论言论自由的保护
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一、言论自由保护的一般原理
言论自由是以语言、文字、音像、电子、艺术或其他形式表达意见、寻求信息、接受观念、传播思想的自由。它对人类的生存和发展具有极其重要的意义。在很大程度上，人类社会政治制度的变革、经济组织的演进、科学技术的提高，都离不开言论的自由传播和广泛交流。人类社会前进的每一步都与言论自由密不可分。因此，人们通常把言论自由称为“第一权利”、“人类最重要的、潜力巨大的、活动的资源”。从某种意义上说，言论自由的保障程度反映了一个国家的经济、社会发展水平。
虽然1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）并不以某种哲学观作为规定某项权利或自由的基础，但人们通常认为，言论自由建立在这样的基础之上：即真理是客观存在的，不断发展的，没有一个人或者一个团体可以掌握和利用一切知识，穷尽和垄断一切真理；人人都可以认识世界，追求真理，任何人都无权压制别人的言论，也无权强迫他人服从自己的言论；对真理的认识是无止境的，人们只有在各种知识的汇集和不同意见的争论中才能发现真理，避免错误。所以，不仅要尊重个人发表与我们一致意见的自由，而且要尊重个人发表与我们不同甚至为我们憎恶的意见的自由。
言论自由既是一项公民权利，又是一项政治权利。政府既要保障公民私人领域中的言论自由，也要保障公民公共事务中的言论自由。作为“第一代人权”，言论自由的一端与形成和坚持关于任何主题的信念及观点的权利、传播和交流思想的权利、保持沉默的权利、听取别人观点的权利、获得和接触情报的权利等公民权利相连，另一端与宗教信仰自由、出版自由、集会、游行、示威自由等政治权利相连，从而把公民权利和政治权利统一为和谐的整体，被公认为是《公约》的核心和其他权利的基石。
言论自由不但是一项消极权利，还是一项积极权利。政府既不得侵犯公民的言论自由，又必须为公民言论自由的实现提供必要的条件。传统观点认为，言论自由是一项典型的消极权利，国家不需要采取任何积极措施就可以立即实现。美国宪法第1 条修正案的表述方式很好地表达了上述思想（注：1791年11月3日生效的美国宪法第1条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确定宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”）。但是，笔者认为，这种两百多年前对言论自由的理解并不适应当今人权事业发展的要求。根据《公约》第19条第2款的规定， 言论自由意味着人人享有自由发表意见的权利，该项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由。为了充分实现这一自由，政府负有公开自己的活动和政策、告知公众关心的问题的义务[1]。 要保证公民获得充足的信息资源和统计资料，政府就必须在信息基础设施方面投入资金。此外，政府也必须为公民表达自己的意愿提供财政、技术支持和各种便利条件以促进报纸、书籍的出版工作，排除信息传播过程中的各种歪曲和偏见，尽管政府的上述职能常常引发争议。
言论自由是相对自由，而不是绝对自由。在特定的条件下，遵循一定的原则，政府可以对言论自由进行限制。二战以来，围绕言论自由究竟是相对自由还是绝对自由这个问题，各国思想界展开了一场旷日持久的论战。一种观点认为，言论自由在公共事务领域具有绝对性。在一个矢志奉行人民自治制度的社会中，从长远来看，国家的安全永远不会受到人民自由的危害；不论眼前的得失如何，从言论自由中产生的危险远没有从压制言论自由中产生的危险大。另一种观点则否认言论自由具有不可剥夺的绝对性。作者赞同后一种观点。主要理由是：（1 ）言论自由绝对论的理论依据是站不住脚的。首先，绝对论实际上是一种结果论，然而要检验采取不同政策的长期后果是不可能的；其次，在民主社会中，如果对某些极端言论产生的危害不予制止，很可能在长远的目标还未实现前，民主社会就已经垮台。（2）言论自由具有两面性， 既可以为善，也可以为恶。它既能促进人与人之间的正常交往，也能因挑衅性、诽谤性语言而恶化人与人之间的关系；它既能成为弘扬善良风俗的载体，也能成为败坏社会风气的罪魁；它既能消解社会的各种愤懑和不满，也能在特殊场合扰乱公共秩序。言论自由为恶的一面因现代通讯工具广泛的影响力而增强了限制的必要性。（3）根据《公约》第19条第3款的规定，言论自由是一项可以克减的权利，它的行使带有特殊的义务和责任。为了那些对于社会的稳定和发展更为重要、更为基本的利益——《公约》第19条列举了他人的权利和名誉、国家安全或公共秩序、公共卫生或道德，可依法对言论自由进行限制。
虽然言论自由具有相对性，可以对它进行限制，但是，对言论自由的限制必须合理、适度，否则对人类的生存和发展至关重要的言论自由就会在各种漂亮、动听的借口之下受到剥夺或压制。须知在紧急状态之下，言论自由通常是政府限制的第一项权利。如何避免政府对言论自由施加过多的、不合理的限制呢？比较有代表性的观点有两种：一种是美国联邦最高法院法官霍姆斯在本世纪20年代倡导的，以言论的时间、地点和方式作为限制标准的“明显的当前危险论”；另一种是美国普林斯顿大学政治哲学和法哲学教授斯坎琳在本世纪70年代提出的、以言论的内容是否具有强迫性作为限制标准的“自主主体论”[2]。 这两种观点在特定的历史时期对司法实践都各有其指导意义。但目前尚缺少一种对于各国实施《公约》具有普遍指导意义的标准和原则。笔者根据《公约》的基本精神和前人的研究成果，拟将限制言论自由的标准和原则归结为：（1）保障为主、限制为辅的原则。 限制人权的目的是为了保障人权，防范国家机关对人权的不合理限制。因此，对言论自由的限制不得侵害言论自由的本质内容。在确实需要限制言论自由的情况下，应遵循最小限制原则，即限制应在“最小范围内”进行；在存在多种限制手段时，应尽可能采取损害较小的形式；限制言论自由的程度应与言论自由可能造成的损害成比例。（2）法律规定明确、限制具体的原则。 人权只受法律的限制，因而立法是言论自由保障的基础。如果法律关于言论自由的规定含糊不清，限制的事项未指明范畴、种类和性质，那就会使人们无所适从，也为侵犯言论自由创造了条件。（3 ）利益衡量原则。当言论自由与其他社会利益发生冲突时，为了协调各方的利益，应首先对各种社会利益进行权衡，然后才能取舍或限制。例如，在权衡社会利益之后可以对言论自由与其他自由进行比例限制；在言论自由与其他自由相互排斥时可以提出替代或折中方案，但对言论自由构成损害的，如果是不属于基本人权的社会利益，不得予以保护；根据言论的时间、地点和方式决定言论的重要性；根据言论的内容是否对社会具有直接的破坏性后果来决定言论自由的保护程度等等。
作为一项基本人权，言论自由既有其特定的内涵，也在不断发展变化。各国政府和国际社会都必须以社会的、发展的眼光来认识和处理言论自由问题。无论是从三代人权的发展历程，还是从单一人权的演变轨迹来看，人权始终处于发展变化之中。这是人类社会不断迈向新的发展阶段和人们对人权认识逐步深化的必然结果。这一事实本身也宣告了那种天赋的、先验的、绝对的、静止的人权观的终结。自本世纪60年代以来，卫星通讯技术、新型电缆通信技术、计算机网络技术等在人们的日常生活中得到了广泛的应用。现在，整个地球已经联结为一个“村落”、国界已“完全透明”。这些技术既给人类的日常生活带来了便利，同时也在言论自由方面引起了一系列问题，诸如卫星通过照相、窃听等形式收集他国情报与他国的国家安全之间的矛盾，基于公共利益而进行的数据保护与获取信息之间的矛盾、新技术的监控功能（注：如通过新型电缆技术、 统一数据服务网络（ISDN，a【原刊地名】reviation of IntegratedServices Digital Network）可以在难以觉察的情况下自动地监控私人的电话交谈、银行交易和消费习惯，可以轻易地复制和扩散个人信息。）与隐私权保护之间的矛盾，通过计算机联网接受和传播信息与未出版作品的版权保护之间的矛盾，利用和开发数据库与国家安全之间的矛盾，跨国界信息传播中夹杂的淫秽、挑衅性言论与国家维护公共道德、公共秩序之间的矛盾，限制跨国界信息传播与《公约》第19条言论自由不分国界之间的矛盾、各种信息近乎爆炸的容量和快捷的传输速度与国家有限的审查能力和不足的技术之间的矛盾，等等。在当今世界，各国都将共同面对这些问题的挑战。如果国际社会无视或不正确处理上述问题，《公约》就可能脱离现实，它在指导人权建设方面的权威和作用就可能下降。从这个意义上说，《公约》正面临一个创新和发展的关键时刻，相信它会与新世纪一起获得新生。
二、各国对言论自由的保护
《公约》对各国的人权保障事业产生了巨大而深远的影响。但各国对言论自由的保护，并不是从《公约》通过之日起才开始的。许多国家和政府很早就开始了对言论自由的保护。只是《公约》通过之后，由不同制度、不同意识形态、不同文化的国家组成的世界在言论自由保护的标准方面更加趋于一致了。迄今为止，绝大多数国家都在自己的宪法中确认了公民的言论自由[3]。研究资料表明， 某些国家对公民权利和政治权利（包括言论自由）的规定与《世界人权宣言》及其一脉相承的《公约》存在着较大的关联性[3]（P269）。 许多国家制定了有关言论自由的专门法，把宪法有关言论自由的规定具体化，如美国1952年颁布的《统一实施的单一出版物法》、1964年国会通过的《新闻自由法》、美国许多州的议会通过的《阳光法案》、《记者保护法》，英国1797年生效的《煽动兵变法》、1857年的《淫猥出版物法》、1911年的《国家机密法》和1976年的《出版自由规则》，1980年埃及制定的《出版法》等。随着时间的推移，这些法律的内容大都经过多次修改——其中的许多次修改都是参照《公约》进行的，逐步取消了法律中的各种不合理限制。英、美、法、德、意、俄、日等国都曾经先后实行过出版物的事先审查制，但现在都已废止。日本历史上延续多年的出版、传播业特许经办制，二战后被彻底废除。法国拿破仑三世时期的出版保证金制度，也早已成为历史的陈迹。各国还普遍注重在司法实践中引用《公约》第19条确立的关于言论自由的标准来处理本国有关言论自由的争讼案件，有的国家则承认《公约》在本国法律体系中的效力，并在司法实践中直接适用。
在《公约》的共同标准之下，各国在言论自由的保障制度和措施方面存在着《公约》允许的不同做法。这是由各国的不同国情决定的。例如，由于政治传统不同，美国和西欧国家容忍公众（包括媒体）对政治家的政治活动承受比普通个人更强烈的批评，而在阿尔及利亚、智利、洪都拉斯等国，对总统、内阁成员、军事领袖等身居要职的人进行批评则可能受到刑事处罚；由于法律体系不同，隶属于普通法系的国家大多以金钱来赔偿受到新闻侵权的当事人，而在大陆法系国家，则通常不采用这种方式；由于对同一项权利的认识不同，英国的法庭可能就某个相对含糊的叙述而强迫记者公开他的信息源，瑞典的记者在同样的情况下却受到严密的保护。事实上，由于言论自由涉及问题的广泛性、复杂性、敏感性以及各国司法制度、司法技术等方面的巨大差异，试图使《公约》确立的言论自由原则和标准在各国得到完全一致的实现几乎是不可能的。那种醉心于把自己国家对某一人权的理解强加于其他国家或国际社会的做法，必然走入人权保障的误区。
虽然各国在言论自由方面取得了巨大的成就，但与《公约》所确立的标准相比，仍然存在着一定的差距。许多国家，包括美国和绝大多数西欧国家，仍然实行法律外审查制度，有的国家因紧急状态或反恐怖主义立法而任意停止公民的言论自由，有的国家因种族或宗教冲突而压制言论自由，有的国家喜欢以电话窃听的方式来控制新闻机构，有的国家为了掩盖二战暴行而全面审查学校的教科书，有的国家在选举期间执政党与反对党在言论方面享有的资源严重不均，有的国家不承认妇女的投标权而剥夺了妇女在政治生活中的言论自由等等。以上情况表明，人类社会要消除言论自由的各种不合理壁垒，全面、充分地实现个人的言论自由，还有很长的一段路程。
三、中国对言论自由的保护
中国政府历来重视对言论自由的保护。在新中国颁布的四部宪法中，都确认了言论自由。现行宪法除了规定言论自由之外，还规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”（第41条）。公民还享有“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”（第47条）。为此，“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”（第20条），“发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”（第22条）。为了进一步实现宪法规定的上述权利，全国人大及其常委会制定了《刑法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《商标法》、《著作权法》、《专利法》、《档案法》、《保守国家秘密法》、《国家安全法》、《集会游行示威法》、《科学技术进步法》、《促进科学技术成果转化法》、《邮政法》等法律。这充分说明，中国法律保护言论自由的范围极为广泛。在司法领域，人民法院依法独立行使审判权，公正执法，保障当事人享有充分的诉讼权利以及包括言论自由在内的各项权利。
中国政府在言论自由方面取得的成绩，应当从以下两个方面来认识。首先，从历史上看，中国社会有关言论自由保护的传统观念相当落后。早在春秋战国时期，儒家的创始人孔子就主张“非礼勿言”。汉代儒家代表人物董仲舒曾向汉武帝建议“罢黜百家，独尊儒术”。这就不难理解中国历史上“焚书坑儒”、“偶语弃市”、“腹诽”定罪、“文字狱”等一系列悲剧性事件。即使在新中国建立之后、改革开放之前，封建专制主义在言论自由方面的遗毒仍未清除干净。客观地说，今天中国的言论自由状况与过去相比，有着质的飞跃；其次，从目前情况看，中国不具有在很大程度上改善言论自由的现实基础。中国现在正处于新旧体制转轨的关键时期，在旧的问题未得到彻底解决的情况下，新的问题和困难又不断涌现，这就限制了中国政府在政治体制领域内的改革空间。但是，即便在这种情况下，中国在保护言论自由方面仍然作出了重大努力，这表现在政府积极推行政务公开，加强新闻舆论监督，实行基层民主自治，增加信息产业投入等方面。总之，中国政府在言论自由保护方面的决心是坚定的，成效是显著的。
随着改革开放和现代化建设事业的推进，中国政府在言论自由保护方面也面临着一些问题和挑战，主要包括：（1 ）公民要求享有更多的言论空间与言论自由立法滞后的矛盾。改革开放以来，社会分工加剧，社会利益以及社会利益主体呈现多元化的发展趋势。不同的利益主体有着不同的意志和需求。为了保护和增进各自的利益，他们迫切要求在国家立法中反映自己的观点和要求。中国政府虽然自80年代起就已经启动了三部保障公民言论自由的重要法律——《出版法》、《新闻法》和《结社法》的起草工作，并提出了草案或立法框架，但由于各方面的原因，这几部法律至今仍未出台。（2 ）经济活动对信息不断增长的需求与政府信息有效供给不足的矛盾。在市场经济条件下，市场是资源的主要配置方式。市场的有效运转离不开大量真实而便捷的信息，特别是政府的政策和统计信息。为了适应社会现实的需要，政府在信息基础设施建设以及政务公开等方面的改革还应继续加大力度。（3 ）公民日益扩大的言论自由与其他自由和权利之间的矛盾。中国正处于新旧体制的转轨时期，出现了一些贪污腐败、道德堕落等消极现象，客观上需要公众、新闻机构通过舆论监督的形式遏制社会丑恶现象的滋生蔓延。目前，公众特别是新闻机构广泛而有效地介入了政治、社会生活的方方面面，包括司法审判、行政执法、基层政权建设、公民日常生活等。由于法律的有关规定还不具体、全面，舆论监督与其他社会利益之间出现了一些纠纷和争议，80年代中国出现的“告记者热”以及当前正在进行的新闻监督与司法公正之间关系的讨论就是这一问题的真实写照。（4 ）信息高新技术与中国现阶段言论自由保护之间的矛盾。随着卫星通讯、光纤通信、计算机网络等技术的普及和推广，在言论自由与信息社会之间必然产生紧张关系，如何及时、合理地处理这一关系，也是摆在中国立法者面前的一项紧迫任务。
面对新的挑战，为了进一步实现公民的言论自由，中国政府作出了不懈努力，并在四个方面出现了积极的、可喜的变化。
第一，公共事务进一步公开化。现在，全国人大及其常委会坚持重要法律草案公开征求意见的制度，不少地方人民代表大会实行立法旁听制度，注意在立法中充分汲取公民的意见和建议。国务院总理朱镕基在1999年3月5日的《政府工作报告》中要求地方各级人民政府进一步转变职能，转变工作作风，“定出行为规则，公之于众，接受监督”。在司法领域，允许新闻机构报道案件的审理，建立新闻发言人制度，及时向社会通报法院的工作情况和重大案件的审理情况。检察院也实行检务公开制度，并制定了具体的实施办法，增大了检察工作的透明度。
第二，言论自由保护的内容有从私人领域向政治领域发展的趋势。在通过民事、刑事法律保护公民私人领域言论自由的同时，中国政府还加强基层民主政权建设，实行村民自治制度，并于1998年底通过了《村民委员会组织法》，这对于实现9 亿农民在政治参与方面的言论自由具有极其重要的意义。前面介绍的政务公开制度，实际上也主要是在政治领域内展开的，这无疑有助于加强公民在政治生活中的言论自由。
第三，言论自由保护的重心有从立法领域向司法领域转移的趋势。中国政府一方面在加快言论自由立法步伐的同时（注：我国已将《新闻法》、《出版法》、《结社法》、《监督法》等与言论自由有关的法律列入中国特色社会主义法律体系之中。），加大了司法改革的力度，希望通过优化司法组织结构，理顺司法体制，健全司法制度，提高司法人员素质，改善司法环境，以从整体上提高公正司法的能力，更好地实现包括言论自由在内的公民的各项合法权益。
第四，言论自由保护的范围有从国内保护向国际保护方面扩散的趋势。1997年中国政府签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，1998年又签署了《公民权利和政治权利国际公约》，充分显示了中国政府尊重和保障人权的信心和决心，这也为中国政府在言论自由保护的标准方面与国际社会衔接创造了条件。
面对即将跨入的新世纪，我们完全有理由相信，未来中国政府对公民言论自由的保护将更为充实、更为全面。
【参考文献】
[1] Manfred Nowak,U.K.Covenant on Civil and PoliticalRights CCPR Commentary,Kehl am Rhein; Strasbourg; Arlington; Engel,1993.343-344.
[2] 张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究［M］.北京：法律出版社，1996.563－570.
[3] ［荷］亨利•范•马尔塞文， 格尔•范•德•唐. 成文宪法的比较研究［M］.北京：华夏出版社，1987.149.
（原载于《法学论坛》2000年第2期）
言论自由是以语言、文字、音像、电子、艺术或其他形式表达意见、寻求信息、接受观念、传播思想的自由。它对人类的生存和发展具有极其重要的意义。在很大程度上，人类社会政治制度的变革、经济组织的演进、科学技术的提高，都离不开言论的自由传播和广泛交流。人类社会前进的每一步都与言论自由密不可分。因此，人们通常把言论自由称为“第一权利”、“人类最重要的、潜力巨大的、活动的资源”。从某种意义上说，言论自由的保障程度反映了一个国家的经济、社会发展水平。
虽然1966年联合国大会通过的《公民权利和政治权利国际公约》（以下简称《公约》）并不以某种哲学观作为规定某项权利或自由的基础，但人们通常认为，言论自由建立在这样的基础之上：即真理是客观存在的，不断发展的，没有一个人或者一个团体可以掌握和利用一切知识，穷尽和垄断一切真理；人人都可以认识世界，追求真理，任何人都无权压制别人的言论，也无权强迫他人服从自己的言论；对真理的认识是无止境的，人们只有在各种知识的汇集和不同意见的争论中才能发现真理，避免错误。所以，不仅要尊重个人发表与我们一致意见的自由，而且要尊重个人发表与我们不同甚至为我们憎恶的意见的自由。
言论自由既是一项公民权利，又是一项政治权利。政府既要保障公民私人领域中的言论自由，也要保障公民公共事务中的言论自由。作为“第一代人权”，言论自由的一端与形成和坚持关于任何主题的信念及观点的权利、传播和交流思想的权利、保持沉默的权利、听取别人观点的权利、获得和接触情报的权利等公民权利相连，另一端与宗教信仰自由、出版自由、集会、游行、示威自由等政治权利相连，从而把公民权利和政治权利统一为和谐的整体，被公认为是《公约》的核心和其他权利的基石。
言论自由不但是一项消极权利，还是一项积极权利。政府既不得侵犯公民的言论自由，又必须为公民言论自由的实现提供必要的条件。传统观点认为，言论自由是一项典型的消极权利，国家不需要采取任何积极措施就可以立即实现。美国宪法第1 条修正案的表述方式很好地表达了上述思想（注：1791年11月3日生效的美国宪法第1条修正案规定：“国会不得制定关于下列事项的法律：确定宗教或禁止信仰自由；剥夺人民言论或出版自由；剥夺人民和平集会及向政府请愿的权利。”）。但是，笔者认为，这种两百多年前对言论自由的理解并不适应当今人权事业发展的要求。根据《公约》第19条第2款的规定， 言论自由意味着人人享有自由发表意见的权利，该项权利包括寻求、接受和传递各种信息和思想的自由。为了充分实现这一自由，政府负有公开自己的活动和政策、告知公众关心的问题的义务[1]。 要保证公民获得充足的信息资源和统计资料，政府就必须在信息基础设施方面投入资金。此外，政府也必须为公民表达自己的意愿提供财政、技术支持和各种便利条件以促进报纸、书籍的出版工作，排除信息传播过程中的各种歪曲和偏见，尽管政府的上述职能常常引发争议。
言论自由是相对自由，而不是绝对自由。在特定的条件下，遵循一定的原则，政府可以对言论自由进行限制。二战以来，围绕言论自由究竟是相对自由还是绝对自由这个问题，各国思想界展开了一场旷日持久的论战。一种观点认为，言论自由在公共事务领域具有绝对性。在一个矢志奉行人民自治制度的社会中，从长远来看，国家的安全永远不会受到人民自由的危害；不论眼前的得失如何，从言论自由中产生的危险远没有从压制言论自由中产生的危险大。另一种观点则否认言论自由具有不可剥夺的绝对性。作者赞同后一种观点。主要理由是：（1 ）言论自由绝对论的理论依据是站不住脚的。首先，绝对论实际上是一种结果论，然而要检验采取不同政策的长期后果是不可能的；其次，在民主社会中，如果对某些极端言论产生的危害不予制止，很可能在长远的目标还未实现前，民主社会就已经垮台。（2）言论自由具有两面性， 既可以为善，也可以为恶。它既能促进人与人之间的正常交往，也能因挑衅性、诽谤性语言而恶化人与人之间的关系；它既能成为弘扬善良风俗的载体，也能成为败坏社会风气的罪魁；它既能消解社会的各种愤懑和不满，也能在特殊场合扰乱公共秩序。言论自由为恶的一面因现代通讯工具广泛的影响力而增强了限制的必要性。（3）根据《公约》第19条第3款的规定，言论自由是一项可以克减的权利，它的行使带有特殊的义务和责任。为了那些对于社会的稳定和发展更为重要、更为基本的利益——《公约》第19条列举了他人的权利和名誉、国家安全或公共秩序、公共卫生或道德，可依法对言论自由进行限制。
虽然言论自由具有相对性，可以对它进行限制，但是，对言论自由的限制必须合理、适度，否则对人类的生存和发展至关重要的言论自由就会在各种漂亮、动听的借口之下受到剥夺或压制。须知在紧急状态之下，言论自由通常是政府限制的第一项权利。如何避免政府对言论自由施加过多的、不合理的限制呢？比较有代表性的观点有两种：一种是美国联邦最高法院法官霍姆斯在本世纪20年代倡导的，以言论的时间、地点和方式作为限制标准的“明显的当前危险论”；另一种是美国普林斯顿大学政治哲学和法哲学教授斯坎琳在本世纪70年代提出的、以言论的内容是否具有强迫性作为限制标准的“自主主体论”[2]。 这两种观点在特定的历史时期对司法实践都各有其指导意义。但目前尚缺少一种对于各国实施《公约》具有普遍指导意义的标准和原则。笔者根据《公约》的基本精神和前人的研究成果，拟将限制言论自由的标准和原则归结为：（1）保障为主、限制为辅的原则。 限制人权的目的是为了保障人权，防范国家机关对人权的不合理限制。因此，对言论自由的限制不得侵害言论自由的本质内容。在确实需要限制言论自由的情况下，应遵循最小限制原则，即限制应在“最小范围内”进行；在存在多种限制手段时，应尽可能采取损害较小的形式；限制言论自由的程度应与言论自由可能造成的损害成比例。（2）法律规定明确、限制具体的原则。 人权只受法律的限制，因而立法是言论自由保障的基础。如果法律关于言论自由的规定含糊不清，限制的事项未指明范畴、种类和性质，那就会使人们无所适从，也为侵犯言论自由创造了条件。（3 ）利益衡量原则。当言论自由与其他社会利益发生冲突时，为了协调各方的利益，应首先对各种社会利益进行权衡，然后才能取舍或限制。例如，在权衡社会利益之后可以对言论自由与其他自由进行比例限制；在言论自由与其他自由相互排斥时可以提出替代或折中方案，但对言论自由构成损害的，如果是不属于基本人权的社会利益，不得予以保护；根据言论的时间、地点和方式决定言论的重要性；根据言论的内容是否对社会具有直接的破坏性后果来决定言论自由的保护程度等等。
作为一项基本人权，言论自由既有其特定的内涵，也在不断发展变化。各国政府和国际社会都必须以社会的、发展的眼光来认识和处理言论自由问题。无论是从三代人权的发展历程，还是从单一人权的演变轨迹来看，人权始终处于发展变化之中。这是人类社会不断迈向新的发展阶段和人们对人权认识逐步深化的必然结果。这一事实本身也宣告了那种天赋的、先验的、绝对的、静止的人权观的终结。自本世纪60年代以来，卫星通讯技术、新型电缆通信技术、计算机网络技术等在人们的日常生活中得到了广泛的应用。现在，整个地球已经联结为一个“村落”、国界已“完全透明”。这些技术既给人类的日常生活带来了便利，同时也在言论自由方面引起了一系列问题，诸如卫星通过照相、窃听等形式收集他国情报与他国的国家安全之间的矛盾，基于公共利益而进行的数据保护与获取信息之间的矛盾、新技术的监控功能（注：如通过新型电缆技术、 统一数据服务网络（ISDN，a【原刊地名】reviation of IntegratedServices Digital Network）可以在难以觉察的情况下自动地监控私人的电话交谈、银行交易和消费习惯，可以轻易地复制和扩散个人信息。）与隐私权保护之间的矛盾，通过计算机联网接受和传播信息与未出版作品的版权保护之间的矛盾，利用和开发数据库与国家安全之间的矛盾，跨国界信息传播中夹杂的淫秽、挑衅性言论与国家维护公共道德、公共秩序之间的矛盾，限制跨国界信息传播与《公约》第19条言论自由不分国界之间的矛盾、各种信息近乎爆炸的容量和快捷的传输速度与国家有限的审查能力和不足的技术之间的矛盾，等等。在当今世界，各国都将共同面对这些问题的挑战。如果国际社会无视或不正确处理上述问题，《公约》就可能脱离现实，它在指导人权建设方面的权威和作用就可能下降。从这个意义上说，《公约》正面临一个创新和发展的关键时刻，相信它会与新世纪一起获得新生。
二、各国对言论自由的保护
《公约》对各国的人权保障事业产生了巨大而深远的影响。但各国对言论自由的保护，并不是从《公约》通过之日起才开始的。许多国家和政府很早就开始了对言论自由的保护。只是《公约》通过之后，由不同制度、不同意识形态、不同文化的国家组成的世界在言论自由保护的标准方面更加趋于一致了。迄今为止，绝大多数国家都在自己的宪法中确认了公民的言论自由[3]。研究资料表明， 某些国家对公民权利和政治权利（包括言论自由）的规定与《世界人权宣言》及其一脉相承的《公约》存在着较大的关联性[3]（P269）。 许多国家制定了有关言论自由的专门法，把宪法有关言论自由的规定具体化，如美国1952年颁布的《统一实施的单一出版物法》、1964年国会通过的《新闻自由法》、美国许多州的议会通过的《阳光法案》、《记者保护法》，英国1797年生效的《煽动兵变法》、1857年的《淫猥出版物法》、1911年的《国家机密法》和1976年的《出版自由规则》，1980年埃及制定的《出版法》等。随着时间的推移，这些法律的内容大都经过多次修改——其中的许多次修改都是参照《公约》进行的，逐步取消了法律中的各种不合理限制。英、美、法、德、意、俄、日等国都曾经先后实行过出版物的事先审查制，但现在都已废止。日本历史上延续多年的出版、传播业特许经办制，二战后被彻底废除。法国拿破仑三世时期的出版保证金制度，也早已成为历史的陈迹。各国还普遍注重在司法实践中引用《公约》第19条确立的关于言论自由的标准来处理本国有关言论自由的争讼案件，有的国家则承认《公约》在本国法律体系中的效力，并在司法实践中直接适用。
在《公约》的共同标准之下，各国在言论自由的保障制度和措施方面存在着《公约》允许的不同做法。这是由各国的不同国情决定的。例如，由于政治传统不同，美国和西欧国家容忍公众（包括媒体）对政治家的政治活动承受比普通个人更强烈的批评，而在阿尔及利亚、智利、洪都拉斯等国，对总统、内阁成员、军事领袖等身居要职的人进行批评则可能受到刑事处罚；由于法律体系不同，隶属于普通法系的国家大多以金钱来赔偿受到新闻侵权的当事人，而在大陆法系国家，则通常不采用这种方式；由于对同一项权利的认识不同，英国的法庭可能就某个相对含糊的叙述而强迫记者公开他的信息源，瑞典的记者在同样的情况下却受到严密的保护。事实上，由于言论自由涉及问题的广泛性、复杂性、敏感性以及各国司法制度、司法技术等方面的巨大差异，试图使《公约》确立的言论自由原则和标准在各国得到完全一致的实现几乎是不可能的。那种醉心于把自己国家对某一人权的理解强加于其他国家或国际社会的做法，必然走入人权保障的误区。
虽然各国在言论自由方面取得了巨大的成就，但与《公约》所确立的标准相比，仍然存在着一定的差距。许多国家，包括美国和绝大多数西欧国家，仍然实行法律外审查制度，有的国家因紧急状态或反恐怖主义立法而任意停止公民的言论自由，有的国家因种族或宗教冲突而压制言论自由，有的国家喜欢以电话窃听的方式来控制新闻机构，有的国家为了掩盖二战暴行而全面审查学校的教科书，有的国家在选举期间执政党与反对党在言论方面享有的资源严重不均，有的国家不承认妇女的投标权而剥夺了妇女在政治生活中的言论自由等等。以上情况表明，人类社会要消除言论自由的各种不合理壁垒，全面、充分地实现个人的言论自由，还有很长的一段路程。
三、中国对言论自由的保护
中国政府历来重视对言论自由的保护。在新中国颁布的四部宪法中，都确认了言论自由。现行宪法除了规定言论自由之外，还规定公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利”（第41条）。公民还享有“进行科学研究、文学艺术创作和其他文化活动的自由”（第47条）。为此，“国家发展自然科学和社会科学事业，普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造”（第20条），“发展为人民服务、为社会主义服务的文学艺术事业、新闻广播电视事业、出版发行事业、图书馆博物馆文化馆和其他文化事业，开展群众性的文化活动”（第22条）。为了进一步实现宪法规定的上述权利，全国人大及其常委会制定了《刑法》、《民法通则》、《未成年人保护法》、《商标法》、《著作权法》、《专利法》、《档案法》、《保守国家秘密法》、《国家安全法》、《集会游行示威法》、《科学技术进步法》、《促进科学技术成果转化法》、《邮政法》等法律。这充分说明，中国法律保护言论自由的范围极为广泛。在司法领域，人民法院依法独立行使审判权，公正执法，保障当事人享有充分的诉讼权利以及包括言论自由在内的各项权利。
中国政府在言论自由方面取得的成绩，应当从以下两个方面来认识。首先，从历史上看，中国社会有关言论自由保护的传统观念相当落后。早在春秋战国时期，儒家的创始人孔子就主张“非礼勿言”。汉代儒家代表人物董仲舒曾向汉武帝建议“罢黜百家，独尊儒术”。这就不难理解中国历史上“焚书坑儒”、“偶语弃市”、“腹诽”定罪、“文字狱”等一系列悲剧性事件。即使在新中国建立之后、改革开放之前，封建专制主义在言论自由方面的遗毒仍未清除干净。客观地说，今天中国的言论自由状况与过去相比，有着质的飞跃；其次，从目前情况看，中国不具有在很大程度上改善言论自由的现实基础。中国现在正处于新旧体制转轨的关键时期，在旧的问题未得到彻底解决的情况下，新的问题和困难又不断涌现，这就限制了中国政府在政治体制领域内的改革空间。但是，即便在这种情况下，中国在保护言论自由方面仍然作出了重大努力，这表现在政府积极推行政务公开，加强新闻舆论监督，实行基层民主自治，增加信息产业投入等方面。总之，中国政府在言论自由保护方面的决心是坚定的，成效是显著的。
随着改革开放和现代化建设事业的推进，中国政府在言论自由保护方面也面临着一些问题和挑战，主要包括：（1 ）公民要求享有更多的言论空间与言论自由立法滞后的矛盾。改革开放以来，社会分工加剧，社会利益以及社会利益主体呈现多元化的发展趋势。不同的利益主体有着不同的意志和需求。为了保护和增进各自的利益，他们迫切要求在国家立法中反映自己的观点和要求。中国政府虽然自80年代起就已经启动了三部保障公民言论自由的重要法律——《出版法》、《新闻法》和《结社法》的起草工作，并提出了草案或立法框架，但由于各方面的原因，这几部法律至今仍未出台。（2 ）经济活动对信息不断增长的需求与政府信息有效供给不足的矛盾。在市场经济条件下，市场是资源的主要配置方式。市场的有效运转离不开大量真实而便捷的信息，特别是政府的政策和统计信息。为了适应社会现实的需要，政府在信息基础设施建设以及政务公开等方面的改革还应继续加大力度。（3 ）公民日益扩大的言论自由与其他自由和权利之间的矛盾。中国正处于新旧体制的转轨时期，出现了一些贪污腐败、道德堕落等消极现象，客观上需要公众、新闻机构通过舆论监督的形式遏制社会丑恶现象的滋生蔓延。目前，公众特别是新闻机构广泛而有效地介入了政治、社会生活的方方面面，包括司法审判、行政执法、基层政权建设、公民日常生活等。由于法律的有关规定还不具体、全面，舆论监督与其他社会利益之间出现了一些纠纷和争议，80年代中国出现的“告记者热”以及当前正在进行的新闻监督与司法公正之间关系的讨论就是这一问题的真实写照。（4 ）信息高新技术与中国现阶段言论自由保护之间的矛盾。随着卫星通讯、光纤通信、计算机网络等技术的普及和推广，在言论自由与信息社会之间必然产生紧张关系，如何及时、合理地处理这一关系，也是摆在中国立法者面前的一项紧迫任务。
面对新的挑战，为了进一步实现公民的言论自由，中国政府作出了不懈努力，并在四个方面出现了积极的、可喜的变化。
第一，公共事务进一步公开化。现在，全国人大及其常委会坚持重要法律草案公开征求意见的制度，不少地方人民代表大会实行立法旁听制度，注意在立法中充分汲取公民的意见和建议。国务院总理朱镕基在1999年3月5日的《政府工作报告》中要求地方各级人民政府进一步转变职能，转变工作作风，“定出行为规则，公之于众，接受监督”。在司法领域，允许新闻机构报道案件的审理，建立新闻发言人制度，及时向社会通报法院的工作情况和重大案件的审理情况。检察院也实行检务公开制度，并制定了具体的实施办法，增大了检察工作的透明度。
第二，言论自由保护的内容有从私人领域向政治领域发展的趋势。在通过民事、刑事法律保护公民私人领域言论自由的同时，中国政府还加强基层民主政权建设，实行村民自治制度，并于1998年底通过了《村民委员会组织法》，这对于实现9 亿农民在政治参与方面的言论自由具有极其重要的意义。前面介绍的政务公开制度，实际上也主要是在政治领域内展开的，这无疑有助于加强公民在政治生活中的言论自由。
第三，言论自由保护的重心有从立法领域向司法领域转移的趋势。中国政府一方面在加快言论自由立法步伐的同时（注：我国已将《新闻法》、《出版法》、《结社法》、《监督法》等与言论自由有关的法律列入中国特色社会主义法律体系之中。），加大了司法改革的力度，希望通过优化司法组织结构，理顺司法体制，健全司法制度，提高司法人员素质，改善司法环境，以从整体上提高公正司法的能力，更好地实现包括言论自由在内的公民的各项合法权益。
第四，言论自由保护的范围有从国内保护向国际保护方面扩散的趋势。1997年中国政府签署了《经济、社会、文化权利国际公约》，1998年又签署了《公民权利和政治权利国际公约》，充分显示了中国政府尊重和保障人权的信心和决心，这也为中国政府在言论自由保护的标准方面与国际社会衔接创造了条件。
面对即将跨入的新世纪，我们完全有理由相信，未来中国政府对公民言论自由的保护将更为充实、更为全面。
【参考文献】
[1] Manfred Nowak,U.K.Covenant on Civil and PoliticalRights CCPR Commentary,Kehl am Rhein; Strasbourg; Arlington; Engel,1993.343-344.
[2] 张文显.二十世纪西方法哲学思潮研究［M］.北京：法律出版社，1996.563－570.
[3] ［荷］亨利•范•马尔塞文， 格尔•范•德•唐. 成文宪法的比较研究［M］.北京：华夏出版社，1987.149.
（原载于《法学论坛》2000年第2期）