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欧盟普惠制立法的最新发展

作者:蒋小红
2005年6月27日,欧盟理事会通过了有关欧盟新的普惠制方案的第980/2005号条例。新条例对现行的有关普惠制的第2501/2001号条例作了重大修正,将于2006年1月1日起开始实施,直到2008年底。新条例根据国际经济形势的发展变化,在原有的普惠制基础上作了重大调整。毫无疑问,该条例的出台将对发展中国家的贸易利益产生相当大的影响。
    
    自1978年改革开放以来,我国利用欧盟的普惠制不断扩大出口,取得了很大的成绩。但是,由于对普惠制认识不足、对给惠方案研究不足等原因,对普惠制的总体利用率还不到50%。在欧盟新的普惠制中,更多的中国产品将被"毕业",许多产品的出口将又一次受到冲击。在这种情况下,加强对欧盟新的普惠制的研究,促进中国出口企业开发和利用普惠制的自觉性和主动性,并积极寻求应对普惠制新变化的策略,具有重要的现实意义。
    
    一、欧盟普惠制概述
    
    所谓普惠制,是普遍优惠制(Generalized System of Preference)的简称,是发达国家对发展中国家出口的制成品和半制成品提供普遍的优惠关税待遇。普惠制是欧共体共同商业政策的重要组成部分[01]。2003年,欧盟普惠制下的进口就达到了520亿欧元。从1971年起,当时的欧洲经济共同体率先在发达国家中实施普惠制。目前,其普惠制覆盖178个国家和领土,给与49个最不发达国家除了武器以外的所有产品零关税待遇。欧盟的普惠制以10年作为一个发展阶段,在每一个发展阶段中,根据情势的发展变化以理事会条例(regulation)的形式[02]作相应的立法调整。新的发展阶段从2006年到2015年。为此,欧盟委员会于2004年7月7日发布了一个公告[03],为新的普惠制发展阶段提供了指南。
    
    普惠制并不是欧共体的创造,它源于1968年召开的联合国第二届贸易与发展会议。作为传统国际法基石的国家平等原则,要求各国无论其大小强弱,在适用国际经济法律规范方面享受相同的权利和义务。这种绝对的平等和互惠,既没有考虑到发展中国家长期遭受发达国家掠夺和剥削的历史事实,也无视这两类国家在经济实力方面所存在的巨大差异这一现状,必然会导致不公平的结果。因此,在发展中国家和发达国家之间的经济关系中,需要对传统国际法上的国家平等原则作新的解释:由于两者历史上存在的掠夺性经济关系和现实中经济地位的巨大差异,必须实行有利于发展中国家的"补偿性不平等"和非互惠的差别待遇,以真正体现公平互利原则[04]。在发展中国家的共同努力下,在1968年的贸发会议上,通过了关于建立对发展中国家的普遍、非歧视、非互惠的关税优惠制度的决议。发展中国家最初争取的普惠制是所有发达国家执行一个统一的方案,实施普惠制是发达国家对发展中国家承担的一项法律义务。但是,由于发达国家的反对,联合国贸发会议最终同意由每个发达国家制定各自的普惠制方案。而且,发达国家强调它们实施普惠制的自主性,强调它们具有随时中止、撤销普惠制待遇的权利。
    
    普惠制旨在增加发展中国家的出口,促进它们的工业化进程,加速其经济增长。但是,很显然,该制度背离了作为关贸总协定的核心原则之一的无差别最惠国待遇原则。因此,关贸总协定缔约国大会于1971年通过"豁免"决议[05],接受发达国家为实施普惠制在10年期限内背离最惠国待遇原则。1979年的总协定东京回合谈判中通过的《差别的更加优惠待遇以及互惠和发展中国家的更充分参与的决议》(通称"授权条款",enabling clause)[06]宣布,尽管有最惠国条款的规定,缔约国仍然可以给与发展中国家"差别和更加优惠的待遇"。以此为标志,发展中国家在多边贸易体制内享受"特殊和差别待遇"的地位在法律上得以完全确立,发展中国家在多边贸易体制中的各项优惠待遇有了永久性的法律基础,而不必再以例外豁免的方式出现。
    
    二、欧盟新的普惠制方案的主要内容
    
    欧盟第980/2005号条例规定了欧盟新的普惠制的主要内容。实际上,该条例是具体实施欧盟委员会2004年7月7日发布的一个关于欧盟普惠制的通报[07] ,该通报制定了欧盟未来10年的普惠制指导方针。欧盟主要通过以下措施来调整旧的普惠制方案。
    
    1.从优惠的对象来看,强调向最不发达的国家倾斜
    
    普惠制存在的前提是认可发达国家和发展中国家在经济实力方面存在巨大的差异,发展中国家根本无法与发达国家在同一个层面上竞争。但实际上,在众多的发展中国家中,就发展水平而言,也存在着千差万别的情况。一些发展中国家也面临着无法和其他发展中国家竞争的局面。因此,在未来10年,欧盟的普惠制将重点放在那些最需要的国家,例如,最不发达国家,经济最脆弱的发展中国家,包括那些经济小国、内陆国、小的岛国等国家。那么,如何做到这一点呢?欧盟将通过"毕业机制",也就是说,通过收回对某些国家的某些产品,特别是收回产自某些受惠国的最具有竞争力的产品的普惠制待遇,来优先考虑那些最不发达国家和经济最脆弱的发展中国家。
    
    2.进一步简化现行的5个普惠制安排为3个,鼓励可持续发展和良治
    
    现行的普惠制安排有以下5种:一般的安排、对最不发达国家的特殊安排和3种特殊奖励安排。
    
    对最不发达国家的特殊安排是对世界上约50个最不发达国家对其所有的武器外产品无限额免税,敏感产品也不例外的特殊待遇。这在所有的普惠制安排中是最优惠的待遇。从2001年1月,理事会就通过了所谓的EBA(Everything But Arms)条例, 即第416/2001号条例,给与来自最不发达国家的除武器外的产品无限额地免税进入欧共体市场。这一优惠待遇也覆盖了一些敏感产品,例如,农产品,只有香蕉、大米和糖这三种最敏感的产品还没有在最不发达国家和欧共体市场之间实现自由流通。第416/2001号条例中的规定已经被纳入到有关普惠制的第2501/2001号条例中。在新的普惠制安排中将保持不变。
    
    欧共体普惠制中的特殊奖励安排是指对于从事下列任一行动的受惠国,欧共体将在通常的普惠制优惠基础上提供额外的关税优惠待遇。(1)打击非法毒品生产和交易;(2)制定与实施法律,保护工人的权利自由,特别是结社自由与集体谈判的权利,禁止雇用童工;(3)制定与实施法律,从事有效的环境保护活动。从1995年的第3281/94号条例开始,欧共体第一次将非贸易的因素纳入到其普惠制立法中,将普惠制的给予或撤销与受惠国在社会、环保、禁毒等非贸易领域的立法与执法活动相联系,建立了普惠制的特殊奖励安排。
    
    欧盟考虑到鼓励保护工人的权利以及保护环境这两个特殊奖励安排在实践中很少使用,一些受惠国不乐意使本国的社会立法的内容和执行受到严格的监督,而且评估机制的繁琐和复杂使得这一机制并不像预期的那样有吸引力;欧盟也考虑到鼓励打击毒品生产和交易的安排在具体操作时对应该包括哪些国家缺乏客观的标准,因此在设置激励机制时,使用了范围更为广泛的概念来代替以上3种特殊鼓励安排-可持续发展和良治。新的奖励机制将鼓励批准和实施那些涉及到可持续发展和良好治理的国际公约,包括基本的人权公约(政治和经济、社会权利公约、禁止酷刑公约、禁止基于种族和性别的歧视公约、保护妇女和儿童权利公约)、劳动权利公约和一些保护环境的公约(例如,打击买卖濒危物种和保护臭氧层的公约)以及一些打击非法毒品生产和交易的公约。只要受惠国批准并执行了16个关于基本权利核心公约和关于良治以及环境保护的11个国际公约中的7个公约,就可以享受额外的优惠待遇。同时,对于没有批准执行的国际公约要进行表态。但无论如何,在2008年12月31日之前要批准全部的国际公约。符合以上条件的国家将获得约7200种产品免税进入欧共体市场的权利,包括一些敏感产品,例如农产品,而通常的关税优惠待遇,大约只有其中的40%的产品才可获得这一待遇[08] 。这些公约必须是有关的国际组织可以运用公约中的机制来评估公约是否被有效地实施的公约。欧盟委员会在决定是否给予某个国家可以受惠于特殊奖励机制时要考虑这些评估。申请国要递交正式的申请,并提供必要的信息来支持其申请。新的奖励方案从2005年7月1日就开始生效。如果发现某一受惠国严重地违反了国际公约,欧盟委员会、欧洲议会或者是成员国可以提出收回额外的关税优惠。委员会可以就此展开调查,如果该国确实没有遵守承诺,可以被终止额外的关税优惠待遇。新的评估工作将于2006年初完成。
    
    3.更加透明、简化的毕业程序
    
    新的普惠制方案对"毕业机制"作了重大的调整,简化了现行的多重的"毕业"标准。
    
    1979年东京回合谈判通过的"授权条款"一方面奠定了普惠制的合法性基础,另一方面,亦强调,"随着发展中国家经济的逐步发展和贸易状况的改善,它们作出贡献和关税减让的能力也相应提高,发达国家期望它们更充分地加入到总协定的权利和义务体制之中"。这段决议被称为"毕业"条款。这一条款措辞笼统、含糊,并未指明期望发展中国家更充分地参与总协定权利和义务体制的任何具体形式或行动,是否"授权条款"包含了"毕业"机制仍然是有争议的,但是,发达国家通常认为,"毕业"条款为它们逐步取消对某些经济水平有了长足发展的发展中国家的普惠制待遇提供了法律依据。
    
    欧盟普惠制中的"毕业"原则,从1986年起就出现在欧共体的普惠制条例中,规定产自特定受惠国的特定产品从欧共体的普惠制方案中"毕业"。"毕业"意指产自这些特定国家的特定产品不再享受关税优惠待遇。1995年以前,有关"毕业"的标准并不明确,适用"毕业"原则的国家和产品数量也十分有限。从1995年开始,欧共体普惠制第3281/94号条例确立了多重的"毕业"标准。
    
    现行的多重"毕业标准"包括优惠产品的份额(share of preferential imports)、发展指数(development index)和出口专业化指数(export-specialization index)。优惠产品的份额标准是指某一受惠国向欧共体出口的某一受惠产品超过所有受惠国向欧共体出口的该产品的某一百分比,那么该受惠国的该受惠产品将从欧共体普惠制中"毕业",而不论该国的综合发展水平如何;发展指数标准则考虑的是受惠国的经济发展总体水平;出口专业化指数标准表示的是受惠国行业专业化程度。新的普惠制将以上的多重"毕业"标准修改为单一的标准,即优惠产品的份额标准。具体标准是如果享受普惠制待遇的某一进口产品连续三年超过了欧盟从所有享受普惠制待遇的国家进口的该产品的15%,则该产品不再享受普惠制待遇。对纺织品和服装来说,"毕业"门槛要低一些,为12.5%。从以上变化来看,新的"毕业"机制适用于在欧共体市场具有竞争力的国家的产品,"毕业"是和受惠国的经济竞争力水平紧密相关的。欧盟认为,"毕业"不是惩罚,而是普惠制已经成功地发挥其功能的标志。通过"毕业"机制,其他的受惠国获得了更多的关税优惠份额,从而使普惠制向更需要的最不发达国家倾斜。
    
    4.改进原产地规则
    
    确定第三国进口货物的原产地是欧共体对不同国家的产品给予不同的关税待遇的前提。因此,原产地规则在普惠制中占有重要的地位。欧共体的原产地制度是异常复杂的机制,被认为是"几乎深不可测"。这种复杂性表现在欧共体除了有原产地制度的基本规则外,与第三国的所有的优惠安排中都规定有自己特殊的原产地规则。欧共体原产地制度的基本规则规定在欧共体关税法典(Community Custom Code)中。规定普惠制原产地规则的是1993年7月2日通过的第2453/93号条例。这次修改普惠制的主要目标是简化和放松原产地要求,使得来自发展中国家的产品更容易进入欧共体市场。
    
    三、对欧盟普惠制新方案的评估
    
    实践证明,贸易是促进发展的一个非常有效的工具。如何加强出口创收能力、提高工业化水平和改变经济模式单一化的格局等问题一直是阻碍发展中国家发展进程的瓶颈。毫无疑问,普惠制确实在一定程度上改善了受惠国出口贸易的环境,是帮助发展中国家通过国际贸易创造收入从而减少贫困的一个重要工具。欧盟的普惠制是所有发达国家中最为慷慨的。其普惠制下列举的受惠国最多、受惠产品范围最广、受惠商品减税幅度最大。欧盟吸收了发展中国家出口的五分之一,欧盟40%的进口来源于发展中国家。欧盟也是世界上从发展中国家进口农产品最多的进口方,其数量超过了美国、加拿大和日本的总和。但是,天下没有免费的午餐。各国的普惠制方案都施加了一系列限制条件和保护措施。欧盟也不例外。在欧盟新的普惠制方案中,取消了以前的多重毕业标准,而代之以单一的优惠产品份额毕业标准,即受惠国任何一种产品在欧盟的市场份额超过了其他所有受惠国出口到欧盟同类产品总量的15%,就将丧失普惠制待遇,对发展中国家占有成本优势的纺织品和服装业,毕业门槛就更低了,只有12.5%。可以看出,欧盟新的毕业制方案相比以前是更严格了。虽然这种单一的毕业标准相比以前的多重毕业标准来说,更加透明了,简洁明了,但根本不考虑受惠国的整体经济发展水平和行业专业化程度,似乎有显失公平之嫌。也有专家指出,这条规则意味着一个发展中国家刚刚站稳脚跟,就被从普惠制中毕业了;而且,15%的份额是指受惠国任何一种产品在欧盟市场上占所有受惠的发展中国家出口同类产品的比率而不是占所有的欧盟进口同类产品的比率,这也是不合理的。
    
    新的普惠制方案简化了原先的特殊奖励安排,以期望能够更多的得到使用。根据新的可持续发展和良治的奖励机制,受惠国不仅要批准和有效实施核心的人权、环境保护和打击毒品犯罪等国际公约,还必须是经济脆弱(Vulnerable Country)的国家。根据新的普惠制条例,所谓的经济脆弱国家,其在普惠制下的出口必须低于所有的受惠国出口额的1%[09] 。可见,特殊奖励机制的实施条件还是很苛刻的。通过这一份额要求,实际上已经将中国、印度(2002年其占普惠制下的进口的11.5%,仅次于中国)等国家排除在申请范围之外。
    
    新的普惠制方案中的特殊奖励安排使用了含意较为广泛的"可持续发展和良治"的概念。其中包含了人权标准。人权作为贸易优惠的条件,一直是一个颇具争议的问题。所谓的"社会条款"或者说"核心劳工标准"问题一直是世界贸易组织框架中激烈争论的议题。在1996年12月召开的新加坡部长会议上通过的《部长宣言》只是作了一般性的声明:"我们再次承诺遵守国际公认的核心劳工标准,国际劳工组织是建立和处理这些标准的权威机构,我们确认我们支持其促进这些标准的工作。我们相信,通过进一步的贸易自由化而促进的经济增长和发展有助于这些标准的改善。我们拒绝把劳工标准作为保护主义的目的,有比较优势的国家,尤其是低工资的发展中国家,绝对不会赞成这么做。"[10] 1998年国际劳工大会第86届会议上通过的《国际劳工组织关于工作中基本原则和权利宣言》进一步肯定和确认了建立在国际劳工公约基础上的核心劳工标准,但该宣言避免在尊重这些劳工标准和贸易规则之间建立一种条件性的关系,再次强调了不能把劳工标准作为贸易保护主义的目的。我们也从中看到,WTO和国际劳工组织对此问题的态度十分温和,又十分谨慎。因为,它必须确保多边贸易体制内的劳工权益保护不致成为新的贸易壁垒。
    
    目前,中国是欧盟普惠制的最大收益国,2002年占普惠制下的进口的33.1%。根据新的普惠制方案,虽然中国仍然是收益国,但中国出口到欧盟的80%的产品将从普惠制中"毕业"[11]。毫无疑问,新的普惠制方案将对中国的出口产生负面影响。中国的出口商应该对此做好准备,并应考虑多元化的出口渠道,尽量减少对欧盟市场的依赖。从另一方面来看,产品"毕业"也可以视为一国经济发展成就的标志。中国有众多产品"毕业",从一个侧面反映了我国经济发展的巨大成就。
    
    欧盟在取消了对中国的大部分产品的普惠制待遇后,有义务按照国际贸易规则为中欧贸易的健康发展创造公平竞争的机会。但与此同时,欧盟对华实施的反倾销、保障措施和技术性贸易保护措施却有增无减,这种与欧盟一贯主张的贸易自由化精神背道而驰的做法不能不令人忧虑。
    
    注释:
    [01] 共同商业政策是欧共体机构通过其独立自主的活动而决定的欧共体的对外贸易政策,它取代了各成员国对第三国的对外贸易政策,从而使欧共体在国际贸易舞台上成为一个真正独立的贸易实体。参见蒋小红著《欧共体反倾销法与中欧贸易》,第7页,社会科学文献出版社,2004。
    [02] 欧共体自主性立法形式包括:条约(treaty)、条例(regulation)、指令(directive)和决定(decision)等。
    [03] Communication from the Commission to the Council, the European Parliament and the European Economic and Social Committee, Developing Counties, International Trade and Sustainable Development: the Function of the Community's Generalized System of Preference(GSP) for the Ten -year Period from 2006-2015. COM(2004) 461.
    [04] 林忠、钟兴国:《国际经济法中的公平互利原则与WTO 体制下中国的发展中国家地位问题》,载钟兴国等译著:《世界贸易组织-国际贸易新体制》,北京大学出版社1997年版,第65-69页。
    [05] Generalized System of Preferences, Decision of 25 June 1971 L/3545 of 28 June 1971,GATT, Basic Instrument and Selected Documents( BISD )18 S24/1972.
    [06] Differential and More Favorable Treatment , Reciprocity and Fuller Participation of Developing Countries, Decision of 28 Nov.1979, L/4903 of 3 Dec. 1979, GATT, Basic Instrument and Selected Documents (BISD) 26S.203(1980).
    [07] 参见脚注3。
    [08] World Bank Press Review, 25 Oct. 2005.
    [09] Council Regulation(EC) No 980/2005, Article 9(3).
    [10] WT/MIN (96)/DEC of DEC. 1996 at para.4.
    [11] 参见http://europa.eu.int/comm/trade/issues/global/gsp/pr230605_en.htm.