民间组织管理应向培育服务型转变
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前不久，在由中国国际民间组织合作促进会等机构主办的“国际合作与公众参与研讨会”上，国家民政部有关负责人表示，尽管具体时间还不能确定，但取消民间组织注册成立时需由业务主管单位批准的相关规定已经“势在必行”。
无疑，这对于那些因为找不到业务主管单位而难以获得合法身份，或者因为业务主管单位发生合并、分立、解散或拒绝继续担任其业务主管单位而丧失合法身份的民间组织来说，虽然这一消息并非由官方正式发布，但毕竟已经让它们看到了希望的曙光。我国现行“民间组织双重负责管理体制”有望尽快被废除，民间组织管理体制的深层变革也能够借此启动。
民间组织注册成立需由业务主管单位批准的规定，是“双重负责管理体制”的关键。从我国民间组织管理法规的制度设计看，以“双重负责管理体制”为核心的整个民间组织管理体制，主要涉及登记管理和日常活动监督两个方面。其中，登记管理是民间组织管理的重心。通过严格登记管理，国家把那些认为其可能不符合社会发展方向、对社会经济发展无益的民间组织排斥在体制之外。“双重负责管理体制”实际上就是为这一目的而设置的。据国家民政部门对民间组织管理工作的说明，业务主管单位的职能主要体现在审查申请登记和人事管理两个方面，即：业务主管单位可以批准同意也可以不批准同意民间组织的申请，已经同意的还可以撤回同意；社团秘书长以上领导人选要经过业务主管单位的考核推荐，社团领导人的调整、撤换，业务主管单位有权提出意见。显然，就严格控制民间组织的成立这一目的而言，民间组织注册成立需由业务主管单位批准的规定，乃是“双重负责管理体制”，从而也是我国民间组织整个管理体制的关键。
不过，从法规的实施效果来看，现行民间组织管理体制不容乐观。根据部分社会学者、法律学者以及民政部门对我国民间组织的局部调查统计，目前约有80％以上的民间组织不在登记之列，按照现行法规它们都属于“非法民间组织”。令人担忧的是，民间组织的发展现状与民间组织管理体制的紧张关系，难以在现有制度框架下通过微调得以解决：一方面，由于国家执法力量有限，难以为民间组织的管理执法增补足够的财政预算和人员队伍，“非法民间组织”大量存在、以及虽经合法登记但其活动并不受社团管理法规约束的实际情况，很难通过执法得到解决；另一方面，随着改革开放的深入和社会经济环境的变化，公民的结社需求日益高涨，政府规划民间组织发展的模式也应相应改善。我国民间组织管理体制的深层变革，已势在必行。
在此背景下，解除民间组织注册成立时需由业务主管单位审批的规定，实际上是启动民间组织管理体制深层变革的重要步骤。从整体来看，现行民间组织管理体制属于“控制型管理”。控制型管理模式建立在对管理对象的不信任基础上，因而其合理性在于管理对象的“不成熟”，可能性也以管理对象的实际“幼稚”为前提，随着管理对象的成长壮大，这种管理的成本会越来越高，逐渐超出管理部门支付的可能限度，导致管理者无力应对、滑向实际放任的局面。与控制型管理相对的是“培育服务型管理”。所谓“培育”，是指这种管理模式虽然同样考虑管理对象的成熟程度，同样考虑管理对象的不当行为对国家、社会、他人及其自身可能带来的危害，但它并非一般化地对管理对象采取不信任态度，而是以管理对象的成长发育需要为出发点，按其实际发育程度给予其自治权利，尽量尊重并培养管理对象的主体意识；同时，对那些社会迫切需要，在社会、经济、文化领域发挥重要作用的民间组织，提供积极的政府支持，扶植、促进公益民间组织的发展。所谓“服务”，是指这种管理模式的目的主要在于提供政府服务，促进民间组织的责任意识，提高民间组织的社会公信度。例如，通过民间组织的公共信息发布，让普通公民随时可以方便了解民间组织的实际状况。随着管理对象的成长壮大，培育服务型管理的成本会越来越低，避免控制性管理在管理对象与控制性执法之间的不良循环。
从控制型管理向培育服务型管理转变，主要体现在两方面：一是改革现行民间组织登记制度，二是建立和完善民间组织的社会监督和自律机制。就第一个方面而言，新的登记制度首先必须解决目前近十倍于登记数量的非法民间组织问题，同时还应解决满足公民日益增长的结社需求问题。现行民间组织注册登记需要业务主管单位审批的规定，无法解决上述两个问题，因此改革现行民间组织登记制已成为解决问题的关键所在。就第二个方面而言，由于现行法规对是否担任业务主管单位以及业务主管单位不履行法定职责均没有规定强制性的法律责任，实践中业务主管单位缺乏实际履行其职责的激励机制。因此，应用法律规范的形式确立民间组织的运作机制，强制要求民间组织运作须透明、公开，并以此为基础建立民间组织与社会公众之间的信任关系，吸收社会资金以解决民间组织的经费问题；以这种方式替代过去由业务主管单位负责监督管理的模式，将过去由业务主管单位行使的职责转化为民间组织对社会、对其投资者的法定义务，转化为社会、尤其是民间组织的投资者对民间组织的权利。从长远来看，这对于民间组织的规范发展具有重要意义。
骤然取消民间组织登记需业务主管单位审批的规定，可能会带来一些意想不到的问题。但是，作为我国民间组织管理体制变革的关键环节，取消这一规定确实“势在必行”。当前，比较稳妥的做法，是采取“渐进式”的改革思路，即对于那些找不到愿意担任其业务主管单位，或者原有的业务主管单位解散、终止以及拒绝继续担任其业务主管单位的民间组织，可以不要求有业务主管单位，但是这些民间组织必须具备高度透明的运作机制。一旦其行为超出法律法规的范围，公民可以要求，登记管理部门也可以主动予以取缔。在此实践基础上，总结经验教训，逐步扩大“民间组织无主管”的范围，直至新的管理体制得以确立。
无疑，这对于那些因为找不到业务主管单位而难以获得合法身份，或者因为业务主管单位发生合并、分立、解散或拒绝继续担任其业务主管单位而丧失合法身份的民间组织来说，虽然这一消息并非由官方正式发布，但毕竟已经让它们看到了希望的曙光。我国现行“民间组织双重负责管理体制”有望尽快被废除，民间组织管理体制的深层变革也能够借此启动。
民间组织注册成立需由业务主管单位批准的规定，是“双重负责管理体制”的关键。从我国民间组织管理法规的制度设计看，以“双重负责管理体制”为核心的整个民间组织管理体制，主要涉及登记管理和日常活动监督两个方面。其中，登记管理是民间组织管理的重心。通过严格登记管理，国家把那些认为其可能不符合社会发展方向、对社会经济发展无益的民间组织排斥在体制之外。“双重负责管理体制”实际上就是为这一目的而设置的。据国家民政部门对民间组织管理工作的说明，业务主管单位的职能主要体现在审查申请登记和人事管理两个方面，即：业务主管单位可以批准同意也可以不批准同意民间组织的申请，已经同意的还可以撤回同意；社团秘书长以上领导人选要经过业务主管单位的考核推荐，社团领导人的调整、撤换，业务主管单位有权提出意见。显然，就严格控制民间组织的成立这一目的而言，民间组织注册成立需由业务主管单位批准的规定，乃是“双重负责管理体制”，从而也是我国民间组织整个管理体制的关键。
不过，从法规的实施效果来看，现行民间组织管理体制不容乐观。根据部分社会学者、法律学者以及民政部门对我国民间组织的局部调查统计，目前约有80％以上的民间组织不在登记之列，按照现行法规它们都属于“非法民间组织”。令人担忧的是，民间组织的发展现状与民间组织管理体制的紧张关系，难以在现有制度框架下通过微调得以解决：一方面，由于国家执法力量有限，难以为民间组织的管理执法增补足够的财政预算和人员队伍，“非法民间组织”大量存在、以及虽经合法登记但其活动并不受社团管理法规约束的实际情况，很难通过执法得到解决；另一方面，随着改革开放的深入和社会经济环境的变化，公民的结社需求日益高涨，政府规划民间组织发展的模式也应相应改善。我国民间组织管理体制的深层变革，已势在必行。
在此背景下，解除民间组织注册成立时需由业务主管单位审批的规定，实际上是启动民间组织管理体制深层变革的重要步骤。从整体来看，现行民间组织管理体制属于“控制型管理”。控制型管理模式建立在对管理对象的不信任基础上，因而其合理性在于管理对象的“不成熟”，可能性也以管理对象的实际“幼稚”为前提，随着管理对象的成长壮大，这种管理的成本会越来越高，逐渐超出管理部门支付的可能限度，导致管理者无力应对、滑向实际放任的局面。与控制型管理相对的是“培育服务型管理”。所谓“培育”，是指这种管理模式虽然同样考虑管理对象的成熟程度，同样考虑管理对象的不当行为对国家、社会、他人及其自身可能带来的危害，但它并非一般化地对管理对象采取不信任态度，而是以管理对象的成长发育需要为出发点，按其实际发育程度给予其自治权利，尽量尊重并培养管理对象的主体意识；同时，对那些社会迫切需要，在社会、经济、文化领域发挥重要作用的民间组织，提供积极的政府支持，扶植、促进公益民间组织的发展。所谓“服务”，是指这种管理模式的目的主要在于提供政府服务，促进民间组织的责任意识，提高民间组织的社会公信度。例如，通过民间组织的公共信息发布，让普通公民随时可以方便了解民间组织的实际状况。随着管理对象的成长壮大，培育服务型管理的成本会越来越低，避免控制性管理在管理对象与控制性执法之间的不良循环。
从控制型管理向培育服务型管理转变，主要体现在两方面：一是改革现行民间组织登记制度，二是建立和完善民间组织的社会监督和自律机制。就第一个方面而言，新的登记制度首先必须解决目前近十倍于登记数量的非法民间组织问题，同时还应解决满足公民日益增长的结社需求问题。现行民间组织注册登记需要业务主管单位审批的规定，无法解决上述两个问题，因此改革现行民间组织登记制已成为解决问题的关键所在。就第二个方面而言，由于现行法规对是否担任业务主管单位以及业务主管单位不履行法定职责均没有规定强制性的法律责任，实践中业务主管单位缺乏实际履行其职责的激励机制。因此，应用法律规范的形式确立民间组织的运作机制，强制要求民间组织运作须透明、公开，并以此为基础建立民间组织与社会公众之间的信任关系，吸收社会资金以解决民间组织的经费问题；以这种方式替代过去由业务主管单位负责监督管理的模式，将过去由业务主管单位行使的职责转化为民间组织对社会、对其投资者的法定义务，转化为社会、尤其是民间组织的投资者对民间组织的权利。从长远来看，这对于民间组织的规范发展具有重要意义。
骤然取消民间组织登记需业务主管单位审批的规定，可能会带来一些意想不到的问题。但是，作为我国民间组织管理体制变革的关键环节，取消这一规定确实“势在必行”。当前，比较稳妥的做法，是采取“渐进式”的改革思路，即对于那些找不到愿意担任其业务主管单位，或者原有的业务主管单位解散、终止以及拒绝继续担任其业务主管单位的民间组织，可以不要求有业务主管单位，但是这些民间组织必须具备高度透明的运作机制。一旦其行为超出法律法规的范围，公民可以要求，登记管理部门也可以主动予以取缔。在此实践基础上，总结经验教训，逐步扩大“民间组织无主管”的范围，直至新的管理体制得以确立。