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国际海洋法发展的趋向——纪念我国批准《联合国海洋法公约》十周年

——纪念我国批准《联合国海洋法公约》十周年

王翰灵

    1996年5月15日,我国人大常委会批准了《联合国海洋法公约》,同年7月,《公约》对我国生效。在我国批准《公约》十周年之际,回顾和展望国际海洋法发展的历程及变化趋势,思考我国履行《公约》规定的权利和义务的问题,是很有意义的。本文仅从国家利益分析的角度来谈海洋法发展的趋势与我国应采取的对策。

    整个国际海洋法发展的历史是围绕着沿海利益国与公海利益国,发展中国家与发达国家的海洋权益斗争、力量消长演变而来的。在海洋法发展的历史过程中,权益斗争是主旋律。从总体上说,多数发展中的沿海利益国海上力量薄弱,处于守势,因而希望国家管辖海域越宽越好,这样他们就可以拒敌于远海,海洋成为保卫陆地的天然屏障;而公海利益国是海上强国,他们不但称霸公海,而且有能力进逼沿海国管辖海域,国家管辖海域越狭窄越有利于他们逼近沿海国本土。
    在历史上,自1609年荷兰的格老秀斯发表《海洋自由论》直到第二次世界大战,海洋自由论代表新兴资产阶级打破欧洲封建势力对海洋的瓜分、割据,海洋自由原则一直长期支配着世界海洋秩序,公海利益占主导地位。
    海洋自由原则在自由资本主义时期有利于国际航海贸易,但到垄断资本主义时期,它成了少数海洋强国掠夺海洋资源,建立海上霸权,侵略沿海国家,扩大海外势力的工具。这就与沿海利益国发生矛盾和冲突。总的来说,二战以来沿海利益与公海利益斗争的结果是,沿海利益不断扩大,而公海利益不断萎缩,海洋自由原则适用的范围不断缩小。具体表现为沿海国的管辖海域及权利范围逐步扩张,蚕食公海,从原来的3海里领海扩展到12海里领海 ,24海里毗连区, 200海里专属经济区和大陆架乃至350海里或2500米等深线以外100海里的外大陆架。这是二战后国际海洋法发展的主线。
    1945年美国总统杜鲁门发表的《大陆架公告》宣布"处于公海下但毗连美国海岸的大陆架的底土和海床的自然资源属于美国,受美国的管辖和控制",由此把大陆架概念引入现代国际海洋法,标志着沿海利益的历史性扩展。拉美国家随之效仿美国,纷纷主张200海里管辖海域。比如,秘鲁至今主张200海里领海。
    1958年第一次联合国海洋法会议通过了四个海洋法公约:《领海与毗连区公约》,《公海公约》,《大陆架公约》和《捕鱼与养护公海生物资源公约》。总的来说,这次会议基本上被西方控制,会议产生的这些公约大体上反映西方的利益。
    1960年第二次联合国海洋法会议,西方海洋强国主张3海里领海,发展中国家主张12海里领海,双方没有达成领海宽度协议,无果而终。主张3海里的国家反对12海里领海的主要理由是,它侵犯了公海自由原则。这再次凸显了公海利益与沿海利益的尖锐对立。
    幸好在1967年,联合国大会采纳了马耳他大使帕多的提议,将国际海底区域宣布为"人类共同继承财产",才避免了国际社会就国际海底区域及其资源的权属问题产生更多的矛盾和冲突。这实际上是发达国家和发展中国家利益妥协的产物。另一方面,也反映了广大发展中国家的崛起。
    1982年《联合国海洋法公约》中最能体现沿海利益与公海利益的冲突和妥协的是专属经济区和大陆架制度,其次是国家管辖海域范围内各种水域的不同的航行制度,还有领海的宽度等。
    在从1973年到1982年《联合国海洋法公约》漫长而艰难的谈判过程中,谈判的焦点,也就是各国争夺的焦点是专属经济区,而对国家管辖以外海域的问题关注不够,讨论得不充分。比如,国际海底区域制度就没谈妥;关于海洋生物资源和环境保护的条款,尤其是公海部分,在1975年基本上就定下来,直至公约最后通过,几乎没有什么实质性的变化。从内容上看,许多条款沿袭了1958年四个海洋法公约的相关内容。这进一步说明,权益斗争是海洋法发展的主旋律,资源环境保护被放在次要地位,当各海域及其资源的权属明确以后,才谈资源环境保护问题。
    《联合国海洋法公约》在1982年通过以后的整个80年代,各国忙于巩固专属经济区和大陆架的既得利益,包括立法和划界谈判等。进入90年代以后,许多国家已完成国家管辖海域,即专属经济区和大陆架的立法工作和划界谈判等事务,开始转向对国家管辖以外海域制度的修改和调整。
    (一)1990年7月至1994年,修改《联合国海洋法公约》第十一部分关于国际海底区域开发制度。(二)1993年至1995年,修改《联合国海洋法公约》有关养护和管理跨界和高度洄游鱼类种群的规定。此前,1989年至1991年联合国大会通过的三个关于流网问题的决议拉开了自《联合国海洋法公约》通过以来国际社会重新调整公海渔业制度的序幕。1992年召开的联合国环发会议将公海渔业列为其两大主要议题之一。(三)对国际海底区域开发制度进行细化和补充。在国际海底管理局的主持下,2000年通过了《"区域"内多金属结核探矿和勘探规章》,2004年制订了《"区域"内多金属硫化物及富钴铁锰结壳探矿和勘探规章》草案。(四)讨论国家管辖范围以外海洋生物多样性的保护问题。欧盟提议制订《联合国海洋法公约》的第三个执行协定,重点是在公海建立海洋保护区。(五)讨论深海渔业问题。2003年11月在新西兰召开了第一届深海渔业学术研讨会。(六)讨论设立跨边界保护区和公海保护区问题。
    总的来说,《联合国海洋法公约》通过以后的20世纪80年代,有关国际海洋法的实践主要是建立、巩固和谐调国家管辖海域的法律制度;90年代以后,海洋法发展的重点是对国家管辖范围以外地区,特别是国际海底区域开发和公海渔业的法律制度进行重新安排和加强。20世纪90年代以后,海洋法发展的特点可概括为以下几点:(一)进一步协调发达国家与发展中国家之间的利益关系。最为突出的表现是《公约》第十一部分关于国际海底区域开发制度的实质性修改。(二)弥补因专属经济区划界造成的海洋生态边界和政治边界不重合而产生的公海利益与沿海利益之间的矛盾和冲突。典型的例子有:(1)1995年的《跨界和高度洄游鱼类种群协定》。该协定要求专属经济区内外的养护和管理措施要相互协调。(2)联合国有关部门在全世界范围内发起的十几个大海洋生态系统管理项目。(三)进一步协调国家管辖以外海域(公海和"区域")资源开发与资源环境保护之间的利益冲突。具体表现在深海采矿与环境保护,生物多样性保护,公海保护区,深海渔业资源开发与保护等方面。

    《联合国海洋法公约》在生效前后已经历了两次实质性的修改,而关于"区域"探矿和勘探规章实际上是对公约的补充和细化。在短期内,要对公约进行全面的修改是不太可能的。然而,局部的修改却很有可能。从内容上看,公约确立的一些原则本身不太可能改变,但这些原则下的一些具体内容或规则却很可能被改变。比如,公海捕鱼自由原则不太可能被删除,但类似1995年《跨界和高度洄游鱼类种群协定》这样的对公约的实质性修改已使公海捕鱼自由实际上受到了很大的限制。也就是说,公海捕鱼自由实际上已经不可能了,公海捕鱼自由原则已经名存实亡。再如,关于"区域"是人类共同继承财产的原则不会被删除,但如果对"区域"制度作过多实质性的修改可能会使该原则打折扣。
    在今后一段时间内,海洋法发展的突出领域是公海资源环境的开发和保护,以及涉及国际社会共同利益的海洋问题,包括反恐、反海盗、防大规模杀伤性武器扩散等海上安全及海洋秩序等问题。比如,2005年10月,国际海事组织通过了修订《制止危及海上航行安全非法行为公约》和《制止危及大陆架固定平台安全非法行为议定书》的2005年议定书。

    面对着国际海洋法发展的潮流和趋势,为了切实维护国家海洋权益,并履行作为一个负责任大国在国际海洋事务中应尽的义务,我国应采取以下对策:首先,要总结我国以前在《联合国海洋法公约》谈判过程中的得失和经验教训。其次,要深入分析我国的国家利益所在。我国的海洋力量发展的基本情况是,一方面,作为一个海洋地理不利国,我国的军事实力和综合国力决定了我国在今后约二十年内仍处于战略守势,我国面临着复杂而艰巨的海洋划界形势,在第一岛链就面临着美日台军事同盟及其他国家的战略堵截,海洋权益面临严重威胁和挑战。另一方面,我国是世界海运大国,自上世纪80年代末开始发展远洋渔业,我国还是国际海底区域先投资者。我国在国际海洋利益格局中的定位是:我国兼具沿海利益和公海利益,两种利益要兼顾,但沿海利益重于公海利益,因此,维护沿海权益是主要矛盾,发展公海利益是次要矛盾。因此,对于今后《联合国海洋法公约》的修改问题,我们要把握的指导原则和方向应该是:首先要尽量维护沿海权益,其次要争取公海利益,最后还要履行相应的国际义务,为建立和维护公正合理的国际海洋法律秩序发挥与我国国际地位相称的作用。

(本文为作者在2006年中国国际法年会上的发言稿,发表于《中国海洋报》2006年5月30日,发表时有删节。)