关于中央银行与政府之间关系的研究
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自中央银行诞生以来，便面临着如何处理与政府的关系问题。本文论述和研究了中央银行独立性的发展演变、赞成派与反对派的争辩、衡量独立性的标准、独立性现象的实证分析、国外中央银行独立性的四种典型模式，分析了《中国人民银行法》关于我国中央银行独立性的法律规定，在对现行法律设计与现实运作状况进行反思的基础上，提出了增强我国中央银行独立性的若干建议。
一、问题的提出
众所周知，中央银行是一国金融体系的枢纽，它负责制定和执行货币政策，肩负稳定货币和管理金融等重要职责。中央银行是由商业银行脱胎换骨来的，经历了由私人机构向公共机构的转变。作为公共机构，它与政府有着密切的联系。因此，如何处理中央银行与政府之间的关系，是中央银行诞生后一直存在的问题。早期中央银行的一项重要职能是充当政府的银行，为财政提供融资服务，但又担心政府会滥用权力，毫无节制地利用中央银行为财政提供廉价资金，以至引起通货膨胀，故提出中央银行应独立于政府。所以，本文研究的中央银行独立性，实指中央银行与政府的关系。这个问题在国内外一直存在争议，并且处于不断发展变化之中。
二、中央银行独立性的发展演变
中央银行诞生之初，无不与政府发生某种特殊关系，如被学者称为中央银行始祖的英格兰银行，其成立的目的，便是为英王垫款，同时换取银行业务的某种特权和利益。当时中央银行与政府的关系，主要表现在5个方面：1.争取政府支持以独享货币发行权；2.经办政府财政收支，建立资金往来关系；3.办理政府借款和公债筹集业务；4.为政府解决货币经济危机；5.银行总裁由政府任命。〔1〕
第一次世界大战以前，一些国家认为中央银行是私人企业，他们虽然承认中央银行与社会福利关系甚大，中央银行应对社会负责，但认为中央银行不应受政治控制并保持最高程度的自由几乎成为人们的共识。白芝诺（W?Bagehot）在其1873 年出版的名著《伦巴特街》（LombardStreet）中，对英格兰银行应受财政部长监督的主张大加反对，认为英格兰银行的经营与管理若受到政党的干预，则将导致严重恶果；他认为，各政党即便在其他各种政策上意见对立，但对于中央银行应具有独立性一事，应可获得一致的意见。〔2〕
第一次世界大战期间，由于战时财政需要，中央银行的私人事业性质和自由原则受到严重侵权。各交战国除英国以发行国库券筹措军费外，无不利用中央银行增发纸币以供军费开支。供给国防被认为是国家的最高需要，中央银行无奈为时势所屈，其自由原则和独立性因战争而遭到破坏。战后由于多数交战国经济困难，继续利用中央银行增发纸币作为筹资的捷径，政府因战争而获取的权力得以维持。然而，中央银行被迫增发的纸币，引发了一战后大多数国家普遍发生的严重通货膨胀，加剧了经济和金融的困难。例如：1921年与1913年相比，英国、法国、德国、意大利四国中央银行发行的纸币流通量分别上升了3.5倍、5.6倍、38倍和7.6倍。〔3〕中央银行独立性的问题在这种情况下又被重新提了出来。
这次重提中央银行独立性，其要求的强烈程度为历史之最。1920年布鲁塞尔国际金融会议，曾作出如下决议："中央银行必须不受政府的压力，而应依循审慎的金融路线而行动。"1922年热那亚国际金融会议，对上述宗旨予以同样的强调。将本世纪20年代对中央银行独立性的强烈要求加以综合说明者，乃1931年的《麦克米伦报告》，该报告指出："健全的货币政府之主要目的，须由具有不受挑衅的独立立场者，不断地利用知识、判断及权威，自由运用其巨大的资源与各种技术始能达成。其管理当局应为英格兰银行，因为英格兰银行具有实现此一目的之各种优良工具，并独立于政治影响之外，专为公益而努力，对其发展相随而生的变化并不怀疑；并对担负新的责任而无踌躇，虽置身于追求利润的奋斗中，但却超然于私人利益之外。"〔4 〕麦克米伦报告是由英国金融和工业皇家委员会提出的，该委员会主席乃英国著名律师麦克米伦勋爵，故以其姓名冠之。该报告当时为货币银行方面的权威性文献，在英国和西方世界的影响很大。当时英国、德国、美国的中央银行首脑均赞成中央银行的独立。在国际联盟的支持下，为稳定战后金融和复兴经济，没有成立中央银行的一些欧洲国家，纷纷成立独立的中央银行，一些国家的中央银行法还规定了中央银行独立于政府的条文，如奥地利、匈牙利、德意志、保加利亚、希腊、爱沙尼亚等国便是如此。〔5〕
本世纪30年代以后，世界经济出现大恐慌，面对经济大萧条和大规模失业，中央银行束手无策，导致人们对中央银行的信心大减；另一方面，财政政策的各种调整经济循环措施，却发挥了相当的效果。中央银行因此渐失独立性，成为财政的附属。1931年9月21日， 英国放弃金本位制，英格兰银行听命于政府任由英镑贬值，独立性丧失殆尽。法国中央银行总裁因拒绝贴现国库券而被迫辞职。德国重新制订国家银行法，使中央银行成为推行政府政策的工具。"〔6〕
第二次世界大战以后，西方国家受凯恩斯理论的影响，普遍对经济实行国家干预，货币政策作为国家宏观经济政策的组成部分，必须服从于国家宏观经济政策的总目标和总要求。因此，中央银行制定和执行货币政策，应受政府的控制和监督。为此，一些国家（如英国、法国）对中央银行实行了国有化，不允许私人利益在中央银行中占任何特殊地位，这样便加强了对中央银行的控制。然而，中央银行保持独立性的呼声并没有因此灭绝。1957年，本着对两次世界大战期间严重通货膨胀的深刻反省，西德颁布了新的中央银行法，创立了世界上独立性最大的中央银行--德意志联邦银行。
经过战后经济快速增长阶段（1953年-1972年）以后，资本主义进入经济滞胀阶段，经济增长缓慢与严重通货膨胀结合在一起，人们这时又开始重新思考中央银行与政府的关系，加强中央银行独立性的呼声又起。
综上所述，中央银行拥有独立性作为传统理念曾在其诞生初期得以确立，而在自由资本主义向垄断资本主义转变的过程中，中央银行独立性便受到了怀疑及某种程度的否定。带有普遍性的一个现象是，一旦发生战争或严重经济金融危机，国家安危受到威胁时，政府便会出面干预经济，控制金融，中央银行便无独立性可言。故中央银行独立性一般维持在经济平稳之时，支持中央银行的力量在发生严重通货膨胀时得到增强。
三、赞成与反对中央银行独立性的理由
（一）赞成派的理由
中央银行诞生以来，赞成与反对中央银行独立性的两派争议便没有停止过。赞成派的主要理由是〔7〕：
1.中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。在赞成派看来，民主社会的政治家是目光短浅的，他们总是为下次选举获胜的需要所左右，他们不再能重视诸如稳定物价这样的长期目标，相反，他们对寻求诸如高失业和高利率之类的问题的短期解决方案有兴趣。赞成派相信，一个政治上被隔离的中央银行，将更可能关注长期目标，从而成为健全的货币和稳定的价格水平的保卫者。赞成派还提出了所谓政治产业周期理论，该理论认为，每当选举即将来临时政府便实行扩张性政策以降低失业率和利率，一俟选举过后，上述政策的不良后果（即高通货膨胀和高利率）便会出现，需要采取不得人心的紧缩性政策，但由于距下次选举尚远，政治家便希望选民在下次选举之前忘却。大量证据表明美国便存在此类政治产业周期。
2.把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受财政部的影响，是非常危险的。因为这样做为财政部利用中央银行筹资或直接从中央银行融资以弥补财政赤字提供了便利。中央银行直接购买财政部债券，会使货币供应增大，导致通货膨胀发生。而独立的中央银行则能较好地抵制来自财政部的压力。
3.货币政策太重要，因而不能把它交给一群政治家去控制，这些人一再表现出缺乏对重大经济问题做出坚定决策而需要的专业知识。事实上，有些政治家可能宁愿有一个独立的中央银行作为一个公共的"代过者"来分担自己肩上的某些压力。一些政治家可能为了当选而支持通货膨胀的货币政策，却在私下里反对这种政策。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。
（二）反对派的理由
与上述论点相反，反对派提出下列理由反对中央银行拥有独立性〔8〕：
1.把影响社会经济中几乎每个人的货币政策交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。假如中央银行工作业绩不佳，对其成员并没有象对政治家那样的可以撤换的规定。货币政策确实要注重长期目标，但政府官员也就长期政策（如外交政策和国防政策）进行决策。
2.公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面很可能是最重要的机构--中央银行。此外，为了协调经济决策，促进经济稳定，货币政策必须与财政政策相互配合。只有把货币政策交给同时控制财政政策的政府掌握，才能防止这两种政策为相互矛盾的目标而行事。
3.独立的中央银行并非总是成功的运用其自由。如美国联邦储备系统是独立性较大的中央银行，它在60年代和70年代实行过一种过度扩张性的货币政策，这种政策助长了这一时间迅速的通货膨胀。
对于中央银行应否拥有独立性，历来是个有争议的问题，至今仍没有取得一致意见。
四、中央银行独立性的衡量标准及实证分析
（一）衡量标准
进一步的研究需要回答这样一个问题，即我们所说的中央银行独立性究竟意味着什么，我们以什么标准进行衡量和判断。在衡量标准的设定方面各国并不完全一致。1980年英国考察金融机构职能委员会从以下几个方面分析中央银行独立性：1.它归谁所有，是私有还是国有；2.它的总裁与理事的职权及其任命和任期；3.它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；4.它同政府有关部门有否人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；5.它是否直接向议会汇报工作。〔9〕
美国纽约联邦储备银行行长威廉?麦克多诺提出的衡量标准是：1.中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；2.任命和撤销中央银行领导人的程序；3.中央银行筹措资金的方法，是否依赖政府或议会的拨款。〔10〕
1990年1月， 在北京举行的国际中央银行研讨会指出："中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无需向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款，等等。"〔11〕
笔者认为，应从三大方面来衡量中央银行的独立性：1.从组织上衡量，即中央银行是否隶属于政府，其领导人的任免程序和任期；2.从决策上衡量，即能否独立制定和执行货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策可能出现的矛盾和冲突；3.从经济上衡量，即是否依赖于财政拨款，能否抵制财政透支及其他不合理融资要求，有无可供独立支配的财源。
（二）实证分析
上述衡量标准本身是客观中立的，其中并不含有赞成或反对中央银行独立性的价值判断。在作出我们自己的价值判断之前，对各国中央银行独立性进行一番实证研究是十分必要的。这种实证研究由哈佛大学的学者于1990年完成。该项研究使用的资料是17个工业化国家从1951年至1988年的国民经济统计资料，研究采取的衡量中央银行独立性的标准有两个：一是政策独立性标准，即通过政府对货币政策决策的干预程度及中央银行行长行使的权力来判断独立性；二是经济独立性标准，即依中央银行对财政赤字提供财务支持的额度和范围来判断。通过这两个标准将中央银行的独立性分成非常高、比较低、非常低四个等级，以此来研究中央银行独立性与经济总体发展有关联的一些主要因素之间的联系。哈佛研究报告的结论是：只有中央银行保持高度的独立性，才能在低通货膨胀条件下实现适度的经济增长和低的失业率。其具体数据详见下表：〔12〕
各国中央银行独立性与通货膨胀和经济增长情况对照表
中央银行独立性 代表国家 通货膨胀指数 经济增长率
非常高 德国、瑞士 3.1％ 3.1％
比较高 美国、荷兰、 4.4％ 4.3％
日本、加拿大
比较低 法国、英国、 6.0％ 3.4％
丹麦、瑞典、
比利时等
非常低 澳大利亚、 7.5％ 3.8％
新西兰、爱尔兰等
注：通货膨胀指数为1951年至1988年期间的平均值；经济增长率为1955至1987年期间的平均值
五、国外中央银行独立性的典型模式
（一）德国模式
德国中央银行是独立性很高的中央银行的典型代表。根据《联邦银行法》（即德国中央银行法），它不受总理领导、不受政府监督、同时也不受议会的控制，而是依法享有完全的自主权。联邦政府与联邦银行不存在行政上的隶属关系，联邦政府在任何时候都无权向联邦银行发布命令。法律规定，货币政策的目标是稳定货币，当货币政策可能与政府的其他政策发生冲突时，保卫货币的任务是第一位的，政府只能要求联邦银行最多推迟两周作出决议，但不得要求联邦银行改变政策。联邦银行的最高决策机构是中央银行理事会，执行理事会是其执行机构，行长、副行长及执行理事会的其他成员由联邦政府提名，联邦共和国总统任命。其任期与联邦总统任期不一致，致使政府无法随时撤换他们。联邦政府成员有权出席中央银行理事会会议，但无表决权。在德国，法律禁止政府向联邦银行透支，政府机构虽然可以向联邦银行借款，但必须保证归还，并且在数额上也有限制。这种保证放款的最高限额是：对联邦政府，60亿马克；对联邦铁路，6亿马克；对联邦邮政，4亿马克；对平衡基金，2亿马克；对欧洲复兴计划特别基金，5000万马克； 对州政府，为每个居民43马克，对柏林、不来梅和汉堡为每个居民80马克。上述各种保证放款总计大致不超过100亿马克。 尽管法律赋予联邦银行相当大的独立性，但仍然要求联邦银行在其职责的执行不受侵犯的条件下支持联邦政府的一般经济政策，并就重大的货币政策问题向联邦政府提供咨询，应政府要求提供有关信息。〔13〕
（二）美国模式
美国中央银行是由12家联邦储备银行组成的联邦储备系统，它也是独立性较大的中央银行的范例。法律规定，联邦储备系统直接对国会负责，独立制定和执行货币政策。联邦储备系统理事会理事经参议院认可和同意后，由总统任命，但理事任期14年，比总统任期长得多，且每两年改派一人，这便避免了总统直接操纵理事会的可能性。在与财政的资金往来上，法律禁止财政透支，禁止联储直接购买财政债券。联储的资本来自会员银行和公众，但持股者没有表决权。联储收入主要来自为进行公开市场业务而持有的政府债券的利息收入，联储的所有管理费用开支，由其自行解决，完全不依赖于财政拨款。
但是，联储的独立性在历史上和法律上是不彻底的，例如：在1935年银行法实施之前，财政部长和货币总监是联邦理事会的当然理事。〔14〕即使在现在，当《联邦储备法》赋予联储理事会或联储代理人的任何权力与财政部长的权力有矛盾时，则此项权力须在财政部长的监督和管制之下执行。〔15〕美国司法部长对此的解释是，在财政部长与联邦储备委员会的权力发生交叉或冲突时，法律的目的是保证财政部长既存权力的维持和至上。〔16〕由此可见，联储的独立性和权威性仍是不充分的。
（三）日本模式
日本银行是日本的中央银行，其资本的55％由政府出资，其余部分由民间出资者提供，但民间出资者对日本银行的决策几乎没有任何影响。日本银行的经费自理，不依赖财政拨款。其最高决策机构是日本银行政策委员会，在委员会的7名委员中，有大藏省和经济企划厅代表各1人，但他们无表决权。其他委员在取得参众两院同意的情况下由内阁任命，任期4年，可以连任，日本银行总裁、副总裁由内阁任命， 理事由总裁推荐，主管大臣任命，任期4年。主管大臣是大藏大臣， 他对日本银行的决策拥有很大的权威，一些重大决策（如存款准备金率的决定、变更和废止）须经其认可。大藏大臣除依法对日本银行进行管理和监督外，还拥有对日本银行的命令权。〔17〕由此可见，日本银行在法律上的独立性并不高，《日本银行法》也被日本著名金融专家铃木淑夫博士批评为落后于时代的立法。〔18〕
（四）英国模式
英格兰银行原是私人银行，1946年国有化后，由财政部持有其全部股份。英格兰银行总裁、副总裁和理事由政府建议，英王任命，任期分别为5年和4年。英格兰银行是货币政策的主要执行者，但决定者是政府。在履行法定职能时英格兰银行要遵从财政部的指导，财政部长不轻易行使命令权，两者的分歧通常在内部协商解决，英格兰银行很少公开反对政府的政策。英格兰银行一般向财政大臣负责，财政大臣再为英格兰银行向议会负责。英国前首相卡拉汉曾宣称，有关货币事务的政策应由唐宁街制定而不是由穿针街制定。〔19〕由此可见，英格兰银行的独立性是较低的。
上述德美日英四国，乃当今世界金融执牛耳者，金融业最为发达。以上的分析说明，在中央银行独立性问题上并不存在统一的模式，采取哪种中央银行制度是各国政治决断和利益平衡的结果，与各国的国情密切相关。
六、中国人民银行独立性研究
（一）《中国人民银行法》关于独立性的规定
《中国人民银行法》（以下简称《人行法》）在中央银行独立性方面的规定大致体现在以下方面：
1.中国人民银行与中央政府的隶属关系。《人行法》第二条规定："中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。"我国现行法律框架下，中国人民银行是国务院的一个职能部门，但与财政部平级，不受财政部的节制。
2.制定和实施货币政策的自主程度。《人行法》第五条规定："中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。""中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。"可见，在决定有关货币政策的重大事宜方面，相对于国务院而言，中国人民银行缺乏自主性，完全受制于中央政府，只是在非重大事宜的决策方面享有自主权，而这种重大与非重大事宜的划分也完全取决于国务院的意志。但是，中国人民银行在执行货币政策，履行职责，开展业务时，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉（《人行法》第七条），故中国人民银行只服从于国务院，只对国务院负责，国务院对中央银行拥有最高权威。
3.组织机构方面的规定。中国人民银行行长由国务院总理提名，全国人大决定；全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，国家主席任免。副行长由总理任免（《人行法》第九条）。中国人民银行设货币政策委员会，其职责、组成和工作程序，由国务院规定（《人行法》第十一条）。可见，在中国人民银行领导人的任免方面，国务院居主导地位。需要指出的是，中国人民银行的分支机构，是总行的派出机构，总行对其实行集中统一领导和管理，这便从组织上割断了分支机构与地方政府的关系。
4.有关经济与财务的规定。中国人民银行是国有中央银行，其全部资本由国家所有（《人行法》第八条）。由于中央银行资本中没有任何私人份额，故中央银行不代表任何私人利益。法律规定，中国人民银行不得对财政透支，不得直接认购和包销政府债券（《人行法》第二十八条）；不得向地方政府、各级政府部门提供贷款（《人行法》第二十九条）；并实行独立的财务预算管理制度，依法提取总准备金后的净利润全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨款弥补《人行法》第三十七、三十八条）。由此可见，中国人民银行在与政府的资金往来及财务方面，享有较大的独立性。
综上所述，中国人民银行的独立性比日本银行和英格兰银行要高，比德意志联邦银行和美国联邦储备系统要低，它仍具有一定的独立性，即它独立于财政，独立于地方政府，资金和财务独立。但是，它的独立性在中央政府面前，便几乎消失得干干净净。因此，这种独立性本身不是绝对的，而是相对的。
（二）对现行法律设计的反思与改进建议
中央银行独立性问题在我国的提出始于80年代中期，尽管与国外情况不完全一致，争议的理由也不尽相同，但认为中央银行应有独立性的则占绝大多数，不同的只是如何独立法，代表性的观点有三种：1.中央银行应独立于政府，独立于财政，直接隶属于全国人大，其地方分支机构应独立于地方政府，财政不能强行向中央银行透支。2.中央银行没有必要脱离政府直接对全国人大负责，因为经济工作是统一领导的，中央银行的独立性应主要表现在三个方面，即它应独立于财政，独立于经济计划和主管部门，独立于地方政府。3.不提中央银行隶属关系，只提货币发行权，主张货币发行由全国人大常委会监督，不经全国人大常委会批准不得开动货币发行机器；另有人主张货币发行权由全国人大常委会行使，财政向银行透支应由全国人大专门委员会审查并由大会批准。〔20〕《人行法》实际上采纳了第二种意见。
笔者认为，《人行法》较之过去的《银行管理暂行条例》（以下简称《条例》）在独立性问题上有所进步，各种关系的界定也要明确得多。它第一次以法律的形式确立了中央银行相对于政府部门（尤其是财政）、地方政府、社会团体和个人的独立性，确立了中国人民银行在资金与财务上的独立性。但是，由于中国人民银行相对于国务院毫无独立性可言，这便为中央政府全面干预中央银行业务留下了广阔的空间。从以往的经验来看，上述法律规定的独立性能否真正落实，现在还应打个问号。例如：1986年出台的《条例》第三十条规定："财政部门不得向中国人民银行透支。"而实际上由于财政年年出现硬赤字，这些硬赤字主要靠向银行透支和借款解决，到1994年末，中国人民银行对财政部的透支和借款（长期性）余额约1800亿元，占当时中国人民银行总资产的12.2％，此外，中国人民银行每年的贷款也有相当部分投向本应由财政负担的项目上，如贫困地区的公共设施，国有企业和粮食企业的亏损补贴等。〔21〕又如：由于中国人民银行按行政区划设置分支机构，这些分支机构在人事安排、干部任免、信贷规模、中央银行贷款分配等方面受地方政府干预的事例比比皆是，尤其是地方政府通过分支机构向总行施加压力，以多要指标和贷款，同时要求分支机构放松对本地区的金融监管，"奉命批机构、批贷款"的事情屡见不鲜。这些现象说明，现有法律设计的这种相对独立性要真正落实，并非易事。
法律设计中央银行独立性的初衷是为了克服中央银行缺乏独立性而引起的种种弊端，如货币政策的通货膨胀倾向，政治短期效益的影响，政府家控制中央银行的操作失当等；是为保证货币政府的正确制定和实施，强化金融监管，完善金融调控。由于在实践中，中国人民银行缺乏真正意义上的独立性，因此而造成的各种问题和弊端在改革开放后已充分显现。在中国当代的政治现实中，政府一般将经济增长作为工作的首要目标，考察政绩主要看经济发展情况，加之赶超心理作祟和头脑容易发热，使附属于政府宏观经济政策的货币闸门大开，货币连年超经济发行已成为近年严重通货膨胀的主因之一，此外，由于金融监管不严和不规范，金融领域的违法犯罪日渐严重，泡沫经济的出现早已不再耸人听闻。严峻的现实呼唤一个独立而权威的中央银行，把好货币闸门，治理金融混乱。
从理论上讲，中央银行直接向全国人大负责有利于增强其独立性，克服制定和实施货币政策的各种偏颇，抵制各种不合法的干预。但是，在现实中很难想象中央银行能借助于全国人大的力量而独立于政府的宏观经济决策，因为在实践中全国人大和国务院在宏观经济决策上并无差异。而且这种改革已远远超出经济体制改革的范围，更主要地含有政治体制改革的意义，涉及到我国宏观经济决策权力的再分配，其难度之大可想而知。因此，在现有法律框架的基本原则不变的前提下，我们应从以下方面着手改进：1.改善中国人民银行与国务院的关系。应当承认，中央银行业务精妙，技术专门，国务院显然不宜过多干预中国人民银行的具体业务操作。《人行法》第三条已明确规定货币政策的首要目标是稳定币值，国务院应支持中央银行为稳定币值而做出的种种努力。发展和稳定是我国经济工作的两大主题，改革以来的现实是发展往往压倒稳定，经济过热和失控屡次出现，因此，中国人民银行应成为宏观经济的制动系统，成为经济决策中坚定的稳定力量。故国务院与中国人民银行之间不应是单纯的领导与被领导关系，而应建立一种互相尊重、彼此合作的关系，国务院在依法监督中国人民银行的同时，应成为中国人民银行履行职责的坚强保障。这一点虽然被立法所忽视，但在实践中应予以重视。
2.妥善处理中国人民银行与财政部门的关系。法律虽然规定财政不得透支，中央银行不得直接认购和包销政府债券，但却没有相应规定违反者的法律责任，因此，能否落实便取决于中央政府和中央财政的自制。建议《人行法》增补相应的法律责任条文，并在实践中发挥全国人大及其常委会的监督作用。弥补财政赤字规范办法是向社会发行公债，解决办法则是增收节支，提高效益，力求收支平衡。当然，中央银行与财政的关系也不仅限于上述资金往来方面。在现代市场经济中，货币政策与财政政策是国家的两大主要宏观经济政策，一般而言，财政政策着眼于资源的合理配置和收入的公平分配；货币政策则强调币值稳定，并在此基础上促进经济增长。因此，为使宏观经济稳定协调地发展，两大政策必须互相协调。
3.加强全国人大及其常委会对货币政策的监督。《人行法》第六条首次规定中国人民银行应向全国人大常委会报告有关货币政策和金融监管的工作，这是一个明显的进步。不足之处是该条规定过于粗疏，需在实践中不断改进，做到制度化和规范化。笔者认为，相对于计划和财政而言，金融的重要性丝毫不让，中央银行也应定期向全国人大及其常委会报告工作，接受监督。全国人大及其常委会必须及时了解货币政策的制定和执行情况，了解全国金融形势和动态，权力机关的知情权是其监督权的前提。
4.采取措施排除地方政府的不合理干预，克服中央银行分支机构地方化的倾向。可供采取的措施是，强化中央银行垂直领导体制，按履行职责的需要设置分支机构，打破目前以行政区划设置分支机构的做法，根据区域内经济和谐发展及金融调控和监管的需要，对现有分支机构的重叠多余部分进行调整和撤并，在区域金融中心城市充实力量，原则上只在相对独立的大金融中心城市设置一级分行，在一级分行管辖区域内重要金融和经济中心设置二级分行，在二级分行以下根据需要设置支行。原由中国人民银行创办的证券公司、金店、证券交易中心等彻底与中央银行脱钩，不再纳入中央银行序列。调整出的多余分支机构，逐渐转变职能，向政策性银行转变，承担过去由中央银行承办的政策性贷款业务。在组建精干高效的分支机构体系的同时，要把金融调控的权力适当集中于总行，分支机构主要做好辖区的金融监管、调查统计、经理国库、现金调拨、横向头寸调剂、外汇管理和联行清算工作。这样做既可以真正理顺关系，使中央银行真正超脱，又可以把地方政府的不合理干预限制在最低程度。
注释：
〔1〕盛慕杰主编：《中央银行学》，中国金融出版社1989年版， 第73页-74页。
〔2〕于宗先主编：《经济学百科全书》， 联经出版事业公司1986年版，第1316页。
〔3〕作者根据P?金德尔伯格《西欧金融史》第400 页提供的数据计算。
〔4〕于宗先主编：《经济学百科全书》，第1316页。
〔5〕盛慕杰主编：《中央银行学》，第75页。
〔6〕盛慕杰主编：《中央银行学》，第75页。
〔7〕参见（美）弗雷德里克?S?米什金：《货币银行金融市场学》，中国财政经济出版社1990年版，第385-386页。
〔8〕（美）弗雷德里克?S?米什金：《货币银行金融市场学》，第386-387页。
〔9〕（英）《考察金融机构职能委员会报告》， 英国文书局1980年版。
〔10〕（美）威廉?麦克多诺：《一个民主国家中的独立的中央银行-联邦储备系统的经验》，载《纽约联邦储备银行季度综览》1994春季号。
〔11〕中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署：《宏观经济管理中的中央银行》，第120页。
〔12〕参见甘培根、林志琦主编《外国金融制度与业务》，中国经济出版社1992年版，第89-91页。
〔13〕详见陈晓《德国中央银行法的特色》，载《外国法学研究》1993复刊1。
〔14〕Rrederic Solomon等：Banking Law,Volume 4，IV-A-40。
〔15〕USCA，Title12，s246。
〔16〕1914，30 Op.Atty.Gen.308.
〔17〕详见陈晓《〈日本银行法〉述评》， 载《外国法学译评》1994年第3期。
〔18〕铃木淑夫：《日本的金融政策》，中国发展出版社1995年版，第143页。
〔19〕唐宁街为英国首相官邸所在地，穿针街为英格兰银行总行所在地。
〔20〕根据王志编《十年金融改革学术观点概况》第49-54页整理。
〔21〕谢平：《中国中央银行的独立性》，《上海证券报》1995年4月5日。
来源:中国民商法律网
一、问题的提出
众所周知，中央银行是一国金融体系的枢纽，它负责制定和执行货币政策，肩负稳定货币和管理金融等重要职责。中央银行是由商业银行脱胎换骨来的，经历了由私人机构向公共机构的转变。作为公共机构，它与政府有着密切的联系。因此，如何处理中央银行与政府之间的关系，是中央银行诞生后一直存在的问题。早期中央银行的一项重要职能是充当政府的银行，为财政提供融资服务，但又担心政府会滥用权力，毫无节制地利用中央银行为财政提供廉价资金，以至引起通货膨胀，故提出中央银行应独立于政府。所以，本文研究的中央银行独立性，实指中央银行与政府的关系。这个问题在国内外一直存在争议，并且处于不断发展变化之中。
二、中央银行独立性的发展演变
中央银行诞生之初，无不与政府发生某种特殊关系，如被学者称为中央银行始祖的英格兰银行，其成立的目的，便是为英王垫款，同时换取银行业务的某种特权和利益。当时中央银行与政府的关系，主要表现在5个方面：1.争取政府支持以独享货币发行权；2.经办政府财政收支，建立资金往来关系；3.办理政府借款和公债筹集业务；4.为政府解决货币经济危机；5.银行总裁由政府任命。〔1〕
第一次世界大战以前，一些国家认为中央银行是私人企业，他们虽然承认中央银行与社会福利关系甚大，中央银行应对社会负责，但认为中央银行不应受政治控制并保持最高程度的自由几乎成为人们的共识。白芝诺（W?Bagehot）在其1873 年出版的名著《伦巴特街》（LombardStreet）中，对英格兰银行应受财政部长监督的主张大加反对，认为英格兰银行的经营与管理若受到政党的干预，则将导致严重恶果；他认为，各政党即便在其他各种政策上意见对立，但对于中央银行应具有独立性一事，应可获得一致的意见。〔2〕
第一次世界大战期间，由于战时财政需要，中央银行的私人事业性质和自由原则受到严重侵权。各交战国除英国以发行国库券筹措军费外，无不利用中央银行增发纸币以供军费开支。供给国防被认为是国家的最高需要，中央银行无奈为时势所屈，其自由原则和独立性因战争而遭到破坏。战后由于多数交战国经济困难，继续利用中央银行增发纸币作为筹资的捷径，政府因战争而获取的权力得以维持。然而，中央银行被迫增发的纸币，引发了一战后大多数国家普遍发生的严重通货膨胀，加剧了经济和金融的困难。例如：1921年与1913年相比，英国、法国、德国、意大利四国中央银行发行的纸币流通量分别上升了3.5倍、5.6倍、38倍和7.6倍。〔3〕中央银行独立性的问题在这种情况下又被重新提了出来。
这次重提中央银行独立性，其要求的强烈程度为历史之最。1920年布鲁塞尔国际金融会议，曾作出如下决议："中央银行必须不受政府的压力，而应依循审慎的金融路线而行动。"1922年热那亚国际金融会议，对上述宗旨予以同样的强调。将本世纪20年代对中央银行独立性的强烈要求加以综合说明者，乃1931年的《麦克米伦报告》，该报告指出："健全的货币政府之主要目的，须由具有不受挑衅的独立立场者，不断地利用知识、判断及权威，自由运用其巨大的资源与各种技术始能达成。其管理当局应为英格兰银行，因为英格兰银行具有实现此一目的之各种优良工具，并独立于政治影响之外，专为公益而努力，对其发展相随而生的变化并不怀疑；并对担负新的责任而无踌躇，虽置身于追求利润的奋斗中，但却超然于私人利益之外。"〔4 〕麦克米伦报告是由英国金融和工业皇家委员会提出的，该委员会主席乃英国著名律师麦克米伦勋爵，故以其姓名冠之。该报告当时为货币银行方面的权威性文献，在英国和西方世界的影响很大。当时英国、德国、美国的中央银行首脑均赞成中央银行的独立。在国际联盟的支持下，为稳定战后金融和复兴经济，没有成立中央银行的一些欧洲国家，纷纷成立独立的中央银行，一些国家的中央银行法还规定了中央银行独立于政府的条文，如奥地利、匈牙利、德意志、保加利亚、希腊、爱沙尼亚等国便是如此。〔5〕
本世纪30年代以后，世界经济出现大恐慌，面对经济大萧条和大规模失业，中央银行束手无策，导致人们对中央银行的信心大减；另一方面，财政政策的各种调整经济循环措施，却发挥了相当的效果。中央银行因此渐失独立性，成为财政的附属。1931年9月21日， 英国放弃金本位制，英格兰银行听命于政府任由英镑贬值，独立性丧失殆尽。法国中央银行总裁因拒绝贴现国库券而被迫辞职。德国重新制订国家银行法，使中央银行成为推行政府政策的工具。"〔6〕
第二次世界大战以后，西方国家受凯恩斯理论的影响，普遍对经济实行国家干预，货币政策作为国家宏观经济政策的组成部分，必须服从于国家宏观经济政策的总目标和总要求。因此，中央银行制定和执行货币政策，应受政府的控制和监督。为此，一些国家（如英国、法国）对中央银行实行了国有化，不允许私人利益在中央银行中占任何特殊地位，这样便加强了对中央银行的控制。然而，中央银行保持独立性的呼声并没有因此灭绝。1957年，本着对两次世界大战期间严重通货膨胀的深刻反省，西德颁布了新的中央银行法，创立了世界上独立性最大的中央银行--德意志联邦银行。
经过战后经济快速增长阶段（1953年-1972年）以后，资本主义进入经济滞胀阶段，经济增长缓慢与严重通货膨胀结合在一起，人们这时又开始重新思考中央银行与政府的关系，加强中央银行独立性的呼声又起。
综上所述，中央银行拥有独立性作为传统理念曾在其诞生初期得以确立，而在自由资本主义向垄断资本主义转变的过程中，中央银行独立性便受到了怀疑及某种程度的否定。带有普遍性的一个现象是，一旦发生战争或严重经济金融危机，国家安危受到威胁时，政府便会出面干预经济，控制金融，中央银行便无独立性可言。故中央银行独立性一般维持在经济平稳之时，支持中央银行的力量在发生严重通货膨胀时得到增强。
三、赞成与反对中央银行独立性的理由
（一）赞成派的理由
中央银行诞生以来，赞成与反对中央银行独立性的两派争议便没有停止过。赞成派的主要理由是〔7〕：
1.中央银行听命于政府会使货币政策带有通货膨胀的偏向。在赞成派看来，民主社会的政治家是目光短浅的，他们总是为下次选举获胜的需要所左右，他们不再能重视诸如稳定物价这样的长期目标，相反，他们对寻求诸如高失业和高利率之类的问题的短期解决方案有兴趣。赞成派相信，一个政治上被隔离的中央银行，将更可能关注长期目标，从而成为健全的货币和稳定的价格水平的保卫者。赞成派还提出了所谓政治产业周期理论，该理论认为，每当选举即将来临时政府便实行扩张性政策以降低失业率和利率，一俟选举过后，上述政策的不良后果（即高通货膨胀和高利率）便会出现，需要采取不得人心的紧缩性政策，但由于距下次选举尚远，政治家便希望选民在下次选举之前忘却。大量证据表明美国便存在此类政治产业周期。
2.把中央银行置于政府的控制下，使之更多地受财政部的影响，是非常危险的。因为这样做为财政部利用中央银行筹资或直接从中央银行融资以弥补财政赤字提供了便利。中央银行直接购买财政部债券，会使货币供应增大，导致通货膨胀发生。而独立的中央银行则能较好地抵制来自财政部的压力。
3.货币政策太重要，因而不能把它交给一群政治家去控制，这些人一再表现出缺乏对重大经济问题做出坚定决策而需要的专业知识。事实上，有些政治家可能宁愿有一个独立的中央银行作为一个公共的"代过者"来分担自己肩上的某些压力。一些政治家可能为了当选而支持通货膨胀的货币政策，却在私下里反对这种政策。一个独立的中央银行能够推行政治上不得人心然而符合公共利益的政策。
（二）反对派的理由
与上述论点相反，反对派提出下列理由反对中央银行拥有独立性〔8〕：
1.把影响社会经济中几乎每个人的货币政策交给一个不对任何人负责的少数精英集团控制是不民主的。假如中央银行工作业绩不佳，对其成员并没有象对政治家那样的可以撤换的规定。货币政策确实要注重长期目标，但政府官员也就长期政策（如外交政策和国防政策）进行决策。
2.公众认为应对本国经济福利负责的是政府，故政府应控制在决定经济健康运行方面很可能是最重要的机构--中央银行。此外，为了协调经济决策，促进经济稳定，货币政策必须与财政政策相互配合。只有把货币政策交给同时控制财政政策的政府掌握，才能防止这两种政策为相互矛盾的目标而行事。
3.独立的中央银行并非总是成功的运用其自由。如美国联邦储备系统是独立性较大的中央银行，它在60年代和70年代实行过一种过度扩张性的货币政策，这种政策助长了这一时间迅速的通货膨胀。
对于中央银行应否拥有独立性，历来是个有争议的问题，至今仍没有取得一致意见。
四、中央银行独立性的衡量标准及实证分析
（一）衡量标准
进一步的研究需要回答这样一个问题，即我们所说的中央银行独立性究竟意味着什么，我们以什么标准进行衡量和判断。在衡量标准的设定方面各国并不完全一致。1980年英国考察金融机构职能委员会从以下几个方面分析中央银行独立性：1.它归谁所有，是私有还是国有；2.它的总裁与理事的职权及其任命和任期；3.它在执行货币政策方面有哪些法定职责，履行这些职责时是否受政府支配，双方有矛盾时如何解决；4.它同政府有关部门有否人员交换或人员之间的联系，政府在中央银行理事会中有无直接代表；5.它是否直接向议会汇报工作。〔9〕
美国纽约联邦储备银行行长威廉?麦克多诺提出的衡量标准是：1.中央银行在制定和实施政策（尤其是货币政策）方面对政府享有多大程度的自由；2.任命和撤销中央银行领导人的程序；3.中央银行筹措资金的方法，是否依赖政府或议会的拨款。〔10〕
1990年1月， 在北京举行的国际中央银行研讨会指出："中央银行独立性的具体体现是，它必须独享货币发行权；发行货币根据经济的客观需要而不受政府财政透支的干扰；能独自解决严重的通货膨胀而无需向财政部报告自己的工作；重大决策不由某一部门或个人决定，而由中央银行理事会决定；享有充分的对金融系统进行监督和管理；拥有资金来源与运用的支配权而不依赖财政拨款，等等。"〔11〕
笔者认为，应从三大方面来衡量中央银行的独立性：1.从组织上衡量，即中央银行是否隶属于政府，其领导人的任免程序和任期；2.从决策上衡量，即能否独立制定和执行货币政策，如何解决货币政策与政府其他宏观经济政策可能出现的矛盾和冲突；3.从经济上衡量，即是否依赖于财政拨款，能否抵制财政透支及其他不合理融资要求，有无可供独立支配的财源。
（二）实证分析
上述衡量标准本身是客观中立的，其中并不含有赞成或反对中央银行独立性的价值判断。在作出我们自己的价值判断之前，对各国中央银行独立性进行一番实证研究是十分必要的。这种实证研究由哈佛大学的学者于1990年完成。该项研究使用的资料是17个工业化国家从1951年至1988年的国民经济统计资料，研究采取的衡量中央银行独立性的标准有两个：一是政策独立性标准，即通过政府对货币政策决策的干预程度及中央银行行长行使的权力来判断独立性；二是经济独立性标准，即依中央银行对财政赤字提供财务支持的额度和范围来判断。通过这两个标准将中央银行的独立性分成非常高、比较低、非常低四个等级，以此来研究中央银行独立性与经济总体发展有关联的一些主要因素之间的联系。哈佛研究报告的结论是：只有中央银行保持高度的独立性，才能在低通货膨胀条件下实现适度的经济增长和低的失业率。其具体数据详见下表：〔12〕
各国中央银行独立性与通货膨胀和经济增长情况对照表
中央银行独立性 代表国家 通货膨胀指数 经济增长率
非常高 德国、瑞士 3.1％ 3.1％
比较高 美国、荷兰、 4.4％ 4.3％
日本、加拿大
比较低 法国、英国、 6.0％ 3.4％
丹麦、瑞典、
比利时等
非常低 澳大利亚、 7.5％ 3.8％
新西兰、爱尔兰等
注：通货膨胀指数为1951年至1988年期间的平均值；经济增长率为1955至1987年期间的平均值
五、国外中央银行独立性的典型模式
（一）德国模式
德国中央银行是独立性很高的中央银行的典型代表。根据《联邦银行法》（即德国中央银行法），它不受总理领导、不受政府监督、同时也不受议会的控制，而是依法享有完全的自主权。联邦政府与联邦银行不存在行政上的隶属关系，联邦政府在任何时候都无权向联邦银行发布命令。法律规定，货币政策的目标是稳定货币，当货币政策可能与政府的其他政策发生冲突时，保卫货币的任务是第一位的，政府只能要求联邦银行最多推迟两周作出决议，但不得要求联邦银行改变政策。联邦银行的最高决策机构是中央银行理事会，执行理事会是其执行机构，行长、副行长及执行理事会的其他成员由联邦政府提名，联邦共和国总统任命。其任期与联邦总统任期不一致，致使政府无法随时撤换他们。联邦政府成员有权出席中央银行理事会会议，但无表决权。在德国，法律禁止政府向联邦银行透支，政府机构虽然可以向联邦银行借款，但必须保证归还，并且在数额上也有限制。这种保证放款的最高限额是：对联邦政府，60亿马克；对联邦铁路，6亿马克；对联邦邮政，4亿马克；对平衡基金，2亿马克；对欧洲复兴计划特别基金，5000万马克； 对州政府，为每个居民43马克，对柏林、不来梅和汉堡为每个居民80马克。上述各种保证放款总计大致不超过100亿马克。 尽管法律赋予联邦银行相当大的独立性，但仍然要求联邦银行在其职责的执行不受侵犯的条件下支持联邦政府的一般经济政策，并就重大的货币政策问题向联邦政府提供咨询，应政府要求提供有关信息。〔13〕
（二）美国模式
美国中央银行是由12家联邦储备银行组成的联邦储备系统，它也是独立性较大的中央银行的范例。法律规定，联邦储备系统直接对国会负责，独立制定和执行货币政策。联邦储备系统理事会理事经参议院认可和同意后，由总统任命，但理事任期14年，比总统任期长得多，且每两年改派一人，这便避免了总统直接操纵理事会的可能性。在与财政的资金往来上，法律禁止财政透支，禁止联储直接购买财政债券。联储的资本来自会员银行和公众，但持股者没有表决权。联储收入主要来自为进行公开市场业务而持有的政府债券的利息收入，联储的所有管理费用开支，由其自行解决，完全不依赖于财政拨款。
但是，联储的独立性在历史上和法律上是不彻底的，例如：在1935年银行法实施之前，财政部长和货币总监是联邦理事会的当然理事。〔14〕即使在现在，当《联邦储备法》赋予联储理事会或联储代理人的任何权力与财政部长的权力有矛盾时，则此项权力须在财政部长的监督和管制之下执行。〔15〕美国司法部长对此的解释是，在财政部长与联邦储备委员会的权力发生交叉或冲突时，法律的目的是保证财政部长既存权力的维持和至上。〔16〕由此可见，联储的独立性和权威性仍是不充分的。
（三）日本模式
日本银行是日本的中央银行，其资本的55％由政府出资，其余部分由民间出资者提供，但民间出资者对日本银行的决策几乎没有任何影响。日本银行的经费自理，不依赖财政拨款。其最高决策机构是日本银行政策委员会，在委员会的7名委员中，有大藏省和经济企划厅代表各1人，但他们无表决权。其他委员在取得参众两院同意的情况下由内阁任命，任期4年，可以连任，日本银行总裁、副总裁由内阁任命， 理事由总裁推荐，主管大臣任命，任期4年。主管大臣是大藏大臣， 他对日本银行的决策拥有很大的权威，一些重大决策（如存款准备金率的决定、变更和废止）须经其认可。大藏大臣除依法对日本银行进行管理和监督外，还拥有对日本银行的命令权。〔17〕由此可见，日本银行在法律上的独立性并不高，《日本银行法》也被日本著名金融专家铃木淑夫博士批评为落后于时代的立法。〔18〕
（四）英国模式
英格兰银行原是私人银行，1946年国有化后，由财政部持有其全部股份。英格兰银行总裁、副总裁和理事由政府建议，英王任命，任期分别为5年和4年。英格兰银行是货币政策的主要执行者，但决定者是政府。在履行法定职能时英格兰银行要遵从财政部的指导，财政部长不轻易行使命令权，两者的分歧通常在内部协商解决，英格兰银行很少公开反对政府的政策。英格兰银行一般向财政大臣负责，财政大臣再为英格兰银行向议会负责。英国前首相卡拉汉曾宣称，有关货币事务的政策应由唐宁街制定而不是由穿针街制定。〔19〕由此可见，英格兰银行的独立性是较低的。
上述德美日英四国，乃当今世界金融执牛耳者，金融业最为发达。以上的分析说明，在中央银行独立性问题上并不存在统一的模式，采取哪种中央银行制度是各国政治决断和利益平衡的结果，与各国的国情密切相关。
六、中国人民银行独立性研究
（一）《中国人民银行法》关于独立性的规定
《中国人民银行法》（以下简称《人行法》）在中央银行独立性方面的规定大致体现在以下方面：
1.中国人民银行与中央政府的隶属关系。《人行法》第二条规定："中国人民银行在国务院领导下，制定和实施货币政策，对金融业实施监督管理。"我国现行法律框架下，中国人民银行是国务院的一个职能部门，但与财政部平级，不受财政部的节制。
2.制定和实施货币政策的自主程度。《人行法》第五条规定："中国人民银行就年度货币供应量、利率、汇率和国务院规定的其他重要事项作出的决定，报国务院批准后执行。""中国人民银行就前款规定以外的其他有关货币政策事项作出决定后，即予执行，并报国务院备案。"可见，在决定有关货币政策的重大事宜方面，相对于国务院而言，中国人民银行缺乏自主性，完全受制于中央政府，只是在非重大事宜的决策方面享有自主权，而这种重大与非重大事宜的划分也完全取决于国务院的意志。但是，中国人民银行在执行货币政策，履行职责，开展业务时，不受地方政府、各级政府部门、社会团体和个人的干涉（《人行法》第七条），故中国人民银行只服从于国务院，只对国务院负责，国务院对中央银行拥有最高权威。
3.组织机构方面的规定。中国人民银行行长由国务院总理提名，全国人大决定；全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定，国家主席任免。副行长由总理任免（《人行法》第九条）。中国人民银行设货币政策委员会，其职责、组成和工作程序，由国务院规定（《人行法》第十一条）。可见，在中国人民银行领导人的任免方面，国务院居主导地位。需要指出的是，中国人民银行的分支机构，是总行的派出机构，总行对其实行集中统一领导和管理，这便从组织上割断了分支机构与地方政府的关系。
4.有关经济与财务的规定。中国人民银行是国有中央银行，其全部资本由国家所有（《人行法》第八条）。由于中央银行资本中没有任何私人份额，故中央银行不代表任何私人利益。法律规定，中国人民银行不得对财政透支，不得直接认购和包销政府债券（《人行法》第二十八条）；不得向地方政府、各级政府部门提供贷款（《人行法》第二十九条）；并实行独立的财务预算管理制度，依法提取总准备金后的净利润全部上缴中央财政，亏损由中央财政拨款弥补《人行法》第三十七、三十八条）。由此可见，中国人民银行在与政府的资金往来及财务方面，享有较大的独立性。
综上所述，中国人民银行的独立性比日本银行和英格兰银行要高，比德意志联邦银行和美国联邦储备系统要低，它仍具有一定的独立性，即它独立于财政，独立于地方政府，资金和财务独立。但是，它的独立性在中央政府面前，便几乎消失得干干净净。因此，这种独立性本身不是绝对的，而是相对的。
（二）对现行法律设计的反思与改进建议
中央银行独立性问题在我国的提出始于80年代中期，尽管与国外情况不完全一致，争议的理由也不尽相同，但认为中央银行应有独立性的则占绝大多数，不同的只是如何独立法，代表性的观点有三种：1.中央银行应独立于政府，独立于财政，直接隶属于全国人大，其地方分支机构应独立于地方政府，财政不能强行向中央银行透支。2.中央银行没有必要脱离政府直接对全国人大负责，因为经济工作是统一领导的，中央银行的独立性应主要表现在三个方面，即它应独立于财政，独立于经济计划和主管部门，独立于地方政府。3.不提中央银行隶属关系，只提货币发行权，主张货币发行由全国人大常委会监督，不经全国人大常委会批准不得开动货币发行机器；另有人主张货币发行权由全国人大常委会行使，财政向银行透支应由全国人大专门委员会审查并由大会批准。〔20〕《人行法》实际上采纳了第二种意见。
笔者认为，《人行法》较之过去的《银行管理暂行条例》（以下简称《条例》）在独立性问题上有所进步，各种关系的界定也要明确得多。它第一次以法律的形式确立了中央银行相对于政府部门（尤其是财政）、地方政府、社会团体和个人的独立性，确立了中国人民银行在资金与财务上的独立性。但是，由于中国人民银行相对于国务院毫无独立性可言，这便为中央政府全面干预中央银行业务留下了广阔的空间。从以往的经验来看，上述法律规定的独立性能否真正落实，现在还应打个问号。例如：1986年出台的《条例》第三十条规定："财政部门不得向中国人民银行透支。"而实际上由于财政年年出现硬赤字，这些硬赤字主要靠向银行透支和借款解决，到1994年末，中国人民银行对财政部的透支和借款（长期性）余额约1800亿元，占当时中国人民银行总资产的12.2％，此外，中国人民银行每年的贷款也有相当部分投向本应由财政负担的项目上，如贫困地区的公共设施，国有企业和粮食企业的亏损补贴等。〔21〕又如：由于中国人民银行按行政区划设置分支机构，这些分支机构在人事安排、干部任免、信贷规模、中央银行贷款分配等方面受地方政府干预的事例比比皆是，尤其是地方政府通过分支机构向总行施加压力，以多要指标和贷款，同时要求分支机构放松对本地区的金融监管，"奉命批机构、批贷款"的事情屡见不鲜。这些现象说明，现有法律设计的这种相对独立性要真正落实，并非易事。
法律设计中央银行独立性的初衷是为了克服中央银行缺乏独立性而引起的种种弊端，如货币政策的通货膨胀倾向，政治短期效益的影响，政府家控制中央银行的操作失当等；是为保证货币政府的正确制定和实施，强化金融监管，完善金融调控。由于在实践中，中国人民银行缺乏真正意义上的独立性，因此而造成的各种问题和弊端在改革开放后已充分显现。在中国当代的政治现实中，政府一般将经济增长作为工作的首要目标，考察政绩主要看经济发展情况，加之赶超心理作祟和头脑容易发热，使附属于政府宏观经济政策的货币闸门大开，货币连年超经济发行已成为近年严重通货膨胀的主因之一，此外，由于金融监管不严和不规范，金融领域的违法犯罪日渐严重，泡沫经济的出现早已不再耸人听闻。严峻的现实呼唤一个独立而权威的中央银行，把好货币闸门，治理金融混乱。
从理论上讲，中央银行直接向全国人大负责有利于增强其独立性，克服制定和实施货币政策的各种偏颇，抵制各种不合法的干预。但是，在现实中很难想象中央银行能借助于全国人大的力量而独立于政府的宏观经济决策，因为在实践中全国人大和国务院在宏观经济决策上并无差异。而且这种改革已远远超出经济体制改革的范围，更主要地含有政治体制改革的意义，涉及到我国宏观经济决策权力的再分配，其难度之大可想而知。因此，在现有法律框架的基本原则不变的前提下，我们应从以下方面着手改进：1.改善中国人民银行与国务院的关系。应当承认，中央银行业务精妙，技术专门，国务院显然不宜过多干预中国人民银行的具体业务操作。《人行法》第三条已明确规定货币政策的首要目标是稳定币值，国务院应支持中央银行为稳定币值而做出的种种努力。发展和稳定是我国经济工作的两大主题，改革以来的现实是发展往往压倒稳定，经济过热和失控屡次出现，因此，中国人民银行应成为宏观经济的制动系统，成为经济决策中坚定的稳定力量。故国务院与中国人民银行之间不应是单纯的领导与被领导关系，而应建立一种互相尊重、彼此合作的关系，国务院在依法监督中国人民银行的同时，应成为中国人民银行履行职责的坚强保障。这一点虽然被立法所忽视，但在实践中应予以重视。
2.妥善处理中国人民银行与财政部门的关系。法律虽然规定财政不得透支，中央银行不得直接认购和包销政府债券，但却没有相应规定违反者的法律责任，因此，能否落实便取决于中央政府和中央财政的自制。建议《人行法》增补相应的法律责任条文，并在实践中发挥全国人大及其常委会的监督作用。弥补财政赤字规范办法是向社会发行公债，解决办法则是增收节支，提高效益，力求收支平衡。当然，中央银行与财政的关系也不仅限于上述资金往来方面。在现代市场经济中，货币政策与财政政策是国家的两大主要宏观经济政策，一般而言，财政政策着眼于资源的合理配置和收入的公平分配；货币政策则强调币值稳定，并在此基础上促进经济增长。因此，为使宏观经济稳定协调地发展，两大政策必须互相协调。
3.加强全国人大及其常委会对货币政策的监督。《人行法》第六条首次规定中国人民银行应向全国人大常委会报告有关货币政策和金融监管的工作，这是一个明显的进步。不足之处是该条规定过于粗疏，需在实践中不断改进，做到制度化和规范化。笔者认为，相对于计划和财政而言，金融的重要性丝毫不让，中央银行也应定期向全国人大及其常委会报告工作，接受监督。全国人大及其常委会必须及时了解货币政策的制定和执行情况，了解全国金融形势和动态，权力机关的知情权是其监督权的前提。
4.采取措施排除地方政府的不合理干预，克服中央银行分支机构地方化的倾向。可供采取的措施是，强化中央银行垂直领导体制，按履行职责的需要设置分支机构，打破目前以行政区划设置分支机构的做法，根据区域内经济和谐发展及金融调控和监管的需要，对现有分支机构的重叠多余部分进行调整和撤并，在区域金融中心城市充实力量，原则上只在相对独立的大金融中心城市设置一级分行，在一级分行管辖区域内重要金融和经济中心设置二级分行，在二级分行以下根据需要设置支行。原由中国人民银行创办的证券公司、金店、证券交易中心等彻底与中央银行脱钩，不再纳入中央银行序列。调整出的多余分支机构，逐渐转变职能，向政策性银行转变，承担过去由中央银行承办的政策性贷款业务。在组建精干高效的分支机构体系的同时，要把金融调控的权力适当集中于总行，分支机构主要做好辖区的金融监管、调查统计、经理国库、现金调拨、横向头寸调剂、外汇管理和联行清算工作。这样做既可以真正理顺关系，使中央银行真正超脱，又可以把地方政府的不合理干预限制在最低程度。
注释：
〔1〕盛慕杰主编：《中央银行学》，中国金融出版社1989年版， 第73页-74页。
〔2〕于宗先主编：《经济学百科全书》， 联经出版事业公司1986年版，第1316页。
〔3〕作者根据P?金德尔伯格《西欧金融史》第400 页提供的数据计算。
〔4〕于宗先主编：《经济学百科全书》，第1316页。
〔5〕盛慕杰主编：《中央银行学》，第75页。
〔6〕盛慕杰主编：《中央银行学》，第75页。
〔7〕参见（美）弗雷德里克?S?米什金：《货币银行金融市场学》，中国财政经济出版社1990年版，第385-386页。
〔8〕（美）弗雷德里克?S?米什金：《货币银行金融市场学》，第386-387页。
〔9〕（英）《考察金融机构职能委员会报告》， 英国文书局1980年版。
〔10〕（美）威廉?麦克多诺：《一个民主国家中的独立的中央银行-联邦储备系统的经验》，载《纽约联邦储备银行季度综览》1994春季号。
〔11〕中国人民银行、国际货币基金组织、联合国开发计划署：《宏观经济管理中的中央银行》，第120页。
〔12〕参见甘培根、林志琦主编《外国金融制度与业务》，中国经济出版社1992年版，第89-91页。
〔13〕详见陈晓《德国中央银行法的特色》，载《外国法学研究》1993复刊1。
〔14〕Rrederic Solomon等：Banking Law,Volume 4，IV-A-40。
〔15〕USCA，Title12，s246。
〔16〕1914，30 Op.Atty.Gen.308.
〔17〕详见陈晓《〈日本银行法〉述评》， 载《外国法学译评》1994年第3期。
〔18〕铃木淑夫：《日本的金融政策》，中国发展出版社1995年版，第143页。
〔19〕唐宁街为英国首相官邸所在地，穿针街为英格兰银行总行所在地。
〔20〕根据王志编《十年金融改革学术观点概况》第49-54页整理。
〔21〕谢平：《中国中央银行的独立性》，《上海证券报》1995年4月5日。
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