美国的立法体制
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美国是实行"三权分立"的国家，立法权、行政权与司法权的行使有着严格的界限。同时，美国又是一个联邦制国家，联邦和各州根据宪法享有和行使各自的权力。国家的这种制度，决定了美国立法体制[01]的主要内容：国会和州议会分别是行使联邦和州立法权的主体。
美国的议会及其立法权限
按照美国宪法的规定，国会[02]行使联邦立法权。美国国会由参议院和众议院组成，参议院100名议员，任期6年，每两年改选三分之一。参议院的立法职权主要是：行使联邦立法权，批准国际条约和协定；批准总统的任命；审判弹劾案。参议院设有17个常设委员会：农业、食品营养及森林委员会；拨款委员会；军事委员会；银行，住宅及都市事务委员会；预算委员会；商业，科学及交通委员会；能源及天然资源委员会；环境及公共工程委员会；财政委员会；外交委员会；政府事务委员会；司法委员会；健康，教育，劳工及养老金委员会；规则委员会；中小企业委员会；退伍军人事务委员会；印第安事务委员会。常设委员会根据法律、本院规则、决议设立，跨越国会届别而长期存在，拥有长期不变的职责范围，配有固定的办公经费和助手经费，享有审议权和监督政府部门的权力。
众议院435名议员[03]，任期2年。众议院的立法职权主要是：行使联邦立法职权，提出联邦财政法案；提出弹劾；选举总统。众议院设有19个常设委员会：农业委员会；拨款委员会；军事委员会；银行及财政委员会；预算委员会；商业委员会；教育及劳动力委员会；政府改革与监督委员会；众议院行政委员会；国际关系委员会；司法委员会；资源委员会；程序委员会；科学委员会；中小企业委员会；公务行为准则（纪律）委员会；交通及基础建设委员会；退伍军人事务委员会；筹款委员会。
国会两院在权力上相当，但职责各有侧重，又相互制约。例如，提出征税议案的权力属于众议院，参议院不得提出征税议案，只能审议和修正众议院提出的征税议案。此外，综合拨款议案也由众议院提出，参议院只审议和修正众议院提出的综合拨款议案。外交条约和总统提出的人事任命的认可权属于参议院，参议院因而掌握了代表国会控制总统的外交政策和人事的决定性权力；众议院只能借助它的拨款权，对政府的外交政策和人事施加间接的影响。依据宪法，总统缺位时，第一继任人为副总统兼参议长，第二继任人为众议长。依据宪法，弹劾权属于众议院，参议院则享有审判权。众议院对总统的弹劾，须经参议院参加审判的参议员中的三分之二多数同意，方能定罪[04]。
联邦立法需经国会两院通过方可移送总统批准。
美国各州议会[05]是其立法机关，行使州的立法权。各州议会除一个州（内布拉斯加州）外，其余都实行两院制，由参议院和众议院组成[06]。参议院的议员通常为30－40名，也有少的如阿拉斯加州，只有20名。众议院通常为100名左右，也有少的如特拉华州仅为39名。美国50个州目前共有议员7400多人。州议会最常见的委员会是：财政或筹款委员会、司法委员会、市政委员会、铁路委员会、贸易和航运委员会、法规委员会、保险委员会、税收委员会、银行委员会、树林委员会、野生动物委员会、市镇和县内务委员会、军事委员会、公司委员会、公共教育委员会、公共卫生委员会、刑事机构委员会、修改委员会、农村事务委员会、农业委员会、议案定稿委员会、贸易和制造委员会、劳工委员会、特权和选举委员会、公共印刷委员会、道路桥梁委员会等。州议会的立法权限比较宽泛，凡不是联邦专属立法权的事项以及不属于联邦和州宪法明文禁止的立法事项，州议会都可以行使立法权。美国州议会的主要立法职权是：
1、制定、修改或者废除法律；
2、通过决议和财政法案；
3、审议法案；
4、对州宪法提出修正案，等等。
州议会一般每年开常会一次，会期通常不超过2个月。有17个州是隔年开常会一次。在一些州，公民还享有创制权和复决权。征集一定数量的公民签名同意后，就可以将公民自行提出的法案交付全体公民表决，如获通过，即可成为法律。在有的州，议会通过法案后还主动地或者应公民的要求，将法案交付公民复决，以多数最后通过。[07]在华盛顿、加利福尼亚、密执安、佛罗里达、密西西比等24个州，宪法规定有公民立法的内容，即公民通过一定程序直接制定、修改法律，甚至可以修改州宪法。"据统计，一百年中美国各州通过公民立法共制定法律2003个，包括对宪法和法律的修改。"[08]
美国国会的立法程序允许包括非议员个人和团体选民等都可以提出法案，因此在国会提出法案与通过法案的数量之间，往往存在较大反差。美国第93届国会提出法案18872件，获得通过923件；第95届国会提出法案15587件，获得通过1027件；第97届国会提出法案8094件，获得通过704件；第99届国会提出法案6499件，获得通过973件；第101届国会提出法案6683件，获得通过964件；第103届国会提出法案8544件，获得通过1431件。[09]第105届国会期间，提出法案9143件（其中众议院提出5568件，获得通过1148件；参议院提出3575件，获得通过929件），最终成为法律的只有343件。根据美国国会研究机构多年的统计，能够成为法律的法案不到法案总数的5%。[10]
美国联邦和州的立法权限划分
美国宪法对联邦和州的立法权限的事项做了比较明确的划分，联邦和州分别在各自的立法权限范围内进行立法。宪法第十修正案规定，"宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。"该条修正案规定了联邦和州立法权限划分的准则：联邦拥有"授予的权力"，州拥有"保留的权力"。联邦享有的"授予的权力"是宪法第一条至第四条所列举的立法权限；根据联邦最高法院的解释可以从授予的权力合理引申出来的立法权限，为"默示的权力"。为了确保联邦制的贯彻，保证联邦和州按照各自的权限进行立法，美国宪法还禁止联邦或者州行使某些权力，并且规定了联邦和州可以共同享有的立法权限。根据这些宪法规定和联邦最高法院的有关宪法解释，美国联邦和州的立法权限被具体分为以下内容：
（一）授予联邦的立法权限：
1、征税、借款、发行货币；
2、管理对外贸易和州际贸易；
3、制定统一的归化法和破产法；
4、规定伪造合众国证券和货币的罚则；
5、设立邮政局和兴建邮政道路；
6、颁发专利权和版权；
7、设立联邦法院；
8、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；
9、宣战、颁发捕获敌船许可状，制定关于陆上和水上捕获的规章；
10、建立陆军、海军；
11、征召民兵；
12、管理领地，管理财产；
13、厘定度量衡；
14、办理外交和缔结条约；
15、接纳新州加入联邦；
16、提出宪法修正案。[11]
（二）联邦的默示立法权限：
1、建立银行和其他公司。引申自征税、借款和管理商业的权力；
2、为道路、学校、健康、保险等等提供经费。引申自兴建邮政道路、提供公共福利、国家防务和管理商业的权力；
3、设立军事学院和海军学院。引申自建立和保持陆军和海军的权力；
4、发电和出售剩余物资。引申自处置政府财产、管理商业和宣战等权力；
5、帮助和管理农业。引申自征税、提供公共福利和管理商业的权力。
（三）禁止联邦行使的立法权限：
1、不得对任何州输出的商品征税；
2、间接税税率应当全国统一；
3、不得剥夺权利法案所做的保证；
4、在商业上，不得给予任何一州优惠于其他州的待遇；
5、未得到州的同意，不得改变州的疆界；
6、不得把新接纳的州置于低于创始州的地位；
7、不得允许奴隶制；
8、不得授予贵族爵位；
9、不得通过剥夺公民权利的法案或追溯既往的法律；
10、不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；
11、未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。
（四）保留给州的立法权限：
1、管理州内的工商业；
2、建立地方政府；
3、保护健康、安全，维护道德；
4、保护生命、财产和维持秩序；
5、批准宪法修正案；
6、举行选举；
7、改变州宪法和州政府。
（五）禁止州行使的立法权限：
1、不得铸造货币，在和平时期不得保持军队和兵舰；
2、不得缔结条约；
3、不得制定损害合同义务的法律；
4、不得否定人民享有法律的同等保护；
5、不得违反联邦宪法或阻挠联邦法律的实施；
6、不得因种族、肤色和性别而剥夺公民的选举权；
7、不得对进口货和出口货征税；
8、不得允许奴隶制；
9、不得授予贵族爵位；
10、不得通过剥夺公民权利的法案或者追溯既往的法律；
11、不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱或者入侵；
12、非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。
（六）联邦和州都可以行使的立法权限：
1、征税；
2、借款；
3、设立银行和公司；
4、设立法院；
5、制定和实施法律（在各自权限范围内）；
6、为公共目的而征用财产；
7、兴办公共福利。[12]
美国的立法体制还有一项内容，就是联邦法的法律效力高于州法的效力。美国宪法第六条明确规定：合众国的宪法、法律和同外国缔结的条约，都是全国的法律，各州必须遵守；州的宪法或者法律，凡是同联邦宪法、法律和条约相抵触者，一律无效。这项规定确立了联邦法在美国立法体制中的地位，解决了联邦法不能在各州实施的法律问题。[13]
国会与行政在立法事项上的关系
美国是典型的实行三权分立原则的国家，立法权只能由国会和州议会行使的制度和观念根深蒂固。在联邦一级，美国宪法明确规定，立法权属于由参议院和众议院组成的国会，行政权属于总统[14]。从这种体制的理论上讲，不应当存在作为立法机关的国会与作为行政机关的总统对立法权限的划分问题，因为行政权是一种执行性质的、自立的权力，"三权分立"原则要求立法和行政各行其权、各司其职，不得共同行使立法权或者行政权。然而，分权的制衡原则，又允许和要求一种权力对另一种权力能够有效地牵制、制约，以达到以权力制约权力、使权力均衡配置和运作的目的。因此，以总统为代表的行政权又可以制约立法权，总统在立法方面拥有重要的权力并发挥极其重要的作用。实际上，总统和国会分享联邦的立法权。总统的立法职权主要有：
（一）立法建议权
美国宪法第2条第3款规定，"总统应经常向国会报告合众国的国情，并将他认为必要而适当的议案提请国会审议。"总统根据宪法的此项规定，以向国会提交国情咨文、国家预算咨文、年度经济报告等形式，行使立法建议的权力。
（二）法案签署权
国会两院通过的法案，必须经过总统的签署公布，才能发生法律效力。据统计，美国从1947年至1988年，共向国会提出法案362697件，其中一般法案338764件，占提案总数的93.4%；联合法案23933件，占6.6%。获得国会通过并经过总统签署的24006件，占提案总数的6.61%，其中有关公共立法15227件，分别占提案总数的4.19%和通过法案的63.42%；有关个人利益的立法8779件, 分别占提案总数的2.42%和通过法案的36.58%。[15]
（三）立法否决权
与法案签署权相连带，总统如果同意法案，才可能签署公布；如果不同意，则可以两种方式行使立法否决权。其一，对法案不予签署而退回国会，如果国会不能以三分之二的绝对多数票推翻总统的否决，法案就不能通过生效。按照美国联邦最高法院的解释，所谓三分之二的多数票，是指出席议员的三分之二，而不是指全体议员的三分之二。在10天内，总统对该法案既不签署，又不退回国会，法案则自动生效。这就是正式否决。但是，其二，在国会送交总统签署法案的10天内，国会行将闭会，总统就可用保留不签的方式予以否决（这种方式亦称"口袋否决"或"搁置否决"），而此时国会已无机会推翻总统的否决，所以"口袋否决"比上述正式否决更为有效。美国第27任总统威廉·H·塔夫特曾说，虽然总统的"否决权仅仅是消极的否定法案，但事实证明此一权力具有立法性质，在制定法律过程中占重要的地位。"[16] 据统计，从1789年到1988年，美国历届总统共行使立法否决权2469次，其中正式否决1419次，口袋否决1050次，否决被国会推翻103次。[17] 从1989年到1995年，（老）布什总统和克林顿总统共行使了47次行政否决，否决被国会推翻2次。[18]
总统的立法否决权以及国会推翻总统的权力，对于平衡国会与总统行政权力的关系，很有威慑力和作用。正如美国制宪会议主要参加者之一的麦迪逊所言：国会既然知道有这么一种权力（立法否决权），就会避免制定明知会被否决的立法。这样一来，这种权力的无言实施，就能保全和谐，避免谬误。而现在，否决权常被用来作为谈判的手段：在国会辩论一项法案之前和途中，总统不断发出呼声：若不如此，就要动用否决权，威胁施压；国会可以努力反制，以压倒否决威胁，或坚持不让。[19]
（四）授权立法权
美国总统有权发布具有法律效力的行政命令，总统和行政机关还可根据国会的授权行使授权立法权。但是，美国总统包括美国的行政机关行使授权立法权面临着三个障碍。其一，授予总统和行政机关立法权，怎样与三权分立原则协调一致？美国宪法固有的普遍准则是，立法机关不能行使行政权和司法权；行政机关不能行使立法权和司法权。遵照这一原则，立法和司法系统以外的机关不得被授予立法权和司法权。[20]其二，美国宪法解释和适用的基本原则是，被授予的权力不得再次授出。因为美国的制宪理论认为，人民或者制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，则该权力不得再转授予他人行使。作为立法机关的国会的立法权是宪法授予的，国会也是一个被授权者，它不能把任何权力再授予其他人。其三，美国联邦最高法院也多次确认，国会的立法权不得授出，这"是一个公认的原则"。直到1932年，最高法院在Field v Clark 案件中还坚持认为，国会立法权不得授出，是毋庸置辩的原则。如何逾越以上障碍，有两种选择。一种是修改宪法的有关条款，增加立法权在某些情况下可以授出的规定。另一种是保持宪法的稳定，不予直接修改，而是通过司法判例来重新解释立法机关的授权问题，确认在有法定标准限制的前提下，立法权可以授出的原则。美国人选择了后一种方式来确立其授权立法制度，从而强化了总统和行政机关的立法职能。
根据美国联邦最高法院判例确立的原则，授权立法成立的条件包括：1、国会对于授权事项须有授权的权力；2、国会须明确限定授权的范围－－明确授权的主题，定明政策，确定授权立法的标准；3、国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围；4、国会仅得授权于公务员或行政机关，不得对私人或团体授权；5、任何违反法规的处罚须由国会亲自规定。
州的立法职权
在美国的50个州[21]，州长享有一定的地方立法职权，主要是向州议会呈送咨文，召集议会特别会议和对议会通过的法案行使否决权。
州政府可以对以下事项行使职权：
1、根据本州公共事务的需要，在本州辖区内征收各种赋税；
2、管理本州的信用借贷款项；
3、管理本州的工商贸易；
4、管理本州的交通事务；
5、兴办本州的社会福利事业；
6、管理和促进本州的教育事业；
7、管理本州的警卫组织和维持治安；
8、处理与本州有关的民事、刑事案件；
9、监督地方政府的工作；
10、对本州的公司进行登记核查；
11、协调和开展与他州的各种交流与联系；
12、与外国对等的地方政府或民间团体；
13、其他。
州政府可以根据联邦宪法、州宪法的规定和州议会的授权，对议会立法的事项行使州的授权立法权。
美国在联邦和州立法职权划分方面的变化，与其奉行联邦制原则的理念发展有关。在美国建国后的第一个一百年，联邦与州的格局被认为是"二元联邦制"，这种体制被比喻为"一块多层蛋糕"：地方政府是基础，州政府居中，联邦政府高踞在上。工业革命以后的经济发展，加上两次世界大战和大萧条的挑战，结束了联邦政府和州政府分管事务的严格区分，两者形成了"合作联邦制"的新格局，都承担着管理福利、卫生、公路、教育和刑事审判等职责。1964年约翰逊总统宣布"伟大社会"计划，国会通过立法方式直接干预它选择的任何问题；联邦最高法院不再关心保留给各州的权力；宪法第十修正案的意义基本消失，联邦政府与州政府之间的关系格局变成了"中央集权制"[22]。随1970年代而来的新联邦主义要求把权力和责任归还给州和地方政府，特别是到1980年代，"在联邦制问题上--具体讲是在全国政府和州－地方政府之间的责任和财政分工问题上--产生的冲突已逐步演化为传统的'自由派'和'保守派'的政治分歧，"[23]联邦中央政府与州政府的权力关系逐步成为"联邦制政治"的问题。
按照托马斯·戴伊教授和哈蒙·齐格勒教授在《民主的嘲讽》中的归纳，美国主张由联邦政府掌握权力的自由派的主要观点是：1、州和地方政府对社会问题缺乏足够认识，联邦政府必须在民权、就业机会平等、关心穷人和老年人、为所有美国人提供充分的医疗服务和消除城市贫困和萎缩现象等方面承担起领导责任；2、在具有改革思想的公民必须和50个州或8万个地方政府打交道的情况下，实现变革是困难的，应当由一个强有力的中央政府来完成变革；3、由于州和地方政府在教育、福利、卫生和其他公共事务中规定的服务标准不同，因而造成了社会的不平等，一个强有力的中央政府可以在全国范围内保证实行统一的标准；4、强有力的中央政府可以依靠社会公正和经济进步的原则和理想使全国团结一致，而极端的非中央集权化只能在牺牲普遍的"公共"利益的情况下促进地方或者地区的"特殊"利益。
与自由派观点相反，保守派主张州和地方自治，他们的主要观点是：1、基层政府鼓励自行负责和自力更生的意识；2、州和地方政府能够更好地选择适合地方需要和地方条件的公共计划；3、州和地方政府允许更多的人参与政治，从而鼓励人们分担政治和公民责任；4、州和城市之间的竞争能够产生改进公共计划和服务的结果；5、多层次的州和地方政府的存在鼓励试验和革新公共政策，整个国家都可以因此获利；6、州和地方政府减轻了全国政府的行政管理负担，减少了只用单一政策管理国家而造成的政治混乱。[24]
从利益的角度讲，如果突破宪法和法律的规定，联邦（中央）和州（地方）有关权力划分的争论永远会存在，因为权力背后是利益和需要。即使在宪法和法律的框架内，由于立法语言的模糊性、情势变更、现实需要等多种原因，也都可能引致立法权限的讨价还价的重新分配。在一个民主和法治的社会，只要这种权力配置关系的调整和变更是理性的、和平的、能够为大多数人们接受的，就应当是允许的。在考虑美国以及其他联邦制国家的联邦政府与州（邦）政府之间的立法权限划分问题时，有一个非常重要的原理必须记住，那就是联邦制国家中联邦的权力来自州（邦）的授权，而不是联邦所固有的，各州（邦）才是主权权力的所有者。
注释：
[01]在国外、主要是在西方国家的立法理论中，对于"立法体制"的理解，由于"立法"概念与我们通常的解释的不同而有较大差异。英语"Legislation"--"立法"一词，就主体而言，在中世纪以前主要指的是国王（君主）制定或者修改法律的过程；中世纪，教会取得立法权后，也成为了立法主体。近现代以来，"Legislation"的基本含义是指议会立法以及有关主体如行政机关根据议会授权所进行的"授权立法"或称"委任立法"（ Delegated Legislation）。与此相关的两个名词是议会立法也称为"Law-Making"，行政机关创制规范性法律文件的过程称为"Rule-Making"。（1.Encyclopedia of the American Legislative System. Joel H. Silbey. Editor in Chief. Macmillan Publishing Company 1994. 2.Legislation: Statutes and the Crestion of Public Policy. by William N. Eskridge, Jr. Philip P. Frickey.1988 by West Publishing CO.）根据上述用语习惯，使用英语"Legislative System"，既可以译为"立法制度"，也可以译为"立法体制"，它主要指议会的立法权限（包括国会和地方议会的立法权限划分）以及授权立法的权限范围等等。
[02]美国使用Congress一词的历史至少可以追溯到1765年，九个殖民地的代表在纽约举行"代表大会"，达成决议，各殖民地联合抵制英国的印花税。此后，"第一届大陆会议"和"第二届大陆会议"中的"会议"一词，用的都是Congress，表示"代表大会"。后来美国一直坚持采用Congress一词，以别于英国的Parliament。参见【美】麦迪逊著，尹宣译《辩论：美国制宪会议记录》上，辽宁教育出版社2003年1月出版，第65页注。
[03]绝大多数国会议员为男性（2000年这届国会中，参议院有9名女议员，众议院有58名女议员），白人，受过良好教育，中年，中等或中上等收入家庭出身。按职业划分，出身律师的最多，在众议院占40%以上，在参议院占60%以上；其次是企业家和银行家，真正来自工会的或蓝领的议员很少。
[04]参见王晓民主编《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年1月出版，第622－623页。
[05]各州议会一般都叫议会（general assembly）或者叫立法会（legislative assembly），只有马萨诸塞州和新罕布什尔州仍沿用旧名称饬令集会（general court）。王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年4月出版，第76页。
[06]美国人认为，实行两院制有助于防止草率立法，能保证立法获得更周密的考虑。设立两院制的主要论据也存在于美国的州中。就权力的来源和性质来说，两院基本是一样的，两院立法的权力是完全平等的。所不同的，一是参议员按照区域选举，众议员按照人口选举；二是参议院总人数较少，参议员的任期一般比众议员的任期长；三是有关财政的法案通常由众议院提出，而州长对州高级官员的任免必须得到参议院的批准。参见王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年4月出版，第76－77页。
[07]曾广载：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年3月版，第240－241页。
[08]王晓民主编：《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年4月出版，第80页。
[09]引自孙哲著：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年3月出版，第89－90页。
[10]与非著：《美国国会》，中国民主法制出版社2001年7月出版，第40页。
[11]American Constitutional Law . Second Edition by Laurence H. Tribe.1988 by the Foundation Press, INC.
[12]吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月版，第281－282页。
[13]李道揆著：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1990年9月版，第57－59页。
[14]美国总统有多种角色，相应地拥有诸多正式权力，包括作为行政首脑，总统有权执行政策，监督政府行政部门的工作，任免政府官员，编制行政预算；作为立法者，总统有权提出法案（向国会提交国情咨文并将其认为必要而妥善的措施提请国会审议），否决已由国会两院通过的法案，在"非常情况下"召集国会举行特别会议；作为政党领袖，总统有权控制全国的党组织，控制联邦政府的任命权，借助自己的声望影响各州和各地区的党派；作为首席外交官，总统有权缔结条约，签订政府协定，行使外交承认权；作为武装部队总司令，总统有权指挥美国武装部队，任命军官职务，发动战争，采取多种军事行动；作为处理危机的决策者和国家元首，总统有权监督国家事务，作为国家元首代表整个国家。对于美国总统的权力边界，罗斯福总统曾经说过："除了宪法或法律禁止的行为之外，总统根据国家的需要可以采取必要行动，这不仅仅是他的权力，而且也是他的义务。"转引自【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第266页。
[15]参见梅玫编译《美国政治手册》，时事出版社1992年3月版，第43页。另外，在《美国国会》一书中有这样一个典型案例：1992年6月3日，众议员皮斯特提出一项议案（HR5318），要求有条件给予中国最惠国待遇。由于布什总统一直主张无条件给予中国最惠国待遇，而许多议员认为中国的人权状况没有改善，对布什的政策日益不满。于是，该法案在国会形成势头，最后众议院以339票支持、62票反对获得通过，参议院则以"一致同意"方式通过含有修正案的该法案，众议院又以呼声表决方式通过参议院文本。9月28日布什否决了该法案并退回国会。9月30日，众议院以345票支持、74票反对再次通过该法案。10月1日，参议院以59票支持、40票反对通过。但由于参议院未达到法定三分之二多数的要求，布什的否决得以维持。参见与非著《美国国会》，中国民主法制出版社2001年7月出版，第85页。
[16]转引自陆润康著《美国联邦宪法论》，书海出版社2003年9月出版，第115页。
[17]梅玫编译：《美国政治手册》，时事出版社1992年3月版，第21－22页。
[18]孙哲著：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年3月出版，第63页。
[19]【美】麦迪逊著，尹宣译：《辩论：美国制宪会议记录》上，辽宁教育出版社2003年1月出版，第57页及该页页下注"【62】"。
[20]【美】施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第30页。
[21]美国在50个州政府下，还有16506个县政府，13522个市政府，3034个镇政府，19431个学校特别区政府，35356个特别区政府（共计87849个地方政府）。参见【美】文森特·奥斯特罗姆等著，井敏等译《美国地方政府》，北京大学出版社2004年4月出版，第2页。
[22]总体而言，美国历史上向联邦政府集权变化的表现主要有：1、为了混淆"授权"这一概念以便使联邦政府能够做宪法没有明文禁止的任何事情，对宪法第一条第八项中"必需而适当的"条文进行了笼统的解释；2、联邦政府在南北战争中获胜，表明各州不可能凭借武力成功地抵制联邦的力量；3、根据宪法第十四条修正案在全国建立了民权保障制度，这就使联邦政府拥有了界定和实施民权的权力；4、按照州际贸易条款的有关规定，联邦权力随着全国性工业经济的出现而增长；5、联邦对州和地方政府的拨款作为这两级政府岁入的主要来源和联邦干预州和地方事务的主要手段而增长。参见【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第394页。
[23]【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译：《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第401页。
[24]参见【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第397－402页。
按照美国宪法的规定，国会[02]行使联邦立法权。美国国会由参议院和众议院组成，参议院100名议员，任期6年，每两年改选三分之一。参议院的立法职权主要是：行使联邦立法权，批准国际条约和协定；批准总统的任命；审判弹劾案。参议院设有17个常设委员会：农业、食品营养及森林委员会；拨款委员会；军事委员会；银行，住宅及都市事务委员会；预算委员会；商业，科学及交通委员会；能源及天然资源委员会；环境及公共工程委员会；财政委员会；外交委员会；政府事务委员会；司法委员会；健康，教育，劳工及养老金委员会；规则委员会；中小企业委员会；退伍军人事务委员会；印第安事务委员会。常设委员会根据法律、本院规则、决议设立，跨越国会届别而长期存在，拥有长期不变的职责范围，配有固定的办公经费和助手经费，享有审议权和监督政府部门的权力。
众议院435名议员[03]，任期2年。众议院的立法职权主要是：行使联邦立法职权，提出联邦财政法案；提出弹劾；选举总统。众议院设有19个常设委员会：农业委员会；拨款委员会；军事委员会；银行及财政委员会；预算委员会；商业委员会；教育及劳动力委员会；政府改革与监督委员会；众议院行政委员会；国际关系委员会；司法委员会；资源委员会；程序委员会；科学委员会；中小企业委员会；公务行为准则（纪律）委员会；交通及基础建设委员会；退伍军人事务委员会；筹款委员会。
国会两院在权力上相当，但职责各有侧重，又相互制约。例如，提出征税议案的权力属于众议院，参议院不得提出征税议案，只能审议和修正众议院提出的征税议案。此外，综合拨款议案也由众议院提出，参议院只审议和修正众议院提出的综合拨款议案。外交条约和总统提出的人事任命的认可权属于参议院，参议院因而掌握了代表国会控制总统的外交政策和人事的决定性权力；众议院只能借助它的拨款权，对政府的外交政策和人事施加间接的影响。依据宪法，总统缺位时，第一继任人为副总统兼参议长，第二继任人为众议长。依据宪法，弹劾权属于众议院，参议院则享有审判权。众议院对总统的弹劾，须经参议院参加审判的参议员中的三分之二多数同意，方能定罪[04]。
联邦立法需经国会两院通过方可移送总统批准。
美国各州议会[05]是其立法机关，行使州的立法权。各州议会除一个州（内布拉斯加州）外，其余都实行两院制，由参议院和众议院组成[06]。参议院的议员通常为30－40名，也有少的如阿拉斯加州，只有20名。众议院通常为100名左右，也有少的如特拉华州仅为39名。美国50个州目前共有议员7400多人。州议会最常见的委员会是：财政或筹款委员会、司法委员会、市政委员会、铁路委员会、贸易和航运委员会、法规委员会、保险委员会、税收委员会、银行委员会、树林委员会、野生动物委员会、市镇和县内务委员会、军事委员会、公司委员会、公共教育委员会、公共卫生委员会、刑事机构委员会、修改委员会、农村事务委员会、农业委员会、议案定稿委员会、贸易和制造委员会、劳工委员会、特权和选举委员会、公共印刷委员会、道路桥梁委员会等。州议会的立法权限比较宽泛，凡不是联邦专属立法权的事项以及不属于联邦和州宪法明文禁止的立法事项，州议会都可以行使立法权。美国州议会的主要立法职权是：
1、制定、修改或者废除法律；
2、通过决议和财政法案；
3、审议法案；
4、对州宪法提出修正案，等等。
州议会一般每年开常会一次，会期通常不超过2个月。有17个州是隔年开常会一次。在一些州，公民还享有创制权和复决权。征集一定数量的公民签名同意后，就可以将公民自行提出的法案交付全体公民表决，如获通过，即可成为法律。在有的州，议会通过法案后还主动地或者应公民的要求，将法案交付公民复决，以多数最后通过。[07]在华盛顿、加利福尼亚、密执安、佛罗里达、密西西比等24个州，宪法规定有公民立法的内容，即公民通过一定程序直接制定、修改法律，甚至可以修改州宪法。"据统计，一百年中美国各州通过公民立法共制定法律2003个，包括对宪法和法律的修改。"[08]
美国国会的立法程序允许包括非议员个人和团体选民等都可以提出法案，因此在国会提出法案与通过法案的数量之间，往往存在较大反差。美国第93届国会提出法案18872件，获得通过923件；第95届国会提出法案15587件，获得通过1027件；第97届国会提出法案8094件，获得通过704件；第99届国会提出法案6499件，获得通过973件；第101届国会提出法案6683件，获得通过964件；第103届国会提出法案8544件，获得通过1431件。[09]第105届国会期间，提出法案9143件（其中众议院提出5568件，获得通过1148件；参议院提出3575件，获得通过929件），最终成为法律的只有343件。根据美国国会研究机构多年的统计，能够成为法律的法案不到法案总数的5%。[10]
美国宪法对联邦和州的立法权限的事项做了比较明确的划分，联邦和州分别在各自的立法权限范围内进行立法。宪法第十修正案规定，"宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，由各州各自保留，或由人民保留。"该条修正案规定了联邦和州立法权限划分的准则：联邦拥有"授予的权力"，州拥有"保留的权力"。联邦享有的"授予的权力"是宪法第一条至第四条所列举的立法权限；根据联邦最高法院的解释可以从授予的权力合理引申出来的立法权限，为"默示的权力"。为了确保联邦制的贯彻，保证联邦和州按照各自的权限进行立法，美国宪法还禁止联邦或者州行使某些权力，并且规定了联邦和州可以共同享有的立法权限。根据这些宪法规定和联邦最高法院的有关宪法解释，美国联邦和州的立法权限被具体分为以下内容：
（一）授予联邦的立法权限：
1、征税、借款、发行货币；
2、管理对外贸易和州际贸易；
3、制定统一的归化法和破产法；
4、规定伪造合众国证券和货币的罚则；
5、设立邮政局和兴建邮政道路；
6、颁发专利权和版权；
7、设立联邦法院；
8、规定和惩罚公海上的海盗行为和违反国际法的犯罪行为；
9、宣战、颁发捕获敌船许可状，制定关于陆上和水上捕获的规章；
10、建立陆军、海军；
11、征召民兵；
12、管理领地，管理财产；
13、厘定度量衡；
14、办理外交和缔结条约；
15、接纳新州加入联邦；
16、提出宪法修正案。[11]
（二）联邦的默示立法权限：
1、建立银行和其他公司。引申自征税、借款和管理商业的权力；
2、为道路、学校、健康、保险等等提供经费。引申自兴建邮政道路、提供公共福利、国家防务和管理商业的权力；
3、设立军事学院和海军学院。引申自建立和保持陆军和海军的权力；
4、发电和出售剩余物资。引申自处置政府财产、管理商业和宣战等权力；
5、帮助和管理农业。引申自征税、提供公共福利和管理商业的权力。
（三）禁止联邦行使的立法权限：
1、不得对任何州输出的商品征税；
2、间接税税率应当全国统一；
3、不得剥夺权利法案所做的保证；
4、在商业上，不得给予任何一州优惠于其他州的待遇；
5、未得到州的同意，不得改变州的疆界；
6、不得把新接纳的州置于低于创始州的地位；
7、不得允许奴隶制；
8、不得授予贵族爵位；
9、不得通过剥夺公民权利的法案或追溯既往的法律；
10、不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱和入侵；
11、未经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。
（四）保留给州的立法权限：
1、管理州内的工商业；
2、建立地方政府；
3、保护健康、安全，维护道德；
4、保护生命、财产和维持秩序；
5、批准宪法修正案；
6、举行选举；
7、改变州宪法和州政府。
（五）禁止州行使的立法权限：
1、不得铸造货币，在和平时期不得保持军队和兵舰；
2、不得缔结条约；
3、不得制定损害合同义务的法律；
4、不得否定人民享有法律的同等保护；
5、不得违反联邦宪法或阻挠联邦法律的实施；
6、不得因种族、肤色和性别而剥夺公民的选举权；
7、不得对进口货和出口货征税；
8、不得允许奴隶制；
9、不得授予贵族爵位；
10、不得通过剥夺公民权利的法案或者追溯既往的法律；
11、不得中止人身保护状的特权，除非发生叛乱或者入侵；
12、非经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由和财产。
（六）联邦和州都可以行使的立法权限：
1、征税；
2、借款；
3、设立银行和公司；
4、设立法院；
5、制定和实施法律（在各自权限范围内）；
6、为公共目的而征用财产；
7、兴办公共福利。[12]
美国的立法体制还有一项内容，就是联邦法的法律效力高于州法的效力。美国宪法第六条明确规定：合众国的宪法、法律和同外国缔结的条约，都是全国的法律，各州必须遵守；州的宪法或者法律，凡是同联邦宪法、法律和条约相抵触者，一律无效。这项规定确立了联邦法在美国立法体制中的地位，解决了联邦法不能在各州实施的法律问题。[13]
美国是典型的实行三权分立原则的国家，立法权只能由国会和州议会行使的制度和观念根深蒂固。在联邦一级，美国宪法明确规定，立法权属于由参议院和众议院组成的国会，行政权属于总统[14]。从这种体制的理论上讲，不应当存在作为立法机关的国会与作为行政机关的总统对立法权限的划分问题，因为行政权是一种执行性质的、自立的权力，"三权分立"原则要求立法和行政各行其权、各司其职，不得共同行使立法权或者行政权。然而，分权的制衡原则，又允许和要求一种权力对另一种权力能够有效地牵制、制约，以达到以权力制约权力、使权力均衡配置和运作的目的。因此，以总统为代表的行政权又可以制约立法权，总统在立法方面拥有重要的权力并发挥极其重要的作用。实际上，总统和国会分享联邦的立法权。总统的立法职权主要有：
（一）立法建议权
美国宪法第2条第3款规定，"总统应经常向国会报告合众国的国情，并将他认为必要而适当的议案提请国会审议。"总统根据宪法的此项规定，以向国会提交国情咨文、国家预算咨文、年度经济报告等形式，行使立法建议的权力。
（二）法案签署权
国会两院通过的法案，必须经过总统的签署公布，才能发生法律效力。据统计，美国从1947年至1988年，共向国会提出法案362697件，其中一般法案338764件，占提案总数的93.4%；联合法案23933件，占6.6%。获得国会通过并经过总统签署的24006件，占提案总数的6.61%，其中有关公共立法15227件，分别占提案总数的4.19%和通过法案的63.42%；有关个人利益的立法8779件, 分别占提案总数的2.42%和通过法案的36.58%。[15]
（三）立法否决权
与法案签署权相连带，总统如果同意法案，才可能签署公布；如果不同意，则可以两种方式行使立法否决权。其一，对法案不予签署而退回国会，如果国会不能以三分之二的绝对多数票推翻总统的否决，法案就不能通过生效。按照美国联邦最高法院的解释，所谓三分之二的多数票，是指出席议员的三分之二，而不是指全体议员的三分之二。在10天内，总统对该法案既不签署，又不退回国会，法案则自动生效。这就是正式否决。但是，其二，在国会送交总统签署法案的10天内，国会行将闭会，总统就可用保留不签的方式予以否决（这种方式亦称"口袋否决"或"搁置否决"），而此时国会已无机会推翻总统的否决，所以"口袋否决"比上述正式否决更为有效。美国第27任总统威廉·H·塔夫特曾说，虽然总统的"否决权仅仅是消极的否定法案，但事实证明此一权力具有立法性质，在制定法律过程中占重要的地位。"[16] 据统计，从1789年到1988年，美国历届总统共行使立法否决权2469次，其中正式否决1419次，口袋否决1050次，否决被国会推翻103次。[17] 从1989年到1995年，（老）布什总统和克林顿总统共行使了47次行政否决，否决被国会推翻2次。[18]
总统的立法否决权以及国会推翻总统的权力，对于平衡国会与总统行政权力的关系，很有威慑力和作用。正如美国制宪会议主要参加者之一的麦迪逊所言：国会既然知道有这么一种权力（立法否决权），就会避免制定明知会被否决的立法。这样一来，这种权力的无言实施，就能保全和谐，避免谬误。而现在，否决权常被用来作为谈判的手段：在国会辩论一项法案之前和途中，总统不断发出呼声：若不如此，就要动用否决权，威胁施压；国会可以努力反制，以压倒否决威胁，或坚持不让。[19]
（四）授权立法权
美国总统有权发布具有法律效力的行政命令，总统和行政机关还可根据国会的授权行使授权立法权。但是，美国总统包括美国的行政机关行使授权立法权面临着三个障碍。其一，授予总统和行政机关立法权，怎样与三权分立原则协调一致？美国宪法固有的普遍准则是，立法机关不能行使行政权和司法权；行政机关不能行使立法权和司法权。遵照这一原则，立法和司法系统以外的机关不得被授予立法权和司法权。[20]其二，美国宪法解释和适用的基本原则是，被授予的权力不得再次授出。因为美国的制宪理论认为，人民或者制宪者赋予国会议员以制定法律的权力，则该权力不得再转授予他人行使。作为立法机关的国会的立法权是宪法授予的，国会也是一个被授权者，它不能把任何权力再授予其他人。其三，美国联邦最高法院也多次确认，国会的立法权不得授出，这"是一个公认的原则"。直到1932年，最高法院在Field v Clark 案件中还坚持认为，国会立法权不得授出，是毋庸置辩的原则。如何逾越以上障碍，有两种选择。一种是修改宪法的有关条款，增加立法权在某些情况下可以授出的规定。另一种是保持宪法的稳定，不予直接修改，而是通过司法判例来重新解释立法机关的授权问题，确认在有法定标准限制的前提下，立法权可以授出的原则。美国人选择了后一种方式来确立其授权立法制度，从而强化了总统和行政机关的立法职能。
根据美国联邦最高法院判例确立的原则，授权立法成立的条件包括：1、国会对于授权事项须有授权的权力；2、国会须明确限定授权的范围－－明确授权的主题，定明政策，确定授权立法的标准；3、国会应于偶发性事件的立法中规定其要决定的范围；4、国会仅得授权于公务员或行政机关，不得对私人或团体授权；5、任何违反法规的处罚须由国会亲自规定。
在美国的50个州[21]，州长享有一定的地方立法职权，主要是向州议会呈送咨文，召集议会特别会议和对议会通过的法案行使否决权。
州政府可以对以下事项行使职权：
1、根据本州公共事务的需要，在本州辖区内征收各种赋税；
2、管理本州的信用借贷款项；
3、管理本州的工商贸易；
4、管理本州的交通事务；
5、兴办本州的社会福利事业；
6、管理和促进本州的教育事业；
7、管理本州的警卫组织和维持治安；
8、处理与本州有关的民事、刑事案件；
9、监督地方政府的工作；
10、对本州的公司进行登记核查；
11、协调和开展与他州的各种交流与联系；
12、与外国对等的地方政府或民间团体；
13、其他。
州政府可以根据联邦宪法、州宪法的规定和州议会的授权，对议会立法的事项行使州的授权立法权。
美国在联邦和州立法职权划分方面的变化，与其奉行联邦制原则的理念发展有关。在美国建国后的第一个一百年，联邦与州的格局被认为是"二元联邦制"，这种体制被比喻为"一块多层蛋糕"：地方政府是基础，州政府居中，联邦政府高踞在上。工业革命以后的经济发展，加上两次世界大战和大萧条的挑战，结束了联邦政府和州政府分管事务的严格区分，两者形成了"合作联邦制"的新格局，都承担着管理福利、卫生、公路、教育和刑事审判等职责。1964年约翰逊总统宣布"伟大社会"计划，国会通过立法方式直接干预它选择的任何问题；联邦最高法院不再关心保留给各州的权力；宪法第十修正案的意义基本消失，联邦政府与州政府之间的关系格局变成了"中央集权制"[22]。随1970年代而来的新联邦主义要求把权力和责任归还给州和地方政府，特别是到1980年代，"在联邦制问题上--具体讲是在全国政府和州－地方政府之间的责任和财政分工问题上--产生的冲突已逐步演化为传统的'自由派'和'保守派'的政治分歧，"[23]联邦中央政府与州政府的权力关系逐步成为"联邦制政治"的问题。
按照托马斯·戴伊教授和哈蒙·齐格勒教授在《民主的嘲讽》中的归纳，美国主张由联邦政府掌握权力的自由派的主要观点是：1、州和地方政府对社会问题缺乏足够认识，联邦政府必须在民权、就业机会平等、关心穷人和老年人、为所有美国人提供充分的医疗服务和消除城市贫困和萎缩现象等方面承担起领导责任；2、在具有改革思想的公民必须和50个州或8万个地方政府打交道的情况下，实现变革是困难的，应当由一个强有力的中央政府来完成变革；3、由于州和地方政府在教育、福利、卫生和其他公共事务中规定的服务标准不同，因而造成了社会的不平等，一个强有力的中央政府可以在全国范围内保证实行统一的标准；4、强有力的中央政府可以依靠社会公正和经济进步的原则和理想使全国团结一致，而极端的非中央集权化只能在牺牲普遍的"公共"利益的情况下促进地方或者地区的"特殊"利益。
与自由派观点相反，保守派主张州和地方自治，他们的主要观点是：1、基层政府鼓励自行负责和自力更生的意识；2、州和地方政府能够更好地选择适合地方需要和地方条件的公共计划；3、州和地方政府允许更多的人参与政治，从而鼓励人们分担政治和公民责任；4、州和城市之间的竞争能够产生改进公共计划和服务的结果；5、多层次的州和地方政府的存在鼓励试验和革新公共政策，整个国家都可以因此获利；6、州和地方政府减轻了全国政府的行政管理负担，减少了只用单一政策管理国家而造成的政治混乱。[24]
从利益的角度讲，如果突破宪法和法律的规定，联邦（中央）和州（地方）有关权力划分的争论永远会存在，因为权力背后是利益和需要。即使在宪法和法律的框架内，由于立法语言的模糊性、情势变更、现实需要等多种原因，也都可能引致立法权限的讨价还价的重新分配。在一个民主和法治的社会，只要这种权力配置关系的调整和变更是理性的、和平的、能够为大多数人们接受的，就应当是允许的。在考虑美国以及其他联邦制国家的联邦政府与州（邦）政府之间的立法权限划分问题时，有一个非常重要的原理必须记住，那就是联邦制国家中联邦的权力来自州（邦）的授权，而不是联邦所固有的，各州（邦）才是主权权力的所有者。
注释：
[01]在国外、主要是在西方国家的立法理论中，对于"立法体制"的理解，由于"立法"概念与我们通常的解释的不同而有较大差异。英语"Legislation"--"立法"一词，就主体而言，在中世纪以前主要指的是国王（君主）制定或者修改法律的过程；中世纪，教会取得立法权后，也成为了立法主体。近现代以来，"Legislation"的基本含义是指议会立法以及有关主体如行政机关根据议会授权所进行的"授权立法"或称"委任立法"（ Delegated Legislation）。与此相关的两个名词是议会立法也称为"Law-Making"，行政机关创制规范性法律文件的过程称为"Rule-Making"。（1.Encyclopedia of the American Legislative System. Joel H. Silbey. Editor in Chief. Macmillan Publishing Company 1994. 2.Legislation: Statutes and the Crestion of Public Policy. by William N. Eskridge, Jr. Philip P. Frickey.1988 by West Publishing CO.）根据上述用语习惯，使用英语"Legislative System"，既可以译为"立法制度"，也可以译为"立法体制"，它主要指议会的立法权限（包括国会和地方议会的立法权限划分）以及授权立法的权限范围等等。
[02]美国使用Congress一词的历史至少可以追溯到1765年，九个殖民地的代表在纽约举行"代表大会"，达成决议，各殖民地联合抵制英国的印花税。此后，"第一届大陆会议"和"第二届大陆会议"中的"会议"一词，用的都是Congress，表示"代表大会"。后来美国一直坚持采用Congress一词，以别于英国的Parliament。参见【美】麦迪逊著，尹宣译《辩论：美国制宪会议记录》上，辽宁教育出版社2003年1月出版，第65页注。
[03]绝大多数国会议员为男性（2000年这届国会中，参议院有9名女议员，众议院有58名女议员），白人，受过良好教育，中年，中等或中上等收入家庭出身。按职业划分，出身律师的最多，在众议院占40%以上，在参议院占60%以上；其次是企业家和银行家，真正来自工会的或蓝领的议员很少。
[04]参见王晓民主编《世界各国议会全书》，世界知识出版社2001年1月出版，第622－623页。
[05]各州议会一般都叫议会（general assembly）或者叫立法会（legislative assembly），只有马萨诸塞州和新罕布什尔州仍沿用旧名称饬令集会（general court）。王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年4月出版，第76页。
[06]美国人认为，实行两院制有助于防止草率立法，能保证立法获得更周密的考虑。设立两院制的主要论据也存在于美国的州中。就权力的来源和性质来说，两院基本是一样的，两院立法的权力是完全平等的。所不同的，一是参议员按照区域选举，众议员按照人口选举；二是参议院总人数较少，参议员的任期一般比众议员的任期长；三是有关财政的法案通常由众议院提出，而州长对州高级官员的任免必须得到参议院的批准。参见王晓民主编《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年4月出版，第76－77页。
[07]曾广载：《西方国家宪法和政府》，湖北教育出版社1989年3月版，第240－241页。
[08]王晓民主编：《国外议会研究文丛》第一辑，华夏出版社2001年4月出版，第80页。
[09]引自孙哲著：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年3月出版，第89－90页。
[10]与非著：《美国国会》，中国民主法制出版社2001年7月出版，第40页。
[11]American Constitutional Law . Second Edition by Laurence H. Tribe.1988 by the Foundation Press, INC.
[12]吴大英、任允正、李林著：《比较立法制度》，群众出版社1992年12月版，第281－282页。
[13]李道揆著：《美国政府和美国政治》，中国社会科学出版社1990年9月版，第57－59页。
[14]美国总统有多种角色，相应地拥有诸多正式权力，包括作为行政首脑，总统有权执行政策，监督政府行政部门的工作，任免政府官员，编制行政预算；作为立法者，总统有权提出法案（向国会提交国情咨文并将其认为必要而妥善的措施提请国会审议），否决已由国会两院通过的法案，在"非常情况下"召集国会举行特别会议；作为政党领袖，总统有权控制全国的党组织，控制联邦政府的任命权，借助自己的声望影响各州和各地区的党派；作为首席外交官，总统有权缔结条约，签订政府协定，行使外交承认权；作为武装部队总司令，总统有权指挥美国武装部队，任命军官职务，发动战争，采取多种军事行动；作为处理危机的决策者和国家元首，总统有权监督国家事务，作为国家元首代表整个国家。对于美国总统的权力边界，罗斯福总统曾经说过："除了宪法或法律禁止的行为之外，总统根据国家的需要可以采取必要行动，这不仅仅是他的权力，而且也是他的义务。"转引自【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第266页。
[15]参见梅玫编译《美国政治手册》，时事出版社1992年3月版，第43页。另外，在《美国国会》一书中有这样一个典型案例：1992年6月3日，众议员皮斯特提出一项议案（HR5318），要求有条件给予中国最惠国待遇。由于布什总统一直主张无条件给予中国最惠国待遇，而许多议员认为中国的人权状况没有改善，对布什的政策日益不满。于是，该法案在国会形成势头，最后众议院以339票支持、62票反对获得通过，参议院则以"一致同意"方式通过含有修正案的该法案，众议院又以呼声表决方式通过参议院文本。9月28日布什否决了该法案并退回国会。9月30日，众议院以345票支持、74票反对再次通过该法案。10月1日，参议院以59票支持、40票反对通过。但由于参议院未达到法定三分之二多数的要求，布什的否决得以维持。参见与非著《美国国会》，中国民主法制出版社2001年7月出版，第85页。
[16]转引自陆润康著《美国联邦宪法论》，书海出版社2003年9月出版，第115页。
[17]梅玫编译：《美国政治手册》，时事出版社1992年3月版，第21－22页。
[18]孙哲著：《左右未来：美国国会的制度创新和决策行为》，复旦大学出版社2001年3月出版，第63页。
[19]【美】麦迪逊著，尹宣译：《辩论：美国制宪会议记录》上，辽宁教育出版社2003年1月出版，第57页及该页页下注"【62】"。
[20]【美】施瓦茨著，徐炳译：《行政法》，群众出版社1986年版，第30页。
[21]美国在50个州政府下，还有16506个县政府，13522个市政府，3034个镇政府，19431个学校特别区政府，35356个特别区政府（共计87849个地方政府）。参见【美】文森特·奥斯特罗姆等著，井敏等译《美国地方政府》，北京大学出版社2004年4月出版，第2页。
[22]总体而言，美国历史上向联邦政府集权变化的表现主要有：1、为了混淆"授权"这一概念以便使联邦政府能够做宪法没有明文禁止的任何事情，对宪法第一条第八项中"必需而适当的"条文进行了笼统的解释；2、联邦政府在南北战争中获胜，表明各州不可能凭借武力成功地抵制联邦的力量；3、根据宪法第十四条修正案在全国建立了民权保障制度，这就使联邦政府拥有了界定和实施民权的权力；4、按照州际贸易条款的有关规定，联邦权力随着全国性工业经济的出现而增长；5、联邦对州和地方政府的拨款作为这两级政府岁入的主要来源和联邦干预州和地方事务的主要手段而增长。参见【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第394页。
[23]【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译：《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第401页。
[24]参见【美】托马斯·戴伊，哈蒙·齐格勒著，孙占平等译《民主的嘲讽》，世界知识出版社1991年8月版，第397－402页。