收容教养制度及其改革
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【内容提要】：收容教养制度及其改革，是中国法治进程中不容忽视的一个重大问题。本文系统回顾了收容教养制度的历史沿革与现状，深入分析了收容教养制度存在的问题和面临的挑战，并有针对性地提出了改革收容教养制度的具体建言。
【关键词】： 收容教养 改革 法治
收容教养制度及其改革，是我国建立社会主义法治进程中无法回避和不容忽视的一个重大理论和实践问题。本文试对此作初步探讨。
一、收容教养制度的沿革与现状
收容教养制度是我国所特有的对少年犯罪人进行收容，集中教育管理的一项制度。建国以来，我国出台了一些关于收容教养的政策性文件，最早可追溯至1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》，其中规定，在少年犯管教所收押的人员中，其犯罪程度不够负刑事责任的，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。
1965年5月15日，公安部、教育部联合发出《关于加强少年管教所工作的意见》。1979年我国刑法首次提到收容教养一词，但此外并无任何说明。因而收容教养制度具体包括哪些内容，在法律中没有规定。之后，公安部陆续出台了一些涉及收容教养的文件，对一些内容作了粗略的规定。这些文件由于颁发于不同历史时期，比较零散，有些甚至互相抵触。 1997年刑法修改后，仍然在《刑法》第17条第4款规定：“因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。”同时，《中华人民共和国未成年人保护法》第39条也规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时，也可以由政府收容教养。”可以说，刑法和未成年人保护法是目前我国收容教养制度的主要法律依据。但由于缺乏系统具体的规定，缺少配套的法规、规章，在实践中出现了一些问题，影响到收容教养制度的正确有效实施。
（一）关于收容教养的性质
收容教养制度自形成以来，对其性质的争议一直没有停止。一方面，它规定在刑法之中，并且收容教养的期限之长，处罚之严重，似乎应当属于刑事处分的一种。但刑罚种类并不包括收容教养，同时，刑法有关条文又明确规定，有权收容教养的机关是政府部门，这似乎又应归属于行政处罚。那么，收容教养制度到底应当属于什么性质呢？
1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，对于十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续，……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”从该规定看，最初收容教养的性质带有较强的社会救济性质，而处罚性较弱。
但是，从1979年刑法和1997年修订刑法的有关规定看，收容教养具有明显的惩戒处分性质，而社会救济性趋弱。
（二）关于收容教养的审批权和审批程序
这包括予以收容教养的审批权和审批程序，以及提前解除或减少收容教养期限的审批权和程序。
刑法第17条第4款规定，对于因不满十六岁不予刑事处罚的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这似乎可以认作是收容教养审批权属的法律依据。在司法实践中收容教养的决定一般是由公安机关作出的。然而，并非历来如此。最早在1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“由民政部门负责收容教养”，“对刑期已满的少年犯，……应介绍到社会救济机关予以收容教养。”由此可见，最早收容教养的机关应当是民政部门和社会救济机关。但到了1982年，公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》中明确规定，“对于确有必要由政府收容教养的犯罪少年，应当由地区行政公署公安处或者省辖市公安局审批，遇有犯罪少年不满十四岁等特殊情况，须报请省、市、自治区公安厅审批。”从此，收容教养的审批权被归属于公安机关。
（三）关于收容教养的对象
1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“少年犯管教所仅限于收押管教十三周岁以上未满十八周岁的少年犯”，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续。……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”可见，在当时，收容教养的对象有二类：一是十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，其程度尚不够负刑事责任，且无家可归的。二是未满十八周岁但刑期已满的少年犯，且无家无业。
1979年刑法第14条第2款规定，对于不满十六岁的人犯罪又不需要追究刑事责任的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这一规定将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围，完全排除了1956年《联合通知》中的第二类收容教养的对象。1991年未成年人保护法第39条规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时也可以由政府收容教养。”由此可知，收容教养的对象应当是已满十四周岁、不满十六周岁的犯罪少年。但是，1993年公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》明确地将收容教养的对象扩大至不满十四岁的犯罪少年。《通知》明确规定，对未满十四岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的，应当依照原《刑法》第十四条的规定办理，即在必要的时候，可以收容教养。
（四）关于收容教养的条件
关于收容教养的条件，同样并无明确的法律规定。1995年10月23日公安部《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28条规定：“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”但修订刑法第17条第4款仍然仅规定“在必要的时候，也可以由政府收容教养。”对于如何才算是“必要的时候”，没有明确规定。除了“在必要的时候”这一抽象模糊的条件外，在现有法律法规找不到其他具体规定。这就难以避免实践中收容教养的随意性，公安机关的自由裁量权过大，亦容易导致滥用职权现象的产生。因此，必须对“在必要的时候”加以明确的具体的说明，以防止收容教养的随意性。
（五）关于收容教养的场所
在实践中，执行收容教养的场所不一，各地差异很大。有的地方将收容教养人员送进工读学校进行教育，有的则送进收容所，有的则是在少年犯管教所，还有的则是在劳动教养场所。
首先，在工读学校执行的情况。1987年6月17日国务院办公厅转发国家教委、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》中规定：“工读学校的招生对象是十二周岁至十七周岁有违法或轻微犯罪行为，不适宜在原校，但又不够劳动教养、少年收容教养或刑事处罚条件的中学生。”从该规定看，收容教养在工读学校执行显然有抵触。
其次，在收容所执行的情况。这种办法达到了收容的目的，但教养的力度不大。随着收容审查制度的终结，在收容所执行的情况也一去不复返。
再次，在少年犯管教所执行的情况。这是较长时期内最普遍的执行场所。其依据是1982年公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》，规定“今后少年犯管教所只收押和收容下列两种人：（1）由人民法院判处有期徒刑、无期徒刑和判处死刑缓期二年执行的年满十四岁和不满十八岁的少年犯；（2）根据刑法第14条的规定，由政府收容教养的犯罪少年。”这一规定实际上确定了收容教养的场所就是少年犯管教所。少年犯管教所关押的不仅仅是收容教养的犯罪少年，还包括受到刑事处罚的少年犯。尽管1996年1月22日司法部《关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》规定，收容教养人员要与少年犯分别关押，由劳教所负责管理，但从当前的实际情况看，仍有部分收容教养人员与少年犯关押在一起，这种作法是十分有害的。由于收容教养与刑罚惩罚在性质上的不同，目的不同，当然改造的方法也就有区别，而将这两种行为的性质、改造目的不同的人集中在同一管理机构进行管理，对外容易造成公众理解上的误差，以为收容教养和刑罚处罚性质相同，不利于对收容教养人员的教育挽救。
第四，在劳动教养场所执行的情况。将少年收容教养人员与成年劳动教养人员混合关押的情况仍非鲜见。这不仅导致在管理方法和教育方式上难以区别对待，而且容易使少年收教人员感染某些成年劳教人员的恶习。
（六）关于收容教养的方式
我国收容教养的方式十分单一，只有一种方式，即剥夺人身自由，区别仅在于期限的长短。本来，收容教养制度的首要目的是要通过收容这一方式，教育犯罪少年，使其成为守法的自食其力的公民。这一目的只有通过有效的教育来实现。可以说，收容教养的核心在“教”，教育工作应当是收容教养制度最重要的内容，它的成功与否直接关系到收容教养制度目的的实现。我国《预防未成年人犯罪法》第39条规定：“未成年人在收容教养期间，执行机关应当保护其接受文化知识、法律知识或者职业技术。对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保护其继续接受义务教育。”《教育法》第32条规定，“国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造机会。”被收容教养人员不应当被剥夺受教育的权利。
（七）关于收容教养的期限
1982年3月23日下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》中规定，收容教养的期限一般为一至三年。1997年公安部在《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》中还规定，在执行过程中不能对少年收容教养人员加期。如果收容教养人员在收容教养期间有新的犯罪行为，符合收容教养条件的，由公安机关对新的犯罪行为作出收容教养的决定，并与原收容教养的剩余期限合并执行，但实际执行期限不得超过四年。
二、当前收容教养制度存在的一些主要问题
（一）作为一种行政处罚，收容教养制度的性质与其处罚的严厉程度不相符。
收容教养制度作为一种剥夺人身自由最长可达4年的严厉处罚，其性质与其处罚的严厉程度是极不相称的。
如前所述，收容教养制度属于行政处罚性质，相对于刑罚处罚，它的性质较轻，处罚内容当然也相应地较轻。然而，实际上，将一个人的人身自由剥夺1至3年最长达4年的处罚，无论如何都不能说是一种较轻的处罚。收容教养作为一种行政处罚，它的对象是已构成犯罪、但因不满十六岁而不予刑罚处罚的未成年人，它的性质较之刑事处罚无疑较轻，其处罚当然也应当较轻。然而，从其内容上看，收容教养的严厉程度较之一些刑罚有过之而无不及。
首先，与管制刑相比，管制作为刑罚的一种，期限为3个月以上2年以下，其内容是在一定程度上限制犯罪人的人身自由，并没有完全剥夺人身自由。在管制期间，除履行报告自己活动情况、离开居住市、县或迁居应经执行机关批准等义务外，犯罪人可以自由活动，可以在不违反管制规定的情况下自由安排其活动，例如，可以自由选择学习资料、交友、工作，基本保持其正常生活秩序。而在收容教养期间，被收容教养人被完全剥夺了人身自由，其正常生活秩序完全被打乱，其活动范围较之管制刑要窄得多，其严厉程度显然比作为刑罚方式之一的管制要厉害得多。
其次，与拘役刑相比，拘役作为刑罚的一种，虽然其内容是剥夺犯罪人的人身自由，但期限较短，最长不过六个月，最短只有1个月，且就近执行，每月可以回家一天至两天。而收容教养动辄就是一年，最长可达三年，合并执行甚至可以达到四年，明显比拘役严厉。
再次，与有期徒刑相比，尽管有期徒刑作为刑罚的一种，最长可达十五年，数罪并罚可达20年，但是，从起刑点看，有期徒刑的起刑点为六个月，明显低于收容教养的一年，并且，由于相当一部分犯罪的量刑均在三年以下，加之有缓刑的规定，实际上被判处三年以下有期徒刑的犯罪人中有相当一部分并未在监所执行，其人身自由并未被完全剥夺。而收容教养则是铁板一块，除了规定收容期限为1－3年，即剥夺被收容教养人的人身自由1－3年外，并无类似缓刑的规定。
（二）作为一种剥夺人身自由的处罚，收容教养缺乏必要的法律依据。
我国宪法第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚。”第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《行政处罚法》第9条规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条规定“行政法规可以设立除限制人身自由之外的行政处罚。”而且法定的行政处罚种类也不包括收容教养。从上述法规的规定可以清楚地得出结论，剥夺人身自由的行政处罚，必须有明确的法律规定方可施行，行政法规无权规定剥夺人身自由的处罚。而依据《立法法》第7条的规定，只有全国人大和全国人大常委会才具有法律的立法权。因此，剥夺人身自由的处罚，必须经由全国人大和全国人大常委会制定法律予以设定。
然而，目前的实际情况是，收容教养实际剥夺公民人身自由长达1－4年之久，但并无明确的法律依据。尽管普遍认为，现行收容教养制度存在的法律依据是《刑法》和《未成年人保护法》。但这两法规定仅仅提到了收容教养一词，对于收容教养制度的具体内容，并无任何规定。可以说，现有的收容教养制度的具体内容如收容教养的方式是剥夺人身自由、收容教养的期限为1－4年、收容教养的审批机关是公安机关等等均是由部门规章的形式（大多是以公安部规章的形式）规定的，其中收容教养的方式即剥夺人身自由明显地超越了行政机关的权限，有背于我国宪法、立法法、行政处罚法等关于剥夺人身自由必须依据国家立法机关制定的法律所确定的根据进行的规定。
（三）作为一种剥夺人身自由的处罚，收容教养缺乏必要的正当司法程序。
少年收容教养作为一种可长达4年之久地剥夺被劳教人的人身自由的严厉处罚，不通过正当司法程序由法院依法作出判决，而是由行政机关一家作出决定，这在世界范围内恐怕是绝无仅有的。
我国现有的收容教养制度的设计过于简略，对于作出收容教养决定的程序缺乏科学合理的设计。公安部现有的几个涉及收容教养的文件的主要内容是赋予公安机关作出收容教养决定的权利，以及不同级别的公安机关对不同收容教养的对象的审批权限分工等等。收容教养的审批权属于公安机关，事实上，从确定被收容教养人构成犯罪，无需刑罚处罚，至收容教养决定的作出，只是公安机关一家之言，在确定犯罪少年不满十六周岁不予刑事处罚后，办案单位便填写《收容教养犯罪少年呈报表》，写明犯罪事实并附带罪证材料，提出教养期限，然后公安机关便直接依据权限分工，由不同级别的公安机关作出对犯罪少年的收容教养决定，然后送交执行单位执行，之后少年犯管教所便凭上述公安机关《收容教养犯罪少年决定书》和《收容教养犯罪少年通知书》即可对犯罪少年进行收容教养。在这个过程中，没有检察机关的审查，没有辩护律师的参与，再未经人民法院的判决，收容教养的过程缺乏透明度。由于法律并未对收容教养的审批程序作出明确规定，对于不服收容教养决定缺乏必要的救济手段，一个最突出的问题就是被收容教养的犯罪少年没有辩护权。由于收容教养的决定是由公安机关单方面作出，在决定作出期间，犯罪少年缺少法律手段和法定途径为自己的行为进行辩护，从而完全处于被动地位。由于刑法第17条“在必要的时候”规定含混，造成实践中对这一规定的理解不一，在决定是否对犯罪少年收容教养方面，公安机关有过大的自由裁量权，出现了只要公安机关办案人员认为需要收容教养，即可付诸现实的情况。在收容教养决定作出的过程中，犯罪少年及其家长、监护人没有任何权利和机会予以申辩，陈述意见。
（四）收容教养过多地使用了剥夺自由的管理方式，缺乏有效的替代措施。
《儿童权利公约》第37条规定“不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、挽留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间。”从一些国家的立法和实践看，对少年违法行为的非监禁化处分措施已经越来越受到人们的赞同，其价值受到肯定。建立起以非监禁措施为核心的少年违法行为处罚体系，如增加社区活动、易科处分等等，相对于单一的剥夺人身自由的处罚而言，更容易达到教养的目的。但事实上，我国收容教养制度单一的剥夺人身自由，严重妨碍了收容教养目的的实现。本来，收容教养制度的首要目的是要通过收容这一方式，教育犯罪少年，使其成为守法的自食其力的公民。这一目的只有通过有效的教育来实现。可以说，收容教养的核心在“教”，教育工作应当是收容教养制度最重要的内容，它的成功与否直接关系到收容教养制度目的的实现。
三、改革我国收容教养制度的建言
青少年是国家的未来和民族的希望。少年群体作为一个弱势群体，必须通过各种方式对其进行特殊的保护。由于未成年人正处于体力、智力发育时期，尚未成熟，缺乏独立性和辨别是非、自我控制的能力，同时，其可塑性较大，模仿性和冒险性强，因而容易走上违法犯罪的道路。但是，对于这一部分违法青少年，决不能单单对其违法犯罪行为进行惩处，还必须对他们进行特殊的保护。早在1959年11月20日联合国大会通过的《儿童权利宣言》阐明“儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护。”《儿童权利公约》指出，关于儿童的一切行动，不论是由公立或私立社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。《联合国预防少年犯罪准则》提出了预防少年犯罪的原则，提出要成功地预防少年违法犯罪，就需要整个社会进行努力，确保青少年的均衡发展，应当制定进步的预防少年违法犯罪政策并系统研究和详细拟订相关措施。在防止少年违法犯罪中，应当发展以社区为基础的防治机构和方案，正规的社会管制机构只应作为最后的手段来利用。官方干预的指导原则应当是着重于青少年的整体利益。各国政府应颁布和实施一些特定的法律和程序，促进和保护所有青少年的权利和福祉。《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）也提出应努力在每个国家司法管辖权范围内制订一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定。因此，在制定针对犯罪少年的处罚措施时应当以此为出发点，对于违法犯罪少年的处理应当适用不同于成年犯罪人的方式，并且在处理方式上应当多样化。
（一）从立法上确立收容教养的法律依据
关于收容教养的立法，有两种模式可供选择：
1、将少年收容教养与劳动教养、强制戒毒、（卖淫嫖娼人员）收容教育等具有保安矫治处分性质的制度，统一纳入《矫治处分法》或《保安处分法》。并在该法中设定“少年收容教养”专章。
2、制定专门的《少年教养法》。对少年收容教养的宗旨和目的；收容教养的基本原则；收容教养的对象范围；收容教养的条件和期限；收容教养的司法程序；收容教养的执行场所；收容教养的管理方式；被收容教养人员的回归社会等，作出明确具体的规定。
（二）完善少年司法制度
凡是涉及限制或剥夺违法犯罪少年人身自由的案件，均应通过专门的少年法庭依照特定的司法程序审理和裁决。
少年司法制度应充分保障涉案少年的合法权益，包括不公开审理以保护有关少年的隐私权。
（三）有关少年教养的立法、司法规定应与《北京规则》等国际约法的基本要求相协调
譬如：
1．《少年教养法》应当符合《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）中规定的少年司法问题的两个最重要的目的，一是增进少年的福祉，二是处罚与违法行为相称的原则。
2．针对的对象是违法尚未构成犯罪的未成年人和已经构成犯罪但不予刑罚处罚的未成年人两部分。
3．尽量少用剥夺人身自由的方式，即使要用，也尽可能为最短的必要时间。
4．在处理过程中，应当保证犯罪少年拥有基本程序方面的保障措施，诸如无罪推定，指控罪状或案由 应通知本人，有权保持沉默，有权聘请律师，有权要求父母或监护人在场，质证的权利和上诉的权利。
5．警察、检察机关和其他机构自行处理少年犯罪案件而无需正式审判时必须获得法律授权。但剥夺人身自由的处罚，均必须经过法庭程序。
6．应当规定多种形式的处理措施，使其具有灵活性，从而最大限度地避免剥夺人身自由。包括：在提交法庭前，警察、检察机关或其他机构经法律授可以安排少年犯到适当地点或机构予以观护（但应事先取得少年、父母或监护人的同意，并经主管当局审查）、短期监督和指导、对受害者的赔偿和补偿等等，在提交法庭后，可予以多种裁决，如照管、监护和监督的裁决，缓刑，社区服务的裁决，罚款、补偿和赔偿，中途待遇和其他待遇的裁决，参加集体辅导和类似活动的裁决等等。
（四）少年收容教养制度具体内容的完善
1．收容教养的对象。主要应当是已满十四周岁不满十六周岁的犯罪不予刑事处罚的未成年人。
2．收容教养的条件。应当对刑法第十七条“在必要的时候”作具体规定。可以考虑从以下几方面来界定“在必要的时候”：
一是犯罪人主观恶性较重，仅仅责令家长或监护人加以管教尚不能够对其进行教育和挽救；
二是犯罪人没有适当的监护人，如系流浪儿或弃儿，收容教养更有利于其成长；
三是家长或监护人无力或不愿履行管教职责，并且犯罪人再次犯罪的。
应当注意的是，不能完全依据犯罪人所犯罪行的危害结果来考虑是否收容教养。这是由于除了故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸等少数犯罪外，对于不满十六岁的人而言，由于其辨别和控制自己行为的能力尚不成熟，不能清楚地认识到不同行为导致的不同危害结果，因此，以危害结果作为标准来决定是否收容教养显然是不适当的。
此外，应当对刑法第十七条规定的“由家长及其监护人负责管教”的方式予以完善。如由公安机关监督，责令家长或监护人制订管教计划，由公安部门或社会团体如共青团、未成年人保护委员会监督执行，限定期限、定期汇报检查，如在规定期限内不能约束其行为，则可由家长或监督机构提出申请，再由政府收容教养。
3．收容教养的场所。应当设立专门的收容教养所。其环境必须充分考虑到他们的具体需要、身份和特殊要求，确保使他们免受有害的影响和遭遇危险。收容教养所应当采取开放式管理方式，其设置应当是很少警备设施的场所，人数不应太多，以期可进行个别管教。并且，收容教养所的规模不应太大，应便于少年与其家庭的联系和接触，并与社区的社会、经济和文化环境相融合。
4．收容教养的决定权。再次重申，剥夺人身自由的处罚必须经由法庭作出，因此，收容教养的决定权应当归属于法庭。
5．收容教养的方式。《儿童权利公约》指出，不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、拘留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间。1990年《联合国保护被剥夺自由少年规则》申明把少年置于监所的办法，任何时候都应作为最后的一种处置手段，时间应尽可能短。因此，收容教养的方式不应局限于剥夺人身自由，而应当采取多种方式，如观护、社区服务、限制在一定时间内进入特定场所、参加集体辅导、寄养、等等。
6．被收容教养犯罪少年的权利保护。其中最重要的是应当予以犯罪少年辨护权。《儿童权利公约》规定，所有被剥夺自由的儿童均有权迅速获得法律及其他适当援助，并有权向法院或其他独立公正的主管当局就其被剥夺自由一事之合法性提出异议，并有权迅速就任何此类行动得到裁定。其次，受教育权也是一项重要内容，应当鼓励和允许被收容教养的少年学习，并尽力向他们提供学习适当教育课程的机会。
（五）建立起少年违法犯罪的社会防治体系
要成功地预防少年违法犯罪，就需要整个社会努力，确保青少年身心的健康发展。应通过一系列的预防政策使违法犯罪少年通过家庭、社区、学校、职业培训和工作环境及各种自愿组织成功地走向社会化和达到融合。应发动志愿人员、自愿组织、当地机构及其他社区资源在社区范围内尽可能为教育挽救犯罪少年作出努力，如通过设立独立机关如未成年人保护委员会，定期监察收容教养所的情况，并负有义务监督和保护被收容教养的少年。
[Abstract] The system of detain for reeducation and its reform are unavoidable vital issues in China’s process of establishing a society ruled by law. This essay, first, systematically reviews the history and the current situation of the system of detain for reeducation, then, conducts a profound research into the existing defects in the system and the challenges it faces, finally advances specific suggestions directed towards the reform of the system.
[Key words] Detain for reeducation Reform Rule of law
【关键词】： 收容教养 改革 法治
收容教养制度及其改革，是我国建立社会主义法治进程中无法回避和不容忽视的一个重大理论和实践问题。本文试对此作初步探讨。
一、收容教养制度的沿革与现状
收容教养制度是我国所特有的对少年犯罪人进行收容，集中教育管理的一项制度。建国以来，我国出台了一些关于收容教养的政策性文件，最早可追溯至1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》，其中规定，在少年犯管教所收押的人员中，其犯罪程度不够负刑事责任的，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。
1965年5月15日，公安部、教育部联合发出《关于加强少年管教所工作的意见》。1979年我国刑法首次提到收容教养一词，但此外并无任何说明。因而收容教养制度具体包括哪些内容，在法律中没有规定。之后，公安部陆续出台了一些涉及收容教养的文件，对一些内容作了粗略的规定。这些文件由于颁发于不同历史时期，比较零散，有些甚至互相抵触。 1997年刑法修改后，仍然在《刑法》第17条第4款规定：“因不满16周岁不予刑事处罚的，责令他的家长或者监护人加以管教，在必要的时候，也可以由政府收容教养。”同时，《中华人民共和国未成年人保护法》第39条也规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时，也可以由政府收容教养。”可以说，刑法和未成年人保护法是目前我国收容教养制度的主要法律依据。但由于缺乏系统具体的规定，缺少配套的法规、规章，在实践中出现了一些问题，影响到收容教养制度的正确有效实施。
（一）关于收容教养的性质
收容教养制度自形成以来，对其性质的争议一直没有停止。一方面，它规定在刑法之中，并且收容教养的期限之长，处罚之严重，似乎应当属于刑事处分的一种。但刑罚种类并不包括收容教养，同时，刑法有关条文又明确规定，有权收容教养的机关是政府部门，这似乎又应归属于行政处罚。那么，收容教养制度到底应当属于什么性质呢？
1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，对于十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续，……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”从该规定看，最初收容教养的性质带有较强的社会救济性质，而处罚性较弱。
但是，从1979年刑法和1997年修订刑法的有关规定看，收容教养具有明显的惩戒处分性质，而社会救济性趋弱。
（二）关于收容教养的审批权和审批程序
这包括予以收容教养的审批权和审批程序，以及提前解除或减少收容教养期限的审批权和程序。
刑法第17条第4款规定，对于因不满十六岁不予刑事处罚的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这似乎可以认作是收容教养审批权属的法律依据。在司法实践中收容教养的决定一般是由公安机关作出的。然而，并非历来如此。最早在1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“由民政部门负责收容教养”，“对刑期已满的少年犯，……应介绍到社会救济机关予以收容教养。”由此可见，最早收容教养的机关应当是民政部门和社会救济机关。但到了1982年，公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》中明确规定，“对于确有必要由政府收容教养的犯罪少年，应当由地区行政公署公安处或者省辖市公安局审批，遇有犯罪少年不满十四岁等特殊情况，须报请省、市、自治区公安厅审批。”从此，收容教养的审批权被归属于公安机关。
（三）关于收容教养的对象
1956年2月7日最高人民检察院、最高人民法院、内务部、司法部、公安部《对少年犯收押界限、捕押手续和清理等问题的联合通知》中规定，“少年犯管教所仅限于收押管教十三周岁以上未满十八周岁的少年犯”，“如其犯罪程度尚不够负刑事责任的，……，对无家可归的，则应由民政部门负责收容教养。”“刑期已满的少年犯，应当按时履行释放手续。……无家无业又未满十八周岁的应介绍到社会救济机关予以收容教养。”可见，在当时，收容教养的对象有二类：一是十三周岁以上未满十八周岁的少年犯，其程度尚不够负刑事责任，且无家可归的。二是未满十八周岁但刑期已满的少年犯，且无家无业。
1979年刑法第14条第2款规定，对于不满十六岁的人犯罪又不需要追究刑事责任的，在必要的时候，可以由政府收容教养。这一规定将收容教养的对象限定在十六岁以下的人犯罪但不需要追究刑事责任的范围，完全排除了1956年《联合通知》中的第二类收容教养的对象。1991年未成年人保护法第39条规定：“已满十四周岁的未成年人犯罪，因不满十六周岁不予刑事处罚的，责令其家长或者其他监护人加以管教，必要时也可以由政府收容教养。”由此可知，收容教养的对象应当是已满十四周岁、不满十六周岁的犯罪少年。但是，1993年公安部《关于对不满十四岁的少年犯罪人员收容教养问题的通知》明确地将收容教养的对象扩大至不满十四岁的犯罪少年。《通知》明确规定，对未满十四岁的人犯有杀人、重伤、抢劫、放火、惯窃罪或者其他严重破坏社会秩序罪的，应当依照原《刑法》第十四条的规定办理，即在必要的时候，可以收容教养。
（四）关于收容教养的条件
关于收容教养的条件，同样并无明确的法律规定。1995年10月23日公安部《公安机关办理未成年人违法犯罪案件的规定》第28条规定：“未成年人违法犯罪需要送劳动教养、收容教养的，应当从严控制，凡是可以由其家长负责管教的，一律不送。”但修订刑法第17条第4款仍然仅规定“在必要的时候，也可以由政府收容教养。”对于如何才算是“必要的时候”，没有明确规定。除了“在必要的时候”这一抽象模糊的条件外，在现有法律法规找不到其他具体规定。这就难以避免实践中收容教养的随意性，公安机关的自由裁量权过大，亦容易导致滥用职权现象的产生。因此，必须对“在必要的时候”加以明确的具体的说明，以防止收容教养的随意性。
（五）关于收容教养的场所
在实践中，执行收容教养的场所不一，各地差异很大。有的地方将收容教养人员送进工读学校进行教育，有的则送进收容所，有的则是在少年犯管教所，还有的则是在劳动教养场所。
首先，在工读学校执行的情况。1987年6月17日国务院办公厅转发国家教委、公安部、共青团中央《关于办好工读学校的几点意见》中规定：“工读学校的招生对象是十二周岁至十七周岁有违法或轻微犯罪行为，不适宜在原校，但又不够劳动教养、少年收容教养或刑事处罚条件的中学生。”从该规定看，收容教养在工读学校执行显然有抵触。
其次，在收容所执行的情况。这种办法达到了收容的目的，但教养的力度不大。随着收容审查制度的终结，在收容所执行的情况也一去不复返。
再次，在少年犯管教所执行的情况。这是较长时期内最普遍的执行场所。其依据是1982年公安部《关于少年犯管教所收押、收容范围的通知》，规定“今后少年犯管教所只收押和收容下列两种人：（1）由人民法院判处有期徒刑、无期徒刑和判处死刑缓期二年执行的年满十四岁和不满十八岁的少年犯；（2）根据刑法第14条的规定，由政府收容教养的犯罪少年。”这一规定实际上确定了收容教养的场所就是少年犯管教所。少年犯管教所关押的不仅仅是收容教养的犯罪少年，还包括受到刑事处罚的少年犯。尽管1996年1月22日司法部《关于将政府收容教养的犯罪少年移至劳动教养场所收容教养的通知》规定，收容教养人员要与少年犯分别关押，由劳教所负责管理，但从当前的实际情况看，仍有部分收容教养人员与少年犯关押在一起，这种作法是十分有害的。由于收容教养与刑罚惩罚在性质上的不同，目的不同，当然改造的方法也就有区别，而将这两种行为的性质、改造目的不同的人集中在同一管理机构进行管理，对外容易造成公众理解上的误差，以为收容教养和刑罚处罚性质相同，不利于对收容教养人员的教育挽救。
第四，在劳动教养场所执行的情况。将少年收容教养人员与成年劳动教养人员混合关押的情况仍非鲜见。这不仅导致在管理方法和教育方式上难以区别对待，而且容易使少年收教人员感染某些成年劳教人员的恶习。
（六）关于收容教养的方式
我国收容教养的方式十分单一，只有一种方式，即剥夺人身自由，区别仅在于期限的长短。本来，收容教养制度的首要目的是要通过收容这一方式，教育犯罪少年，使其成为守法的自食其力的公民。这一目的只有通过有效的教育来实现。可以说，收容教养的核心在“教”，教育工作应当是收容教养制度最重要的内容，它的成功与否直接关系到收容教养制度目的的实现。我国《预防未成年人犯罪法》第39条规定：“未成年人在收容教养期间，执行机关应当保护其接受文化知识、法律知识或者职业技术。对没有完成义务教育的未成年人，执行机关应当保护其继续接受义务教育。”《教育法》第32条规定，“国家、社会、家庭、学校及其他教育机构应当为有违法犯罪行为的未成年人接受教育创造机会。”被收容教养人员不应当被剥夺受教育的权利。
（七）关于收容教养的期限
1982年3月23日下发的《关于少年犯管教所收押收容范围的通知》中规定，收容教养的期限一般为一至三年。1997年公安部在《关于对少年收容教养人员提前解除或减少收容教养期限的批准权限问题的批复》中还规定，在执行过程中不能对少年收容教养人员加期。如果收容教养人员在收容教养期间有新的犯罪行为，符合收容教养条件的，由公安机关对新的犯罪行为作出收容教养的决定，并与原收容教养的剩余期限合并执行，但实际执行期限不得超过四年。
二、当前收容教养制度存在的一些主要问题
（一）作为一种行政处罚，收容教养制度的性质与其处罚的严厉程度不相符。
收容教养制度作为一种剥夺人身自由最长可达4年的严厉处罚，其性质与其处罚的严厉程度是极不相称的。
如前所述，收容教养制度属于行政处罚性质，相对于刑罚处罚，它的性质较轻，处罚内容当然也相应地较轻。然而，实际上，将一个人的人身自由剥夺1至3年最长达4年的处罚，无论如何都不能说是一种较轻的处罚。收容教养作为一种行政处罚，它的对象是已构成犯罪、但因不满十六岁而不予刑罚处罚的未成年人，它的性质较之刑事处罚无疑较轻，其处罚当然也应当较轻。然而，从其内容上看，收容教养的严厉程度较之一些刑罚有过之而无不及。
首先，与管制刑相比，管制作为刑罚的一种，期限为3个月以上2年以下，其内容是在一定程度上限制犯罪人的人身自由，并没有完全剥夺人身自由。在管制期间，除履行报告自己活动情况、离开居住市、县或迁居应经执行机关批准等义务外，犯罪人可以自由活动，可以在不违反管制规定的情况下自由安排其活动，例如，可以自由选择学习资料、交友、工作，基本保持其正常生活秩序。而在收容教养期间，被收容教养人被完全剥夺了人身自由，其正常生活秩序完全被打乱，其活动范围较之管制刑要窄得多，其严厉程度显然比作为刑罚方式之一的管制要厉害得多。
其次，与拘役刑相比，拘役作为刑罚的一种，虽然其内容是剥夺犯罪人的人身自由，但期限较短，最长不过六个月，最短只有1个月，且就近执行，每月可以回家一天至两天。而收容教养动辄就是一年，最长可达三年，合并执行甚至可以达到四年，明显比拘役严厉。
再次，与有期徒刑相比，尽管有期徒刑作为刑罚的一种，最长可达十五年，数罪并罚可达20年，但是，从起刑点看，有期徒刑的起刑点为六个月，明显低于收容教养的一年，并且，由于相当一部分犯罪的量刑均在三年以下，加之有缓刑的规定，实际上被判处三年以下有期徒刑的犯罪人中有相当一部分并未在监所执行，其人身自由并未被完全剥夺。而收容教养则是铁板一块，除了规定收容期限为1－3年，即剥夺被收容教养人的人身自由1－3年外，并无类似缓刑的规定。
（二）作为一种剥夺人身自由的处罚，收容教养缺乏必要的法律依据。
我国宪法第37条规定：“公民的人身自由不受侵犯。”“禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由。”我国《立法法》第8条规定：“下列事项只能制定法律：（五）对公民政治权利的剥夺，限制人身自由的强制措施和处罚。”第9条规定：“本法第八条规定的事项尚未制定法律的，全国人民代表大会及其常务委员会有权作出决定，授权国务院可以根据实际需要，对其中的部分事项先制定行政法规，但是有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外。”《行政处罚法》第9条规定“限制人身自由的行政处罚，只能由法律设定。”第10条规定“行政法规可以设立除限制人身自由之外的行政处罚。”而且法定的行政处罚种类也不包括收容教养。从上述法规的规定可以清楚地得出结论，剥夺人身自由的行政处罚，必须有明确的法律规定方可施行，行政法规无权规定剥夺人身自由的处罚。而依据《立法法》第7条的规定，只有全国人大和全国人大常委会才具有法律的立法权。因此，剥夺人身自由的处罚，必须经由全国人大和全国人大常委会制定法律予以设定。
然而，目前的实际情况是，收容教养实际剥夺公民人身自由长达1－4年之久，但并无明确的法律依据。尽管普遍认为，现行收容教养制度存在的法律依据是《刑法》和《未成年人保护法》。但这两法规定仅仅提到了收容教养一词，对于收容教养制度的具体内容，并无任何规定。可以说，现有的收容教养制度的具体内容如收容教养的方式是剥夺人身自由、收容教养的期限为1－4年、收容教养的审批机关是公安机关等等均是由部门规章的形式（大多是以公安部规章的形式）规定的，其中收容教养的方式即剥夺人身自由明显地超越了行政机关的权限，有背于我国宪法、立法法、行政处罚法等关于剥夺人身自由必须依据国家立法机关制定的法律所确定的根据进行的规定。
（三）作为一种剥夺人身自由的处罚，收容教养缺乏必要的正当司法程序。
少年收容教养作为一种可长达4年之久地剥夺被劳教人的人身自由的严厉处罚，不通过正当司法程序由法院依法作出判决，而是由行政机关一家作出决定，这在世界范围内恐怕是绝无仅有的。
我国现有的收容教养制度的设计过于简略，对于作出收容教养决定的程序缺乏科学合理的设计。公安部现有的几个涉及收容教养的文件的主要内容是赋予公安机关作出收容教养决定的权利，以及不同级别的公安机关对不同收容教养的对象的审批权限分工等等。收容教养的审批权属于公安机关，事实上，从确定被收容教养人构成犯罪，无需刑罚处罚，至收容教养决定的作出，只是公安机关一家之言，在确定犯罪少年不满十六周岁不予刑事处罚后，办案单位便填写《收容教养犯罪少年呈报表》，写明犯罪事实并附带罪证材料，提出教养期限，然后公安机关便直接依据权限分工，由不同级别的公安机关作出对犯罪少年的收容教养决定，然后送交执行单位执行，之后少年犯管教所便凭上述公安机关《收容教养犯罪少年决定书》和《收容教养犯罪少年通知书》即可对犯罪少年进行收容教养。在这个过程中，没有检察机关的审查，没有辩护律师的参与，再未经人民法院的判决，收容教养的过程缺乏透明度。由于法律并未对收容教养的审批程序作出明确规定，对于不服收容教养决定缺乏必要的救济手段，一个最突出的问题就是被收容教养的犯罪少年没有辩护权。由于收容教养的决定是由公安机关单方面作出，在决定作出期间，犯罪少年缺少法律手段和法定途径为自己的行为进行辩护，从而完全处于被动地位。由于刑法第17条“在必要的时候”规定含混，造成实践中对这一规定的理解不一，在决定是否对犯罪少年收容教养方面，公安机关有过大的自由裁量权，出现了只要公安机关办案人员认为需要收容教养，即可付诸现实的情况。在收容教养决定作出的过程中，犯罪少年及其家长、监护人没有任何权利和机会予以申辩，陈述意见。
（四）收容教养过多地使用了剥夺自由的管理方式，缺乏有效的替代措施。
《儿童权利公约》第37条规定“不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、挽留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间。”从一些国家的立法和实践看，对少年违法行为的非监禁化处分措施已经越来越受到人们的赞同，其价值受到肯定。建立起以非监禁措施为核心的少年违法行为处罚体系，如增加社区活动、易科处分等等，相对于单一的剥夺人身自由的处罚而言，更容易达到教养的目的。但事实上，我国收容教养制度单一的剥夺人身自由，严重妨碍了收容教养目的的实现。本来，收容教养制度的首要目的是要通过收容这一方式，教育犯罪少年，使其成为守法的自食其力的公民。这一目的只有通过有效的教育来实现。可以说，收容教养的核心在“教”，教育工作应当是收容教养制度最重要的内容，它的成功与否直接关系到收容教养制度目的的实现。
三、改革我国收容教养制度的建言
青少年是国家的未来和民族的希望。少年群体作为一个弱势群体，必须通过各种方式对其进行特殊的保护。由于未成年人正处于体力、智力发育时期，尚未成熟，缺乏独立性和辨别是非、自我控制的能力，同时，其可塑性较大，模仿性和冒险性强，因而容易走上违法犯罪的道路。但是，对于这一部分违法青少年，决不能单单对其违法犯罪行为进行惩处，还必须对他们进行特殊的保护。早在1959年11月20日联合国大会通过的《儿童权利宣言》阐明“儿童因身心尚未成熟，在其出生以前和以后均需要特殊的保护和照料，包括法律上的适当保护。”《儿童权利公约》指出，关于儿童的一切行动，不论是由公立或私立社会福利机构、法院、行政当局或立法机构执行，均应以儿童的最大利益为一种首要考虑。《联合国预防少年犯罪准则》提出了预防少年犯罪的原则，提出要成功地预防少年违法犯罪，就需要整个社会进行努力，确保青少年的均衡发展，应当制定进步的预防少年违法犯罪政策并系统研究和详细拟订相关措施。在防止少年违法犯罪中，应当发展以社区为基础的防治机构和方案，正规的社会管制机构只应作为最后的手段来利用。官方干预的指导原则应当是着重于青少年的整体利益。各国政府应颁布和实施一些特定的法律和程序，促进和保护所有青少年的权利和福祉。《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）也提出应努力在每个国家司法管辖权范围内制订一套专门适用于少年犯的法律、规则和规定。因此，在制定针对犯罪少年的处罚措施时应当以此为出发点，对于违法犯罪少年的处理应当适用不同于成年犯罪人的方式，并且在处理方式上应当多样化。
（一）从立法上确立收容教养的法律依据
关于收容教养的立法，有两种模式可供选择：
1、将少年收容教养与劳动教养、强制戒毒、（卖淫嫖娼人员）收容教育等具有保安矫治处分性质的制度，统一纳入《矫治处分法》或《保安处分法》。并在该法中设定“少年收容教养”专章。
2、制定专门的《少年教养法》。对少年收容教养的宗旨和目的；收容教养的基本原则；收容教养的对象范围；收容教养的条件和期限；收容教养的司法程序；收容教养的执行场所；收容教养的管理方式；被收容教养人员的回归社会等，作出明确具体的规定。
（二）完善少年司法制度
凡是涉及限制或剥夺违法犯罪少年人身自由的案件，均应通过专门的少年法庭依照特定的司法程序审理和裁决。
少年司法制度应充分保障涉案少年的合法权益，包括不公开审理以保护有关少年的隐私权。
（三）有关少年教养的立法、司法规定应与《北京规则》等国际约法的基本要求相协调
譬如：
1．《少年教养法》应当符合《联合国少年司法最低限度标准规则》（北京规则）中规定的少年司法问题的两个最重要的目的，一是增进少年的福祉，二是处罚与违法行为相称的原则。
2．针对的对象是违法尚未构成犯罪的未成年人和已经构成犯罪但不予刑罚处罚的未成年人两部分。
3．尽量少用剥夺人身自由的方式，即使要用，也尽可能为最短的必要时间。
4．在处理过程中，应当保证犯罪少年拥有基本程序方面的保障措施，诸如无罪推定，指控罪状或案由 应通知本人，有权保持沉默，有权聘请律师，有权要求父母或监护人在场，质证的权利和上诉的权利。
5．警察、检察机关和其他机构自行处理少年犯罪案件而无需正式审判时必须获得法律授权。但剥夺人身自由的处罚，均必须经过法庭程序。
6．应当规定多种形式的处理措施，使其具有灵活性，从而最大限度地避免剥夺人身自由。包括：在提交法庭前，警察、检察机关或其他机构经法律授可以安排少年犯到适当地点或机构予以观护（但应事先取得少年、父母或监护人的同意，并经主管当局审查）、短期监督和指导、对受害者的赔偿和补偿等等，在提交法庭后，可予以多种裁决，如照管、监护和监督的裁决，缓刑，社区服务的裁决，罚款、补偿和赔偿，中途待遇和其他待遇的裁决，参加集体辅导和类似活动的裁决等等。
（四）少年收容教养制度具体内容的完善
1．收容教养的对象。主要应当是已满十四周岁不满十六周岁的犯罪不予刑事处罚的未成年人。
2．收容教养的条件。应当对刑法第十七条“在必要的时候”作具体规定。可以考虑从以下几方面来界定“在必要的时候”：
一是犯罪人主观恶性较重，仅仅责令家长或监护人加以管教尚不能够对其进行教育和挽救；
二是犯罪人没有适当的监护人，如系流浪儿或弃儿，收容教养更有利于其成长；
三是家长或监护人无力或不愿履行管教职责，并且犯罪人再次犯罪的。
应当注意的是，不能完全依据犯罪人所犯罪行的危害结果来考虑是否收容教养。这是由于除了故意杀人、故意伤害致人重伤或死亡、强奸等少数犯罪外，对于不满十六岁的人而言，由于其辨别和控制自己行为的能力尚不成熟，不能清楚地认识到不同行为导致的不同危害结果，因此，以危害结果作为标准来决定是否收容教养显然是不适当的。
此外，应当对刑法第十七条规定的“由家长及其监护人负责管教”的方式予以完善。如由公安机关监督，责令家长或监护人制订管教计划，由公安部门或社会团体如共青团、未成年人保护委员会监督执行，限定期限、定期汇报检查，如在规定期限内不能约束其行为，则可由家长或监督机构提出申请，再由政府收容教养。
3．收容教养的场所。应当设立专门的收容教养所。其环境必须充分考虑到他们的具体需要、身份和特殊要求，确保使他们免受有害的影响和遭遇危险。收容教养所应当采取开放式管理方式，其设置应当是很少警备设施的场所，人数不应太多，以期可进行个别管教。并且，收容教养所的规模不应太大，应便于少年与其家庭的联系和接触，并与社区的社会、经济和文化环境相融合。
4．收容教养的决定权。再次重申，剥夺人身自由的处罚必须经由法庭作出，因此，收容教养的决定权应当归属于法庭。
5．收容教养的方式。《儿童权利公约》指出，不得非法或任意剥夺任何儿童的自由。对儿童的逮捕、拘留或监禁应符合法律规定并仅应作为最后手段，期限应为最短的适当时间。1990年《联合国保护被剥夺自由少年规则》申明把少年置于监所的办法，任何时候都应作为最后的一种处置手段，时间应尽可能短。因此，收容教养的方式不应局限于剥夺人身自由，而应当采取多种方式，如观护、社区服务、限制在一定时间内进入特定场所、参加集体辅导、寄养、等等。
6．被收容教养犯罪少年的权利保护。其中最重要的是应当予以犯罪少年辨护权。《儿童权利公约》规定，所有被剥夺自由的儿童均有权迅速获得法律及其他适当援助，并有权向法院或其他独立公正的主管当局就其被剥夺自由一事之合法性提出异议，并有权迅速就任何此类行动得到裁定。其次，受教育权也是一项重要内容，应当鼓励和允许被收容教养的少年学习，并尽力向他们提供学习适当教育课程的机会。
（五）建立起少年违法犯罪的社会防治体系
要成功地预防少年违法犯罪，就需要整个社会努力，确保青少年身心的健康发展。应通过一系列的预防政策使违法犯罪少年通过家庭、社区、学校、职业培训和工作环境及各种自愿组织成功地走向社会化和达到融合。应发动志愿人员、自愿组织、当地机构及其他社区资源在社区范围内尽可能为教育挽救犯罪少年作出努力，如通过设立独立机关如未成年人保护委员会，定期监察收容教养所的情况，并负有义务监督和保护被收容教养的少年。
[Abstract] The system of detain for reeducation and its reform are unavoidable vital issues in China’s process of establishing a society ruled by law. This essay, first, systematically reviews the history and the current situation of the system of detain for reeducation, then, conducts a profound research into the existing defects in the system and the challenges it faces, finally advances specific suggestions directed towards the reform of the system.
[Key words] Detain for reeducation Reform Rule of law