金融混业监管：路在何方？
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金融混业经营近年来已成为全球化的趋势。金融混业经营及其载体金融集团的蓬勃发展，尤其是"格拉斯·斯蒂格尔墙"的坍塌，反映了在全球化背景下各国对提高金融业效率和竞争力的日益重视。与此相伴的是金融监管体制的变革与调整。无论是曾长期坚持分业经营的美国，还是有着混业经营传统的欧陆国家，纷纷出台、修改或完善相关法律制度，以应对全球性的金融混业浪潮，实现有效的金融监管并最大程度地节约监管成本。
我国在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融经营和监管模式没有明确说法，事实上实行的是混业经营。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国，确立了分业经营、分业监管的基本模式。实施不过数年，国内市场发展的需求和国际金融竞争的压力就已开始冲击这道中国的"格拉斯·斯蒂格尔墙"。在此背景下，2003年和2005年分别对《商业银行法》和《证券法》进行修订时，以"国家另有规定的除外"的方式取消了混业禁令，肯定了金融混业经营的合法性。
目前，我国的混业经营格局已经初现端倪：不仅有历史形成的中信集团、光大集团这样的金融混业经营特例，而且更具广泛意义的是，目前已经允许商业银行出资设立基金公司，以及由银行控股公司/关联公司设立、收购证券公司等混业实践。另一方面，我国的金融监管体制仍然是典型的分业监管，即银监会、证监会和保监会各司其职，分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。虽然已有一些监管协调及合作的努力，但总体而言在混业监管方面还处于起步和试错阶段。
全能银行v. 金融控股公司
金融混业经营的载体是金融集团。就其基本内涵而言，金融集团是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融服务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行、银行母公司和金融控股公司。
全能银行又称综合银行，是指通过同一法人实体内部的不同业务部门，同时提供银行和非银行金融服务的金融机构。全能银行制的代表是德国，此外还包括荷兰、瑞士、卢森堡等欧洲大陆国家。在全能银行内部，通过设立"中国墙"隔离各部门的业务经营，以防范风险传染和利益冲突。银行母公司型金融集团是以大型商业银行为主体，由其设立/控股证券、保险等非银行金融机构子公司，提供综合性金融服务的企业集团。这种类型的企业集团称为事业控股公司或营运控股公司，意指除了持股外，自身也从事特定业务经营。英国的金融集团多采此种形式。金融控股公司则是指由本身不从事任何主营业务、专事行使控股权的母公司，控股银行、证券、保险等子公司而形成的金融集团。这种类型的企业集团称为纯粹控股公司，以区别于上述事业控股公司。采用金融控股公司形式的包括美国、日本和台湾地区等。
不同类型的金融集团之间并非泾渭分明。德国的全能银行只能经营银行和证券业务，如要涉足保险业，必须通过设立保险子公司来进行；同时，全能银行和专营保险业务的保险公司也可以通过金融控股公司的方式进行更大范围的融合。同样，主打金融控股公司牌的美国，也允许其国民银行设立"金融子公司"从事非银行金融业务。
1995年以来，我国的银行、证券和保险业在分业基础上各自发展，已经形成了相对稳定的业务范围、利益格局和监管规则。在此情况下，若借鉴全能银行制，制度变革成本无疑较高，而控股公司的方式则可以相对便捷的与现有框架对接。从实践来看，我国目前初现端倪的混业经营也正是走的控股公司路线。这其中既有中央汇金公司这样的典型金融控股公司（纯粹控股公司），也有由商业银行设立并控股基金管理公司的银行母公司型（事业控股公司）。实践已经走在前面，下一步需要做的是从法律制度层面确立混业监管的总体框架。
单一监管 v. 功能性监管
从国际金融混业监管的实践来看，代表性的模式主要有两种，即英国的单一监管模式和美国的多头（功能性）监管模式。
英国在经历"金融大爆炸"、实行混业经营之后，于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能，成立金融服务局（FSA），对金融行业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》（FSMA）进一步强化了FSA的职能，突出了其作为"超级监管者"的地位。
FSA模式的最大特点在于其是以整合和"打包"的方式呈现，结构相对简化和清晰，对于借鉴者而言，在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在，尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。事实上，在近20个进行了统一金融监管改革的国家中，主体是发展中、新兴市场或转型经济国家。许多经历了金融危机的新兴市场，如韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁、波兰、南非、乌克兰等，都已经或正在考虑将其不同金融监管机构整合为单一监管机构。
然而，FSA模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，从未打算过要成为一个"国际模式"。是英国自身的特色和条件（如大多数金融服务部门集中在伦敦金融城）催生了FSA，而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。
与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管取消了混业经营禁令，但美国在经历了1990年代中后期一场关于监管改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的"功能性监管"（functional regulation）方法。具言之，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构分别对其相应的业务/功能进行监管，而由作为中央银行的美联储对金融控股公司进行总体监管，或所谓"伞形监管"（umbrella regulation）。美联储通常负责控股公司层面的监管，只在必要时才能对其子公司进行有限制的监管；但若各功能监管机构认为美联储的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述，即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。首先，监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息；其次，监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商；再次，各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突；最后，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立冲突解决机制。
单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷；而这些缺陷，往往正是对方的优势/合理性所在。
单一监管模式拥趸的主要理由有：
1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门，从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难；在此情况下如果实行多头监管，将导致监管职责支离破碎，无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类，从而给功能性监管带来不确定性：要么造成重复监管，要么形成监管真空。
3. 在功能性监管之下，提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管，并受制于不同的监管标准和规则，违反公平原则。更有甚者，这可能导致金融机构改变所属类别，以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下，产生所谓的"监管套利"（regulatory arbitrage）现象。
4. 单一监管可以整合监管资源，形成规模效应，从而降低监管成本。
功能性监管模式的支持者则主要有如下理由：
1. 不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果：缺乏统一的行为标准，导致监管负责性的降低；监管机构大包大揽，对过多的金融活动加以关注，导致失去重点和效率，运转失灵。
2. 单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。
3. 单一监管中监管者容易形成"整体思维"（group-think），将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务，而忽视其他的机构或业务；后者的风险虽然一时并不明显，但若疏于防范仍将浮出水面。
4. 单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，值得怀疑。
可见，单一监管模式和多头（功能性）监管模式各有其优点/合理性和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。特别值得警惕的，是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或"高级形态"，从而优先加以考虑的想法。
有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平，以及金融监管部门设置和实践运作的现状，笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题，可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。在这方面，一个地位超然而有具有权威的总协调人不可或缺。在我国，中央银行是担任这一角色的不二人选。
中央银行的作用
在一个成熟的金融市场中，中央银行的职能应当主要在于制定和执行货币政策，这一点毋庸置疑。然而，这绝不意味着中央银行彻底与金融监管绝缘。相反，出于以下需要，中央银行应当保持和行使一定的监管职能：有效履行货币政策职能，防范和化解系统性金融风险的需要；有效行使最后贷款人职能的需要；发挥比较优势，降低监管成本的需要。
以几个主要发达金融市场的实践为例。美国实行功能性监管，美联储扮演总监管者的角色，在监管体系中的地位和作用自不待言。由FSA实行单一监管的英国，1997年在FSA、英格兰银行和财政部之间达成谅解备忘录，英格兰银行负责"金融系统整体上的稳定"， FSA则负责机构、市场和清算交收系统的监管。正如金融危机所显示的那样，单个金融机构的问题同系统性问题常常变得难以区分，因此英格兰银行同FSA在金融监管方面的合作不可避免。德国和日本近年来仿效英国，设立了各自的单一监管机构，但无一例外都在监管格局中为中央银行留有一席之地。
我国早在2000年就建立了人民银行、证监会和保监会三方联席会议制度，旨在充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。2003年银监会分拆成立后，修订后的《中国人民银行法》规定人民银行应当与银监会和其他金融监管机构建立"监督管理信息共享机制"，并规定由国务院建立"金融监督管理协调机制"，具体办法由国务院规定。2003年9月，银监会、证监会和保监会召开第一次新监管联席会议，通过了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了三方在金融监管中的职责和协作义务。备忘录最重要的成果是确立了对金融控股公司的"主监管"制度，即选择对金融控股公司核心公司（主要业务）实施监管的部门作为主监管部门，负责控股公司层面的监管；对金融控股公司内相关机构、业务，则按业务性质实施分业监管。
尽管此次联席会议富有成效，但人民银行的缺席无疑是一大缺憾。在功能性监管的基本定位下，需要有一个地位相对超然的总协调人；在中国目前的"一行三会"中，最适于扮演此角色的只能是人民银行：一方面，银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位；另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，"三会"的职能均袭自人民银行，人民银行拥有前者所不及的影响力。因此，明智的作法不是简单的由银监会承继人民银行在监管联席会议的席位，而人民银行则退出这一机制，而是应当将其调整升级为由人民银行牵头的、更有层次和更具力度的常设协调机制。对于上述《中国人民银行法》授权国务院建立的金融监管协调机制而言，这应当是最适当的选择。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）
我国在1995年以前由于基本金融法律的缺位，金融经营和监管模式没有明确说法，事实上实行的是混业经营。1995年《商业银行法》和1998年《证券法》仿效美国，确立了分业经营、分业监管的基本模式。实施不过数年，国内市场发展的需求和国际金融竞争的压力就已开始冲击这道中国的"格拉斯·斯蒂格尔墙"。在此背景下，2003年和2005年分别对《商业银行法》和《证券法》进行修订时，以"国家另有规定的除外"的方式取消了混业禁令，肯定了金融混业经营的合法性。
目前，我国的混业经营格局已经初现端倪：不仅有历史形成的中信集团、光大集团这样的金融混业经营特例，而且更具广泛意义的是，目前已经允许商业银行出资设立基金公司，以及由银行控股公司/关联公司设立、收购证券公司等混业实践。另一方面，我国的金融监管体制仍然是典型的分业监管，即银监会、证监会和保监会各司其职，分别负责对银行业、证券业和保险业的监管。虽然已有一些监管协调及合作的努力，但总体而言在混业监管方面还处于起步和试错阶段。
金融混业经营的载体是金融集团。就其基本内涵而言，金融集团是指具有统一协调的组织结构，主要业务为金融服务，并且在银行、证券、保险业务中至少从事两种业务的企业集团。金融集团形式多样，代表性类型包括全能银行、银行母公司和金融控股公司。
全能银行又称综合银行，是指通过同一法人实体内部的不同业务部门，同时提供银行和非银行金融服务的金融机构。全能银行制的代表是德国，此外还包括荷兰、瑞士、卢森堡等欧洲大陆国家。在全能银行内部，通过设立"中国墙"隔离各部门的业务经营，以防范风险传染和利益冲突。银行母公司型金融集团是以大型商业银行为主体，由其设立/控股证券、保险等非银行金融机构子公司，提供综合性金融服务的企业集团。这种类型的企业集团称为事业控股公司或营运控股公司，意指除了持股外，自身也从事特定业务经营。英国的金融集团多采此种形式。金融控股公司则是指由本身不从事任何主营业务、专事行使控股权的母公司，控股银行、证券、保险等子公司而形成的金融集团。这种类型的企业集团称为纯粹控股公司，以区别于上述事业控股公司。采用金融控股公司形式的包括美国、日本和台湾地区等。
不同类型的金融集团之间并非泾渭分明。德国的全能银行只能经营银行和证券业务，如要涉足保险业，必须通过设立保险子公司来进行；同时，全能银行和专营保险业务的保险公司也可以通过金融控股公司的方式进行更大范围的融合。同样，主打金融控股公司牌的美国，也允许其国民银行设立"金融子公司"从事非银行金融业务。
1995年以来，我国的银行、证券和保险业在分业基础上各自发展，已经形成了相对稳定的业务范围、利益格局和监管规则。在此情况下，若借鉴全能银行制，制度变革成本无疑较高，而控股公司的方式则可以相对便捷的与现有框架对接。从实践来看，我国目前初现端倪的混业经营也正是走的控股公司路线。这其中既有中央汇金公司这样的典型金融控股公司（纯粹控股公司），也有由商业银行设立并控股基金管理公司的银行母公司型（事业控股公司）。实践已经走在前面，下一步需要做的是从法律制度层面确立混业监管的总体框架。
从国际金融混业监管的实践来看，代表性的模式主要有两种，即英国的单一监管模式和美国的多头（功能性）监管模式。
英国在经历"金融大爆炸"、实行混业经营之后，于1997年合并原有的九类金融监管机构的职能，成立金融服务局（FSA），对金融行业和金融机构统一行使监管权，成为英国唯一的金融监管机构。2000年颁布的《金融服务和市场法》（FSMA）进一步强化了FSA的职能，突出了其作为"超级监管者"的地位。
FSA模式的最大特点在于其是以整合和"打包"的方式呈现，结构相对简化和清晰，对于借鉴者而言，在起步阶段易于操作。这也成为其最大的吸引力之所在，尤其是对于急于进行金融法律制度改革的新兴市场国家而言。事实上，在近20个进行了统一金融监管改革的国家中，主体是发展中、新兴市场或转型经济国家。许多经历了金融危机的新兴市场，如韩国、新加坡、马来西亚、印度尼西亚、墨西哥、秘鲁、波兰、南非、乌克兰等，都已经或正在考虑将其不同金融监管机构整合为单一监管机构。
然而，FSA模式事实上是为英国这样一个高度发达和集中的金融体系量身定做的，从未打算过要成为一个"国际模式"。是英国自身的特色和条件（如大多数金融服务部门集中在伦敦金融城）催生了FSA，而这些特色和条件大多是新兴市场所不具备的。
与单一监管模式相对应的是美国的功能性监管模式。尽管取消了混业经营禁令，但美国在经历了1990年代中后期一场关于监管改革的大辩论后，明确拒绝了监管合并，而是采取了彼此分离但是相互协调的"功能性监管"（functional regulation）方法。具言之，对于拥有银行、证券和保险子公司的金融控股公司，由银行监管机构、证券监管机构和保险监管机构分别对其相应的业务/功能进行监管，而由作为中央银行的美联储对金融控股公司进行总体监管，或所谓"伞形监管"（umbrella regulation）。美联储通常负责控股公司层面的监管，只在必要时才能对其子公司进行有限制的监管；但若各功能监管机构认为美联储的有限制监管不适当时，可在功能范围内优先行使自己的裁决权。
这种功能监管模式下的协调机制可以从四个方面来描述，即信息共享、事前协商、相互遵守监管规章和建立冲突解决机制。首先，监管机构有义务相互提供信息和尽可能利用对方的既有信息；其次，监管机构在对自己管辖范围内事务实施监管时，如涉及另一监管机构职责范围，应事先进行协商；再次，各监管机构应遵守其它监管机构所属金融领域的法律，以减少潜在的冲突；最后，为解决可能出现的监管冲突，各监管机构之间还建立冲突解决机制。
单一监管和功能性监管本身并无绝对的高下之分、优劣之别。二者都有其优势，也都有其固有的缺陷；而这些缺陷，往往正是对方的优势/合理性所在。
单一监管模式拥趸的主要理由有：
1. 金融集团的发展和金融业务的日益聚合使得风险可能集中在集团中的某个单一部门，从而使得对集团清偿能力的评估变得极其困难；在此情况下如果实行多头监管，将导致监管职责支离破碎，无法对企业的整体安全和稳健状况作出恰当评估。
2. 金融创新的蓬勃发展使得新型金融产品层出不穷，这些产品可能难以严格的归入任何一个功能性种类，从而给功能性监管带来不确定性：要么造成重复监管，要么形成监管真空。
3. 在功能性监管之下，提供类似金融服务的金融机构可能因为所属功能性类别的不同而接受不同监管机构监管，并受制于不同的监管标准和规则，违反公平原则。更有甚者，这可能导致金融机构改变所属类别，以便将自己置于监管标准最宽松、执法行为最收敛的功能性机构监管之下，产生所谓的"监管套利"（regulatory arbitrage）现象。
4. 单一监管可以整合监管资源，形成规模效应，从而降低监管成本。
功能性监管模式的支持者则主要有如下理由：
1. 不同金融部门之间的固有差异可能造成单一监管机构没有清晰界定的监管目标，甚至出现相互冲突的目标。监管目标的不清晰可能导致两种不利后果：缺乏统一的行为标准，导致监管负责性的降低；监管机构大包大揽，对过多的金融活动加以关注，导致失去重点和效率，运转失灵。
2. 单一监管可能导致跨金融部门的风险和恐慌传染。当任何一个金融部门出现监管失败或丑闻时，公众会认为其他金融部门同样没有得到有效监管，从而导致信心危机。
3. 单一监管中监管者容易形成"整体思维"（group-think），将其注意力和监管资源主要投向其认为对金融系统构成最大风险的机构或业务，而忽视其他的机构或业务；后者的风险虽然一时并不明显，但若疏于防范仍将浮出水面。
4. 单一监管机构内部往往仍然依照传统的功能类别进行部门设置，这种形式主义的统一监管能否形成规模效应、提高监管效率，值得怀疑。
可见，单一监管模式和多头（功能性）监管模式各有其优点/合理性和缺陷，其间的取舍必须慎重，需要结合本国的金融、法律和监管环境，加以细致的分析和论证。特别值得警惕的，是那种想当然的将单一监管模式作为金融监管的发展趋势或"高级形态"，从而优先加以考虑的想法。
有鉴于我国的金融市场和金融法律制度水平，以及金融监管部门设置和实践运作的现状，笔者个人倾向于采取功能性监管。对于缺乏整体性、重复监管、监管真空等问题，可以通过更为完善的分工合作、信息共享等监管协调机制来解决。在这方面，一个地位超然而有具有权威的总协调人不可或缺。在我国，中央银行是担任这一角色的不二人选。
在一个成熟的金融市场中，中央银行的职能应当主要在于制定和执行货币政策，这一点毋庸置疑。然而，这绝不意味着中央银行彻底与金融监管绝缘。相反，出于以下需要，中央银行应当保持和行使一定的监管职能：有效履行货币政策职能，防范和化解系统性金融风险的需要；有效行使最后贷款人职能的需要；发挥比较优势，降低监管成本的需要。
以几个主要发达金融市场的实践为例。美国实行功能性监管，美联储扮演总监管者的角色，在监管体系中的地位和作用自不待言。由FSA实行单一监管的英国，1997年在FSA、英格兰银行和财政部之间达成谅解备忘录，英格兰银行负责"金融系统整体上的稳定"， FSA则负责机构、市场和清算交收系统的监管。正如金融危机所显示的那样，单个金融机构的问题同系统性问题常常变得难以区分，因此英格兰银行同FSA在金融监管方面的合作不可避免。德国和日本近年来仿效英国，设立了各自的单一监管机构，但无一例外都在监管格局中为中央银行留有一席之地。
我国早在2000年就建立了人民银行、证监会和保监会三方联席会议制度，旨在充分发挥金融监管部门职能作用，交流监管信息，及时解决分业监管中的政策协调问题。2003年银监会分拆成立后，修订后的《中国人民银行法》规定人民银行应当与银监会和其他金融监管机构建立"监督管理信息共享机制"，并规定由国务院建立"金融监督管理协调机制"，具体办法由国务院规定。2003年9月，银监会、证监会和保监会召开第一次新监管联席会议，通过了《在金融监管方面分工合作的备忘录》，明确了三方在金融监管中的职责和协作义务。备忘录最重要的成果是确立了对金融控股公司的"主监管"制度，即选择对金融控股公司核心公司（主要业务）实施监管的部门作为主监管部门，负责控股公司层面的监管；对金融控股公司内相关机构、业务，则按业务性质实施分业监管。
尽管此次联席会议富有成效，但人民银行的缺席无疑是一大缺憾。在功能性监管的基本定位下，需要有一个地位相对超然的总协调人；在中国目前的"一行三会"中，最适于扮演此角色的只能是人民银行：一方面，银监会、证监会和保监会分业而治，缺乏人民银行那样的超然地位；另一方面，人民银行历史上曾经是金融市场的全面监管者，"三会"的职能均袭自人民银行，人民银行拥有前者所不及的影响力。因此，明智的作法不是简单的由银监会承继人民银行在监管联席会议的席位，而人民银行则退出这一机制，而是应当将其调整升级为由人民银行牵头的、更有层次和更具力度的常设协调机制。对于上述《中国人民银行法》授权国务院建立的金融监管协调机制而言，这应当是最适当的选择。
（作者单位：中国社会科学院法学研究所）