验的人员，加强知识产权行政执法。
事实上我国近两年来有关知识产权的法律法规都印证了以上考虑：比如侵害知识产权罪与非罪的界限在2004年底的刑法司法解释中已变得比较明晰，凡是没有迈入该门槛的侵权行为，就不能动用刑罚这一国家最严厉的打击方式。很明显，这次具体划定罪与非罪、大大降低侵害知识产权犯罪门槛的国家行为是经过深思熟虑的。如果我们顺应国内外要求再降低刑事犯罪起点以加强知识产权保护的呼声，必然会使知识产权刑事案件急剧增多，这无疑会给我们还处于逐渐改革的刑事司法制度带来不利影响，缺乏配套措施的法律也难以执行，至少我们不可能一下子把那么多的侵权人全都送进监狱。一个国家刑法所规定的定罪量刑起点应当与其社会发展阶段紧密相连，过轻过重都会引起社会的剧烈动荡。另外，2005年针对网络侵权的《互联网著作权行政保护办法》也是通过规定网络服务提供者的行政责任来实施更有效的保护；而今年国务院在“知识产权日”颁布的《加强知识产权执法行动的新指南》则明确要求政府机构为知识产权执法承担更多的责任，如设立特别知识产权投诉中心等。由此看来，“加强”知识产权的行政执法并不仅是理论依据探讨阶段，而是已开始实质性实施。
三、存在的问题
必须指出的是，无论在理论上还是在实践中，我们都应当对“加强知识产权行政执法”的意义作出明确的阐释，即这里所称的“知识产权行政执法”，并不是笼统指加强原来意义上的知识产权行政机关的执法力量，而是在理顺知识产权管理与执法职能之间关系的前提下，明确有知识产权行政执法权的机关并加强其能力建设。为此，我们应当认识到当前的知识产权行政执法体制存在着急需改进的地方。具体包括以下几个方面：
问题一，知识产权行政执法部门过于分散。如《商标法》规定工商行政管理局负责商标侵权违法行为执法；《著作权法》规定查处侵犯著作权行为的执法主体是版权局；《专利法》规定知识产权局负责专利侵权的查处。执法机关不统一，难免出现不相协调、各自为政的状况；更重要的一点是，这些行政机关原本是知识产权的行政机关，还承担着授权登记、确权、管理、宣传及对外联系等职能，查处侵害知识产权行为需要极大投入，这些行政机关常感到力不从心、疲于应付。另一方面，由于分工具体，或者说权力界限划分很清楚，这些执法机关往往只关心自己的一摊，可能会对眼皮底下的虽然很明显但不属于自己管理范围的侵权行为视而不见，也可能因为权利交叉现象就同一执法标的与别的知识产权执法部门发生冲突。
问题二，行政执法与司法审判之间衔接不力。根据知识产权法律的规定，知识产权行政执法机关具有主动查处和接受权利人投诉后查处侵犯知识产权违法行为的行政职权，他们通常处在保护知识产权的第一线。实践中，很多执法部门大多是罚完款就算完事，而移交给司法机关的案件少之又少。以国家工商行政管理总局披露的数字为例：2004年上半年，全国各级工商行政管理机关共查处各类商标违法案件13922件，总额达4.52亿元，共计罚款0.99亿元，其中查处案值在10万元以上的案件445件，案值在100万元以上的案件30件，罚款额10万元以上的案件102件，而移送司法机关追究刑事责任的案件只有14件、16人[8]。应当指出，知识产权行政执法机关的行政处罚，只能对不构成犯罪的一般行政违法行为进行，而不能对犯罪行为进行行政处罚。有的地方混淆了一般侵权违法行为与犯罪行为，一股脑的行政罚款了事，实际上这对侵犯知识产权犯罪行为的轻纵。这种现象在降低刑事打击门槛后可能稍有好转，但仍不可忽视。
问题三，行政执法饱受质疑的另一方面是行政机关执法程序的合法性。当然，这个问题并不仅于发生在知识产权执法领域，所有的行政机关都应依照法律执法，在此无须赘述。
四、建议
针对以上我国知识产权行政执法体制中的问题，笔者赞同以下几种关于完善这一体制以加强现阶段的知识产权行政执法的建议。
针对执法机关比较分散的问题， 应统一或相对整合知识产权行政执法队伍。其实我国在执法力量整合方面已取得了一些经验，比如目前我国各地一般将版权执法并入文化市场稽查或执法大队（如2005年4月成立的北京市文化市场行政执法总队），而且近几年来在国家保护知识产权工作小组的统一协调下，国家工商总局、新闻出版总署、海关总署、知识产权局、商务部等经常联合开展阶段性的“知识产权专项执法”活动。实践证明，由具有行政执法权的专门执法队伍进行知识产权执法效果更明显。这样还可以使现有的知识产权管理机关从具体而繁重的执法事务中解脱出来，更从容地应对外来的知识产权谈判压力。当然，虽然从理论上说，整合、统一知识产权行政执法队伍是比较合理、有力的改善知识产权执法状况的措施，但从技术上说这必将涉及原有相关部门职能的调整，因此需要仔细设计实施方案。
针对行政与刑事执法衔接存在的问题，公安部、国家工商行政管理总局于2006年1月印发了《关于在打击侵犯商标专用权违法犯罪工作中加强衔接配合的暂行规定》，可以预见，该规定的发布将进一步推动商标案件移送工作的顺利开展，使商标权的刑事保护更落到实处。但在侵权同样严重的版权领域目前还未出台类似法规，这样就难免出现知识产权犯罪惩治方面的不平衡。在依法处理严重侵害知识产权、已损害社会公共利益的行为时，各有关机关都应当互相配合；尤其是行政执法机关在执法过程中发现触犯刑法的侵权行为时，要积极移送司法机关，协助运用刑法武器依法惩治知识产权犯罪，决不能让侵犯知识产权犯罪嫌疑人逍遥法外。
由于在处理知识产权侵权行为时，行政机关和人民法院一样要对侵权行为做出判断并依法作出裁决；因此，这种行政执法必须坚持严格的司法审查原则，由人民法院最后把关，对合法的行政行为依法判决维持、对违法的行政行为依法判决撤销或确认违法，以有力地支持知识产权行政执法、有效控制权力和监督知识产权行政执法。
改善当前知识产权行政执法状况是个复杂而庞大的工程，在采取任何可能触动现行执法体制的改革措施之前都需要对其可行性进行充分论证。本文仅是笔者对这一问题的粗浅思考，希望以此就教于知识产权界同仁。
2006年11月
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[1] 见吴汉东、曹新明、王毅、胡开中：《西方诸国著作权制度研究》，第244页，中国政法大学出版社，1998。
[2] 李明德：《美国知识产权法》，第78、325页，法律出版社，2003。
[3] 赵梅生：《专利侵权救济的国际比较》，2006年11月2日浏览。
[4] 黄晖译：《法国知识产权法典》L716—9和L716—10：凡有下列情事者，处两年监禁及100万法郎罚金：(1)侵犯商标注册赋予的权利及由此派生的禁令复制、仿制、使用、贴附、消除或变动商标、集体商标或集体证明商标的；(2)在所有海关制度下进口或者出口带有假冒商标的商品；(3)无正当理由占有明知带有假冒侵权商标的商品，或故意出售、经销、供应或提供带有此种商标的商品或服务；(4)故意供应或提供与人指定注册商标不符的商品或服务。
[5] “有下列侵权行为……同时损害公共利益的，可以由著作权行政管理部门责令停止侵权行为，没收违法所得，没收、销毁侵权复制品，并可处以罚款；情节严重的，著作权行政管理部门还可以没收主要用于制作侵权复制品的材料、工具、设备等；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
[6] “未经专利权人许可……也可以请求管理专利工作的部门处理。管理专利工作的部门处理时，认定侵权行为成立的，可以责令侵权人立即停止侵权行为，当事人不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不停止侵权行为的，管理专利工作的部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的管理专利工作的部门应当事人的请求，可以就侵犯专利权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”
[7] “有本法第五十二条所列侵犯注册商标专用权行为之一……也可以请求工商行政管理部门处理。工商行政管理部门处理时，认定侵权行为成立的，责令立即停止侵权行为，没收、销毁侵权商品和专门用于制造侵权商品、伪造注册商标标识的工具，并可处以罚款。当事人对处理决定不服的，可以自收到处理通知之日起十五日内依照《中华人民共和国行政诉讼法》向人民法院起诉；侵权人期满不起诉又不履行的，工商行政管理部门可以申请人民法院强制执行。进行处理的工商行政管理部门根据当事人的请求，可以就侵犯商标专用权的赔偿数额进行调解；调解不成的，当事人可以依照《中华人民共和国民事诉讼法》向人民法院起诉。”
[8] 《人民公安报》2004年8月23日第二版；网址（2006年11月2日浏览）。