我国社会保障制度的概况
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（一）经济体制改革以前社会保障制度的概况
政务院于1951年2月26日颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一个社会保险法，它适用于当时的所有企业和职工。之后，条例的适用范围因情势的变化而不断地变化，并且一直沿用至今。1957年3月和1958年3月，国务院先后颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》两个法规以后，城镇职工的退休制度就从劳动保险中分离出来，成为独立的职工退休养老制度安排。
1952年6月27日，政务院又颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，由此确立了我国的公费医疗制度。1955年12月29日，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》等一系列法规，由此确立了我国国家机关、事业单位职工的退休制度。
1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，由此确立了适用于农村孤老残幼的“五保”制度。1966年，毛泽东批示了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验以后，全国农村普遍建立起县、乡（公社）、村（生产大队）三级医疗保障网，农村合作医疗制度得以确立。
可以看出，到1966年，我国的由国家负责制定社会保障法规政策、提供国家机关工作人员的社会保障各项费用、组织社会保障制度的实施，城镇企业单位负责缴纳职工的社会保险费，农村集体经济组织负责承担“五保户”的生活救济和合作医疗费用，这种极具中国特色的国家、企业和农村集体经济组织共同承担责任、并共同组织实施的社会保障制度已初步建立起来。在这期间，国家与单位是紧密结为一体的。[1]
1966年发生的延续十年之久的“文化大革命”，对社会保障事业造成了极大的摧残。1969年2月，财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。”这些规定实际上将过去养老保险社会统筹的做法改为企业保险的方法，即保险费完全由企业来负担的做法。
1978年5月24日，第五届全国人大常委会第二次会议批准了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对被“文化大革命”破坏了的养老保险制度进行了调整。1980年10月17日，国务院发布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，这种适用于建国以前参加工作的部分老干部的、待遇特殊的退休制度，就是人们通常所说的离休制度。至此，我国在改革开放以前的养老保险制度基本定型。
这种被称做传统的社会保障制度的特点是：1.国家基本上是用政策引导社会保障事业。国家至今没有制定和颁布社会保险法，以往的社会保障制度基本上是由国务院或者某部委颁行的行政文件进行引导。这些文件原则性强规范性差，灵活性强稳定性差，所以文件虽然覆盖了几乎社会生活的各个方面，但是没有解决社会保障制度所应该的解决的社会问题。社会政策的不稳定性和随意性也在削弱社会保障制度的保障功能，例如1969年财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》就轻而易举地将国家的财政责任转移到了企业身上。2.国家和单位办社会保障事业，个人无须承担任何责任。社会保障制度作为社会主义制度的组成部分，在设计上极大地体现了社会主义的优越性，即国家、企业和农村集体经济组织在社会保障中承担全部责任，而个人由于不缴纳社会保险费而不承担任何责任。所以，这一时期的社会保险实际上是国家保险或者单位（国家机关、事业单位、企业、农村集体经济组织）保险。国家和企业不仅要筹集社会保险资金，而且单位和企业负责发放职工养老金、报销职工医疗费，甚至单位和企业按照有关规定将职工的住房、食堂、价格补贴、子女入托、洗澡等福利事业也全部管了起来，形成了单位和企业办社会保障的格局。在企业收益不足以支付社会保障费用时，国家予以财政补贴。这种适用于城镇的“高就业、低工资、高福利、广覆盖”的社会保障制度，消弭了人们的进取心和竞争意识，助长了人们的依赖和懒惰心理，造成单位和企业不堪重负和负担不公平的后果，阻碍着经济的快速发展。3.城乡社会保障缺乏有效协调，农村社会保障始终处于欠缺状态。国家设计的使人们的衣食住行有着、生老病死无忧、能够充分体现社会公平的宏伟蓝图，由于过于理想化而没能得到实现。城乡隔离的二元经济结构以及我国经济发展水平，使得我国社会保障制度的建立和实施越来越倾向于城市居民，并由此极大地破坏了我国社会主义社会保障制度的公平性。农村的社会保障费用来源于农村集体经济的统一提留，国家财政投入严重不足，农民社会保障一直处于低水平甚至空白状态。时至今日，农村社会保障的缺位给我国经济发展造成一定的阻力，成为我国推进改革难以逾越的障碍。
（二）经济体制改革以后社会保障制度的概况
我国经济体制改革以前建立的社会保障制度是适应国有经济一统天下的计划经济体制的制度安排。因此，当20世纪80年代国家开始进行经济体制改革，经济成分出现多元化，由此整个社会的经济结构发生巨大变化的时候，原来的社会保障制度不但不能发挥它促进经济发展、维护社会稳定的功能和作用，相反成为经济体制改革的羁绊和障碍，所以必须进行改革。尤其是1993年十四届三中全会国家确立经济改革的目标是建立社会主义市场经济，社会保障制度是维系市场经济正常运行的重要支柱之一后，改革传统的由国家和企业包办社会保障的做法已势在必行。
1986年为了给国有企业改革提供配套措施，国务院颁布了《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，有人把它称做是中国社会保障制度由传统型向现代型转变的标志性制度。[2]之后又颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》（1986）、《关于企业职工养老保险保险制度改革的决定》（1991）、《国有企业职工待业保险规定》（19993）、《国有企业富余职工安置规定》（1993）、《农村五保供养工作条例》（1994）、《关于职工医疗制度改革的试点意见》（1994）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997）、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（1998）、《失业保险条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）等一系列法规。在整个改革中，养老保险和医疗保险是改革的重点，社会保障制度也从起初的改革配套措施成为社会主义市场经济中重要的社会制度加以建设，社会保障资金多渠道筹集和进行社会化管理，组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险管理体制，成立了全国社会保障基金理事会。在这期间，国家虽然仍主导着社会保障的改革和承担着重要责任，但是社会（国家机关、事业单位、社会团体、企业、个人等）已开始分担社会保障的责任。在我国建立社会主义市场经济和法治国家的目标下和过程中，与之相适应的由国家、单位或企业、个人三方共同承担责任的现代社会保障制度正在逐步取代传统的由国家和企业包办的社会保障制度。
经济体制改革过程中逐步建立起来的具有现代社会保障制度特征的社会保障制度的特点是：1.突破了在传统制度下的个人与单位之间的人身依附关系，建立了独立于企事业单位之外的社会保障体系，使社会保障逐步社会化；2.在社会保障事业中国家仍起主导作用，但是这种主导作用首先表现为制定社会保障法律规范和监督社会保障法律规范的实施，其次是充当只有国家才能充当的为社会保障兜底的角色，即当养老保险和医疗保险基金入不敷出时，国家为其提供财政援助，以及为城乡的贫困人口从国家财政中提供最低生活保障。企业和个人通过缴纳社会保险费，积累社会保险资金的方式，参与社会保险，分担社会保险责任，而且缴纳社会保险费是人们获得社会保险待遇的先决条件。这种通过法律将国家、企业和个人三者的权、责、利关系确定下来，并以此为人们提供有效的保障，能够达到维护社会稳定，推动社会经济发展的立法初衷。
在社会保障学界，人们把发达国家的社会保障制度区分为三种模式，即供给型、救济型、保险型。[3]供给型以英国为代表，在这种保障形式下，国家对本国所有居民提供在相当大程度上的相同的最低福利待遇，所有社会福利都应从国家总收入（税收资金）中支付。实行供给型社会保障的指导思想是，风险防备不应是或主要不是个人的任务，而是国家的任务，社会保障是国家经济不可分割的组成部分，目标旨在避免贫困。 救济型以许多发展中国家和准发达国家为代表，这种保障形式遵循辅助原则，即国家在社会保障中只起有限的作用，风险防备的主要责任由社会成员自己承担，也就是说，当私人风险防备和家庭援助已穷尽，或者私人保险无力承担某些风险时，国家才承担某些责任。这就意味着，国家有义务保证社会成员的最低生活水平，即保证生存。保险型以德国为代表，它既不遵循避免贫困的原则，也不遵循保障生存的原则，而是“通过保持收入避免贫困”，即人们只有在职业生活中赚了一定数额的钱并且缴纳了法定比例的保险费，才能在失业或者老年时得到适当的保险金。因此，在这种保险形式下，社会保险被看成是对失去职业收入者给予的与其缴纳的保险费相应的一种补偿，使得受保险人在风险出现以后基本能够保持与 在职期间相当的社会经济地位。可见，保险型社会保障在本质上是在厘清政府、企业与个人社会保险责任的同时，通过社会契约确定其责、权、利关系，以提供有效的保障保护；它可以鼓励人们努力工作和积极缴纳保险费，有效避免在供给型保障形式下助长的人们的懒惰和依赖心理。保险型保障在运用保险原则的同时，国家也没有放弃救济原则。救济待遇所需资金虽然也是从税收中支付，但是与救济型保障不同，在保险型保障下，人们把接受社会救济待遇者看作是社会的不幸运者，认为社会有责任帮助他们，认为只有这样才能真正体现社会公平。与此相应，人们把社会救济不是看作对于接受者的施舍，而是看作他们的政治权利。可见，保险型保障把人道与人的尊严放在首要位置，始终认为只有在充分社会保障的基础上，人的尊严和人的价值才有保障，人格才能得到公平发展，这就同把救济看成他人恩赐的救济型保障形成鲜明对照。保险型保障为每一个就业主体提供了稳定的社会保障预期，缓和了各种类型的社会冲突，增强了社会亲和力，促进了社会经济发展。
可以看出，我们在进行社会保障制度改革的过程中，摈弃了完全由国家和企业承担责任的供给型社会保障模式，经过 1997 年国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和国务院颁布《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（1999年2月）、《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作的通知》（2000年2月）、《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按照足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》这些适用于城市贫困人口和下岗职工、带有社会救济性质制度的过渡和调整期以后，由国家立法主导、政府组织实施、人们的权利与义务对应、在必要时国家财政予以投入的、既能体现社会公平又能体现效率的具有现代社会保障制度特征的、能够使人们体面地、有尊严地生活的保险型的社会保障制度将建立起来。
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[1] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第5页。
[2] 冯兰瑞：《中国社会保障制度重构》，经济科学出版社1997年版，第114页。
[3] 中国社会科学院、德国阿登纳基金会：《中国城市社会保障的改革》，阿登那基金会系列丛书第11辑，第37页。
政务院于1951年2月26日颁布的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国第一个社会保险法，它适用于当时的所有企业和职工。之后，条例的适用范围因情势的变化而不断地变化，并且一直沿用至今。1957年3月和1958年3月，国务院先后颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》和《关于工人、职员退职处理的暂行规定》两个法规以后，城镇职工的退休制度就从劳动保险中分离出来，成为独立的职工退休养老制度安排。
1952年6月27日，政务院又颁布了《关于全国各级人民政府、党派、团体及所属事业单位的国家工作人员实行公费医疗预防的指示》，由此确立了我国的公费医疗制度。1955年12月29日，国务院发布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》、《国家机关工作人员退职处理暂行办法》、《关于处理国家机关工作人员退职、退休时计算工作年限的暂行规定》、《国家机关工作人员病假期间生活待遇试行办法》等一系列法规，由此确立了我国国家机关、事业单位职工的退休制度。
1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业合作社示范章程》，由此确立了适用于农村孤老残幼的“五保”制度。1966年，毛泽东批示了湖北省长阳县乐园公社办合作医疗的经验以后，全国农村普遍建立起县、乡（公社）、村（生产大队）三级医疗保障网，农村合作医疗制度得以确立。
可以看出，到1966年，我国的由国家负责制定社会保障法规政策、提供国家机关工作人员的社会保障各项费用、组织社会保障制度的实施，城镇企业单位负责缴纳职工的社会保险费，农村集体经济组织负责承担“五保户”的生活救济和合作医疗费用，这种极具中国特色的国家、企业和农村集体经济组织共同承担责任、并共同组织实施的社会保障制度已初步建立起来。在这期间，国家与单位是紧密结为一体的。[1]
1966年发生的延续十年之久的“文化大革命”，对社会保障事业造成了极大的摧残。1969年2月，财政部发布了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见（草案）》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险基金”，“企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。”这些规定实际上将过去养老保险社会统筹的做法改为企业保险的方法，即保险费完全由企业来负担的做法。
1978年5月24日，第五届全国人大常委会第二次会议批准了《国务院关于安置老弱病残干部的暂行办法》和《国务院关于工人退休、退职的暂行办法》，对被“文化大革命”破坏了的养老保险制度进行了调整。1980年10月17日，国务院发布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，这种适用于建国以前参加工作的部分老干部的、待遇特殊的退休制度，就是人们通常所说的离休制度。至此，我国在改革开放以前的养老保险制度基本定型。
这种被称做传统的社会保障制度的特点是：1.国家基本上是用政策引导社会保障事业。国家至今没有制定和颁布社会保险法，以往的社会保障制度基本上是由国务院或者某部委颁行的行政文件进行引导。这些文件原则性强规范性差，灵活性强稳定性差，所以文件虽然覆盖了几乎社会生活的各个方面，但是没有解决社会保障制度所应该的解决的社会问题。社会政策的不稳定性和随意性也在削弱社会保障制度的保障功能，例如1969年财政部发布的《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》就轻而易举地将国家的财政责任转移到了企业身上。2.国家和单位办社会保障事业，个人无须承担任何责任。社会保障制度作为社会主义制度的组成部分，在设计上极大地体现了社会主义的优越性，即国家、企业和农村集体经济组织在社会保障中承担全部责任，而个人由于不缴纳社会保险费而不承担任何责任。所以，这一时期的社会保险实际上是国家保险或者单位（国家机关、事业单位、企业、农村集体经济组织）保险。国家和企业不仅要筹集社会保险资金，而且单位和企业负责发放职工养老金、报销职工医疗费，甚至单位和企业按照有关规定将职工的住房、食堂、价格补贴、子女入托、洗澡等福利事业也全部管了起来，形成了单位和企业办社会保障的格局。在企业收益不足以支付社会保障费用时，国家予以财政补贴。这种适用于城镇的“高就业、低工资、高福利、广覆盖”的社会保障制度，消弭了人们的进取心和竞争意识，助长了人们的依赖和懒惰心理，造成单位和企业不堪重负和负担不公平的后果，阻碍着经济的快速发展。3.城乡社会保障缺乏有效协调，农村社会保障始终处于欠缺状态。国家设计的使人们的衣食住行有着、生老病死无忧、能够充分体现社会公平的宏伟蓝图，由于过于理想化而没能得到实现。城乡隔离的二元经济结构以及我国经济发展水平，使得我国社会保障制度的建立和实施越来越倾向于城市居民，并由此极大地破坏了我国社会主义社会保障制度的公平性。农村的社会保障费用来源于农村集体经济的统一提留，国家财政投入严重不足，农民社会保障一直处于低水平甚至空白状态。时至今日，农村社会保障的缺位给我国经济发展造成一定的阻力，成为我国推进改革难以逾越的障碍。
（二）经济体制改革以后社会保障制度的概况
我国经济体制改革以前建立的社会保障制度是适应国有经济一统天下的计划经济体制的制度安排。因此，当20世纪80年代国家开始进行经济体制改革，经济成分出现多元化，由此整个社会的经济结构发生巨大变化的时候，原来的社会保障制度不但不能发挥它促进经济发展、维护社会稳定的功能和作用，相反成为经济体制改革的羁绊和障碍，所以必须进行改革。尤其是1993年十四届三中全会国家确立经济改革的目标是建立社会主义市场经济，社会保障制度是维系市场经济正常运行的重要支柱之一后，改革传统的由国家和企业包办社会保障的做法已势在必行。
1986年为了给国有企业改革提供配套措施，国务院颁布了《国有企业实行劳动合同制暂行规定》，有人把它称做是中国社会保障制度由传统型向现代型转变的标志性制度。[2]之后又颁布了《国营企业职工待业保险暂行规定》（1986）、《关于企业职工养老保险保险制度改革的决定》（1991）、《国有企业职工待业保险规定》（19993）、《国有企业富余职工安置规定》（1993）、《农村五保供养工作条例》（1994）、《关于职工医疗制度改革的试点意见》（1994）、《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》（1997）、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》（1998）、《失业保险条例》（1999）、《城市居民最低生活保障条例》（1999）等一系列法规。在整个改革中，养老保险和医疗保险是改革的重点，社会保障制度也从起初的改革配套措施成为社会主义市场经济中重要的社会制度加以建设，社会保障资金多渠道筹集和进行社会化管理，组建了劳动和社会保障部，统一了社会保险管理体制，成立了全国社会保障基金理事会。在这期间，国家虽然仍主导着社会保障的改革和承担着重要责任，但是社会（国家机关、事业单位、社会团体、企业、个人等）已开始分担社会保障的责任。在我国建立社会主义市场经济和法治国家的目标下和过程中，与之相适应的由国家、单位或企业、个人三方共同承担责任的现代社会保障制度正在逐步取代传统的由国家和企业包办的社会保障制度。
经济体制改革过程中逐步建立起来的具有现代社会保障制度特征的社会保障制度的特点是：1.突破了在传统制度下的个人与单位之间的人身依附关系，建立了独立于企事业单位之外的社会保障体系，使社会保障逐步社会化；2.在社会保障事业中国家仍起主导作用，但是这种主导作用首先表现为制定社会保障法律规范和监督社会保障法律规范的实施，其次是充当只有国家才能充当的为社会保障兜底的角色，即当养老保险和医疗保险基金入不敷出时，国家为其提供财政援助，以及为城乡的贫困人口从国家财政中提供最低生活保障。企业和个人通过缴纳社会保险费，积累社会保险资金的方式，参与社会保险，分担社会保险责任，而且缴纳社会保险费是人们获得社会保险待遇的先决条件。这种通过法律将国家、企业和个人三者的权、责、利关系确定下来，并以此为人们提供有效的保障，能够达到维护社会稳定，推动社会经济发展的立法初衷。
在社会保障学界，人们把发达国家的社会保障制度区分为三种模式，即供给型、救济型、保险型。[3]供给型以英国为代表，在这种保障形式下，国家对本国所有居民提供在相当大程度上的相同的最低福利待遇，所有社会福利都应从国家总收入（税收资金）中支付。实行供给型社会保障的指导思想是，风险防备不应是或主要不是个人的任务，而是国家的任务，社会保障是国家经济不可分割的组成部分，目标旨在避免贫困。 救济型以许多发展中国家和准发达国家为代表，这种保障形式遵循辅助原则，即国家在社会保障中只起有限的作用，风险防备的主要责任由社会成员自己承担，也就是说，当私人风险防备和家庭援助已穷尽，或者私人保险无力承担某些风险时，国家才承担某些责任。这就意味着，国家有义务保证社会成员的最低生活水平，即保证生存。保险型以德国为代表，它既不遵循避免贫困的原则，也不遵循保障生存的原则，而是“通过保持收入避免贫困”，即人们只有在职业生活中赚了一定数额的钱并且缴纳了法定比例的保险费，才能在失业或者老年时得到适当的保险金。因此，在这种保险形式下，社会保险被看成是对失去职业收入者给予的与其缴纳的保险费相应的一种补偿，使得受保险人在风险出现以后基本能够保持与 在职期间相当的社会经济地位。可见，保险型社会保障在本质上是在厘清政府、企业与个人社会保险责任的同时，通过社会契约确定其责、权、利关系，以提供有效的保障保护；它可以鼓励人们努力工作和积极缴纳保险费，有效避免在供给型保障形式下助长的人们的懒惰和依赖心理。保险型保障在运用保险原则的同时，国家也没有放弃救济原则。救济待遇所需资金虽然也是从税收中支付，但是与救济型保障不同，在保险型保障下，人们把接受社会救济待遇者看作是社会的不幸运者，认为社会有责任帮助他们，认为只有这样才能真正体现社会公平。与此相应，人们把社会救济不是看作对于接受者的施舍，而是看作他们的政治权利。可见，保险型保障把人道与人的尊严放在首要位置，始终认为只有在充分社会保障的基础上，人的尊严和人的价值才有保障，人格才能得到公平发展，这就同把救济看成他人恩赐的救济型保障形成鲜明对照。保险型保障为每一个就业主体提供了稳定的社会保障预期，缓和了各种类型的社会冲突，增强了社会亲和力，促进了社会经济发展。
可以看出，我们在进行社会保障制度改革的过程中，摈弃了完全由国家和企业承担责任的供给型社会保障模式，经过 1997 年国务院颁布《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》和国务院颁布《关于进一步做好国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作有关问题的通知》（1999年2月）、《关于继续做好确保国有企业下岗职工基本生活保障和企业离退休人员养老金发放工作的通知》（2000年2月）、《关于切实做好企业离退休人员基本养老金按照足额发放和国有企业下岗职工基本生活保障工作的通知》这些适用于城市贫困人口和下岗职工、带有社会救济性质制度的过渡和调整期以后，由国家立法主导、政府组织实施、人们的权利与义务对应、在必要时国家财政予以投入的、既能体现社会公平又能体现效率的具有现代社会保障制度特征的、能够使人们体面地、有尊严地生活的保险型的社会保障制度将建立起来。
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[1] 郑功成等：《中国社会保障制度变迁与评估》，中国人民大学出版社2002年版，第5页。
[2] 冯兰瑞：《中国社会保障制度重构》，经济科学出版社1997年版，第114页。
[3] 中国社会科学院、德国阿登纳基金会：《中国城市社会保障的改革》，阿登那基金会系列丛书第11辑，第37页。