试论我国专门法院设置的改革
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摘要：
专门法院的设置是我国司法改革中一个值得研究的问题，它既关系到我国人民法院体系结构的科学化，也涉及到法官的职业化和专业化。我国在设立或取消某个专门法院时，要考虑到该法院管辖案件的专业性和特殊性，减少与普通人民法院体系的管辖冲突；同时还要考虑其必要性，避免司法资源的浪费；专门法院还应当选任具有专业技能特长的法官，适用相应的诉讼程序。具体说来，我国目前应保留原有专门法院中的军事法院和海事法院，并根据实践的发展逐步设立起我国的宪法法院、行政法院、知识产权法院、少年法院及简易程序法院（社区法院）等专门法院。总之，符合实践需要的科学的法院设置体系是我们追求及实现公正与效率的必然选择。
关键词：法院设置 专门法院 司法改革
引言：
随着司法体制改革的步步深入，设置符合实践需要的法院司法管辖区已成为极需要研究和解决的问题。在有关的改革建议中，呼声较多的是应当打破以往法院设置与行政区划完全重合的格局，在普通的"一揽子"法院之外设立特殊的专门人民法院。专门人民法院是和地方人民法院相并列的法院系列，在我国宪法和人民法院组织法中都有规定。《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日）第124条规定："中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。"《中华人民共和国人民法院组织法》（1979年7月1日通过、1983年9月2日修正）第2条第1款规定："中华人民共和国的审判权由以下人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。"《人民法院组织法》对专门人民法院采用了概括的方法表述，没有一一列举其类别，只提及军事法院，这就为改革提供了足够的灵活性和立法依据。此外，专门法院的设立还有理论上的依据：即其所审理的案件具有较高的特殊性、专业性，或者具有一定的地域性，应当选择适当的区域、适用特殊的程序、派遣有相关专业技能的法官主持审理。因此，专门人民法院的设置问题既关系到我国人民法院体系结构的科学化，也涉及到法官的职业化和专业化问题。西方国家根据各自的国情，在普通法院之外分别设立了一些专门法院或法庭，如宪法、税务、劳资、审计、社会保障、海事、少年、婚姻家庭、小额债务、治安、交通等法院。那么我国要不要也设置很多专门法院？应设立哪些专门法院？本文将考察在我国设立相关专门法院的必要性和可行性。
一、原有专门人民法院的设置改革
实践中，我国已设立的专门人民法院有军事法院、铁路运输法院、海事法院、林业法院、农垦法院等。与地方人民法院不同，已有专门人民法院的设置不是按照行政区划，而是按照自身业务或地域的特点设置，如铁路运输法院的设置就是根据铁路运输的线路特点设置，而海事法院主要设置在海事、海商案件发生较多的港口城市等，解放军军事法院主要审理军人犯罪案件，但也逐渐开始审理涉及军人的民事案件。军事法院分三级，分别相当于地方法院中的高级、中级、基层人民法院。铁路运输法院主要审理发生在铁路运输过程中发生的刑事、民事等各类案件，铁路运输法院设铁路运输中级法院、铁路运输法院两级，分别相当于地方法院中的中级、基层人民法院。海事法院主要审理海事、海商案件，海事法院只设一级，相当于中级人民法院，其上一级法院为其所在地高级人民法院；目前天津、大连、上海、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、海口、北海等港口城市设有海事法院。林业、农垦法院主要审理发生在林区、农垦区的刑事、民事等各类案件；林业、农垦法院各地情况不一，有的设两级、有的只设一级，主要分布在黑龙江等林业比较发达的地区。
军事法院是为了维护军队共同秩序设立的。它在海陆空军部领导下，按照军事法典对军人及部队中的文职人员进行审判。军事法院的程序类似普通刑事程序，但具有特殊性。目前，我国军事法院的设置不宜做变动；但因研究解决军事法院对军内民事案件的管辖问题。海事法院的设立初衷不仅限于其管辖的地域性，也在于其管辖案件的特殊性，具体说包括海事侵权纠纷案件、海商合同纠纷案件、海洋开发利用纠纷案件、船舶共有人之间的船舶经营、收益、分配纠纷案件、船舶所有权、占有权、抵押权、或者海事优先请求权的纠纷案件、认定船舶及其他海上无主财产的案件、海运欺诈案件等，具有极高的专业性和涉外因素，其设立和法官的选任也已纳入全国统一的司法体系。这两类专门法院应当保留。
铁路运输法院、林业、农垦法院的设置初衷并不是需要审理的案件的专业性，而主要是考虑了区域性，如铁路法院是我国在建国初考虑到铁路是国家大动脉，运输的跨区域性，社会治安的不稳定等因素，模仿苏联建制而设置的。在计划经济条件下，这种体制起到相当大的作用；但在市场经济条件下，铁路系统政企分离，铁路市场化运作之后，这种法院依附于铁路局的体制与现代法律理念格格不入。林业、农垦法院也是如此。由于这些专门法院人员编制仍由有关部门（如铁路局、林业局）管理，更被质疑为有碍于司法、执法公正和统一。笔者认为，原有的铁路、林业和农垦法院可以考虑成建制从相关行政管理机关脱离，其人员全部转至相应的地方法院，不再单列专门的铁路、林业、农垦法院。理由是：1、这些法院的管辖是一种特殊的以行业区域为主的管辖，与其他法院的地域管辖有一定的重叠，容易发生冲突。2、从世界范围看，专门法院的管辖主要也是以事务管辖（如少年法院、财政法院、劳动法院等）为分工，而不是以地域特点来确定。3、目前这些法院管辖的案件交由地方法院按地域划分审理也完全可行，也更明晰，因而不再具有设立铁路、林业和农垦法院的必要。
总之，根据改革的要求，笔者认为对我国已有的专门人民法院系统应保留其中的军事法院和海事法院、撤消铁路、林业、农垦法院。另外应注意根据实情的发展及时调整，如增设或撤消某个具体的专门人民法院、调整具体的管辖范围等。
二、设立新的专门人民法院
（一）、宪法法院
宪法在现代法治国家法律体系中的首要地位是无庸质疑的。"依法治国"方略提出后，宪法的地位不断提高，人民的宪法观念正日益增强。但无须讳言，在过去很长一段时期内，我国公民的宪法意识极为淡漠；而国家也缺乏完善有效的宪法实施监督机制，尤其没有宪法审查或审判制度。现代法治国家有种宪法权利司法化的趋势，所谓宪法司法化，就是宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据。这种趋势有两种典型的模式：其一是公民最重要的或基本的权利，越来越倚重于或付托给国家权力结构和体系中的司法机关，而司法机关则通过司法判决或违宪、合宪审查的形式实现对公民宪法权利的保护，如美国设于普通法院中的司法审查制度；其二，另行组建准政治、准司法性的专门机关，以准司法裁决的形式，实现对公民宪法权利的保护与促进，取得了相当于司法判决的法律与社会效果，如德国和法国在普通法院体系、行政法院体系之外设立的宪法法院体系。[01]
在以往的司法实践中，宪法规定是不可以进入判决书的；目前我国人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，行政诉讼受案范围很保守；另外还有很多情况下公民的基本权利受到侵犯后却找不到恰当的司法解决途径，可以说中国实际上是没有违宪司法审查制度的。但最高人民法院《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》（2001年7月24日公布），使人民法院首次援用宪法条款作出判决，开创了宪法司法化的先河，使人们看到了宪法权利变为现实权利的曙光。可预计，在宪法规定的公民基本权利未被各种法律具体化或规定不明确的情况下，公民将可以直接依宪法提起诉讼，法院可以直接依宪法作出裁判。但也应当看到，它与其他国家的宪法司法审查机制是不一样的。迄今为止，中国的法院还没有获得审理宪法诉讼的权限，不仅不能审查违宪立法，就连行政机关制定法规和规章的抽象行为是否合宪、是否合法的问题也没有资格作出判断。
但宪法审查制度的建立趋势是不可阻挡的。继最高人民法院就直接适用宪法条款审理涉及教育权的诉讼案件的问题作出的批复后，2003年5月14日，3位法学博士以公民的身份上书全国人大常委会法制工作委员会，建议对国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）进行违宪审查。正是这类投石探路的努力使中国在导入司法审查制度方面的主要条件逐步趋向成熟。
考虑到我国在很大程度上承袭了大陆法系传统，笔者认为此类案件应由专门的宪法法院审理。首先我国的政治和法律理念都不认可法院介入立法以及政治过程，而且我国宪法是弹性较大的成文法，必须对合宪性审查实行集权才能使审查的结果具有普遍性效力；此外普通法院的法官往往不具备充分的学识和经验进行合宪性审查，而且还常受素质低下和司法腐败等负面因素影响。因此遴选一批德高望重的法律界人士组成一个专门性的宪法法院是可选之策。但须注意的是，从我国目前政治体制改革的进度来看，司法权与立法权的关系还不十分明确，要设立向欧洲大陆国家同样的宪法法院体系还未到时机。因此目前设立的宪法法院不是那种独立的、只对全国人大负责的准司法机构，而只是受最高人民法院领导的专门人民法院：在各省、自治区或直辖市设专门的初审宪法法院，最高人民法院为终审宪法法院。宪法法院的职责也仅限于对本辖区内的司法裁决、抽象行政行为和侵犯其它法律没有具体化的公民基本权利的行为进行合宪性审查，若违反宪法的则宣告其无效，并要求作出有关裁决的机构加以改正。宪法法院的法官由５至９名资深高级法官组成，可以邀请多名资深望重的法律家、政治家作为顾问委员小组发表咨询意见。
时机成熟时，应逐步扩大宪法法院的权限和司法性，把法官人数增至15名至19名，特别是注重提高法学造诣高深并且实践经验丰富的职业法官在成员构成中所占的比例；使它成为统一行使原来规定由全国人大享有的改变或撤消其常务委员会的决定的权限、由全国人大常委会享有的直接撤消行政法规和地方法规以及进行宪法解释和立法解释的权限、由最高人民法院享有的在撤消已经生效的法院判决方面的最终决定权等等，仅对全国人民代表大会直接负责的宪法法院体系。
（二）、行政法院
我国《行政诉讼法》第3条规定："人民法院依法对行政案件,独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭,审理行政案件。"根据我国现行的行政审判体制，人民法院行使行政审判权，这与英美等由普通司法管辖行政争议的行政审判模式比较相近，但是我国的人民法院没有像普通法系国家司法机关那么崇高的地位；另一方面我国在人民法院设行政审判庭、单独适用单行行政诉讼程序，又与大陆法系的行政审判模式相接近。不可否认，我国行政审判体制面临着整个中国司法体制存在的问题，而且行政审判中所谓"民告官"争议的特殊性，使得这些问题更具有独特性。司法权威性的严重缺乏在行政审判中尤其突出，司法地方化、行政化[02]，行政审判的独立性不强、行政诉讼执行难更严重地阻碍了司法公正的实现，挫伤了公民对法治的信心。对这些问题，一方面要依靠整个司法改革大环境的作用，在司法公正、司法的独立性、司法的权威性等方面有较大改观；另一方面也可以探讨对原有的行政审判体制进行改革，建立专门的、与普通法院并行的行政法院体制，逐渐摆脱行政机关的压力、应对行政诉讼法施行后行政诉讼案件不断增多的实际需要。
世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。我国有着和法国、德国等大陆法系国家相似的传统，并且推翻清朝后在司法制度上一直借鉴大陆法系国家的制度，所以单设专门的行政法院比较符合我国国情。设立行政法院将有效地解决行政审判目前面临的困难。在建立行政法院后，立案难、审理难、执行难的问题预计会逐步解决。就立案而言，有独立财政、人事权的行政法院不再受制于政府，受理的案件将会有大幅的攀升。笔者认为，我国设立行政法院应当遵循如下原则：1、设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权；2、行政法院的设置应当克服司法地方化和司法行政化的弊病3、行政法院的设置应突出保障司法独立尤其是法官独立。
具体制度的建立建议如下：行政法院由最高人民法院直接领导，原来由各级人民法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使；法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，不受任何其他国家机关、组织和个人的干涉，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。行政法院的任务是按照法院程序正确地适用法律，审理和判决行政案件。行政法院设最高行政法院和地方各级行政法院。最高行政法院名誉上属于最高人民法院，但实际地位平行于最高人民法院，应由最高人民法院院长兼任院长。提高行政法院的等级有利于法院在审理行政案件时不受行政机关的干预或漠视。地方各级行政法院分为初级行政法院和高级行政法院，其设置不与现行行政区划重叠，可以根据实际需要，按自然地域划区设置。高级行政法院在每个省、自治区、直辖市各设一个；初级行政法院不按行政区划，而按不同的经济发展和人口分布状况设置，可设立派出行政庭。这种打破行政区划界限而建置的三级二审终审制可以基本满足我国行政诉讼的要求，有助于我国行政审判权的统一。有关行政法院的其它具体改革措施，因其与整个司法改革一致，不再赘述。
（三）、知识产权法院
传统的三大类知识产权中，著作权是随普通民事行为而自动获得的民事权利，而专利、注册商标权则需要依法履行必要的行政程序才能取得。我国为了履行对世贸组织的承诺而修改了著作权法、专利法和商标法，其中专利复审委员会、商标评审委员会对专利授权、商标注册所做出的决定不再是终局裁定[03]，这就给知识产权权利人提供司法审查和司法救助的机会，使得知识产权的确权问题最终都交由人民法院决定。但有一个不容忽视的现实问题是：由于实用新型和外观设计专利当事人都可以起诉，从2001年起告专利复审委的案件就大量增加,一年受理的专利纠纷的案件数量就大大超过了前10年的数量。我国能够从事专利复审工作的专业人才本来就十分稀缺，专利复审委人员不得不轮流走上被告席去应对无休止的法律诉讼，背离了专利复审委的主要职能：即对专利申请人不服专利局不授予专利的决定复审、对任何人就已经授权的专利提出宣告专利权无效请求的审查。商标评审委员会的情形也大致相同。从法律性质上分析，后一类请求宣告无效的知识产权纠纷应属于民事案件，但是按照我国目前的法律规定都是按照行政诉讼程序审理。这样，在起诉到法院的专利商标案件中，90%的都是行政机关在替产生纠纷的当事人当被告，到人民法院再走一次与复审大致相同的审查程序。再有，专利、商标侵权案一开始都会归各法院民事庭（知识产权庭）审理，但大多数情形下被告都会提出专利权、商标权是否有效的问题，这就牵涉到授予权利的行政机关，由于专利、商标确权案件的终审权归北京市高级人民法院，可能会产生不同的法院（各地方法院与北京法院）分别审理侵权和确权案件作出不同判决的结果，影响法院审判标准的统一。此外也可能会因程序的中止，拖延审判的周期，不利于知识产权权的保护。
设立知识产权法院，施行知识产权侵权和确权案件的合案审理，可以解决上述问题，还可以有效地遏制地方保护主义，保证司法审判的公正性，对维护知识产权权利人的合法权益及社会稳定将起积极作用。我国知识产权界著名学者郑成思研究员认为，建立专门的知识产权法院专司专利、商标等知识产权案件的审理可省时省力，避免重复劳动或同一个案子产生不同审判结果。另外，设立知识产权法院，至少可以省去一级行政复审程序，即把专利、商标复审委员会整合到该法院，有利于提高审判效率。知识产权案件中所涉及到的专利技术、商标审查认定等都是极为复杂的专业问题，知识产权案件充分体现着知识经济时代的特点。案件中的各种新情况、新问题不断出现，有些问题也是世界知识产权保护中的前沿课题，法官们了解案件时极费时间，一般要反复请教相关行业的专家才能弄明白。对知识产权案件由专门法院实行集中受理不仅有利于提高执法效率，也有利于统一执法标准，这也是国际知识产权司法保护的一个趋势。另外在我国目前的知识产权诉讼中还存在着一个极具技术性的、普通民事诉讼程序中还未有规定的内容：诉前禁令；将知识产权案件收归专门法院审理无疑能更准确、有效地为权利人提供这一临时救济措施。总的来说，知识产权专门法院的设置可以大大提高我国知识产权保护的国际形象。
从国外相关经验看，美国、加拿大等国家的法律规定宣布专利无效案件，当事人并不向行政机关提出申请,而是直接向联邦法院起诉；而德国、法国等则专门成立了专利法院，宣布专利无效的案件专门由专利法院审理。德国联邦专利法院的法官中一半具有法律背景，另一半有技术背景。法院的法官由德国联邦总统和联邦司法部任命。全院总人数大约为300人。技术背景法官一般从专利复审员中选拔。德国专利法院管辖不服德国专利局决定的案件、不服德国植物新品种局决定的案件、宣布专利无效的案件、专利强制许可的案件，也受理涉及欧洲专利局授权的无效专利案件。不服该法院的判决可以上诉到联邦最高法院。
笔者认为，从我国法律传统和普通法院中法官的技术素质来看，德国等国设立专门法院审理专利、商标案件的经验对我们更具参考价值。当然，要设立我国的知识产权专门法院还须做一些准备工作：首先呼吁修改专利法和商标法，规定不服专利局、商标局驳回申请的决定和专利强制许可的案件，以专利局、商标局为被告；任何人请求宣布专利、注册商标无效的案件，应以提出无效申请的人为原告、权利人为被告向专门的知识产权法院起诉。当然我国的知识产权司法制度也应与具体国情相适应，像国外一些国家那样只设立一个专门法院来处理知识产权纠纷案件的体制不适宜我国疆域辽阔、发展不平衡的实情。但考虑到上述知识产权司法的特殊性和统一性要求，可以在省以下按经济技术发展情况划分知识产权司法单元，指定某个一个中院集中受理该单元一审一般知识产权行政案件，即普通的不服知识产权行政管理机关具体行政行为处理决定（如罚款、没收等）和不涉及无效请求的侵犯知识产权民事案件。同时在北京建立一个专门的知识产权高级法院，审理：1、不服一审法院判决的上诉；2、有重大影响的或跨区域的知识产权侵权案件；3、不服专利局、商标局驳回申请的决定和专利强制许可的案件，以专利局、商标局为被告；任何人请求宣布专利、注册商标无效的案件（提出无效申请的人为原告、权利人为被告）。最高法院仍作为知识产权案件的终审法院。另外，各单元的知识产权专门人民法院在审理专利、商标侵权纠纷民事案件时若遇到被告反诉原告权利无效的情形，应将案件移交知识产权高级法院一并审理。知识产权法院的审判庭应由具备法律背景和技术背景的专业法官共同组成。目前国家知识产权局专利复审委员会、国家工商行政管理局商标评审委员会在审理双方当事人的案件时，其审理方式与法院的基本相同。在这种情况下，这些机构可以被认为是准司法机构，其审理人员通过培训、考核、任命后都可以充实到法院。知识产权法院的判决可上诉至最高人民法院；申请人可持知识产权法院作出的权利无效判决直接向专利局、商标局请求宣告该权利无效，有关行政机关应当执行。
（四）、少年法院
尊老爱幼是中华民族的传统美德，保护未成年人与每一个人的切身利益都息息相关。由于计划生育政策的推行，21世纪将是独生子女的世纪，这对未成年人的保护范围、力度、水平都提出了越来越高的要求。因为一个未成年人出了问题，可能就意味着一个家庭甚至一个家族的灾难。对未成年人的保护，是一个社会各界所密切关注的问题。目前，我国已经形成了集家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护于一体的未成年人综合保护网络。但这一综合保护网络中的一个突出问题是司法保护乏力，而司法保护又是综合保护网络中的最后保障线，其他保护方式有赖于司法保护为后盾。我国少年司法保护制度的乏力不仅体现为有关未成年人保护立法的滞后、缺乏强制执行力度上，也突出的体现在少年司法制度的不健全、少年法庭难以适应社会发展的需要上。
从国外有关经验看，完善的少年司法制度是有益与社会发展的重要举措。少年法院于1899年发端于美国[04]，现已推广到世界各地。各国经验的共同点如下：其一，设置专门的少年法院审理有关未成年人的案件；其二，任命专门的少年法官审理少年案件；其三，少年法院不仅以犯罪少年为管辖对象，还将需要监督、照管和保护的少年纳入少年法院管辖范围。设置综合性的少年法院是世界各国少年司法制度中所采用的普遍形式。我国的上海长宁区法院在1984年率先建立了中国第一个专门审理未成年人犯罪案件的少年法庭，这一经验受到最高人民法院重视并推广开来。但我国目前的少年法庭还只是未成年人刑事案件审判庭，其受案范围仅仅限于未成年人刑事案件，这是与国外的少年法庭、少年法院有重大区别的。
我国当前少年犯罪还相当严重。目前的少年犯罪还出现了暴力化、成人化、低龄化、智能化、团伙化等特征，社会危害性十分严重。这对少年司法制度的专业性、科学性等提出了更高的要求。我国目前还缺乏与少年法庭的存在和发展需要相配套的法律和少年侦察、少年检察、少年矫治、少年法律援助等机构。创设专门的少年法院可以促使这些法律和机构的出台和设立，形成公、检、法、司配套的工作机制，理顺人民法院与未成年人社会保护组织之间的关系，完善矫治、预防未成年人违法犯罪的社会帮教综合治理网络。目前的少年法庭仅限于审理未成年人刑事案件，大量涉及未成年人人身和财产权益的民事案件未纳入少年审判机构进行审理，明显不能全面维护未成年人的合法权益。少年法庭也不能介入涉及未成年人的行政案件。少年法庭发展到少年法院势在必行。建立少年法院不仅有充足的法律依据，[05]也有事实上的有利契机：其一是我国已有的适应未成年人特点的"寓教于审、惩教结合"的审判程序法律规定和实体法律规定，如《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民法院制定的《关于办理少年刑事案件的若干规定》等等；其二是少年法庭多年的审判实践为少年法院的创设积累了必要的经验和专业性人才。
建议在少年司法制度发展较先进的地方（如上海）先行设立少年法院，待时机成熟，予以推广。少年法院与基层人民法院平级，其设置可按需确定而不必与行政区划完全重合；管辖本辖区内的少年案件的一审，该地的中级人民法院是少年案件的终审法院。少年法院的收案范围包括所有少年刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件。少年法院在案件审理中，将尽量采用符合未成年人心理特点的庭审方式，如启用现代化的出庭保护设施、庭审人员尽量采取缓和的语气、对话式询问等。
（五）、简易程序法院（社区法院）
简易程序在我国民事、刑事诉讼中均有规定，目前我国审判实践中使用简易程序审理的主要是简单民事案件。简易程序只适用于基层法院；只能适用于事实清楚，权利义务关系明确、争议不大的简单的初审民事案件；法院何时适用简易程序，由承办案件的审判人员根据案件的实际情况决定，对简易程序的适用很大程度上取决于法官的自由裁量权，难以给公民以法律具有的预期。因此尽管我国的诉讼法中也有简易程序和独任制，但实践中并未形成一套成熟的做法。随着我国公民法律意识的日益增强，越来越多的人愿意选择人民法院作为解决民事纠纷的首选途径；而随着社会多元化的发展，刑事犯罪的日趋多样复杂。这些都使得审理这两类案件的人民法院感到工作量、压力不断加大。人民法院审判工作面临巨大压力的情况下，在"公正与效率"的世纪主题下，提高诉讼效率，减轻当事人的诉累，节约诉讼成本，明确和扩大简易程序的适用范围，势在必行。设置简易程序是现代法治社会的一般趋势，它在民事、刑事两个方面都有日益彰显的必要性，其目的是为了解决案件积压、提高诉讼效率。世界各国自20世纪以来，面对随着经济的增长，利益冲突增多，各种矛盾纠纷总量急剧增长的情势，纷纷探索解决之道。借鉴国外相关经验，设立专门的简易程序法院或社区法院不失为一种符合实践需要的做法，如英国和美国的治安法院、美国和加拿大及韩国的小额诉讼法院、日本的简易裁判所等。
其实，将所有案件一揽子交由同样的法官或审判庭、按照同样的程序审理是一种不切实际、浪费审判资源的做法。现实中，并非每一个案件都复杂到了必须用正规的普通程序来审理的程度。比如某些债务纠纷，双方当事人对债权债务关系并无任何分歧，原告也能举出确凿有力的证据；某些离婚案件，夫妻双方均同意离婚，只是在财产分割上存在争议；案情简单的刑事案件等。近来甚至发生索赔一两元钱的官司不断的问题。当然我们不能干涉当事人行使诉权的自由，但我们完全可以考虑通过某种制度上的改革，同时实现公正与效率，避免整个社会资源的浪费。
审判人员兼具审理普通和简易程序案件的双重任务，难以发挥最佳效益，也不符合专业化分工的要求。我们可考虑在基层法院一级设立专门的简易程序法院或社区法院，专门审理这种小额标的的民事案件和简单的刑事案件。将诉讼标的不超过2万元、事实清楚、争议不大的简单民事案件[06]，以及法定刑为罚金以下的或案情比较简单的偷盗、侵占、交通、聚赌等轻微刑事案件交由该法院审理。另外还应尊重当事人意思自治，允许当事人双方约定到简易程序法院审理。此外，我国民事诉讼法规定适用简易程序审理案件审限为三个月，期限过宽，可以通过司法解释按案件类别予以分类确定，比如当即审理的案件可考虑在20日内审结。这样就大大地减轻了原基层一审人民法院的工作负担，提高办案效率。简易程序法院应设立在人口相应集中、案发较多的社区；实行法官独任制，适用简易程序，可邀请当地民间人士作为司法委员参加审理发表意见，但不参与判决。简易程序法院与基层人民法院平级，其判决可上诉至地方中级人民法院，由审判庭合议作出终审判决。此外，为了与简易法院设立初衷相统一，建议刑法修改时增加社区服务等灵活的处罚方式。
三、对其它一些专门法院设立可能性的评价
最后简要探讨是否参照国外社会劳动、财税、国际贸易等专门法院的设立体制，在我国多多益善地设置相应的专门人民法院的问题。笔者个人认为目前在我国设置这些专门法院的条件尚未成熟。
可以肯定，劳动和社会保障事务具有特殊性，如社会保险、健康保险、疾病补贴、失业金、退休金、儿童救济款的支付，以及事故赔偿和其他由政府行政机构负责的赔偿等，审理此类案件需要很强的专业技能。但目前我国的社会保障体系正处于初建时期，各方面制度、经验还很欠缺，若专门为此设立社会保障专门法院，会造成资源浪费。笔者认为可以像少年法庭的经验一样，可以先在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，能使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。
英美法系和大陆法系国家都设有专门的财政税务法院，审理纳税人对征税不服，状告国家财政税务局的案件。如果涉及纳税人触犯刑法的，则由普通法院管辖。设立税务法院的原因当然也在于此类案件的专业性和复杂性。比如在德国，只有特定的纳税申报表如增值税的申报是由纳税人自行查定申报的，其他税项一般由税务局负责评定，其内容包括税款数额及计税法律依据、缴税时间、地点及纳税人不服时可上诉等有关事项，非常专业。反观我国目前实际发展情况，税务制度还相当不健全，无论是企业还是公民个人，偷漏税款的行为都大量存在，但诉至法院的却寥寥无几。笔者认为，治税应多管齐下，除了行政手段、经济手段之外，还必须加大利用司法途径解决税务纠纷的力度。但由于目前税务争议较少，尚无必要设立专门法院，应把重点放在完善立法上。
我国在加入WTO后已开始面对反倾销司法审查问题。反倾销案件专业性更强。综观各国法院管辖，主要有两种类型，一种是由普通法院管辖，如欧盟、澳大利亚；另一种是由专门法院管辖，如美国的国际贸易法院、加拿大的国际贸易法庭。笔者认为我国不必要成立专门法院，而应该由普通法院按照行政诉讼法的规定审理反倾销案件，即借鉴欧洲做法。主要理由是从中国行政审判实践来看，我国行政案件虽呈逐年上升趋势，但每年法院审理的行政案件与其它类型的案件如刑事、民事、经济案件比较而言，数量相对较少；另外多年的涉外行政案件审理工作已培养出一批优秀法官，他们的丰富经验再加上专家、学者的咨询意见，是可以满足实践需要的。因此中国目前的行政审判布局，即在普通法院内部设立行政庭的做法还完全能够胜任入世后的需要，没有必要成立专门法院来审理反倾销案件。当然，随着实践的发展，建立在前述关于设立行政法院的设想之上，我们需要做的是在行政法院中设反倾销案件审判庭或反倾销小组。
结论：
综上所述，专门人民法院的设置问题是我国进行进一步司法改革必须考虑的。笔者认为我国在设立或取消某个专门法院时，要考虑到该法院管辖案件的专业性和特殊性，减少与普通人民法院体系的管辖冲突；同时还要考虑其必要性，避免司法资源的浪费。专门法院应当选任具有专业技能特长的法官，适用相应的诉讼程序。总之，作为司法改革的重要举措之一，设立专门法院不应偏离改革的总目标，即公正与效率的实现。
注释：
[01] 请参阅莫纪宏著《宪法审判制度概要》，中国人民公安大学出版社，1998年。
[02] 指法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升以及由谁产生对谁负责等方面受到地方权力因素的较大影响，导致地方司法机关丧失中立、公正的立场。典型案例如《法制日报》2001年4月9日题为《政府败诉拒不执行,法院判决如同废纸》的报道。
[03] 如《中华人民共和国专利法》第41、46条；《中华人民共和国商标法》第32、33条。
[04] 见王以真主编《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1990年。
[05] 《中华人民共和国宪法》第124条，《中华人民共和国人民法院组织法》第2条第1款，《中华人民共和国未成年人保护法》，《联合国少年司法最低限度标准规则》第2.3条。
[06] 见柴发邦主编，《民事诉讼法学》，北京大学出版社，1993年。
本文发表于《人民司法》2004年第8期
专门法院的设置是我国司法改革中一个值得研究的问题，它既关系到我国人民法院体系结构的科学化，也涉及到法官的职业化和专业化。我国在设立或取消某个专门法院时，要考虑到该法院管辖案件的专业性和特殊性，减少与普通人民法院体系的管辖冲突；同时还要考虑其必要性，避免司法资源的浪费；专门法院还应当选任具有专业技能特长的法官，适用相应的诉讼程序。具体说来，我国目前应保留原有专门法院中的军事法院和海事法院，并根据实践的发展逐步设立起我国的宪法法院、行政法院、知识产权法院、少年法院及简易程序法院（社区法院）等专门法院。总之，符合实践需要的科学的法院设置体系是我们追求及实现公正与效率的必然选择。
关键词：法院设置 专门法院 司法改革
引言：
随着司法体制改革的步步深入，设置符合实践需要的法院司法管辖区已成为极需要研究和解决的问题。在有关的改革建议中，呼声较多的是应当打破以往法院设置与行政区划完全重合的格局，在普通的"一揽子"法院之外设立特殊的专门人民法院。专门人民法院是和地方人民法院相并列的法院系列，在我国宪法和人民法院组织法中都有规定。《中华人民共和国宪法》（1982年12月4日）第124条规定："中华人民共和国设立最高人民法院、地方各级人民法院和军事法院等专门人民法院。"《中华人民共和国人民法院组织法》（1979年7月1日通过、1983年9月2日修正）第2条第1款规定："中华人民共和国的审判权由以下人民法院行使：（一）地方各级人民法院；（二）军事法院等专门人民法院；（三）最高人民法院。"《人民法院组织法》对专门人民法院采用了概括的方法表述，没有一一列举其类别，只提及军事法院，这就为改革提供了足够的灵活性和立法依据。此外，专门法院的设立还有理论上的依据：即其所审理的案件具有较高的特殊性、专业性，或者具有一定的地域性，应当选择适当的区域、适用特殊的程序、派遣有相关专业技能的法官主持审理。因此，专门人民法院的设置问题既关系到我国人民法院体系结构的科学化，也涉及到法官的职业化和专业化问题。西方国家根据各自的国情，在普通法院之外分别设立了一些专门法院或法庭，如宪法、税务、劳资、审计、社会保障、海事、少年、婚姻家庭、小额债务、治安、交通等法院。那么我国要不要也设置很多专门法院？应设立哪些专门法院？本文将考察在我国设立相关专门法院的必要性和可行性。
一、原有专门人民法院的设置改革
实践中，我国已设立的专门人民法院有军事法院、铁路运输法院、海事法院、林业法院、农垦法院等。与地方人民法院不同，已有专门人民法院的设置不是按照行政区划，而是按照自身业务或地域的特点设置，如铁路运输法院的设置就是根据铁路运输的线路特点设置，而海事法院主要设置在海事、海商案件发生较多的港口城市等，解放军军事法院主要审理军人犯罪案件，但也逐渐开始审理涉及军人的民事案件。军事法院分三级，分别相当于地方法院中的高级、中级、基层人民法院。铁路运输法院主要审理发生在铁路运输过程中发生的刑事、民事等各类案件，铁路运输法院设铁路运输中级法院、铁路运输法院两级，分别相当于地方法院中的中级、基层人民法院。海事法院主要审理海事、海商案件，海事法院只设一级，相当于中级人民法院，其上一级法院为其所在地高级人民法院；目前天津、大连、上海、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、海口、北海等港口城市设有海事法院。林业、农垦法院主要审理发生在林区、农垦区的刑事、民事等各类案件；林业、农垦法院各地情况不一，有的设两级、有的只设一级，主要分布在黑龙江等林业比较发达的地区。
军事法院是为了维护军队共同秩序设立的。它在海陆空军部领导下，按照军事法典对军人及部队中的文职人员进行审判。军事法院的程序类似普通刑事程序，但具有特殊性。目前，我国军事法院的设置不宜做变动；但因研究解决军事法院对军内民事案件的管辖问题。海事法院的设立初衷不仅限于其管辖的地域性，也在于其管辖案件的特殊性，具体说包括海事侵权纠纷案件、海商合同纠纷案件、海洋开发利用纠纷案件、船舶共有人之间的船舶经营、收益、分配纠纷案件、船舶所有权、占有权、抵押权、或者海事优先请求权的纠纷案件、认定船舶及其他海上无主财产的案件、海运欺诈案件等，具有极高的专业性和涉外因素，其设立和法官的选任也已纳入全国统一的司法体系。这两类专门法院应当保留。
铁路运输法院、林业、农垦法院的设置初衷并不是需要审理的案件的专业性，而主要是考虑了区域性，如铁路法院是我国在建国初考虑到铁路是国家大动脉，运输的跨区域性，社会治安的不稳定等因素，模仿苏联建制而设置的。在计划经济条件下，这种体制起到相当大的作用；但在市场经济条件下，铁路系统政企分离，铁路市场化运作之后，这种法院依附于铁路局的体制与现代法律理念格格不入。林业、农垦法院也是如此。由于这些专门法院人员编制仍由有关部门（如铁路局、林业局）管理，更被质疑为有碍于司法、执法公正和统一。笔者认为，原有的铁路、林业和农垦法院可以考虑成建制从相关行政管理机关脱离，其人员全部转至相应的地方法院，不再单列专门的铁路、林业、农垦法院。理由是：1、这些法院的管辖是一种特殊的以行业区域为主的管辖，与其他法院的地域管辖有一定的重叠，容易发生冲突。2、从世界范围看，专门法院的管辖主要也是以事务管辖（如少年法院、财政法院、劳动法院等）为分工，而不是以地域特点来确定。3、目前这些法院管辖的案件交由地方法院按地域划分审理也完全可行，也更明晰，因而不再具有设立铁路、林业和农垦法院的必要。
总之，根据改革的要求，笔者认为对我国已有的专门人民法院系统应保留其中的军事法院和海事法院、撤消铁路、林业、农垦法院。另外应注意根据实情的发展及时调整，如增设或撤消某个具体的专门人民法院、调整具体的管辖范围等。
二、设立新的专门人民法院
（一）、宪法法院
宪法在现代法治国家法律体系中的首要地位是无庸质疑的。"依法治国"方略提出后，宪法的地位不断提高，人民的宪法观念正日益增强。但无须讳言，在过去很长一段时期内，我国公民的宪法意识极为淡漠；而国家也缺乏完善有效的宪法实施监督机制，尤其没有宪法审查或审判制度。现代法治国家有种宪法权利司法化的趋势，所谓宪法司法化，就是宪法可以像其他法律法规一样进入司法程序，直接作为裁判案件的法律依据。这种趋势有两种典型的模式：其一是公民最重要的或基本的权利，越来越倚重于或付托给国家权力结构和体系中的司法机关，而司法机关则通过司法判决或违宪、合宪审查的形式实现对公民宪法权利的保护，如美国设于普通法院中的司法审查制度；其二，另行组建准政治、准司法性的专门机关，以准司法裁决的形式，实现对公民宪法权利的保护与促进，取得了相当于司法判决的法律与社会效果，如德国和法国在普通法院体系、行政法院体系之外设立的宪法法院体系。[01]
在以往的司法实践中，宪法规定是不可以进入判决书的；目前我国人民法院只对具体行政行为的合法性进行审查，行政诉讼受案范围很保守；另外还有很多情况下公民的基本权利受到侵犯后却找不到恰当的司法解决途径，可以说中国实际上是没有违宪司法审查制度的。但最高人民法院《关于以侵犯姓名权的手段侵犯宪法保护的公民受教育的基本权利是否应承担民事责任的批复》（2001年7月24日公布），使人民法院首次援用宪法条款作出判决，开创了宪法司法化的先河，使人们看到了宪法权利变为现实权利的曙光。可预计，在宪法规定的公民基本权利未被各种法律具体化或规定不明确的情况下，公民将可以直接依宪法提起诉讼，法院可以直接依宪法作出裁判。但也应当看到，它与其他国家的宪法司法审查机制是不一样的。迄今为止，中国的法院还没有获得审理宪法诉讼的权限，不仅不能审查违宪立法，就连行政机关制定法规和规章的抽象行为是否合宪、是否合法的问题也没有资格作出判断。
但宪法审查制度的建立趋势是不可阻挡的。继最高人民法院就直接适用宪法条款审理涉及教育权的诉讼案件的问题作出的批复后，2003年5月14日，3位法学博士以公民的身份上书全国人大常委会法制工作委员会，建议对国务院颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简称《收容遣送办法》）进行违宪审查。正是这类投石探路的努力使中国在导入司法审查制度方面的主要条件逐步趋向成熟。
考虑到我国在很大程度上承袭了大陆法系传统，笔者认为此类案件应由专门的宪法法院审理。首先我国的政治和法律理念都不认可法院介入立法以及政治过程，而且我国宪法是弹性较大的成文法，必须对合宪性审查实行集权才能使审查的结果具有普遍性效力；此外普通法院的法官往往不具备充分的学识和经验进行合宪性审查，而且还常受素质低下和司法腐败等负面因素影响。因此遴选一批德高望重的法律界人士组成一个专门性的宪法法院是可选之策。但须注意的是，从我国目前政治体制改革的进度来看，司法权与立法权的关系还不十分明确，要设立向欧洲大陆国家同样的宪法法院体系还未到时机。因此目前设立的宪法法院不是那种独立的、只对全国人大负责的准司法机构，而只是受最高人民法院领导的专门人民法院：在各省、自治区或直辖市设专门的初审宪法法院，最高人民法院为终审宪法法院。宪法法院的职责也仅限于对本辖区内的司法裁决、抽象行政行为和侵犯其它法律没有具体化的公民基本权利的行为进行合宪性审查，若违反宪法的则宣告其无效，并要求作出有关裁决的机构加以改正。宪法法院的法官由５至９名资深高级法官组成，可以邀请多名资深望重的法律家、政治家作为顾问委员小组发表咨询意见。
时机成熟时，应逐步扩大宪法法院的权限和司法性，把法官人数增至15名至19名，特别是注重提高法学造诣高深并且实践经验丰富的职业法官在成员构成中所占的比例；使它成为统一行使原来规定由全国人大享有的改变或撤消其常务委员会的决定的权限、由全国人大常委会享有的直接撤消行政法规和地方法规以及进行宪法解释和立法解释的权限、由最高人民法院享有的在撤消已经生效的法院判决方面的最终决定权等等，仅对全国人民代表大会直接负责的宪法法院体系。
（二）、行政法院
我国《行政诉讼法》第3条规定："人民法院依法对行政案件,独立行使审判权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。人民法院设行政审判庭,审理行政案件。"根据我国现行的行政审判体制，人民法院行使行政审判权，这与英美等由普通司法管辖行政争议的行政审判模式比较相近，但是我国的人民法院没有像普通法系国家司法机关那么崇高的地位；另一方面我国在人民法院设行政审判庭、单独适用单行行政诉讼程序，又与大陆法系的行政审判模式相接近。不可否认，我国行政审判体制面临着整个中国司法体制存在的问题，而且行政审判中所谓"民告官"争议的特殊性，使得这些问题更具有独特性。司法权威性的严重缺乏在行政审判中尤其突出，司法地方化、行政化[02]，行政审判的独立性不强、行政诉讼执行难更严重地阻碍了司法公正的实现，挫伤了公民对法治的信心。对这些问题，一方面要依靠整个司法改革大环境的作用，在司法公正、司法的独立性、司法的权威性等方面有较大改观；另一方面也可以探讨对原有的行政审判体制进行改革，建立专门的、与普通法院并行的行政法院体制，逐渐摆脱行政机关的压力、应对行政诉讼法施行后行政诉讼案件不断增多的实际需要。
世界上许多国家都设立了行政法院。如法国行政法院，尽管它属于行政机关系统，但具有明显的独立性。而德国、瑞士、瑞典、比利时、意大利、芬兰、墨西哥等国的行政法院都属于司法系统。这些国家的行政法院设置，有许多地方值得我们借鉴。我国有着和法国、德国等大陆法系国家相似的传统，并且推翻清朝后在司法制度上一直借鉴大陆法系国家的制度，所以单设专门的行政法院比较符合我国国情。设立行政法院将有效地解决行政审判目前面临的困难。在建立行政法院后，立案难、审理难、执行难的问题预计会逐步解决。就立案而言，有独立财政、人事权的行政法院不再受制于政府，受理的案件将会有大幅的攀升。笔者认为，我国设立行政法院应当遵循如下原则：1、设立行政法院的宗旨在于以司法权制约行政权；2、行政法院的设置应当克服司法地方化和司法行政化的弊病3、行政法院的设置应突出保障司法独立尤其是法官独立。
具体制度的建立建议如下：行政法院由最高人民法院直接领导，原来由各级人民法院行使的行政审判职能全部转由行政法院行使；法院通过行使行政和与行政有关的案件的审判权，不受任何其他国家机关、组织和个人的干涉，完全独立于地方各级人民法院和地方各级权力机关。行政法院的任务是按照法院程序正确地适用法律，审理和判决行政案件。行政法院设最高行政法院和地方各级行政法院。最高行政法院名誉上属于最高人民法院，但实际地位平行于最高人民法院，应由最高人民法院院长兼任院长。提高行政法院的等级有利于法院在审理行政案件时不受行政机关的干预或漠视。地方各级行政法院分为初级行政法院和高级行政法院，其设置不与现行行政区划重叠，可以根据实际需要，按自然地域划区设置。高级行政法院在每个省、自治区、直辖市各设一个；初级行政法院不按行政区划，而按不同的经济发展和人口分布状况设置，可设立派出行政庭。这种打破行政区划界限而建置的三级二审终审制可以基本满足我国行政诉讼的要求，有助于我国行政审判权的统一。有关行政法院的其它具体改革措施，因其与整个司法改革一致，不再赘述。
（三）、知识产权法院
传统的三大类知识产权中，著作权是随普通民事行为而自动获得的民事权利，而专利、注册商标权则需要依法履行必要的行政程序才能取得。我国为了履行对世贸组织的承诺而修改了著作权法、专利法和商标法，其中专利复审委员会、商标评审委员会对专利授权、商标注册所做出的决定不再是终局裁定[03]，这就给知识产权权利人提供司法审查和司法救助的机会，使得知识产权的确权问题最终都交由人民法院决定。但有一个不容忽视的现实问题是：由于实用新型和外观设计专利当事人都可以起诉，从2001年起告专利复审委的案件就大量增加,一年受理的专利纠纷的案件数量就大大超过了前10年的数量。我国能够从事专利复审工作的专业人才本来就十分稀缺，专利复审委人员不得不轮流走上被告席去应对无休止的法律诉讼，背离了专利复审委的主要职能：即对专利申请人不服专利局不授予专利的决定复审、对任何人就已经授权的专利提出宣告专利权无效请求的审查。商标评审委员会的情形也大致相同。从法律性质上分析，后一类请求宣告无效的知识产权纠纷应属于民事案件，但是按照我国目前的法律规定都是按照行政诉讼程序审理。这样，在起诉到法院的专利商标案件中，90%的都是行政机关在替产生纠纷的当事人当被告，到人民法院再走一次与复审大致相同的审查程序。再有，专利、商标侵权案一开始都会归各法院民事庭（知识产权庭）审理，但大多数情形下被告都会提出专利权、商标权是否有效的问题，这就牵涉到授予权利的行政机关，由于专利、商标确权案件的终审权归北京市高级人民法院，可能会产生不同的法院（各地方法院与北京法院）分别审理侵权和确权案件作出不同判决的结果，影响法院审判标准的统一。此外也可能会因程序的中止，拖延审判的周期，不利于知识产权权的保护。
设立知识产权法院，施行知识产权侵权和确权案件的合案审理，可以解决上述问题，还可以有效地遏制地方保护主义，保证司法审判的公正性，对维护知识产权权利人的合法权益及社会稳定将起积极作用。我国知识产权界著名学者郑成思研究员认为，建立专门的知识产权法院专司专利、商标等知识产权案件的审理可省时省力，避免重复劳动或同一个案子产生不同审判结果。另外，设立知识产权法院，至少可以省去一级行政复审程序，即把专利、商标复审委员会整合到该法院，有利于提高审判效率。知识产权案件中所涉及到的专利技术、商标审查认定等都是极为复杂的专业问题，知识产权案件充分体现着知识经济时代的特点。案件中的各种新情况、新问题不断出现，有些问题也是世界知识产权保护中的前沿课题，法官们了解案件时极费时间，一般要反复请教相关行业的专家才能弄明白。对知识产权案件由专门法院实行集中受理不仅有利于提高执法效率，也有利于统一执法标准，这也是国际知识产权司法保护的一个趋势。另外在我国目前的知识产权诉讼中还存在着一个极具技术性的、普通民事诉讼程序中还未有规定的内容：诉前禁令；将知识产权案件收归专门法院审理无疑能更准确、有效地为权利人提供这一临时救济措施。总的来说，知识产权专门法院的设置可以大大提高我国知识产权保护的国际形象。
从国外相关经验看，美国、加拿大等国家的法律规定宣布专利无效案件，当事人并不向行政机关提出申请,而是直接向联邦法院起诉；而德国、法国等则专门成立了专利法院，宣布专利无效的案件专门由专利法院审理。德国联邦专利法院的法官中一半具有法律背景，另一半有技术背景。法院的法官由德国联邦总统和联邦司法部任命。全院总人数大约为300人。技术背景法官一般从专利复审员中选拔。德国专利法院管辖不服德国专利局决定的案件、不服德国植物新品种局决定的案件、宣布专利无效的案件、专利强制许可的案件，也受理涉及欧洲专利局授权的无效专利案件。不服该法院的判决可以上诉到联邦最高法院。
笔者认为，从我国法律传统和普通法院中法官的技术素质来看，德国等国设立专门法院审理专利、商标案件的经验对我们更具参考价值。当然，要设立我国的知识产权专门法院还须做一些准备工作：首先呼吁修改专利法和商标法，规定不服专利局、商标局驳回申请的决定和专利强制许可的案件，以专利局、商标局为被告；任何人请求宣布专利、注册商标无效的案件，应以提出无效申请的人为原告、权利人为被告向专门的知识产权法院起诉。当然我国的知识产权司法制度也应与具体国情相适应，像国外一些国家那样只设立一个专门法院来处理知识产权纠纷案件的体制不适宜我国疆域辽阔、发展不平衡的实情。但考虑到上述知识产权司法的特殊性和统一性要求，可以在省以下按经济技术发展情况划分知识产权司法单元，指定某个一个中院集中受理该单元一审一般知识产权行政案件，即普通的不服知识产权行政管理机关具体行政行为处理决定（如罚款、没收等）和不涉及无效请求的侵犯知识产权民事案件。同时在北京建立一个专门的知识产权高级法院，审理：1、不服一审法院判决的上诉；2、有重大影响的或跨区域的知识产权侵权案件；3、不服专利局、商标局驳回申请的决定和专利强制许可的案件，以专利局、商标局为被告；任何人请求宣布专利、注册商标无效的案件（提出无效申请的人为原告、权利人为被告）。最高法院仍作为知识产权案件的终审法院。另外，各单元的知识产权专门人民法院在审理专利、商标侵权纠纷民事案件时若遇到被告反诉原告权利无效的情形，应将案件移交知识产权高级法院一并审理。知识产权法院的审判庭应由具备法律背景和技术背景的专业法官共同组成。目前国家知识产权局专利复审委员会、国家工商行政管理局商标评审委员会在审理双方当事人的案件时，其审理方式与法院的基本相同。在这种情况下，这些机构可以被认为是准司法机构，其审理人员通过培训、考核、任命后都可以充实到法院。知识产权法院的判决可上诉至最高人民法院；申请人可持知识产权法院作出的权利无效判决直接向专利局、商标局请求宣告该权利无效，有关行政机关应当执行。
（四）、少年法院
尊老爱幼是中华民族的传统美德，保护未成年人与每一个人的切身利益都息息相关。由于计划生育政策的推行，21世纪将是独生子女的世纪，这对未成年人的保护范围、力度、水平都提出了越来越高的要求。因为一个未成年人出了问题，可能就意味着一个家庭甚至一个家族的灾难。对未成年人的保护，是一个社会各界所密切关注的问题。目前，我国已经形成了集家庭保护、学校保护、社会保护和司法保护于一体的未成年人综合保护网络。但这一综合保护网络中的一个突出问题是司法保护乏力，而司法保护又是综合保护网络中的最后保障线，其他保护方式有赖于司法保护为后盾。我国少年司法保护制度的乏力不仅体现为有关未成年人保护立法的滞后、缺乏强制执行力度上，也突出的体现在少年司法制度的不健全、少年法庭难以适应社会发展的需要上。
从国外有关经验看，完善的少年司法制度是有益与社会发展的重要举措。少年法院于1899年发端于美国[04]，现已推广到世界各地。各国经验的共同点如下：其一，设置专门的少年法院审理有关未成年人的案件；其二，任命专门的少年法官审理少年案件；其三，少年法院不仅以犯罪少年为管辖对象，还将需要监督、照管和保护的少年纳入少年法院管辖范围。设置综合性的少年法院是世界各国少年司法制度中所采用的普遍形式。我国的上海长宁区法院在1984年率先建立了中国第一个专门审理未成年人犯罪案件的少年法庭，这一经验受到最高人民法院重视并推广开来。但我国目前的少年法庭还只是未成年人刑事案件审判庭，其受案范围仅仅限于未成年人刑事案件，这是与国外的少年法庭、少年法院有重大区别的。
我国当前少年犯罪还相当严重。目前的少年犯罪还出现了暴力化、成人化、低龄化、智能化、团伙化等特征，社会危害性十分严重。这对少年司法制度的专业性、科学性等提出了更高的要求。我国目前还缺乏与少年法庭的存在和发展需要相配套的法律和少年侦察、少年检察、少年矫治、少年法律援助等机构。创设专门的少年法院可以促使这些法律和机构的出台和设立，形成公、检、法、司配套的工作机制，理顺人民法院与未成年人社会保护组织之间的关系，完善矫治、预防未成年人违法犯罪的社会帮教综合治理网络。目前的少年法庭仅限于审理未成年人刑事案件，大量涉及未成年人人身和财产权益的民事案件未纳入少年审判机构进行审理，明显不能全面维护未成年人的合法权益。少年法庭也不能介入涉及未成年人的行政案件。少年法庭发展到少年法院势在必行。建立少年法院不仅有充足的法律依据，[05]也有事实上的有利契机：其一是我国已有的适应未成年人特点的"寓教于审、惩教结合"的审判程序法律规定和实体法律规定，如《未成年人保护法》、《预防未成年人犯罪法》和最高人民法院制定的《关于办理少年刑事案件的若干规定》等等；其二是少年法庭多年的审判实践为少年法院的创设积累了必要的经验和专业性人才。
建议在少年司法制度发展较先进的地方（如上海）先行设立少年法院，待时机成熟，予以推广。少年法院与基层人民法院平级，其设置可按需确定而不必与行政区划完全重合；管辖本辖区内的少年案件的一审，该地的中级人民法院是少年案件的终审法院。少年法院的收案范围包括所有少年刑事案件和涉及未成年人权益保护的民事、行政案件。少年法院在案件审理中，将尽量采用符合未成年人心理特点的庭审方式，如启用现代化的出庭保护设施、庭审人员尽量采取缓和的语气、对话式询问等。
（五）、简易程序法院（社区法院）
简易程序在我国民事、刑事诉讼中均有规定，目前我国审判实践中使用简易程序审理的主要是简单民事案件。简易程序只适用于基层法院；只能适用于事实清楚，权利义务关系明确、争议不大的简单的初审民事案件；法院何时适用简易程序，由承办案件的审判人员根据案件的实际情况决定，对简易程序的适用很大程度上取决于法官的自由裁量权，难以给公民以法律具有的预期。因此尽管我国的诉讼法中也有简易程序和独任制，但实践中并未形成一套成熟的做法。随着我国公民法律意识的日益增强，越来越多的人愿意选择人民法院作为解决民事纠纷的首选途径；而随着社会多元化的发展，刑事犯罪的日趋多样复杂。这些都使得审理这两类案件的人民法院感到工作量、压力不断加大。人民法院审判工作面临巨大压力的情况下，在"公正与效率"的世纪主题下，提高诉讼效率，减轻当事人的诉累，节约诉讼成本，明确和扩大简易程序的适用范围，势在必行。设置简易程序是现代法治社会的一般趋势，它在民事、刑事两个方面都有日益彰显的必要性，其目的是为了解决案件积压、提高诉讼效率。世界各国自20世纪以来，面对随着经济的增长，利益冲突增多，各种矛盾纠纷总量急剧增长的情势，纷纷探索解决之道。借鉴国外相关经验，设立专门的简易程序法院或社区法院不失为一种符合实践需要的做法，如英国和美国的治安法院、美国和加拿大及韩国的小额诉讼法院、日本的简易裁判所等。
其实，将所有案件一揽子交由同样的法官或审判庭、按照同样的程序审理是一种不切实际、浪费审判资源的做法。现实中，并非每一个案件都复杂到了必须用正规的普通程序来审理的程度。比如某些债务纠纷，双方当事人对债权债务关系并无任何分歧，原告也能举出确凿有力的证据；某些离婚案件，夫妻双方均同意离婚，只是在财产分割上存在争议；案情简单的刑事案件等。近来甚至发生索赔一两元钱的官司不断的问题。当然我们不能干涉当事人行使诉权的自由，但我们完全可以考虑通过某种制度上的改革，同时实现公正与效率，避免整个社会资源的浪费。
审判人员兼具审理普通和简易程序案件的双重任务，难以发挥最佳效益，也不符合专业化分工的要求。我们可考虑在基层法院一级设立专门的简易程序法院或社区法院，专门审理这种小额标的的民事案件和简单的刑事案件。将诉讼标的不超过2万元、事实清楚、争议不大的简单民事案件[06]，以及法定刑为罚金以下的或案情比较简单的偷盗、侵占、交通、聚赌等轻微刑事案件交由该法院审理。另外还应尊重当事人意思自治，允许当事人双方约定到简易程序法院审理。此外，我国民事诉讼法规定适用简易程序审理案件审限为三个月，期限过宽，可以通过司法解释按案件类别予以分类确定，比如当即审理的案件可考虑在20日内审结。这样就大大地减轻了原基层一审人民法院的工作负担，提高办案效率。简易程序法院应设立在人口相应集中、案发较多的社区；实行法官独任制，适用简易程序，可邀请当地民间人士作为司法委员参加审理发表意见，但不参与判决。简易程序法院与基层人民法院平级，其判决可上诉至地方中级人民法院，由审判庭合议作出终审判决。此外，为了与简易法院设立初衷相统一，建议刑法修改时增加社区服务等灵活的处罚方式。
三、对其它一些专门法院设立可能性的评价
最后简要探讨是否参照国外社会劳动、财税、国际贸易等专门法院的设立体制，在我国多多益善地设置相应的专门人民法院的问题。笔者个人认为目前在我国设置这些专门法院的条件尚未成熟。
可以肯定，劳动和社会保障事务具有特殊性，如社会保险、健康保险、疾病补贴、失业金、退休金、儿童救济款的支付，以及事故赔偿和其他由政府行政机构负责的赔偿等，审理此类案件需要很强的专业技能。但目前我国的社会保障体系正处于初建时期，各方面制度、经验还很欠缺，若专门为此设立社会保障专门法院，会造成资源浪费。笔者认为可以像少年法庭的经验一样，可以先在人民法院设立劳动和社会保障法庭，专门从事审理劳动和社会保障争议案件，能使当事人在其社会保障权益受不法侵害时获得有力的司法保护。
英美法系和大陆法系国家都设有专门的财政税务法院，审理纳税人对征税不服，状告国家财政税务局的案件。如果涉及纳税人触犯刑法的，则由普通法院管辖。设立税务法院的原因当然也在于此类案件的专业性和复杂性。比如在德国，只有特定的纳税申报表如增值税的申报是由纳税人自行查定申报的，其他税项一般由税务局负责评定，其内容包括税款数额及计税法律依据、缴税时间、地点及纳税人不服时可上诉等有关事项，非常专业。反观我国目前实际发展情况，税务制度还相当不健全，无论是企业还是公民个人，偷漏税款的行为都大量存在，但诉至法院的却寥寥无几。笔者认为，治税应多管齐下，除了行政手段、经济手段之外，还必须加大利用司法途径解决税务纠纷的力度。但由于目前税务争议较少，尚无必要设立专门法院，应把重点放在完善立法上。
我国在加入WTO后已开始面对反倾销司法审查问题。反倾销案件专业性更强。综观各国法院管辖，主要有两种类型，一种是由普通法院管辖，如欧盟、澳大利亚；另一种是由专门法院管辖，如美国的国际贸易法院、加拿大的国际贸易法庭。笔者认为我国不必要成立专门法院，而应该由普通法院按照行政诉讼法的规定审理反倾销案件，即借鉴欧洲做法。主要理由是从中国行政审判实践来看，我国行政案件虽呈逐年上升趋势，但每年法院审理的行政案件与其它类型的案件如刑事、民事、经济案件比较而言，数量相对较少；另外多年的涉外行政案件审理工作已培养出一批优秀法官，他们的丰富经验再加上专家、学者的咨询意见，是可以满足实践需要的。因此中国目前的行政审判布局，即在普通法院内部设立行政庭的做法还完全能够胜任入世后的需要，没有必要成立专门法院来审理反倾销案件。当然，随着实践的发展，建立在前述关于设立行政法院的设想之上，我们需要做的是在行政法院中设反倾销案件审判庭或反倾销小组。
结论：
综上所述，专门人民法院的设置问题是我国进行进一步司法改革必须考虑的。笔者认为我国在设立或取消某个专门法院时，要考虑到该法院管辖案件的专业性和特殊性，减少与普通人民法院体系的管辖冲突；同时还要考虑其必要性，避免司法资源的浪费。专门法院应当选任具有专业技能特长的法官，适用相应的诉讼程序。总之，作为司法改革的重要举措之一，设立专门法院不应偏离改革的总目标，即公正与效率的实现。
注释：
[01] 请参阅莫纪宏著《宪法审判制度概要》，中国人民公安大学出版社，1998年。
[02] 指法院在机构设置、经费来源、法官任免晋升以及由谁产生对谁负责等方面受到地方权力因素的较大影响，导致地方司法机关丧失中立、公正的立场。典型案例如《法制日报》2001年4月9日题为《政府败诉拒不执行,法院判决如同废纸》的报道。
[03] 如《中华人民共和国专利法》第41、46条；《中华人民共和国商标法》第32、33条。
[04] 见王以真主编《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社，1990年。
[05] 《中华人民共和国宪法》第124条，《中华人民共和国人民法院组织法》第2条第1款，《中华人民共和国未成年人保护法》，《联合国少年司法最低限度标准规则》第2.3条。
[06] 见柴发邦主编，《民事诉讼法学》，北京大学出版社，1993年。
本文发表于《人民司法》2004年第8期