我国循环经济法制建设存在的问题及其对策
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摘要：循环经济不仅要求技术层面上的资源利用创新，它还表现为一种发展模式的变革，因而被德国、日本等众多发达国家确定为国家的发展战略。本文首先从国内和国际两个层面论述了中国实行循环经济的意义，分析了中国循环经济发展现状和存在的主要问题。在此基础上从点和面两个方面阐述了我国循环经济立法存在的缺陷和不足。为了解决我国循环经济立法存在的问题，本文在充分考察国外循环经济法制建设经验的基础上，探索了我国循环经济法制建设应树立的指导思想，应构建的法律体系，应确立的基本原则及应建立或完善的主要法律制度。最后，本文对我国循环经济法制建设和循环经济的发展的前景进行了分析和展望。
关键词：循环经济；立法；法律制度；可持续发展
中图分类号:DF46 文献标识码:A
Abstract: What Recycling economy embodies not only is an innovation of resource-using technology, but also is a change of developmental mode. So recycling economy was identified as national developmental strategy by many developed countries such as Germany, Japan and so on. In this article, the national and international purposes on realization of recycling economic strategy are studied, and developing statue and its main problems are analyzed. Then from aspects of point and side, the author expresses the defects and shortage of Chinese recycling economical legislation. In order to solve these problems, the author studies experience of foreign recycling economical legislation and systems, and then searches after conductive ideas that should be built up, legal system that should be constituted, basic principles that should be identified, and main systems that should be adopted or perfected. In the end of this article, the author analyses the prospect of Chinese recycling economical legislation and development of Chinese recycling economy.
Key words: Recycling economy; legislation; system; sustainable development
20世纪中期以来，世界经济迅猛发展，随之而来的是全球性的资源短缺、环境污染和生态蜕化现象。由于很多自然资源是可耗竭的，环境容量也是有限的，要解决这些问题，人类必须重新认识自然，遵守自然规律，摈弃传统的依靠资源消耗的线形增长的粗放式经济，采用依靠生态型资源循环来发展的节约性经济。为此，在20世纪60年代，美国经济学家K•波尔丁提出了循环经济的经济学概念。经过多学科近40年的发展，目前，循环经济已具备经济学、社会学和环境科学三个方面的综合含义，它要求在物质不断循环和能量不断梯级利用基础上，按照自然生态系统的模式，把资源开发、生产、运输、经营、消费和废弃的全过程经济和社会活动组织成一个“资源—产品—资源再用或再生”的闭环型物质流动过程，使物质和能源得到最合理和充分的利用，基本上不产生或者只产生很少的废弃物。循环经济的发展理念在20世纪90年代才引起我国的重视，2003年才在法律的层次上被《清洁生产促进法》明确采用。但从环境法学的视野看，清洁生产和循环经济是两个相关但又有区别的一组概念，前者规范的是点上的资源综合利用和污染减量化、无害化等问题，而后者却点面俱到，不仅关注点上的资源利用和环境污染防治等清洁生产问题，还在区域、全社会乃至全球层次上从技术上和发展模式两个方面强调最有效的资源消耗减量化、资源再利用和资源再生化，实现消费过程中和消费过程后物质的循环和能量的梯级利用，防止不应有的资源浪费和环境污染。因此，必须以资源利用最大化和污染排放最小化的义务和责任为主线，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费机制等融为一体，加强循环经济发展战略的法学研究。
一、我国加强循环经济的意义
（一）从国内层面看
多年来，我国基本上走了“高开采、大生产、低利用、高排放”的粗放式工业化道路和“大量消费、大量废弃”的消费道路。这说明我国的经济增长是以生态环境成本为代价的。当传统的经济增长模式持续一段时间后，其对资源的无偿或低价消费以及对环境的污染就会达到一个临界点。在这个临界点上，资源索取、环境污染和生态破坏基本上能够为大自然如接受或消纳，经济增长给人类带来的好处基本上与我们的生活目标即物质、精神生活和生态需要基本一致。如果不对这种发展模式加以变革，那么这个临界点一旦打破，虽然政府和工业税收收入会在短时间内增加，人民的物质和某些精神福利也会得到暂时的提高，但时间越长，环境污染就会越来越严重，生态退化会越来越普遍，资源会越来越稀缺，公众的健康和生态福利就会不断地被损害，最终出现资源难以为继、环境不堪重负的恶性循环现象。恶性循环如得不到及时的纠正，天然的生态资本就会用尽，经济增长的后果就会与我们的物质、精神和生态环境福利协调发展的生活目标严重背离。[1]因此，必须改变高资源消费、高污染、高废弃和高生态破坏的传统经济增长模式。
要改变传统的经济增长模式，必须从设计、生产、流通、消费和废弃等环节入手，不仅要解决单个企业和其他资源消费主体的资源节约与合理利用、废物资源化、环境污染减量化等问题，实行清洁生产，还要从面上即企业群、工业园区和经济开发区乃至全社会来通盘考虑废物的减量化、资源化、无害化和循环利用问题，解决资源的再生与循环利用信息网络、废物的再生生产网络、再生资源的循环利用网络建设问题，减少人类对环境的索取，给自然一个休生养息的机会。
（二）从国际层面看
从国际贸易方面来看，对于发展中国家的一些高附加值特色产品和具有价格竞争优势的普通产品，发达国家为了保护本国的贸易利益，又常常滥用WTO有关保障措施和一般例外措施的规定，在环保、价格、数量等方面建立了难以逾越的贸易壁垒。因此发展中国家的出口创收能力有限。与此同时，发达国家依照WTO有关国民待遇等条款的规定在发展中国家大肆宣传自己的消费模式，侵占发展中国家的大部分国内贸易市场，出口本国生产过剩的消费品，因此发展中国家的国内经济调控能力也有限。在经济落后的条件下，发展中国家要想保护自己的国防安全，维护社会稳定，并在不断发展的世界上立足，不得不从发达国家引进一些高端技术，购买许多高科技设备和产品。而这些设备和产品是高附加值的。为了凑足采购资金，在国内财政捉襟见肘的情况下，发展中国家不得不大量出口自己的低附加值自然资源和初级产品，允许发达国家以低廉的成本在本国掠夺式地开采本国资源，容忍甚至鼓励发达国家把一些发达国家禁止或受公众强烈反对的高污染和生态破坏产业转移到本国。在这个貌似公平的国际交易中，发达国家利用自己的科技比较优势保育了本国的生态环境，储备了自己丰富的战略资源。因此，在环境容量和资源储量的竞争方面，发展中国家又处于劣势。值得注意的是，大多数发达国家为了保障本国的环境和资源安全，防止资金因进口大量资源而流失给发展中国家，在法律中宣告了资源再用、再生和循环利用的作用，并规定了相关的强制实施机制。如1965年的美国《固体废物处理法》第1条指出，每年有数以百万吨的可以再生的物质被不必要地填埋，再生和保育这些资源可以减少本国对外国资源的依靠和本国的资源进口支出。
包括中国在内的发展中国家要想改变这种现状，唯一的方法是走科技发展、经济增长、社会进步和环境保护相结合的路子。这首先要求发展中国家制定本国的循环经济发展战略，研发或引进一系列具有突破意义的基础性关键技术，增加本国特色产品的附加值，逾越发达国家设立的绿色贸易壁垒和其他贸易壁垒，并循序渐进地完善本国的循环经济法律制度体系和政策体系。
（三）综合分析
发达国家的经验已经证明，循环经济模式是新型工业化道路的最高形式，是世界经济和环境保护的大潮流，顺之者昌，逆之者亡。我国人口基数大，发展任务相当重，加之资源和环境容量有限且资源过度开发、生态过度破坏和环境过度污染的现状并没有得到根本的扭转，在落后就挨打的国际社会里，为了满足人民群众不断增长的物质和精神社会需要，实现经济社会和环境的全面、协调和可持续发展的小康社会，对于这个与意识形态无关的经济增长和社会消费模式，我们必须顺应世界发展的潮流，予以借鉴、吸收和发展。只有这样，才能减少对自然环境的索取和污染给予，建立资源节约型、环境友好型、技术先进型和管理科学性的可持续发展模式。也只有这样，才能实现党的十六届三中全会提出的“可持续发展能力不断增强，生态环境不断改善，资源利用效率显著提高，人与自然关系和谐，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路”的目标。
二、我国循环经济的发展现状及存在的主要问题
（一）国外循环经济的发展现状
据统计，目前全世界钢产量的45%、铜产量的62%、铝产量的22%、铅产量的40%、锌产量的30%、纸制品的35%来自再生资源的回收利用。其中，发达国家的资源回收利用率更高，如丹麦的废弃物64%回收利用，24%回收，12%填埋；[2]瑞士的废弃物大约也只有12%被填埋；[3]美国纸张的回收利用率为42％，软饮料塑料瓶的回收利用率为40％，啤酒和其他软饮料罐的回收利用率为55％，铁质包装的回收率则高达57％。目前，发达国家再生和再生资源的回收总值每年可达2500亿美元，并且以每年15%到20%的速度增长。这是与其严格的立法是分不开的，如德国规定，从1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料的回收率要达到80%。法国规定，资源回收是全社会的责任，每人每年要回收4公斤的电子垃圾，从2003年起，包装废弃物的85%应该得到循环利用。挪威目前的废电子电机产品的回收率约为60%，根据业者与政府签订的环保协议，至2004年7月，回收率要达到80%。[4]实践证明，大多数物质的循环利用和能量的梯级利用在这些国家不仅节约了天然资源的开发，减缓生态环境的破坏，还降低了能耗，减少了污染物的排放量。
为了解决生产企业难以在全国范围内亲自履行回收义务的问题，一些国家的行业自律组织和其会员经协商组建了许多回收与再生利用的专业公司。如1994年，瑞典各行业协会和一些大包装公司协调，组建瑞典纸和纸板回收公司、瑞典塑料循环公司、瑞典波纹纸板回收公司和瑞典金属循环公司。它们的收入主要来自会员企业交纳的有关费用和包装再利用的销售所得。
此外，一些国家在区域的层次上开展了全方位的循环经济发展和循环社会建设工作，如日本现有19个生态城市得到国家批准，生态城市建设的主体工作是发展循环经济、建立循环型社会。
（二）我国循环经济的发展现状及存在的问题
目前，我国废弃物和包装材料的回收、再生和循环利用已经得到了一定的发展。在单个企业的层次上，我国的一些企业在“三废”综合利用税收减免等政策的鼓励下，通过矿渣的再冶炼、粉尘制砖或烧制水泥、下脚料的回收、冷却水的回用等措施加强了企业内资源的再用或再生利用。在区域和跨区域的层面上，我国目前已经把辽宁省确定为循环经济示范省，把贵阳市确定为循环经济示范市，把北京、上海、天津、重庆、沈阳、太原、济南、昆明、兰州和阜阳等城市作为清洁生产试点城市，把石化、冶金、化工、轻工、船舶等行业确定为全国清洁生产试点行业，把海南、福建、吉林和黑龙江确定为四个生态示范省。以北京市为例，一些包装材料，如烟酒的包装大纸盒，由零售商退给批发商，批发商再集中退给生产企业再用；一些废旧物质被拾荒者或废旧物质收购者零散地回收之后，集中于北京郊区和与河北、天津交界的地方进行分类，废金属一般进入本地的冶炼厂，旧家具往往就地或异地销售，餐饮企业的废油和屠宰厂的废动物组织在郊区被提炼再生，废纸张、塑料、废木材、废家电一般进入河北、山东等地。其中废纸张被重新制成纸浆，废塑料被重新制成塑料制品进入市场，废木材被制成大芯板、三夹板等建筑装饰材料，废旧家电和电子产品被修理或重新组装后进入经济比较落后的农村。这种跨地区的废旧物质回收、再生和循环利用的经济已经出现了网络化和规模化的格局，如河北保定是华北利用废旧木材制造大芯板的重要基地，河北文安县和雄县是华北两个废旧塑料的回收加工基地。规模化的循环经济提高了当地的就业率，改善了当地的财政状况。
但和发达国家相比，我国废物和包装材料的回收、再生和循环利用却出现了以下几个方面的问题：一是废旧物质的回收、再生和循环利用缺乏政府有效的指导，规模化低，民间的回收、再生力量只能根据市场的需求来自发地组织资源的回收利用。二是废旧物质的再生利用层次低，缺乏先进的工艺技术支撑，如废旧塑料制品往往在一个个作坊或作坊式的企业被制成一般包装袋、食品包装袋、桶、勺、衣架、农用和商用薄膜等低附加值的日常家用品，没有进入家电和电子产品等高端产品的生产领域。三是可利用和可再生资源没有被充分地再生。如尾矿被丢弃，伴生矿物没有得到利用，包括发泡剂、制冷剂、显像管、蓄电池在内的不能维修或拆解的废旧家电和电子产品及其元件被随意丢弃，造成了严重的水体、大气和土壤污染。四是再生和循环利用秩序混乱，缺乏有效的监管。如餐饮企业的废油和屠宰厂的废动物组织在郊区被提炼再生成食用油，废旧塑料甚至有毒物质的塑料容器，如废旧输液管、废旧农药桶等，未经消毒或其他处理在卫生条件低劣的场地就被制成食用餐具、食品包装袋或食用油包装容器；用废木板、木条制造的大芯板粗制滥造，大多不符合建筑材料的国家标准。因此，可以说，我国的废物和包装材料的回收利用没有发挥最佳的循环经济效应，也没有与食品安全、环境安全的有效保证结合起来。
我国已经提出，用10年的时间建成10—20个循环经济试点省（市），在重点地区、重点行业建成2000个清洁生产示范企业、30个国家级生态工业示范园区和若干个地方生态工业示范园区，使我国的废纸、废塑料、包装材料、大宗工业和生活废物减少20%以上，争取到2020年，基本实现全国范围的资源和生态环境良性循环。由于存在以上问题，这些目标的实现尤其显得艰难，因此在法治的社会里，首先必须加强循环经济法制的建设。而要作到这一点，首先必须分析我国循环经济法制建设存在的问题和不足。
三、我国循环经济法制建设存在的缺陷与不足
（一）点上的循环经济法制建设问题
关于点上即单个企业层次上的循环经济法律规制问题，1989年的《环境保护法》第25条规定：“新建、工业企业和现有工业企业的技术该造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”在该条的理论指导下，1995年的《固体废物污染环境防治法》第4条规定国家鼓励和支持清洁生产，采取有利于固体废物综合利用的经济和技术措施；第8条规定了固体废物综合利用的奖励机制；第17条规定了包装物的回收利用问题。2002年颁布的《清洁生产促进法》作为专门性法律，借鉴和总结了国内外污染预防、资源综合利用、废物回收利用、循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一套比较抽象的法律解决机制，如《清洁生产促进法》第9、10、13、16、19、20、26、27、35、39条专门规定了企业内的资源循环利用问题。但关于强制回收和回用名录的建立、强制回收和回用率的确定、经济刺激机制的可操作化、技术与工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等问题，有待进一步的立法规制。
（二）面上的循环经济法制建设问题
关于面上即区域和全社会层次上的循环经济法律规制问题，1989年的《环境保护法》缺乏专门的规定。1995年的《固体废物污染环境防治法》第3条规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，第17和第18条分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题。在其他农用废物的循环利用方面，在行业内和跨行业的废物综合利用问题，如生产者把回收来的废旧家电和电子产品委托给专业单位处理回用的问题，缺水城市的中水回用问题，缺乏相应的法律规定，因此不全面。2002年的《清洁生产促进法》第9条规定了发展循环经济，促进企业之间在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用问题；第10条要求各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务；第13条规定了节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志和标准的制定问题；第16条规定了政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品的问题；第26条规定了企业废物、余热转让给有条件的其他企业和个人利用的问题；第35条规定了利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免问题。由于这些规定基本是围绕企业的清洁生产而展开的，所以其附带的面上循环经济效果只是辅助性的和不系统的。如行政区域的循环经济建设问题和生态工业园区的建设问题，工业、农业和第三产业间物质的良性循环和能量的梯级利用问题，《清洁生产促进法》和其他的法律、法规、性质规章尚未加以系统化和明确化。
（三）综合层次上的循环经济法制建设问题
有些循环经济法律问题，如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、厨余垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题，既属于企业层次上的问题，又属于区域和全社会层次上的问题，现行的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等法律和行政法规规定零散且原则，缺乏系统和综合性的解决机制，因此有必要制定操作性更强的《循环经济促进》和专门行政法规和规章。
四、我国加强循环经济法制建设应确立的指导思想
我国循环经济法制建设的目标，正如日本2000的《循环型社会形成推进的基本法》所确立的，是建立一个资源节约和循环型的社会，或如德国《循环经济与废物清除法》第1条所具体指出的，是促进循环废物管理，保育自然资源，确保废物能被以环境兼容的方式得到处理。[5]以上法制建设的问题决定了这个目标的实现是一个长期而又艰巨的过程。在这个过程之中，我们必须按照我国的立法传统和我国环境保护、经济、科技发展的实际确立自己的指导思想。
（一）科学发展的思想
科学发展观要求摈弃资源—产品—废弃（含低水平的回收利用）的传统资源利用和经济增长模式，推行资源—产品—再生资源—循环使用的生态性经济发展模式，使经济增长和社会发展、环境保护相协调。值得注意的是，循环经济的模式并不简单地意味着资源的回收和再利用，从深层次上看，它强调的是既能满足人民群众不断发展的物质和精神文明需求，又能控制资源的消费，满足人们不断增长的生态和生活环境需求，最终建立环境负荷小但能持续发展的文明社会。因此循环经济是一场集绿色生产、经营和消费模式于一体的变革，是一种发展理念的变革，是人类走向可持续发展的必然选择。
（二）统筹发展的思想
统筹发展观即经济、社会和环境保护相统筹，也就是党的十六大强调的统筹人与自然发展的思想，包括纵向统筹和横向统筹两个方面。纵向统筹是指在推行循环经济的发展进程中，全国与区域、区域与其辖区内企业的经济、社会发展和环境保护相统筹。横向统筹包括产业统筹、负担统筹和保证措施统筹三个方面。产业统筹是指在推行循环经济的进程中，工业、农业和第三产业的发展相统筹；负担统筹是指推进循环经济，应统筹考虑企业和区域的就业与社会保障负担、生态环境保护历史欠债、企业债务和区域财政负担。保证措施统筹是指循环经济的发展必须借助行政、宣传、法律、教育和科技发展等措施的保证力量，不可偏废。
（三）政府引导和市场推进相结合的思想
循环经济既是符合自然规律的科学经济，也是一项以人为本的社会经济，因此循环经济的施行既要遵循自然规律，还要遵循市场经济规律、政治规律和行政规律。
市场经济具有市场联系、产品选择、收入分配、信息传递、经济引导与刺激、促进技术研发、供求总量平衡、促进政府执法方式转变和提高执法效能、促进贸易与经济发展等功能。这些功能具有互动性和自发性的特点，[6]互动性和自发性如不受政府的合理干预就会产生市场失灵的问题。体现在循环经济领域，市场失灵最基本的表现是不能解决环境容量和资源的总量平衡问题，不能解决资源的不合理开发和浪费问题，不能解决环境经济垄断和其他不正当竞争的问题，不能解决信息混乱、信息滞后和信息资源获取机会的不均等问题，[7]不能解决公用设施的资金筹集和维护的责任问题，[8]不能解决失业、分配不公和社会保障的问题。因此必须强调政府适度的服务性、技术性和政策性引导甚至强制干预功能。适度的引导和强制干预要求但各级政府及其有关部门应严格遵循行政许可法等法律法规和政策，定好位，既要解决循环经济发展过程中市场失灵的问题，还要解决历史上形成的政府干预失灵问题，不能缺位、不到位，更不能越俎代庖，做一些本应由市场机制就能解决问题的事情。
（四）循序渐进和因地制宜的思想
国外现行循环经济政策往往建立在发达市场经济的基础上，而我国幅员辽阔，市场经济的发展参差不齐。对于发达的地区，建立循环经济的任务主要是解决市场失灵的问题和政府部分职能转变的问题；而对于不发达地区来说，除了这两个任务以外，还要解决市场失缺[9]和市场不发达的问题。因此，发展循环经济必须循序渐进，因地制宜，各地区要结合企业和区域的资源存量、环境状况、交通、消费特点等实际情况，扬长避短，合理调整自己的产业发展方向和发展规模，确定本企业和本区域的优先发展的产品和产业，把产业结构调整和引进和发展高新技术、区域改造结合起来，站在在发展中不断地调整循环经济发展战略。
五、我国应构建的循环经济法律体系
（一）发达国家循环经济法律体系的建设经验
德国是世界上最早开展循环经济立法的国家，它在1978年推出了“蓝色天使”计划后制定了《废物处理法》和《电子产品的拿回制度》。进入可持续发展时代后，该国于1994年制定了在世界上有广泛影响的《循环经济和废物清除法》（1998年被修订），1998年根据这项法律制定了包装法令；[10]1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。此外欧洲的一些有关废弃物循环利用的指令，如欧盟或其前身于1975年制定的关于废油的指令（75/439）和1994年制定的有关包装物和废弃的指令（94/62），也对德国产生直接约束力。可见，德国的循环经济立法层次分明，体系完备。在德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，一些欧洲国家制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦也制定了《废弃物处理法》；挪威政府于2003年修订了《废电子电机产品管理法》，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则，并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律，之后，汽车和电子电器的生产者责任制法律法规也都相继出台。
日本目前也是循环经济法制建设最为完备的国家之一。它于1991年制定了《回收条例》，1992年制定了《废弃物清除条件修正案》，2000年通过了《循环型社会形成推进的基本法》，除此之外，日本在2000年之后还制定了《促进资源有效利用法》、《家用电器再生利用法》、《环保食品购买法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等。这些立法对资源贫乏的岛国日本来说，减少了对外来资源的依靠，节约了进口支出。
此外，其他许多国家也不同程度地发展了自己的环境立法，充实了循环经济法律制度，如美国1965年的《固体废弃物处理法》经过1976、1980、1984、1988、1996年五次修订，完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民诉讼等固体废物循环利用的法律制度。[11]
（二）我国应建立的循环经济法律体系
德国、日本等国的立法经验说明，循环经济法律体系的建立首先必须制定纲领性、综合性的循环经济法律；其次要集合实际需要制定专门的循环经济法律、法规；再次，要在其他法律法规，如政府采购法等中纳入与循环经济配套或促进循环经济发展的规定。
我国已经提出，争取利用五年的时间研究建立促进循环经济发展的相关法律法规，因此我国循环经济法制建设的紧迫性是显而易见的。由于我国具有自己的法律体系结构和环境立法传统，因此，不能照搬国外循环经济立法模式，只能结合我国的环境立法结构定向地借鉴和吸收一些具体的立法或法律制度。由于我国国家级环境立法的结构分为宪法性规定、环境基本法的规定、综合性的环境法律、专门性的环境法律、环境行政法规、环境部门行政规章，地方级环境立法主要包括地方性法规、行政规章，在民族自治地方还有自治条例和单行条例、。基于这个结构，可以把我国循环经立法体系建设的任务可以确定为：一是修订宪法，整合现行宪法关于环境保护的规定，对循环经济的国家发展战略作出政策性的宣告。二是修订《环境保护法》，在总则中对循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定。或把之分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。三是制定与《清洁生产促进法》相衔接的《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任。四是修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定；修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。五是制定和完善循环经济的专门条例和部门行政规章。为了促进循环经济的开展，有必要在法律的框架内由政府制定一些条例，并在条例的指导下，制定或完善有关的部门行政规章。六是有立法权的地方人大及其常务委员会、地方人民政府和民族自治地方的人大及其常务委员会，根据各自的权限所制定的有关地方法规、自治条例、单行条例和地方行政规章。如2002年辽宁省制定了《辽宁省发展循环经济试点方案》，目前贵阳市正在制定推行循环经济的地方性法规。
从国家级层次的立法来讲，部门行政规章由于具有可操作性强的特点，因而其在国家立法中占有相当重要的作用。根据废弃物类型、循环流程和部门职权的不同，可以把部门循环经济立法分为：国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济贸易、标准、科技等行政主管制定主要工业废弃物和厨余垃圾的回收和循环利用管理办法；国务院农业行政主管部门会同国务院水利、标准、科技等行政主管部门制定农业废弃物的回收和循环利用管理办法；国务院发展与改革行政主管部门会同国务院环境保护、标准、经济贸易、科技等行政主管部门制定废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、废旧汽车及其零件的循环利用管理办法；国务院建设行政主管部门会同国务院标准、科技等行政主管部门制定建筑废弃物和城镇生活垃圾的回收和循环利用管理办法。国务院林业行政主管部门会同国务院标准、科技等行政主管部门制定木材节约、代用和循环利用管理办法。以上规章应包括促进循环经济标准化和促进循环科技研发的管理办法。此外，国务院税务、财政、金融等行政主管部门负责制定鼓励循环经济发展的税收、补贴、信贷等优惠政策的管理办法。由于部门行政规章具有条条分割的缺陷，因此只有采取部门联合立法和衔接立法的机制，才能满足循环经济点、条、面协调发展的需要。
六、我国循环经济立法应确立的基本原则
德国1998年修订的《循环经济和废物清除法》第4条（循环经济的原则）规定，首先要避免产生废物，特别重要的是减少废物的量及其危害性；其次是利用和用来获取能源。[12]这些原则在国际上被简化为4R原则，即Reduce（减量），Recover（再生）、Reuse（再用）和Recycle(循环)。结合中国环境法基本原则的体系和循环经济的发展现状，4R原则可以体现为：
（一）科学规划与合理开发的原则
科学规划是实现循环经济的首要措施。与环境保护有关的规划主要包括国民经济和社会发展中长期计划与年度计划、环境保护规划、城市规划、村镇规划、土地规划、森林规划、污染防治规划、城市环境质量控制规划、自然生态保护、环境保护科技发展规划等。科学的规划可以克服经济发展过程的片面性，克服市场失灵的缺陷，保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分参与综合平衡，发挥规划的指导作用和宏观调控作用。对于循环经济，科学的规划能够高屋建瓴，在全社会和有关行政区域建立跨企业、行业和园区的资源循环利用网络，提高资源的综合利用率，发挥生态环境的最大效用，逐步减少人类的生产和生活活动给生态环境带来的资源索取、生态破坏和环境污染等负荷。
合理开发是指在规划的指导下，矿产、土地、生态环境的开发者科学地安排资源和生态环境开发时间、范围、进度、程序，最大限度地发挥资源和生态对国民经济和社会全面、协调和可持续发展的基础性保障作用。
（二）清洁生产与清洁经营的原则
清洁生产和清洁经营是指工业、农业和第三产业在进行生产经营时，不断采取改进设计，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理，综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源的综合利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。如为了应对日益增加的废物增加问题，欧洲委员会于2003年展开了将废弃物由末端回收为主转移转为以源头减量为主的咨询和协商工作。[13]日本1993年的《环境基本法》第8条规定，要努力利用再生资源及其他有助于降低环境符合的原材料、劳役等，以防止环境污染；该法第24条规定，国家应当采取必要的措施，为了促进对再生资源及其他有助于降低环境符合的原材料、制品和劳役等的利用。荷兰1990年的《环境管理法》第10章第1条规定，在任何情况下应防止或限制垃圾的产生。该原则对于我国的工业企业来说，通过工艺改革、新工艺引进与生产环节优化，可以加强污染的末端治理，可以把废物消除在生产过程中，减少污染物的“跑、冒、滴、漏”现象；通过改革不合理的产品与原料结构，大力发展环境友好型的原料和产品，可以用无毒无害或少毒少害的原料来代替有毒有害的原料，在经济条件许可的情况下用再生资源替代不可再生资源，用对环境影响或损害、危害最小的产品来代替那些对环境影响或危害较大的产品。对于农业生产来说，通过发展高效、低毒、低残留的生物或化学农药、生物肥料以及生物固氮等技术，综合利用农业废弃物，可以减少化肥和农药的使用，发展生态农业。
（三）产品与包装再用原则
产品与包装再用是指产品和包装容器能够尽可能多次以初始形式被使用，避免一次性用品的泛滥。如家电和电子产品包装材料的回收再用，应当严格限制一次性签字笔、手机、餐具、水杯等的生产和进口。
（四）产品再生利用或资源化原则
产品再生利用或资源化是指产品在完成其使用功能后尽可能多地再生利用或资源化，实现废物的减量化和无害化。如荷兰1990年的《环境管理法》第10章第1条规定，在任何情况下应防止或限制垃圾的产生；在本国市场上销售的物质、制剂或其他产品应被使用超过一次以上或应以一种使用后有效的方法加工或再生加工，使它们比原来看上去像为同一种目的或其他目的而生产出来的；应想办法把使用过的物质、制剂或其他产品制成能源；禁止在企业外以存放在地上或地下的方式丢弃垃圾。根据这项原则，在我国，一些废旧塑料、金属、玻璃回收后可以重新入炉制成新制品，废纸制品被回收后可以制成纸浆，农业和城镇生活废弃物根据其特性可以堆肥、生产沼气，缺水城市的市政中水可以回用。对于不能再用但含有贵重金属的电子产品及其元件，只要符合基本的经济和技术条件，就应拆解后提炼回收。
七、我国应建立和完善的主要循环经济法律制度
（一）建立和完善循环经济法律制度的要求
循环经济法律制度的建立和完善，必须注意以下几个问题，使循环经济产业有利可图、有机可乘、有章可循。一是注重法律制度体系的整体性，把制度的建设贯穿于资源与生态环境的规划与开发、资源的流通与利用、产品消费、产品与包装再用、废弃物再生利用的全过程，不留死角。二是注重法律制度的衔接性和系统性，充分发挥科教支持、行政引导、市场推进和经济刺激的作用。三是注重法律制度的前瞻性和可实施性，在考虑我国国情和各地实际情况的前提下，把外国和我国港澳台地区循环经济法律制度建设的先进经验移植进来，并使之本土化。如在借鉴德国的规模化资源再用和再生利用机制时，既要考虑科技的劳动替代和高效作用，又要考虑我国劳动力众多就业压力大的实际情况。四是注重制度的公平性、效率性和平衡性，既要平衡考虑各方面的要求和利益，又要保证资源、收益、义务和责任分配的公平，提高行政执法和循环经济增长的效率。
（二）应建立和完善的主要循环经济法律制度
绿色GDP制度。传统的国民生产总值没有考虑经济活动造成的资源耗费、污染损害和生态破坏。而在自然资源和优美生态环境越来越稀缺的今天，如果继续强调这种经济增长指标模式，许多不可再生自然资源的最大机会成本就会在粗放式的开发、生产和经营中丧失，恢复优美自然环境的代价就得不到开发者、生产者和经营者的补偿，不仅不利于经济的持续增长，也不利于保障人民的基本生存和发展生态条件。由于环境污染、生态破坏和资源浪费的货币折算在世界上还没有公认的方法，因此，建立区域可持续发展指数的建立目前还很难作到。但我们可以在计算区域GDP的时候，可以从比较的角度，把每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项。此外，国家在制定“十一五”计划的时候，要把发展循环经济，推进全面、协调和持续发展作为重要的宗旨。[14]
计划、规划和布局制度。在许多国家或地区，资源的回收与再生利用必须要有全国性的计划，如美国的《固体废物处理法》规定，联邦和地方均必须要有固体废物的再生计划，地方的再生计划如得到联邦的认可才可得到联邦的财政支持。2004年我国“两会”期间，“提高全社会资源忧患意识和节约意识，大力发展循环经济，建立节约型社会”首次被写进了我国国民经济和社会发展计划报告。一般来说，循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础，包括循环经济的发展方针、分期目标、考核目标、计划性对策和重大项目等事项。在国家计划的指导下，各地方要针对区域的环境资源本底情况和外来资源的可得实际，对地区产业结构体系的功能进行重新定位，调整地区内的产业结构和企业空间布局，明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施，确定重点行业、重点区域和重点企业的名单，保证循环经济战略的顺利实施。如对于生态脆弱区、生态功能保护区和自然保护区，在加强政府财政补贴的前提下，应规划为保护性有限开发的区域；在一些资源枯竭型城市，可以把伴生矿和废弃物的综合利用规划为接续产业。
有效管理和监督制度。在绿色GDP还没有明确化、制度化的时候，发展循环经济不可避免地要遇到地方传统政治和经济势力的强大阻挠，因此必须建立有效的管理和监督制度。主要的要求，一是建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；二是有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；三是施行全新的政绩考核标准，排除地方保护主义在资源的节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。
科技研发促进制度。循环经济离不开科技的支撑，因此必须加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、资源再用、资源再生、资源替代利用、废弃物清洁运输、循环经济信息等方面的科技研究，建立系统的技术规范。在有条件的行业或地区，可以实施循环经济科技研发的产业化与市场化。值得注意的是，循环经济科技的研究和发展必须考虑社会的现实需要、经济代价和技术的可能性。如美国《固体废物处理法》第82条规定，为了决定固体废物中资源再生优先研究的领域，有关机关要结合公共需要、研究的潜力、投入的大小和研究周期评价，研究现有的和将有的固体废物再生能源技术。对于该项制度，我国有必要在生态设计技术、工艺优化、循环经济信息的研发等方面完善。
抑制废物形成制度。由于抑制废物形成的代价要比废弃物的再生利用成本小得多，体现了预防优先的原则，因而被许多国家的立法确立为基本的循环经济法律制度。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第4条规定，从防止或限制产生垃圾的意义考虑，议会令中可以制定出有关生产、进口、使用、加工、提高或接收的物质、制剂或其他产品分类目录的规则，视为废物的有：非常困难或不困难进行有效利用的，将其制成适合于循环使用或本身使用的程度比预想的低，给原有的废物又增加了新的数量；通常被倾倒在不需要的地方。1994年的德国《循环经济和废物清除法》附件1规定了8组不可利用的废弃标准，以抑制废弃物的产生。[15]丹麦《废弃物21计划》规定，废弃物应被视为资源，其首先应被回收使用，其次是焚烧产能，最后是填埋。日本的《循环型社会形成推进的基本法》规定企业采取包括设计和标识上的努力等措施抑制废物的形成，有关的立法还规定了严格的标准，目前大约只有19%的垃圾被填埋。[16]对于该项制度，我国的立法还很不完备，有必要加快建立废弃的行业和产品标准。
循环名录与循环目标制度。循环名录包括强制循环和自愿循环两类名录。强制循环名录一般规定责任者的范围和再利用、回收或再循环产品或材料的类型或种类。如欧盟通过一些特别性的指令要求一些国家对特定的废物采取循环利用的措施，欧盟1994年制定的关于包装物和废弃的指令（94/62）适用于所有在共同体市场中存放的所有包装。[17]英国1995年《环境法》第94节第1条规定，条例可以对所适用的产品或材料的类型或种类作出特别规定。为了提高循环经济发展水平，许多本国或地区的立法规定了循环目标。如欧盟1994年制定的关于包装物和废弃的指令（94/62）指出，包装物再用、循环或者以其他方式再生包装废弃物以减少包装废物的最终处置，被认为是一项额外的基本原则。该指令要求在指令实施的五年时间内，占总重量50-65%的包装废物应被再生，夹杂在包装废物中占总重量25-45%的包装材料至少应被循环使用15%。[18]1995年英国的《环境法》第94节第1条规定，政府的条例可以对需要再利用、回收或再循环的相关产品、材料的规格应当实现的目标，包括重量、体积和其他内容，作出规定。该节第4条规定，为了将产品或材料的再利用、回收或再循环至少维持在一个最低水平，国务大臣可以制定有关条例。该节第5条规定，只要提到增加产品或材料的再利用、回收或再循环时，就包括将产品或材料的利用至少维持一个最低水平。日本2001年实施的《废旧家电回收法》规定，制造商和进口商对电视、冰箱、洗衣机、空调等有回收和再次产品化的义务，其中冰箱、洗衣机的再次产品化率至少为50%，阴极射线管电视机的回收率至少为55%，房间空调器的回收率至少为60%。由于我国仅规定了少数强制回收产品和包装物的目录，但对于其回收目标，则没有规定，因此无论对于名录还是其循环目标，均有必要继续建立或完善。
循环程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往导致不同的经济、环境后果，为此，一些国家非常重视循环程序的制，如德国1994年的《循环经济和废物清除法》附件1的第二部分强调，废物必须以不损害环境和人类健康的13类方式和程序进行。[19]为了保证再生利用的环境与经济效果，一些国家还规定了再生技术与工艺的示范制度。如美国1996年修订的《固体废物处理法》第84条规定，对于采用符合实际的新的或有明显改善的技术或工艺的资源再生示范设备，有关机关应同有关私人、公共团体或其他主体接触，为其建立和运行提供财政支持。该法第85条规定，行政机关有权展开示范项目，以检测和证明再生市场需求的物质和能源方法、技术和工艺。在我国，为了保证循环经济循序渐进地发展，可以建立重要技术、工艺、设备和区域的示范制度，通过示范来带动面上循环经济的发展。如可以选择物耗与能耗高、污染严重的企业进行清洁生产示范，选择特定城市的企业集团和开发区进行生态工业园区和生态工业网络的示范，选择有条件的省市进行建立循环型区域的示范，选择主要工农业废弃物和废塑料、家电、电子产品、包装等进行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最终处理处置的全过程示范。
技术与工艺标准及技术性指导制度。废旧物质的回收、再生和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险，因此必须制定有关的技术和工艺标准，淘汰落后的技术、工艺和设备。如1994年德国《循环经济和废物清除法》附件3规定，废物的处理和再生、循环必须采用最佳可得技术，该技术标准的制定应考虑以下因素：投资与效益的关系，低废技术，有毒物质最小化促进再生和再用，实际操作可行，技术先进，排泄物的形状、影响和量，有关已经投入服务的新的或已经存在的装备，建立更好技术的时间幅度，稀有物质的消费和形态，尽可能地避免或减少对人类健康和环境影响的必要性，环境法律要求的环境信息等。[20]美国《固体废物处理法》为了保证固体废物再生的安全性，在第7条规定了废物管理技术性和政策性指南的编制，应考虑技术和经济的可能性、保护人体健康和环境等要求。对于该项制度，我国应加紧建立。
法律义务和责任制度。为了全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任，国际上除了坚持“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”原则外，还逐渐发展了“消费者最终承担、收益者负担”[21]和电子产品的生产、经销者负责回收等原则。如日本2001年的《循环型社会形成推进的基本法》第3至第7条把义务主体划分为国家、地方公共团体、经营者和国民。英国1995年《环境法》第93节（生产者责任义务：一般条款）、第94节（生产者责任义务：补充条款）规定了国务大臣的条例制定义务、义务者类型、企业回收符合标准的义务、经济代价义务等，如该法第93节第1条规定：“为了促进或保证增加产品或材料的再利用、回收或再循环，国务大臣可以通过条例作出规定，就规定的产品或材料对有关人员施加生产者的责任义务。”挪威2003年修订的《废电子电机产品管理法》将收集及回收废电子电器产品之义务，扩及进口商与制造商所设立之机构。[22]德国1998年的包装法令也类似的规定。[23]在回收的经济义务即处理费用方面，瑞典的法律规定由制造商和政府共同承担。违反义务必须承担责任，英国1995年的《环境法》第95节（生产者责任义务：犯罪）和其他节规定了有关的民事和刑事法律责任。一些国际条约甚至明确了成员国政府的义务和责任，如在1997年的欧洲共同体委员会诉德国案中，原告的指控理由是，虽然德国把1975关于废油的指令转化为了国内立法，但其没有明确废油再生循环的优先地位。[24]对于这些义务与责任机制，我国有必要借鉴、吸收或完善。
政府扶持制度。由于循环经济的科技研发和前期投入很多，很多经营都是微利甚至不赢利的，因此必须强调政府的扶持作用尤其必要。一些发达国家对循环经济的政府扶持措施主要为融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增殖税和所得税减免，鼓励绿色消费，照顾性地分配污染物排放总量指标，建立循环经济科技研究和中小企业发展基金，鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化，鼓励循环经济企业的股票上市，优先发行循环经济债券和彩票等。如美国《固体废物处理法》第51条规定，美国总统商业秘书在资源回收技术方面提供再生物质的准确明细表和再生物质市场的刺激措施；第55条规定，总统商业秘书在制定可能影响再生资源生产的政策时，在作出是否强加指导或其他控制于再生资源市场时，应对原生资源的市场作出相同或相近的规定；为了支持总统商业秘书履行其在资源及其再生方面的职责，第56条还具体规定了每个财政年度的财政拨款数额；第85条规定，有关机关要加强联邦资助、贷款和其他帮助对资源再生利用影响的研究。值得注意的是，中国循环经济的发展不仅要通过上述政策扶持和鼓励措施挖掘国内各方面的潜力性，还应通过国民待遇措施的规定鼓励符合市场准入条件的外国资金、技术和设备进入中国市场，为我国所用。
市场准入制度。循环经济离不开市场的推进，但市场的推进必须符合市场规则和环境保护等方面的市场准入条件，主要表现为：投资是否符合一定的数额标准，技术和设备是否符合国家的规定，环境影响评价结果是否合格，进口的产品是能否再用或再生利用，进口资源是否为有毒固体废弃物等。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第3条规定，在应当知道或明知收集、接收、储藏、加工和再生加工或以其他方式处理废物的活动，应予以禁止。在美国，依照《固体废物处理法》的规定，进行固体废物收集、再生的企业必须取得执照，并得到有关部门的许可。值得注意的是，不断加强我国市场准入制度的建设，不仅可以促进专业化和规模化企业介入循环经济产业，促进循环经济的发展，还可以维护国内市场的绿色秩序，建立自己的绿色贸易壁垒。
经济刺激制度。经济刺激手段可用于对直接管理的补充，主要包括税费征收、可交易许可证、押金退款、绿色补贴、[25]价格支持等。如瑞士为了资助塑料瓶的收集、分拣和循环利用，法律规定对每个塑料瓶征税4个生丁，所获资金由专门机构作为基金管理，专项用于支持废弃塑料瓶的回收工作。在我国，对于一些国家紧缺的资源，可以通过征收排污费、生态补偿税、资源使用税的方式，提高直接利用原生自然资源的产品的税收标准，使再生产品取得一定的价格优势，拉动循环经济产品的消费；对于电池等难以回收处理的废弃产品，可以通过产品税的方式建立回收处理基金。经济刺激手段应注意环境和经济的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，注意维护环境公平。[26]
信息化建设制度。由于循环经济信息化的对象主要包括公众监督、企业的环境表现、区域环境信息的评估等，因此有必要发挥政府的信息建设和权威媒体的参与作用。如挪威2003年修订的《废电子电机产品管理法》扩大了回收者的信息通报义务，以利政府确实地把握回收数量。[27]美国《固体废物处理法》第7条规定了废物管理指南的公告制度；第15条规定了固体废物管理的年度报告制度；第39条规定了危险废物填埋或在表土处理要公开信息，有关的活动要定期报告；第51条规定了总统商业秘书在资源回收设备的技术和经济数据交换方面提供论坛；第54条规定了总统商业秘书有权出版资源再生设备的商业可行性评估结果，供有关人选择使用；第63条规定了联邦政府有责任在能源和物质的保育和再生方面加强国际信息合作；第92条规定医疗废物追踪计划的执行要定期向国会汇报。对于我国来说，信息的公开和透明度建设有待进一步加强。
此外，为了鼓励环境友好型的绿色生产、绿色经营和绿色消费，还要建立和完善多元化的回收方式并存、循环经济的宣传教育与职业培训、公众参与、市场运行管理、发展与培育中介组织、推广循环产品标志与循环包装标志、防止废物再生利用的垄断等制度。如在多元化的回收方式并存制度方面，美国设立了社区收集中心、回购中心、路边回收桶和有偿回收点。再如在实现循环目标的同时促进竞争，日本在2001年颁布了《在再生利用等方面进行共同配合的禁止垄断法方针》。[28]
八、结语
贸易全球化虽然为发展中国家引进国外技术、管理经验、资金提供了一定的便利，对发展中国家的短期经济增长提供了可能，但发达国家通过技术与资金优势提高出口高科技产品的价格，进而通过廉价进口大量本国紧缺甚至富余的资源，把环境污染与生态破坏密集性产业设在发展中国家来转嫁环境污染和生态破坏，为发展中国家实现经济的持续和绿色增长设置了重重障碍。因此，和发达国家相比，在环境问题尤为突出的情况下，发展中国家发展循环经济任更重，道更远。而循环经济的发展必须依靠技术的支撑、经济的发展为后盾，因此在比较贸易优势总体落后的情况下，许多发展中国家急需注入外部的资金和技术作为发展循环经济的主导或突破力量。而目前发达国家对发展中国家的经济和技术援助范围小，力度远远不够，加上南南合作的效果不太理想，因此在国际经济旧秩序未得到根本改变的情况下，大多数发展中国家尤其是最不发达国家全面实现循环经济的难度越来越大。作为发展中的大国，和发达国家相比，中国虽然在总体科技发展水平和人均资金的占有量方面处于劣势，但和其他许多发展中国家相比，其比较优势却是非常明显的，因此，中国可以站在对世界经济有重大影响、中国环境的成败事关全球环境保护的大局的高度去争取外部资金和技术的援助。通过外资和技术的辅助作用，发挥本国比较优势技术的作用，发挥民间资本的总量优势和集中人力、财力办大事的政治优势，通过示范区的带头作用和完备的法制保证，逐步实现循环性社会的宏伟目标。
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本文于2004年8月在《红旗文稿》发表
关键词：循环经济；立法；法律制度；可持续发展
中图分类号:DF46 文献标识码:A
On Problems of Legislation and Systems on Chinese Recycling Economy and Their Countermeasures
CHANG Ji-wen
(Institution of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)
CHANG Ji-wen
(Institution of Law, Chinese Academy of Social Sciences, Beijing 100720, China)
Abstract: What Recycling economy embodies not only is an innovation of resource-using technology, but also is a change of developmental mode. So recycling economy was identified as national developmental strategy by many developed countries such as Germany, Japan and so on. In this article, the national and international purposes on realization of recycling economic strategy are studied, and developing statue and its main problems are analyzed. Then from aspects of point and side, the author expresses the defects and shortage of Chinese recycling economical legislation. In order to solve these problems, the author studies experience of foreign recycling economical legislation and systems, and then searches after conductive ideas that should be built up, legal system that should be constituted, basic principles that should be identified, and main systems that should be adopted or perfected. In the end of this article, the author analyses the prospect of Chinese recycling economical legislation and development of Chinese recycling economy.
Key words: Recycling economy; legislation; system; sustainable development
20世纪中期以来，世界经济迅猛发展，随之而来的是全球性的资源短缺、环境污染和生态蜕化现象。由于很多自然资源是可耗竭的，环境容量也是有限的，要解决这些问题，人类必须重新认识自然，遵守自然规律，摈弃传统的依靠资源消耗的线形增长的粗放式经济，采用依靠生态型资源循环来发展的节约性经济。为此，在20世纪60年代，美国经济学家K•波尔丁提出了循环经济的经济学概念。经过多学科近40年的发展，目前，循环经济已具备经济学、社会学和环境科学三个方面的综合含义，它要求在物质不断循环和能量不断梯级利用基础上，按照自然生态系统的模式，把资源开发、生产、运输、经营、消费和废弃的全过程经济和社会活动组织成一个“资源—产品—资源再用或再生”的闭环型物质流动过程，使物质和能源得到最合理和充分的利用，基本上不产生或者只产生很少的废弃物。循环经济的发展理念在20世纪90年代才引起我国的重视，2003年才在法律的层次上被《清洁生产促进法》明确采用。但从环境法学的视野看，清洁生产和循环经济是两个相关但又有区别的一组概念，前者规范的是点上的资源综合利用和污染减量化、无害化等问题，而后者却点面俱到，不仅关注点上的资源利用和环境污染防治等清洁生产问题，还在区域、全社会乃至全球层次上从技术上和发展模式两个方面强调最有效的资源消耗减量化、资源再利用和资源再生化，实现消费过程中和消费过程后物质的循环和能量的梯级利用，防止不应有的资源浪费和环境污染。因此，必须以资源利用最大化和污染排放最小化的义务和责任为主线，将清洁生产、资源综合利用、生态设计和可持续消费机制等融为一体，加强循环经济发展战略的法学研究。
一、我国加强循环经济的意义
（一）从国内层面看
多年来，我国基本上走了“高开采、大生产、低利用、高排放”的粗放式工业化道路和“大量消费、大量废弃”的消费道路。这说明我国的经济增长是以生态环境成本为代价的。当传统的经济增长模式持续一段时间后，其对资源的无偿或低价消费以及对环境的污染就会达到一个临界点。在这个临界点上，资源索取、环境污染和生态破坏基本上能够为大自然如接受或消纳，经济增长给人类带来的好处基本上与我们的生活目标即物质、精神生活和生态需要基本一致。如果不对这种发展模式加以变革，那么这个临界点一旦打破，虽然政府和工业税收收入会在短时间内增加，人民的物质和某些精神福利也会得到暂时的提高，但时间越长，环境污染就会越来越严重，生态退化会越来越普遍，资源会越来越稀缺，公众的健康和生态福利就会不断地被损害，最终出现资源难以为继、环境不堪重负的恶性循环现象。恶性循环如得不到及时的纠正，天然的生态资本就会用尽，经济增长的后果就会与我们的物质、精神和生态环境福利协调发展的生活目标严重背离。[1]因此，必须改变高资源消费、高污染、高废弃和高生态破坏的传统经济增长模式。
要改变传统的经济增长模式，必须从设计、生产、流通、消费和废弃等环节入手，不仅要解决单个企业和其他资源消费主体的资源节约与合理利用、废物资源化、环境污染减量化等问题，实行清洁生产，还要从面上即企业群、工业园区和经济开发区乃至全社会来通盘考虑废物的减量化、资源化、无害化和循环利用问题，解决资源的再生与循环利用信息网络、废物的再生生产网络、再生资源的循环利用网络建设问题，减少人类对环境的索取，给自然一个休生养息的机会。
（二）从国际层面看
从国际贸易方面来看，对于发展中国家的一些高附加值特色产品和具有价格竞争优势的普通产品，发达国家为了保护本国的贸易利益，又常常滥用WTO有关保障措施和一般例外措施的规定，在环保、价格、数量等方面建立了难以逾越的贸易壁垒。因此发展中国家的出口创收能力有限。与此同时，发达国家依照WTO有关国民待遇等条款的规定在发展中国家大肆宣传自己的消费模式，侵占发展中国家的大部分国内贸易市场，出口本国生产过剩的消费品，因此发展中国家的国内经济调控能力也有限。在经济落后的条件下，发展中国家要想保护自己的国防安全，维护社会稳定，并在不断发展的世界上立足，不得不从发达国家引进一些高端技术，购买许多高科技设备和产品。而这些设备和产品是高附加值的。为了凑足采购资金，在国内财政捉襟见肘的情况下，发展中国家不得不大量出口自己的低附加值自然资源和初级产品，允许发达国家以低廉的成本在本国掠夺式地开采本国资源，容忍甚至鼓励发达国家把一些发达国家禁止或受公众强烈反对的高污染和生态破坏产业转移到本国。在这个貌似公平的国际交易中，发达国家利用自己的科技比较优势保育了本国的生态环境，储备了自己丰富的战略资源。因此，在环境容量和资源储量的竞争方面，发展中国家又处于劣势。值得注意的是，大多数发达国家为了保障本国的环境和资源安全，防止资金因进口大量资源而流失给发展中国家，在法律中宣告了资源再用、再生和循环利用的作用，并规定了相关的强制实施机制。如1965年的美国《固体废物处理法》第1条指出，每年有数以百万吨的可以再生的物质被不必要地填埋，再生和保育这些资源可以减少本国对外国资源的依靠和本国的资源进口支出。
包括中国在内的发展中国家要想改变这种现状，唯一的方法是走科技发展、经济增长、社会进步和环境保护相结合的路子。这首先要求发展中国家制定本国的循环经济发展战略，研发或引进一系列具有突破意义的基础性关键技术，增加本国特色产品的附加值，逾越发达国家设立的绿色贸易壁垒和其他贸易壁垒，并循序渐进地完善本国的循环经济法律制度体系和政策体系。
（三）综合分析
发达国家的经验已经证明，循环经济模式是新型工业化道路的最高形式，是世界经济和环境保护的大潮流，顺之者昌，逆之者亡。我国人口基数大，发展任务相当重，加之资源和环境容量有限且资源过度开发、生态过度破坏和环境过度污染的现状并没有得到根本的扭转，在落后就挨打的国际社会里，为了满足人民群众不断增长的物质和精神社会需要，实现经济社会和环境的全面、协调和可持续发展的小康社会，对于这个与意识形态无关的经济增长和社会消费模式，我们必须顺应世界发展的潮流，予以借鉴、吸收和发展。只有这样，才能减少对自然环境的索取和污染给予，建立资源节约型、环境友好型、技术先进型和管理科学性的可持续发展模式。也只有这样，才能实现党的十六届三中全会提出的“可持续发展能力不断增强，生态环境不断改善，资源利用效率显著提高，人与自然关系和谐，推进整个社会走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展之路”的目标。
二、我国循环经济的发展现状及存在的主要问题
（一）国外循环经济的发展现状
据统计，目前全世界钢产量的45%、铜产量的62%、铝产量的22%、铅产量的40%、锌产量的30%、纸制品的35%来自再生资源的回收利用。其中，发达国家的资源回收利用率更高，如丹麦的废弃物64%回收利用，24%回收，12%填埋；[2]瑞士的废弃物大约也只有12%被填埋；[3]美国纸张的回收利用率为42％，软饮料塑料瓶的回收利用率为40％，啤酒和其他软饮料罐的回收利用率为55％，铁质包装的回收率则高达57％。目前，发达国家再生和再生资源的回收总值每年可达2500亿美元，并且以每年15%到20%的速度增长。这是与其严格的立法是分不开的，如德国规定，从1995年7月1日起，玻璃、马口铁、铝、纸板和塑料的回收率要达到80%。法国规定，资源回收是全社会的责任，每人每年要回收4公斤的电子垃圾，从2003年起，包装废弃物的85%应该得到循环利用。挪威目前的废电子电机产品的回收率约为60%，根据业者与政府签订的环保协议，至2004年7月，回收率要达到80%。[4]实践证明，大多数物质的循环利用和能量的梯级利用在这些国家不仅节约了天然资源的开发，减缓生态环境的破坏，还降低了能耗，减少了污染物的排放量。
为了解决生产企业难以在全国范围内亲自履行回收义务的问题，一些国家的行业自律组织和其会员经协商组建了许多回收与再生利用的专业公司。如1994年，瑞典各行业协会和一些大包装公司协调，组建瑞典纸和纸板回收公司、瑞典塑料循环公司、瑞典波纹纸板回收公司和瑞典金属循环公司。它们的收入主要来自会员企业交纳的有关费用和包装再利用的销售所得。
此外，一些国家在区域的层次上开展了全方位的循环经济发展和循环社会建设工作，如日本现有19个生态城市得到国家批准，生态城市建设的主体工作是发展循环经济、建立循环型社会。
（二）我国循环经济的发展现状及存在的问题
目前，我国废弃物和包装材料的回收、再生和循环利用已经得到了一定的发展。在单个企业的层次上，我国的一些企业在“三废”综合利用税收减免等政策的鼓励下，通过矿渣的再冶炼、粉尘制砖或烧制水泥、下脚料的回收、冷却水的回用等措施加强了企业内资源的再用或再生利用。在区域和跨区域的层面上，我国目前已经把辽宁省确定为循环经济示范省，把贵阳市确定为循环经济示范市，把北京、上海、天津、重庆、沈阳、太原、济南、昆明、兰州和阜阳等城市作为清洁生产试点城市，把石化、冶金、化工、轻工、船舶等行业确定为全国清洁生产试点行业，把海南、福建、吉林和黑龙江确定为四个生态示范省。以北京市为例，一些包装材料，如烟酒的包装大纸盒，由零售商退给批发商，批发商再集中退给生产企业再用；一些废旧物质被拾荒者或废旧物质收购者零散地回收之后，集中于北京郊区和与河北、天津交界的地方进行分类，废金属一般进入本地的冶炼厂，旧家具往往就地或异地销售，餐饮企业的废油和屠宰厂的废动物组织在郊区被提炼再生，废纸张、塑料、废木材、废家电一般进入河北、山东等地。其中废纸张被重新制成纸浆，废塑料被重新制成塑料制品进入市场，废木材被制成大芯板、三夹板等建筑装饰材料，废旧家电和电子产品被修理或重新组装后进入经济比较落后的农村。这种跨地区的废旧物质回收、再生和循环利用的经济已经出现了网络化和规模化的格局，如河北保定是华北利用废旧木材制造大芯板的重要基地，河北文安县和雄县是华北两个废旧塑料的回收加工基地。规模化的循环经济提高了当地的就业率，改善了当地的财政状况。
但和发达国家相比，我国废物和包装材料的回收、再生和循环利用却出现了以下几个方面的问题：一是废旧物质的回收、再生和循环利用缺乏政府有效的指导，规模化低，民间的回收、再生力量只能根据市场的需求来自发地组织资源的回收利用。二是废旧物质的再生利用层次低，缺乏先进的工艺技术支撑，如废旧塑料制品往往在一个个作坊或作坊式的企业被制成一般包装袋、食品包装袋、桶、勺、衣架、农用和商用薄膜等低附加值的日常家用品，没有进入家电和电子产品等高端产品的生产领域。三是可利用和可再生资源没有被充分地再生。如尾矿被丢弃，伴生矿物没有得到利用，包括发泡剂、制冷剂、显像管、蓄电池在内的不能维修或拆解的废旧家电和电子产品及其元件被随意丢弃，造成了严重的水体、大气和土壤污染。四是再生和循环利用秩序混乱，缺乏有效的监管。如餐饮企业的废油和屠宰厂的废动物组织在郊区被提炼再生成食用油，废旧塑料甚至有毒物质的塑料容器，如废旧输液管、废旧农药桶等，未经消毒或其他处理在卫生条件低劣的场地就被制成食用餐具、食品包装袋或食用油包装容器；用废木板、木条制造的大芯板粗制滥造，大多不符合建筑材料的国家标准。因此，可以说，我国的废物和包装材料的回收利用没有发挥最佳的循环经济效应，也没有与食品安全、环境安全的有效保证结合起来。
我国已经提出，用10年的时间建成10—20个循环经济试点省（市），在重点地区、重点行业建成2000个清洁生产示范企业、30个国家级生态工业示范园区和若干个地方生态工业示范园区，使我国的废纸、废塑料、包装材料、大宗工业和生活废物减少20%以上，争取到2020年，基本实现全国范围的资源和生态环境良性循环。由于存在以上问题，这些目标的实现尤其显得艰难，因此在法治的社会里，首先必须加强循环经济法制的建设。而要作到这一点，首先必须分析我国循环经济法制建设存在的问题和不足。
三、我国循环经济法制建设存在的缺陷与不足
（一）点上的循环经济法制建设问题
关于点上即单个企业层次上的循环经济法律规制问题，1989年的《环境保护法》第25条规定：“新建、工业企业和现有工业企业的技术该造，应当采用资源利用率高、污染物排放量少的设备和工艺，采用经济合理的废弃物综合利用技术和污染物处理技术。”在该条的理论指导下，1995年的《固体废物污染环境防治法》第4条规定国家鼓励和支持清洁生产，采取有利于固体废物综合利用的经济和技术措施；第8条规定了固体废物综合利用的奖励机制；第17条规定了包装物的回收利用问题。2002年颁布的《清洁生产促进法》作为专门性法律，借鉴和总结了国内外污染预防、资源综合利用、废物回收利用、循环经济发展的经验，为企业层次上的循环经济的发展提供了一套比较抽象的法律解决机制，如《清洁生产促进法》第9、10、13、16、19、20、26、27、35、39条专门规定了企业内的资源循环利用问题。但关于强制回收和回用名录的建立、强制回收和回用率的确定、经济刺激机制的可操作化、技术与工艺标准及技术性规范的设立、循环信息的公开等问题，有待进一步的立法规制。
（二）面上的循环经济法制建设问题
关于面上即区域和全社会层次上的循环经济法律规制问题，1989年的《环境保护法》缺乏专门的规定。1995年的《固体废物污染环境防治法》第3条规定了固体废物的减量化、资源化和无害化原则，第17和第18条分别规定了包装物和农用薄膜的回收利用问题。在其他农用废物的循环利用方面，在行业内和跨行业的废物综合利用问题，如生产者把回收来的废旧家电和电子产品委托给专业单位处理回用的问题，缺水城市的中水回用问题，缺乏相应的法律规定，因此不全面。2002年的《清洁生产促进法》第9条规定了发展循环经济，促进企业之间在资源和废物综合利用等领域进行合作，实现资源的高效利用和循环使用问题；第10条要求各级政府和有关主管部门向社会提供可再生利用的废物供求信息和服务；第13条规定了节能、节水、废物再生利用等环境与资源保护方面的产品标志和标准的制定问题；第16条规定了政府优先采购和鼓励公众购买节能、节水、废物再生利用等有利于环境与资源保护的产品的问题；第26条规定了企业废物、余热转让给有条件的其他企业和个人利用的问题；第35条规定了利用废物生产产品和从废物中回收原料的增值税减免问题。由于这些规定基本是围绕企业的清洁生产而展开的，所以其附带的面上循环经济效果只是辅助性的和不系统的。如行政区域的循环经济建设问题和生态工业园区的建设问题，工业、农业和第三产业间物质的良性循环和能量的梯级利用问题，《清洁生产促进法》和其他的法律、法规、性质规章尚未加以系统化和明确化。
（三）综合层次上的循环经济法制建设问题
有些循环经济法律问题，如主要工业废弃物、农业废弃物、废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、建筑废物、厨余垃圾、废旧汽车及其配件等大宗废物的专业性循环利用问题，既属于企业层次上的问题，又属于区域和全社会层次上的问题，现行的《清洁生产促进法》、《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》等法律和行政法规规定零散且原则，缺乏系统和综合性的解决机制，因此有必要制定操作性更强的《循环经济促进》和专门行政法规和规章。
四、我国加强循环经济法制建设应确立的指导思想
我国循环经济法制建设的目标，正如日本2000的《循环型社会形成推进的基本法》所确立的，是建立一个资源节约和循环型的社会，或如德国《循环经济与废物清除法》第1条所具体指出的，是促进循环废物管理，保育自然资源，确保废物能被以环境兼容的方式得到处理。[5]以上法制建设的问题决定了这个目标的实现是一个长期而又艰巨的过程。在这个过程之中，我们必须按照我国的立法传统和我国环境保护、经济、科技发展的实际确立自己的指导思想。
（一）科学发展的思想
科学发展观要求摈弃资源—产品—废弃（含低水平的回收利用）的传统资源利用和经济增长模式，推行资源—产品—再生资源—循环使用的生态性经济发展模式，使经济增长和社会发展、环境保护相协调。值得注意的是，循环经济的模式并不简单地意味着资源的回收和再利用，从深层次上看，它强调的是既能满足人民群众不断发展的物质和精神文明需求，又能控制资源的消费，满足人们不断增长的生态和生活环境需求，最终建立环境负荷小但能持续发展的文明社会。因此循环经济是一场集绿色生产、经营和消费模式于一体的变革，是一种发展理念的变革，是人类走向可持续发展的必然选择。
（二）统筹发展的思想
统筹发展观即经济、社会和环境保护相统筹，也就是党的十六大强调的统筹人与自然发展的思想，包括纵向统筹和横向统筹两个方面。纵向统筹是指在推行循环经济的发展进程中，全国与区域、区域与其辖区内企业的经济、社会发展和环境保护相统筹。横向统筹包括产业统筹、负担统筹和保证措施统筹三个方面。产业统筹是指在推行循环经济的进程中，工业、农业和第三产业的发展相统筹；负担统筹是指推进循环经济，应统筹考虑企业和区域的就业与社会保障负担、生态环境保护历史欠债、企业债务和区域财政负担。保证措施统筹是指循环经济的发展必须借助行政、宣传、法律、教育和科技发展等措施的保证力量，不可偏废。
（三）政府引导和市场推进相结合的思想
循环经济既是符合自然规律的科学经济，也是一项以人为本的社会经济，因此循环经济的施行既要遵循自然规律，还要遵循市场经济规律、政治规律和行政规律。
市场经济具有市场联系、产品选择、收入分配、信息传递、经济引导与刺激、促进技术研发、供求总量平衡、促进政府执法方式转变和提高执法效能、促进贸易与经济发展等功能。这些功能具有互动性和自发性的特点，[6]互动性和自发性如不受政府的合理干预就会产生市场失灵的问题。体现在循环经济领域，市场失灵最基本的表现是不能解决环境容量和资源的总量平衡问题，不能解决资源的不合理开发和浪费问题，不能解决环境经济垄断和其他不正当竞争的问题，不能解决信息混乱、信息滞后和信息资源获取机会的不均等问题，[7]不能解决公用设施的资金筹集和维护的责任问题，[8]不能解决失业、分配不公和社会保障的问题。因此必须强调政府适度的服务性、技术性和政策性引导甚至强制干预功能。适度的引导和强制干预要求但各级政府及其有关部门应严格遵循行政许可法等法律法规和政策，定好位，既要解决循环经济发展过程中市场失灵的问题，还要解决历史上形成的政府干预失灵问题，不能缺位、不到位，更不能越俎代庖，做一些本应由市场机制就能解决问题的事情。
（四）循序渐进和因地制宜的思想
国外现行循环经济政策往往建立在发达市场经济的基础上，而我国幅员辽阔，市场经济的发展参差不齐。对于发达的地区，建立循环经济的任务主要是解决市场失灵的问题和政府部分职能转变的问题；而对于不发达地区来说，除了这两个任务以外，还要解决市场失缺[9]和市场不发达的问题。因此，发展循环经济必须循序渐进，因地制宜，各地区要结合企业和区域的资源存量、环境状况、交通、消费特点等实际情况，扬长避短，合理调整自己的产业发展方向和发展规模，确定本企业和本区域的优先发展的产品和产业，把产业结构调整和引进和发展高新技术、区域改造结合起来，站在在发展中不断地调整循环经济发展战略。
五、我国应构建的循环经济法律体系
（一）发达国家循环经济法律体系的建设经验
德国是世界上最早开展循环经济立法的国家，它在1978年推出了“蓝色天使”计划后制定了《废物处理法》和《电子产品的拿回制度》。进入可持续发展时代后，该国于1994年制定了在世界上有广泛影响的《循环经济和废物清除法》（1998年被修订），1998年根据这项法律制定了包装法令；[10]1999年制定了《垃圾法》和《联邦水土保持与旧废弃物法令》，2000年制定了《2001年森林经济年合法伐木限制命令》，2001年制定了《社区垃圾合乎环保放置及垃圾处理场令》，2002年制定了包括推进循环经济在内的《持续推动生态税改革法》和《森林繁殖材料法》，2003年修订了《再生能源法》。此外欧洲的一些有关废弃物循环利用的指令，如欧盟或其前身于1975年制定的关于废油的指令（75/439）和1994年制定的有关包装物和废弃的指令（94/62），也对德国产生直接约束力。可见，德国的循环经济立法层次分明，体系完备。在德国不断加强和完善循环经济法制建设的影响下，一些欧洲国家制定或修正了自己的废物管理法，如丹麦也制定了《废弃物处理法》；挪威政府于2003年修订了《废电子电机产品管理法》，扩大了有关主体的循环经济责任；瑞典议会于1994年确立了“生产者责任制”的原则，并通过了关于包装、轮胎和废纸的“生产者责任制”法律，之后，汽车和电子电器的生产者责任制法律法规也都相继出台。
日本目前也是循环经济法制建设最为完备的国家之一。它于1991年制定了《回收条例》，1992年制定了《废弃物清除条件修正案》，2000年通过了《循环型社会形成推进的基本法》，除此之外，日本在2000年之后还制定了《促进资源有效利用法》、《家用电器再生利用法》、《环保食品购买法》、《食品循环资源再生利用促进法》、《建筑工程资材再资源化法》、《容器包装循环法》、《绿色采购法》、《废弃物处理法》等。这些立法对资源贫乏的岛国日本来说，减少了对外来资源的依靠，节约了进口支出。
此外，其他许多国家也不同程度地发展了自己的环境立法，充实了循环经济法律制度，如美国1965年的《固体废弃物处理法》经过1976、1980、1984、1988、1996年五次修订，完善了包括信息公开、报告、资源再生、再生示范、科技发展、循环标准、经济刺激与使用优先、职业保护、公民诉讼等固体废物循环利用的法律制度。[11]
（二）我国应建立的循环经济法律体系
德国、日本等国的立法经验说明，循环经济法律体系的建立首先必须制定纲领性、综合性的循环经济法律；其次要集合实际需要制定专门的循环经济法律、法规；再次，要在其他法律法规，如政府采购法等中纳入与循环经济配套或促进循环经济发展的规定。
我国已经提出，争取利用五年的时间研究建立促进循环经济发展的相关法律法规，因此我国循环经济法制建设的紧迫性是显而易见的。由于我国具有自己的法律体系结构和环境立法传统，因此，不能照搬国外循环经济立法模式，只能结合我国的环境立法结构定向地借鉴和吸收一些具体的立法或法律制度。由于我国国家级环境立法的结构分为宪法性规定、环境基本法的规定、综合性的环境法律、专门性的环境法律、环境行政法规、环境部门行政规章，地方级环境立法主要包括地方性法规、行政规章，在民族自治地方还有自治条例和单行条例、。基于这个结构，可以把我国循环经立法体系建设的任务可以确定为：一是修订宪法，整合现行宪法关于环境保护的规定，对循环经济的国家发展战略作出政策性的宣告。二是修订《环境保护法》，在总则中对循环经济作出原则性规定，在分则中单列清洁生产和资源的回收、再用、再生利用规定。或把之分散到污染防治、资源与生态保护的章节之中。三是制定与《清洁生产促进法》相衔接的《循环经济促进法》，规定循环经济的基本方针、指导思想、基本原则、具体的法律制度和责任。四是修订《固体废物污染环境防治法》、《水污染防治法》、《矿产资源法》等专门性的环境法律，对资源的节约、回收、再用、再生利用作出特殊的规定；修订《政府采购法》、《税收征管法》和《商业银行法》等法律，在其中纳入政府扶持和经济刺激的内容。五是制定和完善循环经济的专门条例和部门行政规章。为了促进循环经济的开展，有必要在法律的框架内由政府制定一些条例，并在条例的指导下，制定或完善有关的部门行政规章。六是有立法权的地方人大及其常务委员会、地方人民政府和民族自治地方的人大及其常务委员会，根据各自的权限所制定的有关地方法规、自治条例、单行条例和地方行政规章。如2002年辽宁省制定了《辽宁省发展循环经济试点方案》，目前贵阳市正在制定推行循环经济的地方性法规。
从国家级层次的立法来讲，部门行政规章由于具有可操作性强的特点，因而其在国家立法中占有相当重要的作用。根据废弃物类型、循环流程和部门职权的不同，可以把部门循环经济立法分为：国务院环境保护行政主管部门会同国务院经济贸易、标准、科技等行政主管制定主要工业废弃物和厨余垃圾的回收和循环利用管理办法；国务院农业行政主管部门会同国务院水利、标准、科技等行政主管部门制定农业废弃物的回收和循环利用管理办法；国务院发展与改革行政主管部门会同国务院环境保护、标准、经济贸易、科技等行政主管部门制定废包装、废塑料、废玻璃、废旧家电、废旧电子产品、废旧汽车及其零件的循环利用管理办法；国务院建设行政主管部门会同国务院标准、科技等行政主管部门制定建筑废弃物和城镇生活垃圾的回收和循环利用管理办法。国务院林业行政主管部门会同国务院标准、科技等行政主管部门制定木材节约、代用和循环利用管理办法。以上规章应包括促进循环经济标准化和促进循环科技研发的管理办法。此外，国务院税务、财政、金融等行政主管部门负责制定鼓励循环经济发展的税收、补贴、信贷等优惠政策的管理办法。由于部门行政规章具有条条分割的缺陷，因此只有采取部门联合立法和衔接立法的机制，才能满足循环经济点、条、面协调发展的需要。
六、我国循环经济立法应确立的基本原则
德国1998年修订的《循环经济和废物清除法》第4条（循环经济的原则）规定，首先要避免产生废物，特别重要的是减少废物的量及其危害性；其次是利用和用来获取能源。[12]这些原则在国际上被简化为4R原则，即Reduce（减量），Recover（再生）、Reuse（再用）和Recycle(循环)。结合中国环境法基本原则的体系和循环经济的发展现状，4R原则可以体现为：
（一）科学规划与合理开发的原则
科学规划是实现循环经济的首要措施。与环境保护有关的规划主要包括国民经济和社会发展中长期计划与年度计划、环境保护规划、城市规划、村镇规划、土地规划、森林规划、污染防治规划、城市环境质量控制规划、自然生态保护、环境保护科技发展规划等。科学的规划可以克服经济发展过程的片面性，克服市场失灵的缺陷，保证环境保护作为国民经济和社会发展计划的重要组成部分参与综合平衡，发挥规划的指导作用和宏观调控作用。对于循环经济，科学的规划能够高屋建瓴，在全社会和有关行政区域建立跨企业、行业和园区的资源循环利用网络，提高资源的综合利用率，发挥生态环境的最大效用，逐步减少人类的生产和生活活动给生态环境带来的资源索取、生态破坏和环境污染等负荷。
合理开发是指在规划的指导下，矿产、土地、生态环境的开发者科学地安排资源和生态环境开发时间、范围、进度、程序，最大限度地发挥资源和生态对国民经济和社会全面、协调和可持续发展的基础性保障作用。
（二）清洁生产与清洁经营的原则
清洁生产和清洁经营是指工业、农业和第三产业在进行生产经营时，不断采取改进设计，使用清洁的能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理，综合利用等措施，从源头削减污染，提高资源的综合利用效率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放。如为了应对日益增加的废物增加问题，欧洲委员会于2003年展开了将废弃物由末端回收为主转移转为以源头减量为主的咨询和协商工作。[13]日本1993年的《环境基本法》第8条规定，要努力利用再生资源及其他有助于降低环境符合的原材料、劳役等，以防止环境污染；该法第24条规定，国家应当采取必要的措施，为了促进对再生资源及其他有助于降低环境符合的原材料、制品和劳役等的利用。荷兰1990年的《环境管理法》第10章第1条规定，在任何情况下应防止或限制垃圾的产生。该原则对于我国的工业企业来说，通过工艺改革、新工艺引进与生产环节优化，可以加强污染的末端治理，可以把废物消除在生产过程中，减少污染物的“跑、冒、滴、漏”现象；通过改革不合理的产品与原料结构，大力发展环境友好型的原料和产品，可以用无毒无害或少毒少害的原料来代替有毒有害的原料，在经济条件许可的情况下用再生资源替代不可再生资源，用对环境影响或损害、危害最小的产品来代替那些对环境影响或危害较大的产品。对于农业生产来说，通过发展高效、低毒、低残留的生物或化学农药、生物肥料以及生物固氮等技术，综合利用农业废弃物，可以减少化肥和农药的使用，发展生态农业。
（三）产品与包装再用原则
产品与包装再用是指产品和包装容器能够尽可能多次以初始形式被使用，避免一次性用品的泛滥。如家电和电子产品包装材料的回收再用，应当严格限制一次性签字笔、手机、餐具、水杯等的生产和进口。
（四）产品再生利用或资源化原则
产品再生利用或资源化是指产品在完成其使用功能后尽可能多地再生利用或资源化，实现废物的减量化和无害化。如荷兰1990年的《环境管理法》第10章第1条规定，在任何情况下应防止或限制垃圾的产生；在本国市场上销售的物质、制剂或其他产品应被使用超过一次以上或应以一种使用后有效的方法加工或再生加工，使它们比原来看上去像为同一种目的或其他目的而生产出来的；应想办法把使用过的物质、制剂或其他产品制成能源；禁止在企业外以存放在地上或地下的方式丢弃垃圾。根据这项原则，在我国，一些废旧塑料、金属、玻璃回收后可以重新入炉制成新制品，废纸制品被回收后可以制成纸浆，农业和城镇生活废弃物根据其特性可以堆肥、生产沼气，缺水城市的市政中水可以回用。对于不能再用但含有贵重金属的电子产品及其元件，只要符合基本的经济和技术条件，就应拆解后提炼回收。
七、我国应建立和完善的主要循环经济法律制度
（一）建立和完善循环经济法律制度的要求
循环经济法律制度的建立和完善，必须注意以下几个问题，使循环经济产业有利可图、有机可乘、有章可循。一是注重法律制度体系的整体性，把制度的建设贯穿于资源与生态环境的规划与开发、资源的流通与利用、产品消费、产品与包装再用、废弃物再生利用的全过程，不留死角。二是注重法律制度的衔接性和系统性，充分发挥科教支持、行政引导、市场推进和经济刺激的作用。三是注重法律制度的前瞻性和可实施性，在考虑我国国情和各地实际情况的前提下，把外国和我国港澳台地区循环经济法律制度建设的先进经验移植进来，并使之本土化。如在借鉴德国的规模化资源再用和再生利用机制时，既要考虑科技的劳动替代和高效作用，又要考虑我国劳动力众多就业压力大的实际情况。四是注重制度的公平性、效率性和平衡性，既要平衡考虑各方面的要求和利益，又要保证资源、收益、义务和责任分配的公平，提高行政执法和循环经济增长的效率。
（二）应建立和完善的主要循环经济法律制度
绿色GDP制度。传统的国民生产总值没有考虑经济活动造成的资源耗费、污染损害和生态破坏。而在自然资源和优美生态环境越来越稀缺的今天，如果继续强调这种经济增长指标模式，许多不可再生自然资源的最大机会成本就会在粗放式的开发、生产和经营中丧失，恢复优美自然环境的代价就得不到开发者、生产者和经营者的补偿，不仅不利于经济的持续增长，也不利于保障人民的基本生存和发展生态条件。由于环境污染、生态破坏和资源浪费的货币折算在世界上还没有公认的方法，因此，建立区域可持续发展指数的建立目前还很难作到。但我们可以在计算区域GDP的时候，可以从比较的角度，把每项经济活动的经济增长数值后面列上该项经济活动所造成的环境质量升降、生物多样性增减、资源开采或消耗总量、环境污染与生态破坏防治投资额度等事项。此外，国家在制定“十一五”计划的时候，要把发展循环经济，推进全面、协调和持续发展作为重要的宗旨。[14]
计划、规划和布局制度。在许多国家或地区，资源的回收与再生利用必须要有全国性的计划，如美国的《固体废物处理法》规定，联邦和地方均必须要有固体废物的再生计划，地方的再生计划如得到联邦的认可才可得到联邦的财政支持。2004年我国“两会”期间，“提高全社会资源忧患意识和节约意识，大力发展循环经济，建立节约型社会”首次被写进了我国国民经济和社会发展计划报告。一般来说，循环经济发展计划应以国家环境保护计划为基础，包括循环经济的发展方针、分期目标、考核目标、计划性对策和重大项目等事项。在国家计划的指导下，各地方要针对区域的环境资源本底情况和外来资源的可得实际，对地区产业结构体系的功能进行重新定位，调整地区内的产业结构和企业空间布局，明确循环经济的目标、任务以及要采取的政策措施，确定重点行业、重点区域和重点企业的名单，保证循环经济战略的顺利实施。如对于生态脆弱区、生态功能保护区和自然保护区，在加强政府财政补贴的前提下，应规划为保护性有限开发的区域；在一些资源枯竭型城市，可以把伴生矿和废弃物的综合利用规划为接续产业。
有效管理和监督制度。在绿色GDP还没有明确化、制度化的时候，发展循环经济不可避免地要遇到地方传统政治和经济势力的强大阻挠，因此必须建立有效的管理和监督制度。主要的要求，一是建立循环经济的综合指导、协调、监督和专门监督管理相结合的行政监督管理体制；二是有效改革行政管理体制，加强市级环境资源保护垂直管理改革的力度，试行大区环境保护和国土资源巡视员制度，提高环境资源监督管理的权威性和效率；三是施行全新的政绩考核标准，排除地方保护主义在资源的节约和合理利用方面的干扰，确保循环经济的模式的实施能落到实处。
科技研发促进制度。循环经济离不开科技的支撑，因此必须加强生态设计技术、工艺优化、资源高效利用、能源梯级利用、资源再用、资源再生、资源替代利用、废弃物清洁运输、循环经济信息等方面的科技研究，建立系统的技术规范。在有条件的行业或地区，可以实施循环经济科技研发的产业化与市场化。值得注意的是，循环经济科技的研究和发展必须考虑社会的现实需要、经济代价和技术的可能性。如美国《固体废物处理法》第82条规定，为了决定固体废物中资源再生优先研究的领域，有关机关要结合公共需要、研究的潜力、投入的大小和研究周期评价，研究现有的和将有的固体废物再生能源技术。对于该项制度，我国有必要在生态设计技术、工艺优化、循环经济信息的研发等方面完善。
抑制废物形成制度。由于抑制废物形成的代价要比废弃物的再生利用成本小得多，体现了预防优先的原则，因而被许多国家的立法确立为基本的循环经济法律制度。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第4条规定，从防止或限制产生垃圾的意义考虑，议会令中可以制定出有关生产、进口、使用、加工、提高或接收的物质、制剂或其他产品分类目录的规则，视为废物的有：非常困难或不困难进行有效利用的，将其制成适合于循环使用或本身使用的程度比预想的低，给原有的废物又增加了新的数量；通常被倾倒在不需要的地方。1994年的德国《循环经济和废物清除法》附件1规定了8组不可利用的废弃标准，以抑制废弃物的产生。[15]丹麦《废弃物21计划》规定，废弃物应被视为资源，其首先应被回收使用，其次是焚烧产能，最后是填埋。日本的《循环型社会形成推进的基本法》规定企业采取包括设计和标识上的努力等措施抑制废物的形成，有关的立法还规定了严格的标准，目前大约只有19%的垃圾被填埋。[16]对于该项制度，我国的立法还很不完备，有必要加快建立废弃的行业和产品标准。
循环名录与循环目标制度。循环名录包括强制循环和自愿循环两类名录。强制循环名录一般规定责任者的范围和再利用、回收或再循环产品或材料的类型或种类。如欧盟通过一些特别性的指令要求一些国家对特定的废物采取循环利用的措施，欧盟1994年制定的关于包装物和废弃的指令（94/62）适用于所有在共同体市场中存放的所有包装。[17]英国1995年《环境法》第94节第1条规定，条例可以对所适用的产品或材料的类型或种类作出特别规定。为了提高循环经济发展水平，许多本国或地区的立法规定了循环目标。如欧盟1994年制定的关于包装物和废弃的指令（94/62）指出，包装物再用、循环或者以其他方式再生包装废弃物以减少包装废物的最终处置，被认为是一项额外的基本原则。该指令要求在指令实施的五年时间内，占总重量50-65%的包装废物应被再生，夹杂在包装废物中占总重量25-45%的包装材料至少应被循环使用15%。[18]1995年英国的《环境法》第94节第1条规定，政府的条例可以对需要再利用、回收或再循环的相关产品、材料的规格应当实现的目标，包括重量、体积和其他内容，作出规定。该节第4条规定，为了将产品或材料的再利用、回收或再循环至少维持在一个最低水平，国务大臣可以制定有关条例。该节第5条规定，只要提到增加产品或材料的再利用、回收或再循环时，就包括将产品或材料的利用至少维持一个最低水平。日本2001年实施的《废旧家电回收法》规定，制造商和进口商对电视、冰箱、洗衣机、空调等有回收和再次产品化的义务，其中冰箱、洗衣机的再次产品化率至少为50%，阴极射线管电视机的回收率至少为55%，房间空调器的回收率至少为60%。由于我国仅规定了少数强制回收产品和包装物的目录，但对于其回收目标，则没有规定，因此无论对于名录还是其循环目标，均有必要继续建立或完善。
循环程序和示范制度。不合理的再用或再生利用程序往往导致不同的经济、环境后果，为此，一些国家非常重视循环程序的制，如德国1994年的《循环经济和废物清除法》附件1的第二部分强调，废物必须以不损害环境和人类健康的13类方式和程序进行。[19]为了保证再生利用的环境与经济效果，一些国家还规定了再生技术与工艺的示范制度。如美国1996年修订的《固体废物处理法》第84条规定，对于采用符合实际的新的或有明显改善的技术或工艺的资源再生示范设备，有关机关应同有关私人、公共团体或其他主体接触，为其建立和运行提供财政支持。该法第85条规定，行政机关有权展开示范项目，以检测和证明再生市场需求的物质和能源方法、技术和工艺。在我国，为了保证循环经济循序渐进地发展，可以建立重要技术、工艺、设备和区域的示范制度，通过示范来带动面上循环经济的发展。如可以选择物耗与能耗高、污染严重的企业进行清洁生产示范，选择特定城市的企业集团和开发区进行生态工业园区和生态工业网络的示范，选择有条件的省市进行建立循环型区域的示范，选择主要工农业废弃物和废塑料、家电、电子产品、包装等进行回收、集中、拆解、再用或再生利用、最终处理处置的全过程示范。
技术与工艺标准及技术性指导制度。废旧物质的回收、再生和循环利用往往存在二次环境污染和生态破坏的风险，因此必须制定有关的技术和工艺标准，淘汰落后的技术、工艺和设备。如1994年德国《循环经济和废物清除法》附件3规定，废物的处理和再生、循环必须采用最佳可得技术，该技术标准的制定应考虑以下因素：投资与效益的关系，低废技术，有毒物质最小化促进再生和再用，实际操作可行，技术先进，排泄物的形状、影响和量，有关已经投入服务的新的或已经存在的装备，建立更好技术的时间幅度，稀有物质的消费和形态，尽可能地避免或减少对人类健康和环境影响的必要性，环境法律要求的环境信息等。[20]美国《固体废物处理法》为了保证固体废物再生的安全性，在第7条规定了废物管理技术性和政策性指南的编制，应考虑技术和经济的可能性、保护人体健康和环境等要求。对于该项制度，我国应加紧建立。
法律义务和责任制度。为了全面明确消费者、企业和各级政府在循环经济方面的义务和责任，国际上除了坚持“污染者付费、利用者补偿、开发者养护、破坏者恢复”原则外，还逐渐发展了“消费者最终承担、收益者负担”[21]和电子产品的生产、经销者负责回收等原则。如日本2001年的《循环型社会形成推进的基本法》第3至第7条把义务主体划分为国家、地方公共团体、经营者和国民。英国1995年《环境法》第93节（生产者责任义务：一般条款）、第94节（生产者责任义务：补充条款）规定了国务大臣的条例制定义务、义务者类型、企业回收符合标准的义务、经济代价义务等，如该法第93节第1条规定：“为了促进或保证增加产品或材料的再利用、回收或再循环，国务大臣可以通过条例作出规定，就规定的产品或材料对有关人员施加生产者的责任义务。”挪威2003年修订的《废电子电机产品管理法》将收集及回收废电子电器产品之义务，扩及进口商与制造商所设立之机构。[22]德国1998年的包装法令也类似的规定。[23]在回收的经济义务即处理费用方面，瑞典的法律规定由制造商和政府共同承担。违反义务必须承担责任，英国1995年的《环境法》第95节（生产者责任义务：犯罪）和其他节规定了有关的民事和刑事法律责任。一些国际条约甚至明确了成员国政府的义务和责任，如在1997年的欧洲共同体委员会诉德国案中，原告的指控理由是，虽然德国把1975关于废油的指令转化为了国内立法，但其没有明确废油再生循环的优先地位。[24]对于这些义务与责任机制，我国有必要借鉴、吸收或完善。
政府扶持制度。由于循环经济的科技研发和前期投入很多，很多经营都是微利甚至不赢利的，因此必须强调政府的扶持作用尤其必要。一些发达国家对循环经济的政府扶持措施主要为融资帮助、政府绿色采购、财政绿色补贴、环保专项基金支持、贴息贷款、增殖税和所得税减免，鼓励绿色消费，照顾性地分配污染物排放总量指标，建立循环经济科技研究和中小企业发展基金，鼓励废物回收与再生企业投资、建设与运营的市场化，鼓励循环经济企业的股票上市，优先发行循环经济债券和彩票等。如美国《固体废物处理法》第51条规定，美国总统商业秘书在资源回收技术方面提供再生物质的准确明细表和再生物质市场的刺激措施；第55条规定，总统商业秘书在制定可能影响再生资源生产的政策时，在作出是否强加指导或其他控制于再生资源市场时，应对原生资源的市场作出相同或相近的规定；为了支持总统商业秘书履行其在资源及其再生方面的职责，第56条还具体规定了每个财政年度的财政拨款数额；第85条规定，有关机关要加强联邦资助、贷款和其他帮助对资源再生利用影响的研究。值得注意的是，中国循环经济的发展不仅要通过上述政策扶持和鼓励措施挖掘国内各方面的潜力性，还应通过国民待遇措施的规定鼓励符合市场准入条件的外国资金、技术和设备进入中国市场，为我国所用。
市场准入制度。循环经济离不开市场的推进，但市场的推进必须符合市场规则和环境保护等方面的市场准入条件，主要表现为：投资是否符合一定的数额标准，技术和设备是否符合国家的规定，环境影响评价结果是否合格，进口的产品是能否再用或再生利用，进口资源是否为有毒固体废弃物等。如1990年《荷兰环境管理法》第10章第3条规定，在应当知道或明知收集、接收、储藏、加工和再生加工或以其他方式处理废物的活动，应予以禁止。在美国，依照《固体废物处理法》的规定，进行固体废物收集、再生的企业必须取得执照，并得到有关部门的许可。值得注意的是，不断加强我国市场准入制度的建设，不仅可以促进专业化和规模化企业介入循环经济产业，促进循环经济的发展，还可以维护国内市场的绿色秩序，建立自己的绿色贸易壁垒。
经济刺激制度。经济刺激手段可用于对直接管理的补充，主要包括税费征收、可交易许可证、押金退款、绿色补贴、[25]价格支持等。如瑞士为了资助塑料瓶的收集、分拣和循环利用，法律规定对每个塑料瓶征税4个生丁，所获资金由专门机构作为基金管理，专项用于支持废弃塑料瓶的回收工作。在我国，对于一些国家紧缺的资源，可以通过征收排污费、生态补偿税、资源使用税的方式，提高直接利用原生自然资源的产品的税收标准，使再生产品取得一定的价格优势，拉动循环经济产品的消费；对于电池等难以回收处理的废弃产品，可以通过产品税的方式建立回收处理基金。经济刺激手段应注意环境和经济的有效性、管理可行性、成本最小化和措施的可接受性，注意维护环境公平。[26]
信息化建设制度。由于循环经济信息化的对象主要包括公众监督、企业的环境表现、区域环境信息的评估等，因此有必要发挥政府的信息建设和权威媒体的参与作用。如挪威2003年修订的《废电子电机产品管理法》扩大了回收者的信息通报义务，以利政府确实地把握回收数量。[27]美国《固体废物处理法》第7条规定了废物管理指南的公告制度；第15条规定了固体废物管理的年度报告制度；第39条规定了危险废物填埋或在表土处理要公开信息，有关的活动要定期报告；第51条规定了总统商业秘书在资源回收设备的技术和经济数据交换方面提供论坛；第54条规定了总统商业秘书有权出版资源再生设备的商业可行性评估结果，供有关人选择使用；第63条规定了联邦政府有责任在能源和物质的保育和再生方面加强国际信息合作；第92条规定医疗废物追踪计划的执行要定期向国会汇报。对于我国来说，信息的公开和透明度建设有待进一步加强。
此外，为了鼓励环境友好型的绿色生产、绿色经营和绿色消费，还要建立和完善多元化的回收方式并存、循环经济的宣传教育与职业培训、公众参与、市场运行管理、发展与培育中介组织、推广循环产品标志与循环包装标志、防止废物再生利用的垄断等制度。如在多元化的回收方式并存制度方面，美国设立了社区收集中心、回购中心、路边回收桶和有偿回收点。再如在实现循环目标的同时促进竞争，日本在2001年颁布了《在再生利用等方面进行共同配合的禁止垄断法方针》。[28]
八、结语
贸易全球化虽然为发展中国家引进国外技术、管理经验、资金提供了一定的便利，对发展中国家的短期经济增长提供了可能，但发达国家通过技术与资金优势提高出口高科技产品的价格，进而通过廉价进口大量本国紧缺甚至富余的资源，把环境污染与生态破坏密集性产业设在发展中国家来转嫁环境污染和生态破坏，为发展中国家实现经济的持续和绿色增长设置了重重障碍。因此，和发达国家相比，在环境问题尤为突出的情况下，发展中国家发展循环经济任更重，道更远。而循环经济的发展必须依靠技术的支撑、经济的发展为后盾，因此在比较贸易优势总体落后的情况下，许多发展中国家急需注入外部的资金和技术作为发展循环经济的主导或突破力量。而目前发达国家对发展中国家的经济和技术援助范围小，力度远远不够，加上南南合作的效果不太理想，因此在国际经济旧秩序未得到根本改变的情况下，大多数发展中国家尤其是最不发达国家全面实现循环经济的难度越来越大。作为发展中的大国，和发达国家相比，中国虽然在总体科技发展水平和人均资金的占有量方面处于劣势，但和其他许多发展中国家相比，其比较优势却是非常明显的，因此，中国可以站在对世界经济有重大影响、中国环境的成败事关全球环境保护的大局的高度去争取外部资金和技术的援助。通过外资和技术的辅助作用，发挥本国比较优势技术的作用，发挥民间资本的总量优势和集中人力、财力办大事的政治优势，通过示范区的带头作用和完备的法制保证，逐步实现循环性社会的宏伟目标。
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本文于2004年8月在《红旗文稿》发表