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欧盟贸易救济法律措施分析

作者:蒋小红
一、序言
    
    备受关注的欧盟首份对华贸易政策文件于2006年10月底正式出台。这份题为“竞争与合作—更紧密的伙伴关系和不断增加的责任”的对华贸易政策文件开门见山地指出:“中国是欧盟贸易政策唯一的、最大的挑战”。文件指出,“当中欧之间出现贸易摩擦时,欧盟将继续寻求通过对话和协商加以解决”,但是,如果“这一努力失败,欧盟将使用世界贸易组织纠纷解决机制”,并通过反倾销和反补贴等贸易保护措施“确保中欧间公平的贸易环境”。显然,欧盟已经切身感受到了中国的经济崛起和贸易全球化不断深入发展所带来的激烈竞争。2005年欧盟启动纺织品特保条款,2006年的鞋反倾销、汽车零配件关税案等,实际上都是在这一大背景下应对中国不断提高的竞争力所采取的贸易保护法律措施。伴随着国际贸易全球化的发展,国际贸易竞争的加剧,欧共体实施贸易保护措施的力度也在不断加强。欧共体贸易保护法律措施在欧共体整个共同商业政策中发挥着越来越重要的作用。自由贸易和贸易保护的较量从未像今天这样在欧共体愈加分明地显现出来。
    
    二、欧盟贸易救济法律措施概览
    
    反倾销、反补贴和保障措施等贸易法律救济措施是WTO所允许的保护国内产业、维护贸易秩序和公平竞争的法律手段。欧共体反倾销法和其他的贸易保护措施法是欧共体共同商业政策的主要内容。从宏观上看,欧共体的共同商业政策可以分为两大部分,即欧共体法中的内部规则与欧共体与第三国缔结的双边和多边协定。这两部分通常也称作欧共体的自主措施(autonomous measures)与契约性安排(contractual or conventional arrangements)。欧共体法中的内部规则又可以分为共同海关税则(the common customs tariff)和其他的非关税措施,包括共同出口制度、共同进口制度、贸易保护措施。这些内部规则,尽管是欧共体机构根据欧共体法律的授权而单方面制定的,但欧共体作为世界贸易组织的正式成员,必须和国际贸易规则保持一致,履行其应承担的国际义务。在贸易保护领域,欧共体的立法不断完善,已制定了欧共体保障措施条例、反倾销条例、反补贴条例和贸易壁垒条例。前三种贸易保护措施立法是为了保护欧共体的内部市场,是防御性的贸易措施,而贸易壁垒条例是欧共体贸易保护法中旨在主要保护欧共体在第三国的贸易利益的首要法律手段,是进攻性的贸易保护手段。欧共体通过这些互为补充的工具,防御与进攻、积极与消极、实体与程序手段并用,严密地布下一张保护网,以维护欧共体市场对内对外市场免受危害或不利的影响。
    
    
    
    三、欧共体反倾销法
    
    相比较欧共体其他的贸易保护措施,反倾销措施是欧共体最频繁使用的贸易保护工具。
    
    欧共体反倾销法,如同欧洲一体化进程一样,在扩大与深化的过程中,不断经历着深刻的变化。欧共体反倾销法经过近40年的发展,结构上日臻完善,内容上不断扩大,在司法实践上也日趋复杂。在欧共体的对外贸易法律体系中占据着越来越重要的作用。
    
    在国际反倾销立法和实践中,与其它国家和地区相比,欧共体反倾销法律制度体现出以下特点:
    
    1.欧共体反倾销法律制度的建设始终服务于促进欧共体经济一体化进程这一目标。这是欧共体主要是作为经济区域一体化组织这一性质决定的。欧共体反倾销法律制度的建立和发展主要受两方面因素的影响:欧共体内部一体化建设的进展和欧共体作为GATT/WTO的成员履行国际义务的要求。欧共体从最初的5个创始成员国发展到现在的25个国家,无论是在广度上还是深度上都成为世界上一体化程度最高的区域性组织。伴随着这一进程,欧共体反倾销法律不断进行着调整,增强反倾销法律规范的透明度和可执行性,提高反倾销法律的决策效率,以适应经济一体化发展的进程。凭借统一的反倾销法律制度,把欧共体各成员国分散的贸易保护变为统一的贸易保护,通过在世界舞台上实力不断增强的经济联合体这一载体提高贸易保护的力度,从而进一步促进欧共体经济一体化的发展。
    
    2.欧共体,作为GATT/WTO成员,其反倾销法律制度的建设从一开始就是在GATT/WTO的框架下制订的,在整体上与GATT/WTO 的要求协调一致。但是欧共体反倾销法律制度的建设又不仅仅局限于GATT/WTO反倾销法律规范,在许多方面比前者走得更远, 对国际反倾销法律没有规定的内容作了规定,具有开创性,或规定模糊的内容作了进一步的规定,更缜密,更具有可操作性。例如,公共利益条款、反规避措施、强制性的从轻征税规则(lesser duty rule)、注重当事人权益的保护等。其中的有些规定,例如公共利益条款,强制性的从轻征税规则,对抑制反倾销措施的滥用起着积极的作用,具有先进性,应该成为国际反倾销立法的发展趋势。
    
    3.不断增强的贸易保护主义构成欧共体反倾销法律制度最大的不合理因素。作为GATT/WTO成员,欧共体一方面积极参与国际贸易谈判,倡导自由贸易政策。《欧共体条约》第110条明确宣布,欧共体的共同商业政策目标是“通过建立关税同盟,按照共同利益,为世界贸易的协调发展,为逐步取消国际贸易方面的限制,以及为削减关税壁垒而作出贡献”。另一方面,欧共体反倾销法律随着欧共体一体化发展的进程,根据欧共体经济发展的需要和世界经济发展形势的变化,不断进行着必要的调整和修正,强化反倾销法的贸易保护功能,反映出不断增强的保护主义倾向。例如,欧共体理事会表决机制从法定多数表决到简单多数表决再到简单多数否决的变化,不断削弱成员国对采取反倾销措施决策的牵制力量,提高其表决效率;不断扩大反规避措施的调整范围等。
    
    4.欧共体对中国的出口产品采取歧视性的不公正反倾销待遇,严重制约了中欧贸易的健康发展。冷战之后,国与国之间的关系更多地体现在经济贸易领域。一个实力膨胀而有远大抱负的欧盟与一个充满活力而更加融入世界的中国之间的经济贸易关系令世人瞩目。目前,在优美的中欧经贸关系的主旋律下还存在诸多不和谐的因素。在反倾销领域,欧共体对中国产品采取“替代国制度”和“一国一税制度”,其不合理性是无可争辩的。1998年7月1日之后,虽然欧共体不再把中国列入“非市场经济国家”名单中,但这并等于承认中国已经是市场经济国家,中国企业还不能享受市场经济国家企业的待遇。实践说明,欧共体给与中国企业的“有条件的市场经济待遇”其象征意义多于实际意义,体现出实质上的消极性和表面上的灵活性。自1979年欧共体对华发起第一个反倾销案件以来,中国经济体制朝着市场经济方向发生了重大变革,而欧共体对中国企业的反倾销法律制度可以说是没有根本性的变化。这种法律制度与现实严重脱节的现象,不仅仅是法律严重滞后问题,而是出于更深层次的贸易保护主义的考虑,是对中国日益增长的基于比较优势的竞争力量的防范。[1]自2004年4月新西兰承认中国完全市场经济地位以来,目前全球已有66个国家承认完全市场经济地位。包括澳大利亚、巴西、阿根廷、南非、俄罗斯等。在对中国发起过反倾销调查的31个国家(地区)中,已有21个国家承认中国完全市场经济地位。欧共体应该正视中国市场经济发展的客观现实,尽早给与中国企业完全的市场经济待遇。今年11月7日召开的中国—欧盟经贸混委会上,商务部部长薄熙来再次强调,中国的“三个地位”,即市场经济地位、WTO新成员国地位和发展中国家地位应该得到承认。
    
    四、欧共体反补贴法
    
    为了加速共同关税的建立,欧共体在过渡期结束之前就制定了统一的反补贴法,即1968年制定的第459/68号条例,授权共同体当局对来自第三国在欧共体自由流通并造成损害的补贴进口产品采取反补贴措施。从1968年到1988年,欧共体对该条例进行了多次修正。但是,如同东京回合反补贴守则那样,直到2423/88号条例[2]都没有界定补贴的概念,引起了很大的冲突,尤其是在欧共体和美国的贸易之间。1994年,欧共体反补贴立法经历了比其反倾销立法似乎更深刻的变化。长期以来,欧共体反补贴法于反倾销法一直规定在同一个条例中,并且条例明显侧重反倾销问题,有关补贴和反补贴的条款寥寥无几,这种立法结构一直未曾改变。1994年底,为了履行乌拉圭回合谈判反补贴协议,欧共体在制定新的规则时,为了保证有关规则在欧共体具有更大的透明度和更有效地实施,欧共体与WTO的立法结构保持一致,将反补贴规则和反倾销规则相分离,制定了欧共体第一部单独的反补贴条例,即3284/94号条例。由于乌拉圭回合反补贴协议与关贸总协定原有的规则在许多方面发生了许多重大的变化,因此以履行新协议为宗旨的欧共体3284/94号条例[3]在有关方面均对共同体反补贴法原先的规则作了重大修正与补充。之后,1285/95号条例[4]又对该条例作了修正。尽管如此,该条例还明显存在一些起草措辞上的问题。因此,目前正在实施的2026/97[5]号条例(以下简称条例)取而代之。
    
    欧共体反补贴条例完全采纳了WTO反补贴协议中关于补贴的定义。根据条例第2条的规定,补贴的存在必须具备两个条件:(1)有关产品的原产地国或出口国的“政府财政补贴”,或政府“任何形式的收入支持或价格支持”;(2)有关产品由此获得利益。
    
    与补贴的定义不同,条例没有完全采纳反补贴协议中关于补贴的定性和分类的结构和语言,而是将补贴分为“可采取反补贴措施的补贴”(countervailable subsidies)和“不可采取反补贴措施的补贴”(non-countervailble subsidies)。并在条例中首次明确规定,存在可采取反补贴措施的补贴是反补贴行动的首要先决条件[6]。可采取反补贴措施的补贴除了具备以上两个条件之外,还必须具有“特定性(specificity)”[7]。所谓特定性,是指仅仅对某一企业或某一工业部门,或某些企业或某些工业部门(统称为某些企业)的补贴[8],排除了一国政府为促进社会、经济发展所采取的一般措施的一般性财政补贴的非法性。例如一国政府提供的公共交通、公共健康、财政措施、广泛的经济政策等一般性补贴则不在禁止之列[9]。根据3284/94号条例,对于可采取反补贴措施的补贴的实质要件,除要求具备特定性外,还需要该补贴对欧共体产业造成损害;欧共体利益要求进行干预。
    
    欧共体自1979年提起的第一个反补贴案件到1995年以来,共处理了12个反补贴案件,其中有3个案件是有关煤钢产品的[10],有8个案件以征收最终反补贴税而结案。涉及的国家包括巴西、西班牙、泰国、阿根廷和土耳其等国[11]。可见,相对比欧共体频繁使用反倾销的贸易保护工具,欧共体较少使用反补贴措施。这主要是由反补贴措施的特性而决定的。倾销和补贴都是以低于正常价值在进口国市场销售产品,都属于“不公平竞争”,但反倾销和反补贴在性质上分属于两个不同范畴。反倾销所对付的是私人企业(个体)的行为,而反补贴所面对的都是政府行为,因而涉及到大量政府政策问题。反补贴是针对外国的经济政策而采取的措施,往往是在许多还没有得到证实的信息的基础上提出的诉讼,获取有关补贴的资料和证据需要得到外国政府的配合和支持,这是相对困难的事情。另一方面,要采取反补贴措施必须进行补贴的定量分析,这也往往导致令欧共体失望的结果,这些因素都制约了欧共体不像采取反倾销措施那样积极地采取反补贴措施。此外,更为重要的一个原因似乎是,补贴是在各个国家广泛存在的现象,欧共体在某些部门也大量使用,欧共体也经常遭到美国等国的反补贴措施。除非欧共体能够获得很确凿的证据,它可能会很犹豫是否采取反补贴措施,以免导致引火烧身。但是,可以预测,随着国际竞争的日趋激烈,国际商业活动的日趋国际化,反补贴措施作为一种合法的贸易保护工具,它的使用将会呈上升的趋势。
    
    
    
    五、欧共体保障措施
    
    欧共体保障措施立法的历史可追溯到关税同盟建成的1968年。自1970年以来,有关保障措施的规定一直规定在欧共体共同进口制度的条例中。从1994年12月22日起,进口到欧共体的产品受到4个不同的条例调整:(1)519/94号条例,适用于某些被列为非市场经济的“第三国”的进口;(2)3285/94号条例,适用于所有其他“第三国”的进口(纺织品)除外;(3)3030/93号条例[12],适用于从某些“第三国”进口的某些纺织品;(4)517/94号条例[13],适用于原产于某些“第三国”的某些纺织品,并且欧共体没有就该产品与该“第三国”签定双边条约、议定书或者其他的贸易安排。
    
    保障措施(safeguard measure),是指在紧急情况下,即一种产品的进口(包括服务)一直在大量增加,对进口国国内生产相似产品或生产与进口产品相竞争产品的国内产业造成了严重损害或严重损害的威胁,则进口国政府可以采取措施限制进口的法律制度。根据欧共体第3285/94号条例第5部分第16条第1款的规定,实施欧共体保障措施必须符合以下实质性要件:1.进口的产品造成与之相同产品或直接竞争的产品的欧共体生产者的严重损害或严重损害之威胁;2.欧共体利益要求实施保障措施。
    
    保障措施与反倾销措施的根本目的是一样的,都是为了限制进口,保护本国相关产业,但两者之间又存在明显的区别。首先,反倾销通常被认为是抵制国际贸易中的不公平行为,制裁的对象是来自某一个国家的进口产品;保障措施限制的进口产品不一定存在倾销现象,通常是公平竞争条件下的产品,制裁的对象是某一产品,而不管其来自何国。因此,在采取保障措施时,非歧视原则是应该遵守的一般原则;其次,保障措施适用的条件要比反倾销措施严格,首先要证明进口产品的数量在一定时期内在绝对数量或相对数量上一直在在增加,并且对进口国相关产业造成严重损害,足以使进口国相关产业处于非临时性的、极为困难或濒临破产的境地。
    
    自从1982年欧共体制定一系列有关进口的条例以来,几乎每年都有一两起有关保障措施的诉讼。主要涉及来自南朝鲜、中国台湾地区、中国香港、中国澳门,中国大陆以及日本等国家产品的进口。反倾销措施可以针对单个的国家甚至可以针对某个国家的具体的一个公司。保障措施的运用必须,或者说,至少在理论上应建立在非歧视的基础上。在80年代中期以前,在绝大多数案件中,欧共体所采取的保障措施均非选择地适用于有关产品的所有第三国家的进口。欧共体委员会宣称,欧共体必须履行它的国际义务。可是在后来的许多案件中,欧共体似乎忘却了它的国际义务,采取的保障措施在大多数情况下主要针对来自以上所列的国家[14]。自80年代以来,欧共体一直是总协定有关谈判中修正第19条,允许选择性地实施保障措施的最积极的鼓吹者。但是在乌拉圭回合谈判中,在发展中国家的强烈坚持下,保障措施协定重申了总协定非歧视地实施保障措施的要求。但是协议仍作了例外的安排,允许在“来自某些国家的进口增长相对有关产品的进口总增长不成比例时,”背离无差别地实施保障措施的要求。欧共体第3285/94号条例基本上采纳了以上的规定。但是在何种程度上使用这个例外条款是很重要的值得关注的问题。
    
    
    
    六、欧共体新贸易保护工具
    
    1994年12月22日,欧共体部长理事会通过了“关于在共同商业政策领域建立确保欧共体行使在国际贸易规则、尤其是世界贸易组织规则下权利的共同体程序”的3286/94号条例[15]。这个条例,又被称作“贸易壁垒条例”。新条例从1995年1月1日起生效。贸易壁垒条例的前身是欧共体于1984年颁布的《新商业政策文件》,该文件是以美国贸易法301条款为样本,于1984年以欧共体理事会第2641/84号条例形式颁布的。主要内容是授权欧共体内私人在出口产品遭受第三国阻碍时,可以针对第三国不正当的贸易做法向欧共体申诉,欧共体可以据此采取与第三国协商等争端解决方式。这种新的贸易保护工具适应了WTO成立之后,欧共体与美国竞争的全球市场准入战略,致力于进攻性地积极开拓全球市场,扫除贸易障碍,而不像其他的贸易保护工具那样消极地保护欧共体的内部市场。
    
    欧共体贸易壁垒条例自1995年实施以来,逐渐被证实是一个解决市场进入问题的有效的工具。到2003年5月,欧共体委员会依据贸易壁垒条例共发起了21起调查程序[16]。许多欧共体工业,像汽车、钢铁、化妆品、纺织品等,利用这一工具为进一步打开欧共体的出口市场扫除了障碍。共有9个国家[17]卷入了与欧共体的贸易壁垒纠纷,欧共体利用这一新的贸易保护工具通过协商或者是把案件递交到WTO与这些贸易伙伴解决了贸易纠纷。在这21起调查案件中,大多数是由成员国和欧共体的企业联合会提起的,其中也有单个的公司提起的,从而为个体提供了一个机会间接地参与到WTO的争端解决机制中来。近些年来,许多学者主张WTO争端解决机制向私人开放,贸易壁垒条例被西欧的学者认为是经济全球化时代私人进入WTO争端解决机制的桥梁。而且,相比其他的欧共体贸易保护工具,贸易壁垒条例是唯一的能够为私人使用的方式。
    
    贸易壁垒条例是以美国贸易法“301条款”为蓝本的,但与301程序不同,它比较注意其合法性。首先,它明确规定了惟以欧共体缔结或加入的国际贸易协定,尤其是WTO主持下制定的国际贸易规则为法律依据,只以前述国际贸易规则授予其采取行动的权利的贸易障碍为目标;其次,在程序上,必须以穷尽前述国际贸易规则规定的救济手段作为采取贸易报复措施的前提条件;而且,欧共体法院的司法审查为保证它的合法性实施提供了监督手段,尽管许多人批判司法审查的有限性。
    
    至今,欧共体还没有依据贸易壁垒条例与中国发生贸易纠纷。但是,我们应该看到,随着中欧贸易的扩大,欧盟对华贸逆差问题日渐突出。据统计,2000年至2005年中欧贸易额翻番,2004年欧盟对华贸易逆差为800亿欧元,2005年则达到1060亿欧元,呈逐年扩大的趋势。欧方声称,中国是欧盟对外贸易逆差最大的贸易伙伴。欧方很可能利用这个问题作为进一步打开中国市场的筹码,贸易壁垒条例将很可能被欧共体企业用作打开对华出口市场的一种重要手段。一旦发生这样的贸易纠纷,中国应该充分利用WTO争端解决等多边机制来解决,同时,也要加强双边磋商寻求妥善的解决方案。
    
    七、结语
    
    反倾销、反补贴和保障措施是WTO赋予各成员国在产业发展受到进口产品损害时可动用的合法保护措施。但目前的问题是许多国家,尤其是发达国家以维护公平竞争之名行贸易保护之实。根据全球企业高管问卷调查,保护主义在发达国家抬头[18]。伴随着关税的藩篱不断被拆除,更多的国家转而寻求新的非关税贸易保护措施来限制贸易,已成为国际贸易中常见的现象。据WTO统计,1995年-2005年,涉及这三种贸易救济措施的案件时WTO争端解决机制受理案件最重要的类型,仅这三类案件就占了全部案件的44.7%,而通过专家组解决的这三类案件占了专家组解决案件的一半以上,达到了53.3%[19]。在国际贸易中,各个国家都会不同程度地受到这些合法的保护措施所带来的影响。根据WTO“多哈发展议程框架协议”,各成员国需要通报废关税壁垒,进行非关税壁垒的确定、审查和分类工作,并最终进行谈判。如何规范这些合法的保护措施,防止其被滥用的趋势并削减其不合理的限制成分,是需要各国共同努力的一个重要课题。
    
    
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    [1] W. Nei: Dificulties and Concerns of China as a Respondent to Anti-dumping Proceedings, World competition, Vol.19, No.2, 1996; Are trade Disputes Fairly settled? J.W.T., Vol.31, No.1, 1997.
    
    [2] O.J.1988 L209/1.
    
    [3] O.J.1994 L349/22.
    
    [4] O.J.1995 L 122/2.
    
    [5] O.J. 1997 L 288/1.
    
    [6] Regulation 3284/94, Art.11(6).
    
    [7] Regulation 3284/94, Art. 3(1).
    
    [8] Regulation 3284/94, Art.3(2).
    
    [9] 参见 Case Soya meal ( Brazil ), OJ 1985 L106/19. 在这个案件中,欧共体委员会认为“各国政府总是使用财政干预作为社会和经济政策的工具。只要这些干预的影响是普遍的,他们并不扭曲国内的竞争。因此,那些通常被认为是符合公众利益的措施,例如改善国家的基础设施或者是教育、健康或交通服务,并不具有扭曲竞争的后果。只有当有选择地给予优惠待遇时,才会扭曲竞争。例如,在出口补贴的情况下,对出口商品提供补贴,而不对在国内市场上销售的商品给予补贴;在国内补贴的情况下,具有帮助特定的企业的目的。”
    
    [10] 有关煤钢产品,由《煤钢共同体条约》调整。
    
    [11] 资料来自于欧共体委员会反倾销反补贴年度统计。
    
    [12] Regulation 3030/93, OJ 1993 L275/1, Regulation 1616/95, OJ 1995 L154/3对之作了最后修正。
    
    [13] Regulation 517/94, OJ1994 L67/1,Regulation 1325/95, OJ1995 L128/1对之作了最后修正。
    
    [14] 刘星红:《欧共体对外贸易法律制度》,中国法制出版社(1996),第146页。
    
    [15] OJ (1994) L 349/71.
    
    [16] 资料来源于欧共体网站http://europa.eu.int/comm/trade/policy/traderegul/cases.htm.
    
    [17] 它们是:阿根廷、巴西、加拿大、智利、哥伦比亚、韩国、泰国、日本和美国。
    
    [18] 全球企业高管问卷调查:“保护主义在发达国家抬头”,WTO快讯,第124期,上海WTO事务咨询中心。
    
    [19] 转引自,陆燕:“非关税措施创新发展的特征、原因及影响”,《国际贸易》2006年10月号。