立法程序分析
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完善中国的立法制度，一方面需要在实体上合理配置各主体的立法职权，建构与社会主义市场经济和民主政治相适应的立法权限体系；另一方面需要在现行政治体制架构下，设计科学的立法程序（“Legislative Procedure”or“ Legislative Process”） ，以引导、调节和规范立法行为。合理的立法权配置与科学的立法程序相结合，才能将中国的立法进一步引向以制度化、规范化和科学化为主要特点的现代立法轨道，从而使立法在服务于民主政治建设和培育市场经济方面发挥更大的作用。
一、立法程序的概念分析
现代民主立法特别重视立法程序的设计和运用，在许多法治国家，确立了“无程序即无立法”的原则，遵从立法的各项程序规则已成为实施立法活动的前提性条件。以程序先定而形成的一整套立法的程式性规则，构成了立法程序的主要内容。在中国，学者和立法者也愈来愈强调立法程序的重要性。然而，当人们在谈论立法程序时，却不见得使用共同内容的话语，主要原因是大家对于立法程序涵义的认知尚参差不齐。
有的学者认为，“立法程序是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。”其主要内容和范围包括以下阶段的程序：1、立法准备阶段的程序——确定立法项目程序、采纳立法建议程序、接受立法创议程序、做出委托立法起草决策程序、确定法案起草机关程序、决定委托起草程序；2、由法案到法的阶段的程序——提出法案程序、法案列入议程程序、审议法案基本程序、委员会审议程序、大会审议程序、大会报告程序、协调或协商有关问题程序、表决法案程序、复议法案程序、公决法案程序、批准法案程序、法案或法的备案程序、公布法的程序；3、立法完善的阶段──法的修改、补充和废止程序、法的编篡程序、立法解释程序。
有的学者认为，立法程序是指立法机关“在制定、认可、修改和废止法律上的工作程序、步骤和方法”，它包括制定立法规划、起草法律草案、提出法律议案、审议法律草案、通过法律草案、公布法律草案等六个阶段。 也有的学者认为，立法程序就是有立法权的机关制定法律的工作程序，它包括起草法律草案、提出法律草案、审议法律草案、通过法律和公布法律等五个阶段。
在台湾学者中，对立法程序的理解也不尽一致。台湾立法学家罗志渊教授在其力作《立法程序论》一书中界定，“立法程序乃为规范立法机关会议之构成、法案之提出、议程之编制、法案之审查、讨论、修正、再议、覆议诸种立法过程中必要的程式，及其应有的规律，兼及委任立法的运用与限制。” 另一位台湾学者罗传贤则认为，立法程序主要指法案的制定程序，包括立法准备、提案、院会三读、委员会审查、人民请愿案、覆议、行政命令之监督等程序。
以上学者关于立法程序的界定，各有所长，见仁见智。他们的共同点在于，采行立法程序的狭义说，都认同立法程序是立法主体在立法活动过程中应当遵循的次序规则，而不是一切国家机关做出决议命令时所应当遵守的议事规则，甚至不包括立法机关实施立法以外行为所应当遵循的程序规范； 他们的主要不同点在于，什么是立法程序的起点，是从法案的提出算作立法程序的起点，还是以制定立法规划为其起点，看法不尽一致。
立法程序应当包括哪些内容，既涉及到它的时间范围，即以什么行为的实施算作立法程序的开始；也涉及到它的空间范围，即立法程序外延的边界在哪里。为了便于分析立法程序，必须确定一定的标准作为讨论的基础和条件。笔者认为，立法程序的构成，应当符合以下要求：
其一，立法程序应当具有法定性，表现为：1、立法程序的主体资格应由法律予以明定。只有法律允许的主体才能进入立法程序，享有立法程序中的立法职权，实施法定的立法行为。主体法定是立法程序运作的一个基本要求，也是完全享有或者部分享有立法职权的要件，哪些个人、群体、组织、机关或机构在什么条件下、依照什么方法可以进入立法程序，应当由法律做出明示规定。同时，任何主体一旦进入立法范畴，就必须毫无例外地依照成文或者不成文的程序性规范实施立法行为，非依法律，任何主体不得享有特权。2、立法程序内容的设定，应当先于行为且由法律明确规定或者确认。程序先定作为现代民主法治运作的基本程序规则，是形式法治的应有之义。这个原则运用在立法程序上，它要求属于立法程序的每一个阶段，包括该阶段涉及的主体、方式、步骤、时效、任务、功能、责任，以及其他相关条件，都应当得到法律的确认和具体规范。法律对立法程序的确认，是为了赋予其权威性，把它明确纳入立法者的职权范围，其他主体不得染指；法律对立法的每个阶段进行具体规范，是为了使之具有明确的、规范化的可操作性。任何立法主体如果不按照程序性规范的要求实施立法行为，该行为当属违法，不具有程序上的合法性。
在西方立法实践的发展中，“欧洲大陆以及在一定程度上还有英语国家的人民，越来越习惯于将法律整体理解为成文法，即理解为由立法机关按多数原则而制定的法规的单一系列。……立法程序不再被认为主要与法官或律师这样的专家的推理活动有关，而是被认为仅与立法机关内部占上风的多数的意志有关。” 在绝大多数国家的制度安排上，均以宪法、法律（议会法和议会议事规则等）或者习惯法（立法的惯例等）规定或确认该国立法机关的立法程序。在中国，除宪法外，有关法律法规对立法程序做了规定。这些法律法规包括：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(1982年)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1986年)、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(1989年)、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(1987年)，国务院发布的《行政法规制定程序暂行条例》(1987年)、《法规、规章备案规定》(1990年)，享有地方立法权的人大及其常委会基本上也都根据其实践经验和具体情况制定有它们相应的议事程序规则。
其二，立法程序应当具有连续性，表现为程序所规范的立法活动是一个动态的、连续不断的时间和行为过程。就制定法律的过程本身而言，它的运作是一个连续不断的行为过程，从开始到完成，每一个具体的立法行为都是这个过程的有机组成部分，每一个步骤都是一道工序，行为与行为之间、工序与工序之间环环相扣，步步相连，除法律允许的情况外，这个过程不应当出现中断或者滞停，否则，法案就会夭折。为了确保立法程序的连续性，立法的每一个步骤或者每一道工序，通常应当有一定的时限。
结合立法程序的法定性来看，立法程序的连续性并不意味着“立法程序”与“立法过程”完全相同。两者有许多交叉重合的地方，但又不是一回事。立法程序具有法定的、正式的和必不可少的特性，除非必要的原因和理由，否则法律不应当也不可能将立法涉及到的方方面面的一切行为和方式，都事无巨细地纳入法律规范调控的视线，如果这样规定，势必导致立法繁琐主义，使立法活动无端受到各种繁文缛节的掣肘。在动态的立法活动中，有许多行为、方式或者形式可以归入立法过程，但很难说它们属于立法程序范畴。例如，民众在新闻媒体上对在审法案自由发表的看法；政党、社会组织、团体等采取各种方式影响立法的活动（如西方国家的“走廊议员”对立法的影响，政党领导人对立法工作甚至法案的原则精神和具体内容做出的指示）；立法机关工作人员为立法提供包括起草法案在内的各种立法辅助和服务工作；立法顾问或者立法学家等各种专家对有关立法提出的专门性意见或者建议；等等，这些人的有关行为都是立法过程可能发生的并往往对法案命运产生至关重要的作用， 但是，按照严格的、法定主义的立法程序来要求，多数情况下未必能够成为正式的立法程序的构成部分。所以，在不少国家，对于立法程序和立法过程是作为两个概念分开来使用的。 如果把立法看作是一种行为过程的话，那么这个立法过程通常可包括：立法的动机——立法的酝酿——立法的准备(包括起草法案)——提出法案——讨论法案——表决法案——签署法律——公布法律。但这种立法的过程划分与立法程序的阶段划分是有区别的。它们的主要区别在于：立法的过程划分，主要是以立法行为本身的运行规律即行为路线为划分依据的。行为路线就是基于一定社会环境和道德原则的行为原因（动机），通过行为手段达到行为结果的有序连贯。而立法程序阶段的划分，则侧重于立法行为活动的法律依据，即该行为的法定性。显而易见，立法的动机和酝酿以及起草法案的行为，在多数立法程序中是没有专门法律规定的，它们既可以是立法行为主体的行为，也可以是其他主体的行为。而且，立法过程包括了与立法活动有关的各个主要行为阶段，而不仅仅限于立法程序的那些法定行为。
其三，立法程序应当具有可操作性，表现为法律设定的程序是可以具体运作施行的。立法的种种行为能够纳入立法程序的规范之下，立法行为主体依照预定的详细程序规范进行立法活动，才能有序地完成立法过程。为此，就要求立法程序的设计必须着眼于在控制和保障立法权正确行使前提下的可操作性，立法程序应当在立法过程中引导、规范立法行为，确保立法行为的正确有效运作。一般来讲，立法程序应当具有科学性和合理性，但是，这并不是必然的。立法中的某些程序（做法），如英国议会表决时，至今仍分为赞成和反对两列，分别通过两道门来进行；再如，有些国家议会开始开会、议长进入会场时，全体议员须起立，等议长入座后方可坐下，这些做法往往是传统使然，并无多少科学性可言，但在这些国家的立法程序中却不可或缺。某些行为或者方式、方法，只要具有可操作性，并且由法律加以确认或者规定，这些行为或者方式、方法就可以作为立法程序的组成部分而存在，至于在程序设计上它们具有多少科学的合理性则并不重要。当然，这并不意味着，整个立法程序的建构可以不考虑某种合理的目的，以及为达到这种目的而采取的最巧妙科学的程式设计。如果用“存在的即是合理的”哲学理念来解释立法程序的所以然，那么，甚至可以说没有什么立法的程序规则是无存在理由的。
立法程序应当具有可操作性还包括另一层含意，即行为主体如果依照立法程序规则实施或者不实施一定行为之后，将产生某种法律后果，具有非经法定程序不得更改并需要一体遵行的法律效力。如果某个立法程序被操作实施以后，不能产生法律上的后果，不能发生法律效力，则这种“立法程序”就只能是毫无意义的摆设。而且，当立法主体的行为违反立法程序时，这种行为首先是无法律效力的，其次是在一定条件下，行为者还要承担相应法律责任。
以上述三项要求作为尺度来分析立法程序，可以形成这样的看法，除法律有明确规定的情况外，立法程序的构成应当包括以下内容：
1、立法程序的主体。立法程序是针对某些主体从事立法活动而设计的，在以成文法设立这种程序时，就已经明确了哪些主体有权利（权力）和义务（责任）进入立法程序，并根据立法程序进行立法活动。一般来讲，进入立法程序的主体，必须是享有立法职权，依法能够实施立法行为的个人、群体或者组织、机构等。立法主体的资格必须由法律加以规定，这是现代国家立法民主化和法治化的应有之义。正如在刑事诉讼程序中，每个诉讼主体的资格必须符合法律要求一样，在立法程序中，立法主体也必须是法定的。在民主国家中，立法表面上看是一些个人在活动，即使是在表决的时候，也似乎是若干个人意志的表示和集中，但实质上，立法是一种庄严神圣的主权行为或者国家行为，它汇集民意，保障人权，调和矛盾，规制权力，是民主意志转换为国家意志的关键路径，拥有进入立法程序的权力，也就意味着从一个方面或者在一个阶段上具体地享有了立法权，而全部“方面”和“阶段”的完成，就意味着行使立法权的活动有了结果。正因为如此，许多国家的宪法和法律都对可以进入议会立法程序、实施立法行为的主体资格，做出比较严格明确的限制。
立法程序主体是一个集合概念，在这个概念下，可以根据立法活动的不同阶段，区分为不同的立法主体。主要包括立法提案主体、立法讨论主体、立法表决主体和立法公布主体等。立法提案主体是指依法享有提出立法动议或者法律草案职权的个人、群体、政党、组织、机构等。立法讨论主体是指依法定程序享有审查、审议法案的组织和机构。立法提案主体与立法讨论主体的主要区别是，在行使立法提案权的过程中，有的国家允许某些个人如议长、议员个人、国家元首、政府首脑等提出“个人”法案，但是立法讨论权的行使却必须是一种由众人共同参与的组织行为，因为审查和审议法律往往是根据多数人的意愿形成立法合意的过程，需要众多立法者参与，他们发扬民主，畅所欲言，各抒己见，使立法得以妥协各种意见，整合各种不同利益。同时，由于立法审查和审议的结果将产生某种正式的法定后果，因此讨论法案应当有组织地依法进行，在立法程序中，这些组织通常议会小组委员会、议会委员会、联合委员会和议会大会等。立法表决主体最突出的特点，就是它的个体性。立法表决行为强调多数人的出席和参与，但往往是以议会每个个体的行为为基准的，每个议员在投票时只能按照“一人一票”的原则行使表决权，在现代民主国家，一人两票或者多票的现象已经一去不返了。立法表决的结果是合意的、组织的和法定的，立法表决的行为过程却呈现出个体的相对独立性和多样性特征。在多数国家，立法公布主体是国家元首代表国家行使立法职权的个人，签署法律的往往是国家元首个人，具有个人独享的特点。但是，在少数国家，也有以集体名义签署公布的。
根据世界议会联盟对83个国家议会 立法程序的统计，立法提案权多属于议会议员（82个国家）、议会委员会（15个国家）、行政机关（69个国家）、国家元首（29个国家）等享有，允许选民（6个国家）、议会领导机关（6个国家）、政党组织（8个国家）、社会或经济组织（8个国家）、司法机关（8个国家）等享有立法提案权的国家仅在少数。
从上述统计情况来看，多数国家对于立法提案主体的限制是比较严格的，这种权力主要集中在议员、政府和国家元首手中。从实践来看，上述69个国家行政机关享有立法提案权，它们提出的法案占议会收到的全部法案的百分比不等，其中有22个国家行政机关提出的法案率在百分之五十至百分之九十之间，有33个国家行政机关的提出法案率达到百分之九十以上。
依照中国的法律，在全国人民代表大会及其常委会的立法中，有权提出法案的有两类主体：一类是向全国人民代表大会提出属于该大会职权范围内法案的主体，包括：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，以及全国人民代表大会的一个代表团或者30名以上的代表；另一类是向全国人民代表大会常务委员会提出属于该委员会职权范围内法案的主体，包括：全国人民代表大会的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，以及全国人民代表大会常委会组成人员10人以上。
2、立法程序始于提出立法动议或者提出法律草案。立法程序的启动不具有随意性，而是有法律加以专门规定的。在大多数国家，法律都规定立法机关的立法程序起始于提出立法动议或者提出法案。这是遵循立法的程序法定原则的直接体现。
为什么要这样规定？在应然的意义上，立法程序的起始划分有从宽和从严两种程序选择。从宽的程序也就是立法的活动过程，它始自立法的酝酿构想之时，理由是没有立法的酝酿构想，就没有立法的一切后续活动。在操作意义上，这种“理由”是难以成立的。显而易见，产生立法动机，对有关的立法进行酝酿和构想，是任何人都可以通过行使思想自由的基本权利而做到的，然而，如果这些酝酿中的立法构想不表达出来，并且不以法定方式向法定机关做出明确表达，则再好的立法酝酿构想也只能是一种思想，一种毫无意义的思维活动；而一旦做出了符合法律要求的进入立法程序的明确表达，就可能或者表现为提出立法动议，或者表现为提出法律草案，而无论何种结果，仅有立法的酝酿构想是不能必然引发立法程序的。
从严的立法程序始自提出立法动议或者法案之际，理由是只有在立法动议或者法案被正式提到立法机关，才可能被立法机关接受并进而引致立法程序的正式开始，此前的所有准备工作，并不必然地产生启动立法程序的法律后果（无论是肯定性后果，还是否定性后果）。
在实践中，多数国家的宪法、法律和有关立法程序规则都规定立法程序始自提出立法动议或者提出法案。例如，世界各国议会联盟经过对83个国家立法程序的统计分析认为：“立法程序的最初阶段是介绍法案。……在大多数立法机构中，法案由议员提交给负责接收法案的办公室，从而开始了立法的运转程序。”
规定立法程序始于提出立法动议或者提出法案的原因主要在于：立法是一种在某个方面具体建构国家与人民契约关系的行为，作为国家机器组成部分的立法机关，要经由人民做出立法的意思表示才能进行法律的制定，立法提案主体无论是议员个人还是组织、机构，必须以法定方式表达自己的立法意愿，正如民事合同的成立首先要有当事人的真实意思表示一样，立法也必须有立法者的意思表示，这种表示的形式要件就是提出立法动议或者提出法案。
在现代立法理论中，立法动议（Legislative Motions）分为广义和狭义两种理解。
广义的立法动议是指立法主体以口头或者书面形式向立法机关提出制定、认可、修改、补充、废止和解释法律的要求或者建议。立法动议既可以是口头的，也可以是书面的；书面的立法动议既可以指以文字形式向立法机关提出有关立法的建议或者要求，也可以指提出法律草案。狭义的立法动议专指向立法机关提出法律草案，即被授予专门权限的机构和人员正式将法律草案提交给立法机关的活动。 在立法实践中，提出立法动议通常是指有关人员或者组织、机构向立法机关提出制定法律的建议或者要求。例如，瑞士联邦议会的议事规则规定，立法程序始于向议会提出立法动议，瑞士公民、利益集团、联邦委员会及其各部、各州、联邦议会议员和议会委员会、新闻界，均有权提出立法动议；然后由联邦政府的专家委员会负责起草法律草案，交由政府向各州、各党派、各社会团体咨询，征求对法案的意见；经过咨询的法律草案交由联邦委员会审查，经详细审查后，再由联邦委员会向联邦议会提出法案及其审查意见。
以提出立法动议或者提出法案作为立法程序的开始，目的在于保证立法过程的有效启动和立法活动的连续性与可操作性，以防止一项法律草案从酝酿到起草延续几十年而胎死腹中的无效劳作。
3、立法程序的内容，主要是为制定、认可、修改、补充、解释、废止法律而设计的，尽管这些活动对于立法程序的具体要求不尽相同，但由于这些行为都属立法性质的行为，故应当适用同一类程序规范。至于立法机关开会做决议的活动、进行立法监督的活动、弹劾质询的活动、审查预算决算的活动、人事任免的活动等，严格讲来不属于立法活动（只能算作立法机关的活动），所以一般不应当受立法程序的规范和调整，但却可以纳入议事规则的调控范畴。上述六项立法活动，制定法律（Law-Making）是最常见的形式，所以立法程序的主要内容是用于规范立法机关制定法律的活动。认可、修改、补充、解释和废止法律的权力，是制定法律权力的延伸，可以完全适用或者部分适用制定法律的程序，也可以以特别的简易程序予以规范。在一个国家创建法律体系的时候，制定法律是主要使用的立法活动方式，而到国家立法进入完善的发展阶段时，修改、补充、解释和废止法律往往变得十分重要和突出。例如，全国人大制定的“九五”立法规划，有××的立法内容是需要通过修改的形式来实现的。
对于认可法律，在中国目前的立法活动中并不多见，但如果现行立法制度中的“备案审查”可以算作一种认可法律的方式，那么它所适用的程序也是极其简易和不规范的，完全不能与制定法律的程序相媲美。立法备案审查的完备、科学和规范化问题，是中国完善立法程序过程中亟待解决的问题。
4、立法程序的阶段，主要包括提出立法动议或者提出法律草案、审议法律草案、表决法律草案、签署和公布法律。每个阶段又由若干的步骤和内容组成：
（1）提出立法动议包括：以口头方式向有关立法机关提出立法建议或者要求，立法机关向专家咨询立法动议并由专家论证该立法动议的必要性和可行性，组织或者委托专门机构或人员起草法律草案，对起草过程中法律草案文本进行初步审查，将内容和形式均符合提案要求的法律草案正式提交立法机关。
（2）提出法律草案包括：由立法提案主体按照法定形式、期限、格式将法律草案正式递交立法机关，立法机关立案审查，立法机关将审查后符合提案要求的法案列入议事日程，将法案提前送达议员手中（有时还公之于众）。
（3）审议法律草案包括：议会小组委员会审议、委员会审议，院会（上院和下院分别）审议，大会（两院联合或者全体议员参见的大会）审议。有多种审议方式：如逐条逐款审议法、逐章审议法、整个法案审议法，听证会审议，自由发言审议，限制（限时、限人、限内容）发言审议，“读会”审议，一次审议或者多次审议，等等。
（4）表决法律草案包括：确认表决程序，清点表决人员，提交最后誊清的法案文本，进行投票或者其他方式的表决，计算表决票数，公布表决结果。
（5）签署和公布法律包括：在规定的期限内将立法机关通过的法律文本提交法定人员签署和附署（如果用几种文字公布应同时提交签署和附署），在法定出版物上予以公布。
划分立法程序阶段的主要依据，一是立法行为的性质，二是立法行为的后果，三是立法行为的主体。由特定主体行使立法提案权，提出立法动议或法案的行为可以引致立法程序启动，其后果是使立法机关有“法”可立；审议法案是一种组织行为，参加立法的众人经过充分发扬民主，集思广益，以致形成（或未形成）立法合意，其后果是或者审议通过法案将之付诸表决，或者将法案搁置，或者将法案退回重新修改；表决法案是一种表现为个人行为的国家意志的形成，只能由法定人员依照规定程序集体统一实施，其后果对于决定法案的命运起着关键作用；签署和公布法律是以个人名义来行使国家立法权，以便使议员的转化为国家意志的法律文本最终发生法律效力。把立法程序的这几个阶段来比较，在各个阶段上，立法行为的性质、后果和主体都存有明显的或者微妙的差别。这些差别就成为划分立法程序先后次序的不同阶段的基本依据。
二、立法程序的功能分析
究竟怎样理解立法程序的功能，有关著述的阐释还显不够。例如，台湾立法学者罗传贤认为，立法程序的功能是：1、确保立法机关之稳定、秩序及可预测性；2、使立法决策符合正当性和合法化的民主原则；3、区分立法权责，避免纷争；4、减少立法过程中的冲突；5、维护多数决的原则，保障少数派的权利。 上述关于立法程序的功能解释，尚不能比较清晰地告诉人们，立法程序作为一种程序法有什么样的程序法的共同功能，同时作为程序法的特殊形式，立法程序又有哪些特殊功能。
通常，立法程序必须上升为国家意志，成为立法活动必须依循的由国家强制力保证实施的规范、规则，立法活动才可能做到有序化。因此，立法程序是一种体现为法律、法规或惯例的规范形式，是一切立法主体应当遵守的行为规则。建立这种具有强制性的规则(尽管某些具体规则也具有可选择的任意性)的目的在于：使立法活动有所规范，从而保证立法过程中能够民主地讨论、公开地议事、公正地表决，最终实现民主地、科学地决策。
在现代民主法治国家，立法程序是“程序法”的一种形式，它叫做立法程序，其实却是立法的程序性法律规定，正如人们说“刑事诉讼程序”实质上是指法律对于刑事诉讼程序的有关规定一样。立法程序和刑事诉讼程序当属于程序法，而程序法的主要的功能，是保障实体性权利以及程序性权利的实现。在行政诉讼和宪法诉讼中，程序法的另外一个甚至是更重要的功能，是规范公共权力。程序法的这些普遍特征，在立法程序中都有不同程度和形式的体现。
作为程序法的立法程序的一般功能有三：一是确认不同主体的具体的立法权力。在宪法规定立法权由立法机关（议会）行使的前提下，各个主体如何具体地享有和行使立法提案权、立法审议权、立法表决权、法律签署权、法律公布权，尚需制定有关立法程序的法律规范进一步明确规定。这些立法的程序性法律规范，有的是规定在议会法或者立法机关组织法中，有的是规定在专门的立法程序法中，还有的规定在立法机关的议事规则中，它们无论以何种形式存在，目的都是为了确认具体的立法权力。二是规范制约主体的立法权力。立法程序的法律规范在授予相关主体立法权力的同时，又要有效制约这种权力，这是现代法治的授权与控权原则的体现和要求。确认主体的立法权力是授权的一种形式，目的在于使有关主体获得立法职权，承担立法责任；而规制主体的立法权力，目的在于保证它们正确行使权力。其主要方法是通过预设程序性的规范制约机制，在立法的每一个环节上防杜它们可能的滥用权力。三是保障权利。立法的基本价值取向之一，是以法律的宣示和实施来保障权利。就立法程序而言，一方面，立法的程序性设计，可以使立法权力处于规则的具体规范之下，立法权力的获取、存在、运行、转授或者变更，都依照规则行事，任何立法主体不得越雷池一步；另一方面，立法程序为公民参与立法过程提供了直接或者间接的渠道，使公民的利益要求和权利主张在立法阶段就受到关注，至少可以最大限度地防止对权利保障的忽视；与此同时，立法程序还为立法者提供公平的权利保障：既保证法律按照多数人的意志产生，也保证少数人的意志受到尊重。
把立法程序具体运用于立法过程，还能够发挥以下功能：
第一，使立法工作纳入规范化、程序化的轨道，保证立法的每一个阶段、每一个步骤和每一个方面，都尽可能地能做到协调运行，配合得当，制约有度，井然有序，从而最大限度地把民主与效率统一起来。例如，1787年5月28日，美国联邦宪法起草者在费城开会讨论制宪问题的第一件事，就是商定开会规则 ，如规定“开会议事，出席者不得少于7个邦的代表；一切问题，由出席代表足够的各邦投票，由多数邦做出决定；出席者不足以代表7个邦时，得逐日休会。”其他还规定了会场纪律、动议规则、附议规则、辩论规则、口头发言规则、书面发言规则、表决规则、如何公开议事录等规则。
第二，使法案能够得到各方所能接受的适当的处理。现代立法机关面临着繁重的立法任务，但各种法案有轻重缓急之分，成熟与不成熟之别，还有先来后到等等不同情况。若无立法程序对这些法案进行适当处理，就不能在程序上保证立法的质量和立法的公正性，甚至可能出现事与愿违的立法结果。反之，立法程序以公正的、一视同仁的规则处理各种法案，就能防杜程序上立法不公的弊端。
第三，使立法会议时间能得到合理运用。立法效率与立法民主是一对矛盾，两者往往很难统一但又必须统一。而合理运用会议时间就是实现这种统一的有效途径之一。代表们畅所欲言，充分讨论，发表各自的意见，这是立法程序所包含的民主立法的要求。同时，立法程序又规定开会制度、集会制度、会期制度，合理地分配每个会期、每天开会的时间，科学地安排代表发言的次序和时间，规定听证、质询、询问、表决等时间，使立法会议时间得以合理运用，就可避免立法机关会而不议、议而不决的弊端，提高立法的效率。
第四，保证人民代表在立法机关会议上正确行使权利和履行义务。每个代表在立法会议上有表达自己对法案看法的权利，有提出质询和询问的权利，有参加表决的权利等，但同时必须履行遵守会场规则和秩序的义务：要尊重别人的发言，尊重会议主持人的决定，尊重会议的表决结果，等等。要做到或实现这些，就需要在立法程序中加以明确规定，并通过立法程序的正确实施来达到此目的。
立法程序作为立法活动应当遵循的秩序和规则，是一个动态的过程，其目的在于保障民主和自由的实现，包括实现立法的民主。但是，“政府若采取民主的形式，与之俱来的就是麻烦和不方便。” 在中国，有的官员认为“民主太麻烦”，“按照民主程序办事碍手碍脚，很不方便”。对于立法程序的设计、建立和遵守，也有一些人很不重视。造成这种情况的原因之一，是他们对立法程序功能的重要性认识不足。在现代民主国家中，立法程序是一种体现为法律、法规或惯例的规范形式，是一切有关人员和机关必须遵守的行为规则。中国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力，当家作主，最根本的和首要的，是行使立法权，即按照一定程序，通过立法机关，把自己的意志上升为国家意志，用表现为国家意志的法律去规范其他国家机关，管理各级公务人员，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。为了把人民的意志更好地集中起来，把人民的利益充分反映出来，而让所有的人都到立法机关中去直接进行立法是不可能的，只能实行代议制，经由人民的代表来立法。人民的代表来自各个方面，水平、见识、能力参差不齐，代表的利益不尽相同，表达的意见各有侧重，这就需要用某种程序来加以调控，保证多数人的意见能够形成合意，少数人的意见能够得到尊重，民主能够得到发扬，效率也能够充分实现。
三、立法程序的运作条件分析
任何立法程序的运作，都需要相应的条件予以支持。从一定意义上讲，立法程序的运作条件之于立法程序，如同电脑的硬件和软件的关系，软件的程序运行必须依附在一定的硬件环境之上一样，立法程序的正常、良性运作，也须臾离不开立法程序运作条件支持的环境。立法机关制定法律的活动是一种集体参加的合意性行为，必须在立法程序规制下进行。除非对立法程序做极广义的解释，把对立法机关及其人员一切活动的规范和要求都视为“立法程序”范畴的内容，否则，按照一般的理解，立法程序只能对立法活动或者立法行为发生拘束力，而不属此列的立法者的主体素质以及立法机关的集会、开会行为等，却不受立法程序的规制。显然，没有会议就不会有民主的立法；没有具备起码素质的立法者，也不会产生基本符合质量的法律。现代民主立法程序运作的条件，主要包括会期制度、立法的公开性、公众的参与性、代表的素质等方面的内容。
（一） 会期制度
会期制度是关于立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度。这种制度通常由宪法或者法律加以规定，自集会之日起，至闭会之日止。代议制的立法机关多以开会为存在和活动的基本形式，因此实行固定的会期制度，是立法机关正常行使职权、定期开展活动的重要保障。会期制度由两部分组成：一是立法机关在每个立法年度的集会间隔；二是立法机关在一个立法年度集会的时间长短。按照各国惯例，12个月为一个立法年度。在一个立法年度里，立法机关集会几次，为立法机关开会的间隔。据对81个国家的统计，在一个立法年度里，立法机关集会一次的有加拿大、美国、希腊、爱尔兰、日本等39个国家，集会两次的有法国、西班牙、摩纳哥等27个国家，集会三次或者三次以上的有印度、马来西亚、瑞士等10个国家，长期集会 的有意大利、卢森堡、荷兰等5个国家。
在一个立法年度里，会期时间的长短也不尽一致。据对48个国家统计，最多的国家达125天以上，最少的则在25天以下。在中国，全国人大每年开一次会议，“每次会议举行的时间，……短的5天、8天，长的超过20天，最长的开26天。” 很显然，在世界范围，中国是立法机关每年开会时间最短的国家之一。
立法机关在每个立法年度里集会多少次、总计集会多少时间，与立法机关的人数、任务和地位存在一定比例关系。当然，与立法传统、立法习惯也有某种关系。一般来讲，立法机关的人数多，立法议事的任务重，立法机关在国家权力结构中的地位突显，则其集会的时间通常比较长；或者这三个因素中的两个、甚至一个存在，有时也能决定其采取长期集会的做法。立法过程既然是一种集体民主的议事活动，就必须有相应的时间予以保证。如果集会时间过短，立法者来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案，匆匆付诸表决，或者通过或者否定，往往只能导致草率立法，实质上表明立法机关无关紧要，很可能在充当橡皮图章的角色。同样，立法机关集会时间过长，也存有弊端。集会时间过长，一是牺牲了立法甚至民主的效率，容易导致讨而不论，议而不决，长期拖延；二是浪费财力，无端增加纳税人的负担；三是造成公文旅行、敷衍塞责、渎职滥权，滋生官僚主义。众所周知，立法机关的价值追求与行政机关和司法机关不同。代议制的立法机关是民意机关，代表人民（选民）行使国家权力，它以法定程序为保障，最大限度地反映民情，汇集民意，以体现民主的价值追求。所以，立法机关在组成上，要有各个选区的代表；在制定法律时，往往要反复讨论，广泛征求各方面的意见，目的均在于尽可能恰当地实现民主价值。所以，当立法机关行使职权过程中民主与效率发生冲突时，通常是效率向民主让步。 行政机关是法律的执行机关，以追求效率为己任，民主则是为实现效率服务的，“效率优先，兼顾民主”是多数民主国家行政机关奉行的原则。司法机关是社会的仲裁者，站在中立的立场上对纠纷做出裁决，不偏不倚是其行为的准则，公正是其活动的价值追求。
实现民主的价值，必须有时间加以保证。在立法任务、立法机关人员以及其他辅助条件相同的情况下，立法机关开会时间越少，民主实现的程度就越低。目前在中国，全国人民代表大会有代表近3000人，每年集会一次，每次会期平均17天左右，除去大约4天（两个周末）的休息日，还有13天。按照每天开会8小时计，一次会期共有6240分钟，近3000名代表每人拥有约2.1分钟。去掉大会的报告时间，剩下的时间充其量不过2分钟。用2分钟时间参加讨论、审议、质询、询问、表决等活动，是远远不够的。民主立法的时间是非常重要的，甚至可以说，没有足够的时间，就不会有真正民主的立法。在今天的美国，国会议员过着紧张忙碌的生活，国会一年到头开会，“它根本没有足够的时间去消化那些不断送进的消息、信件、申诉、报告和建议。” 在中国，即使人大代表可以通过提前获得法案文本，通过分组讨论等方式可以提高立法效率、增加代表的参与度，但是，这些形式都不能取代全体大会对法案的充分而必要的审议和讨论。因为全国人民代表大会的全体大会讨论和审议法案：
1、可以在“全国”的范围内而不是在“省”的范围内互相交流对法案的不同看法，保证全体人大代表更加全面地考虑法案的利弊得失，真正体现全国人民代表大会及其法案的全国性；
2、可以超越各省的地方利益，超越职业的特殊利益，使全国人民代表大会通过的法律真正反映和体现全国人民的共同利益；
3、可以更好地体现立法的民主性。在立法过程中，各个代表团的分组讨论并不能保证产生1＋1＝2的民主效果，30多个人大代表团各自审议法案的民主不等于全国人民代表大会立法审议的民主，因为不同场合的民主是不能简单相加的，分组讨论审议法案既不能等于、也不能取代大会讨论发言，否则各代表团可以在本地就同样议题讨论出同样的结果，召开全国人民代表大会是多余的；
4、可以使每个人大代表参政议政的能力得到展示和检验。全国人大代表应当代表全国人民，向全国人民负责，应当具有对于国家事务的参政议政能力，而不能只代表本地方或者本职业的群体。全国人大代表的这种“国家队”队员的定位，要求他们具备更高的代表素质，不仅能够提出法案和其他议案，能够参加表决，而且能够在全体大会上发表自己对法案的真知灼见，与其他代表交流和分享参政议政的政治智慧。
此外，增加全国人大常委会的会期，也不能从根本上解决全国人民代表大会的立法民主与立法效率的矛盾。目前，全国人民代表大会常委会有组成人员157人，每两个月举行一次常会，每次会期大约10天，工作时间8天左右，全年60天，约有48个工作日。由全国人民代表大会常委会经常、固定地集会，以每年多出全国人大大会约4倍的时间来讨论和审议法案，的确可以缓解最高立法机关立法时间不足的矛盾，提高立法效率，使立法工作基本适应改革开放的需要。但是，这种做法只能视为中国法制发展、特别是中国由人治向法治转型过程中立法发展的一种过渡方式或者权宜之计，还不是完全符合民主与法治原则的制度设计。因为：
第一，以社会主义的民主宪政原则作为评价依据，全国人民代表大会常委会的代表性需要做进一步的理论论证。在社会主义国家，人民是主权者，国家的一切权力来自人民且属于人民。中国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。依照宪法的民主原则，中央和地方的人民代表大会都实行代议制（代表制），由选民选出人民代表代表自己在国家权力机关行使当家作主的职权，人民与人民代表恰当的比例关系确立各级代表大会的代表性，进而也就确立了它们的合法性。在本届全国人民代表大会，共有代表2985名，他们与13亿人口的平均比例是1:43.6万。如果这个比例是符合中国国情且恰当体现了人民与全国人大代表的比例关系的话，如果以此为坐标，总人口与人大代表的比例越低，民主性就越高的话 ，那么，159名人大常委会组成人员 与13亿人口已经达到了1:830万的比例；人大常委会委员与人大代表的比例约为1:19。这些比例实在是太高了，以致于不得不提出这样的问题：在民主的立法体制中，要保证代议机关的代表性，其代表与人口的比例是否应当有一个最低限度，否则延伸下去，在逻辑上就可能出现一人立法的局面。
与几个国家的总人口与国会议员数的比例来进行比较，或许可以进一步加深我们对这个问题的认识。在亚洲国家中，印度联邦院245名议员，与10亿总人口的比例为1:408万，人民院545名议员，为1:183万，两院议员的比例约为1:1.85。日本参议院252名议员，与1.2亿总人口的比例为1:476万，众议院480名议员，为1:25万，两院议员的比例约为1:1.9。
在欧洲国家中，俄罗斯联邦委员会178名议员，与1.5亿总人口的比例为1:84万，国家杜马441名议员，为1:34万，两院议员的比例为1:2.4。法国参议院321名议员，与6千万总人口的比例为1:186万，国民议会577名议员，为1:103万，两院议员的比例为1:1.7。意大利参议院议员325名，与6千万总人口的比例为1:184万，众议院议员630名，约为1:95万，两院议员的比例为1:1.9。英国上议院669名议员，与6千万总人口的比例为1:89万，下议院659名议员，为1:91万，两院议员的比例几乎为一比一。
在美洲国家中，美国参议院100名议员，与2.7亿总人口的比例为1:270万，众议院435名议员，为1:62万，两院议员比例为1:4.3。加拿大参议院104名议员，与3千万总人口的比例为1:30万，平民院301名议员，为1:10万，两院议员的比例为1:3。墨西哥参议院128名议员，与9千6百万总人口的比例为1:75万，众议院500名议员，为1:19万，两院议员的比例为1:3.9。 通过比较，大致可以这样认为，在世界国家中，除德国等少数国家外，大多数国家两院议员与国家总人口的比例、以及两院议员之间的比例，差距都不是很大的。而且，在一般情况下，这些两院制国家的议会必须两院都完成立法程序才能制定法律，任何一院都没有单独立法权。
第二，常委会与代表大会的关系。大家都承认，全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会是地位和具体职权不同的机关。宪法规定，全国人民代表大会常委会是全国人民代表大会的常设机关，向全国人民代表大会负责并报告工作，但是，在立法任务的分担上，为了追求立法效率，全国人民代表大会似乎又被放到了一个次要的位置上。人大是国家的立法机关，开展立法工作是人大存在的一个主要价值和标志，立法多寡在一定程度上反映了立法主体的实际地位。 以八届全国人大为例，5年中，全国人民代表大会共通过了法律和有关法律问题的决定24件，而同期全国人大常委会则通过了94件法律和有关法律问题的决定，前者的立法数仅有后者的约四分之一。对八届全国人民代表大会5年的立法情况做具体分析，似乎还可以进一步说明问题。八届人大的第一年（1993－1994），全国人民代表大会通过10件，常委会通过21件；第二年，全国人民代表大会通过3件，常委会通过21件；第三年，全国人民代表大会通过3件，常务委员会通过15件；第四年，全国人民代表大会通过3件，常务委员会通过20件；第五年，全国人民代表大会通过5件，常务委员会通过17件。 由上可见，在最高国家权力机关的立法中，全国人民代表大会的立法是处于弱势的。
第三，全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会立法权限划分。全国人民代表大会常委会承担更多的立法任务，实际上是以中国宪法和《中华人民共和国立法法》对全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会的立法权限划分不甚清楚为条件的。根据宪法和其他有关法律，在许多情况下，很难分清哪些法律应当由全国人民代表大会制定，而哪些法律又不应当由全国人民代表大会常委会制定。
造成上述状况的原因是多方面的，但全国人民代表大会的现行会期制度难以适应立法发展的需要，不能不说是一个重要原因。所以，笔者主张改革全国人民代表大会的会期制度。具体建议如下：
一是增加会期，将每年一次集会改为两次，即春季一次，秋季一次；
二是大幅度增加全国人民代表大会的开会时间，从现在的每年平均17天增加到每年40天，即每个会期平均20天左右；
三是大大减少各代表团的讨论时间，增加全国人大大会的开会讨论审议时间，规定每次会期大会讨论审议的时间不得少于全部讨论时间的50%；
四是可以考虑减少全国人民代表大会代表的数量，从现在的基础上减少百分之五十，保留约1500名；增加全国人民代表大会常务委员会组成人员的数量，使之与全国人大代表保持五比一甚至四比一的比例，达到300－400人左右。 这样，至少全国人大与其常委会在立法权上的民主合法性基础会更接近一些。
与此同时，还要进一步提高人大代表的素质，更多地设立专职人大代表，逐步实现人大代表的专职化。全国人大常委会组成人员向精英化、专职化、专业化方向发展，以执政能力和执政水平为选择标准，由各省、自治区、直辖市、特别行政区，国务院，最高法院，最高检察院，国务院各部委，解放军各总部、兵种，各民主党派，它们分别产生同等数量的代表，如每个基本单位产生2名或者3名代表，其余代表从政治学、法学、经济学、民族学、社会学等社会科学学科的专家学者中产生。
在全国人民代表大会及其常务委员会中，执政党党员的代表数量要通过民主选举，达到60%以上，以保证共产党的执政地位，保证执政党的意志和人民的意志能够通过立法程序顺利转变成体现为国家意志的法律。
（二）立法的公开性
所谓立法的公开性，也称为议事的公开制度，它是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听等各种制度的总称。 民主政治的性质，要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其的一切活动要对人民负责受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道，否则，就可能出现卢梭早年批评英国议会的那种现象：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举议会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。” 为了防止人民代表对人民的蜕变，保证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求立法机关的立法应当具有最大限度的公开性。
对于人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证他们享有知情权（Right To Know），充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，以此作为参政议政的前提。孟德斯鸠曾经讲过，不受监督的权力，必然导致腐败；绝对的权力，产生绝对的腐败。人民如何监督立法机关，防止其滥用权力，杜绝其腐败，重要的途径之一是包括大众传媒、民众团体、社会各界对立法机关进行有效的监督。了解和知道立法机关的活动情况，是实施民主监督的前提，否则这种监督只能形同虚设。
在实践中，立法机关议事公开的较早的宪法规定，见诸于法国179１年宪法。该宪法第三章第二节的第一条规定，“立法会议的讨论应当是公开的；会议记录应予付印。”在这之前，美国宪法对该制度的规定还有所保留，仅允许“各议院分别保存其议事录，并随时刊布之”；而对会议的公开举行、允许旁听等未予规定。为了保证议会立法和议事的公开性，许多国家都采取了相应的措施，形成了一些行之有效的做法，包括公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视对议会辩论、表决进行转播，举行立法公开听证会，允许自由旁听，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用，等等。在法国，议事公开意味着准许旁听及发表记录；其作用在于：使人民知悉其所选出之代表是否履行其义务；使人民藉议员的咨询及政府的答复来了解政府的政策。在联邦德国，议事公开意味着：委员会会议对全院议员开放，不论是否所属委员，均可列席会议，政府及参议院代表亦得列席，但一般民众及新闻记者不得参与；参与人士得对外界人士甚至新闻媒介报告会议情况，会议记录得分发给列席人员，或给予外人以及学者。日本学者普遍认为，国会是代表国民的机关，国会议事的情形，理应使国民知道，以便对之进行监督，因此立法机关，应以议事公开为原则，一般国民，均有旁听与报道的自由。
据对亚洲和欧洲61个制定有宪法的国家的统计，有34个国家的宪法和法律规定了立法机关实行公开制度，占这些国家总数的55.73%。另据世界议会联盟对81个国家议会的统计，有70个国家使用电台对议会审议法案进行实况转播，有58个国家使用电视转播议会辩论的情况，分别占86.4%和71.6%。
在上述国家中，对于会议公开的规定在程度上略有区别。有的规定议会会议要公开举行。例如，丹麦宪法第49条规定，议会会议一律公开举行。西班牙宪法第80条规定，议会全会是公开的。我国全国人大议事规则第18条规定，全国人民代表大会会议公开举行。阿富汗宪法第81条规定，全国委员会两院分别或联席会议公开举行。阿拉伯联合酋长国宪法第86条规定，议会会议公开举行。巴林宪法第56条规定，国民议会的会议公开举行。以上国家公开举行议会的会议，其实质基本上概括了议事公开制度的全部内含，包括公布议程、发表记录和准许旁听。但在有的国家，则只公开辩论、讨论或记录。例如，伊朗宪法规定，议会辩论应当公开进行，通过官方电台和报纸公之于众。土耳其宪法第97条规定，土耳其大国民议会全体会议上的辩论应公开进行，并在议事录中全文发表。菲律宾宪法只规定应公布国会记录、国会支出明细帐目、议员报销帐目和两院的议事录，而未规定其他活动可以公开。
上述国家，绝大多数以议事公开为原则，以不公开为例外。但也有个别国家在立法上采取了相反的做法，以不公开为原则，以公开为例外。比如，尼泊尔宪法明确规定，全国评议会或其任何委员会的会议不公开举行，但是，如果国王认为适当，则上述会议可在任何时候公开举行；同时，经全国评议会秘书许可，任何人均可在国王或贵宾在评议会发表演说时列席旁听；全国评议会每次会议情况的概要记录都应根据全国评议会议事规则尽快公布，让公众知悉。
在有的国家，如英国，议事是否公开，由议会自定。按英国惯例，议事公开与否为议会的特权，是否准许外人旁听，议会得自由决定，如有议员提议不许外人旁听，议长则须令其出场。1875年，下议院通过一项决议案，规定，议员提议来宾退出时，议长须将此提议交付表决。此项决议现已成为英国下议院议事规则的第一条。
对于公布或发表立法机关的议事记录，各国的规定亦不尽一致。有的国家规定议事记录必须全部公布。例如，法国宪法第33条规定，全部议事记录在《政府公报》上发表。但是，由于委员会会议是不公开的，为了保密的需要，议事录也不予公开，速记录更鲜有发表。议事录不公布，但每周发表一期《委员会议事纪要》，扼要记载一周来各委员会的议事情况，包括投票表决记录，投票委员姓名，委员发言的摘要等。
有的国家则规定，只能公布部分议事记录，涉及机密者要受到限制。例如，以色列宪法规定，议会公开会议的记录和言论，其发表不受限制，亦不负任何刑事或民事责任，但会议主持人如认为发表有碍国家安全时，得依照议事规则所规定的方式，禁止其发表。秘密会议的记录和言论，凡未经按议事规则所规定之方式获得许可者，一概禁止发表。菲律宾宪法规定，各院应保存其议事录，除认为影响国家安全的部分外，应经常予以公布。
还有的国家对在什么刊物上公开议事记录也做了规定。例如，摩纳哥宪法规定，公开会议的报道由《摩纳哥报》发表。英国议会两院都保有议事记录。在这些记录中，两院的公报及议会辩论录最为重要。公报属简报性质，刊载发言纲要及有关插话，并扼要载明议会的活动。１７世纪以来，议会有相当长的一个时期禁止秘书人员记录议员的发言。1771年，关于下议院辩论报道的限制得以放宽。至１８７７年，一家名曰汉萨德的私人印刷公司在官方支持补贴的条件下，开始刊行议会辩论记录。自1909年始，议会才编印官方的《议会辩论录》(Parliamentary Debates)。此后，议会两院每天的辩论或讨论发言刊载于辩论录上，公开发表。
为使公众尽可能快与多地知道立法机关开会议事的情况，有的国家还专门规定允许对之进行客观公正地报道。例如，奥地利宪法第33条规定，如实报道国民议会及其下设委员会公开会议的活动，一概不受追究。瑞典议会法规定，经议长会议同意，可以对议会的公开会议进行录音录像以在广播或电视上播放。联邦德国宪法规定，对联邦议院及其委员会的公开会议做真实而准确的报道，不得因而引起任何责任。
旁听作为公开制度的一项重要内容，为多数国家所接受，并在宪法或法律中加以规定。瑞典议会法规定，准许公众旁听，“议会大厅应设有若干公众旁听席"。尼泊尔宪法规定，经全国评议会秘书许可，允许任何人在评议会列席旁听。我国全国人大议事规则规定，大会全体会议设旁听席。七届人大一次会议、二次会议、三次会议都有若干人士出席会议旁听，其中多为中外记者，但由于具体的旁听办法尚未制定公布，还不能认为我国的旁听制度已经健全且达到了法制化程度。相比之下，日本国会的旁听制度有某些借鉴价值。日本早期的旁听制度，只允许通过议员介绍并获得旁听券的公众参加帝国议会会议旁听。由1945年第90届帝国议会始，公众旁听席被分为介绍席和自由席。通过议员介绍获得旁听券的听众，得就座于介绍席；持一般旁听券的听众，得就座于自由席。帝国议会开会的当天，每个议员可以得到一张旁听券。一般旁听券在开会当天分发。众议院的一般旁听券每次只有20张，听众须到国会议事堂排队领取。从1950年第七届国会开始，国会在自由席中设置一部分短期旁听席，听众每15分钟轮换一次。1971年因旁听席发生了“爆竹事件”，众议院议长下令取消了一般旁听券。
按规定，日本国会旁听券上要填写姓名、住址、年龄。除记录用品外，其他携带物原则上不得带入会场，听众人场时要接受警察或门卫的检查。
国会的旁听纪律载于旁听券背面：1．不得穿奇装异服；2。不得携带帽子、外套、伞、手杖、提包、包裹入场；3．不得在场内饮食或吸烟；4．对会议内容不得发表任何意见，不得鼓掌；5．旁听时不得阅读报纸、书籍；6．保持肃静，不得有妨碍会议的行为；７．不得妨碍他人，不得有不检点的举动。1988年3月，参众两院在一定程度上放宽了对旁听的限制。参议院决定，允许带入场内的除钱包、记事本、手表、手帕、手纸外，增加了记录用纸、笔记本、笔、橡皮、香烟；放宽对允许携带物品的检查，尽可能不给听众以不快的感觉；放宽了对服装的要求，只要符合一般穿着习惯即可入场。众议院则决定，除笔记用品外，允许携带香烟和打火机入场；进行身体检查时，尽可能减少接触被检查者的身体，且应动作迅速，态度亲切；尽可能避免使用金属探测器。
对于记者，日本国会的旁听制度是很优待的。国会旁听席内设有专门的记者席，记者凭国会会期通用的旁听券便可旁听。专门委员会的会议对一般公众是不公开的，但允许新闻记者对会议进行旁听和报道。
各国立法机关在实行议事公开制度的同时，仍保留着在必要时改开秘密会议的权力。综观各国关于改开秘密会议的规定及其程序，大约能分为以下三种类型：其一，是否改开秘密会议，由议会自行斟酌定之。例如，意大利宪法第64条规定，两院之会议公开举行，但两院及两院联席会议，均可决定举行秘密会议。匈牙利宪法规定，国民议会的会议一般是公开的，遇有特殊情况，国民议会可决定举行秘密会议。其二，是否改开秘密会议，由议会按法定的简易程序决定。实行这种做法的立法机关，只须有少数议员或特定人员依法定程序提出请求，即可决定改开秘密会议。例如，法国宪法第33条规定，议会各院经总理或十分之一议员的请求，得举行秘密会议。比利时宪法规定，根据议长或10名议员的要求，每个议院均可组织秘密委员会。约旦宪法规定，参议院和众议院的会议公开举行，但是应政府或5名参议员或众议员的请求，可以举行秘密会议。参议院或众议院应对上述请求做出接受或拒绝的决定。科威特宪法第94条规定，根据政府、议长或10名国民议会议员的要求，可以举行秘密会议。就此项要求进行的辩论应秘密进行。其三，是否举行秘密会议，规定有较严格的程序。例如，联邦德国宪法规定，联邦议院的会议公开举行，但基于1／１0的议员或联邦政府的要求，得以议员2／３多数的同意，改开秘密会议。日本宪法第57条规定，两议院之会议公开举行，但经出席议员2／3以上之多数议决时，得开秘密会。
在中国，立法的公开性已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了一定成效。但是，这些举措的力度与中国社会主义民主政治的无比优越性以及人民当家作主的政权性质的要求，还有相当大的距离。以中国社会主义民主的要求来看，立法的公开性应当体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，应当公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法提案阶段，应当允许若干数量的公民联名，直接向立法机关提出法案；在立法审议阶段，不仅应当采取电视和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况，应当尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，而且应当经常举行立法的公开听证会，允许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，应当允许公民旁观并以电视和电台转播全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且应当公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。 只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才能更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法时当家作主。
（三）人大代表的素质
从形式要件看，中国的人民代表大会的代表就相当于国外议会的议员。在许多国家，宪法和选举法都规定不分种族、民族、出生、语言、教育程度、性别、社会地位等，只要达到法定年龄、符合法定条件者，均可竞选议员。但实际上，议员的产生要遵循优胜劣汰的原则，只有在竞选中获胜的候选人，才能担任议员。也就是说，尽管法律规定了符合法定条件的人都具有担当议员的权利能力，但是，只有具备相应素质并且在竞选中获胜的人，才可能成为议员。按照法治国家的政治理念，人民是国家的主权者；人民通过他们的代表（议员）在议会制定法律并要求其他国家机关严格执行这些法律，来实现对国家和社会的管理。因此，人民能否真正成为管理国家的主人，取决于他们选出的议员是否真正代表人民；而议员在议会能否胜任立法、理财、监督职责，却取决于议员的能力和素质。在这些国家，很难想象一个文盲可以当选为议员而承担制定法律这种高难度的文字工作。正因为如此，早期西方国家的选举制度通常都对候选人的教育文化程度有所限制，只是到了普遍引入竞选制度以后，才在法律形式上取消了这种限制。
在中国，人大代表应当具备什么样的素质，涉及到人大的功能设计。从宪法规定的角度讲，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，行使国家的立法权、预算决算审议权、重大人事任免权和立法监督权，应当具有最高的权威和权力。与此相适应，为了承担国家权力机关的重任，人大代表应当是来自各行各业的“政治家”，具有德才兼备、代表选民、独立思考的从政能力。但是从实际的角度看，宪法规定的人大权力还没有真正落实，人大的权威和地位还没有达到应有的程度。尽管第八届全国人民代表大会换届以来，全国人大和地方人大的功能有所加强，权力有所落实，地位有所提高，但是与宪法的规定和中国社会主义民主政治理论的要求，仍还有相当大的距离，人大代表的素质也有待进一步提高。
由于全国人大活动公开性、透明度不够的原因，我们无法获得可以全面实证全国人大代表素质的有关数字资料，只能选取局部的、不一定能够说明整个人大代表素质状况的材料，作为过渡性地论证依据。山东省烟台市十三届人大三次会议期间，市人大常委会有关部门组织了市人大代表活动和代表工作情况的问卷调查，共向代表发出426份，收回217份，回收率为50.9%。这次调查采取无记名填写方式，调查结果有较强的真实性和较高的可信度。这项调查的结论是提议案、建议的代表比例逐年下降；一半以上代表认为“对情况不了解，有力使不上”，影响代表发挥作用。现将这项调查的有关数据和分析选摘如下：
（一）关于审议发言和提出议案、建议情况。调查显示，在烟台市十三届人大二次会议期间，45.3%的代表做了审议发言，并提出实质性建议，49.6%的代表虽做了审议发言，但未提出实质性建议，5.1%的代表未做审议发言。在市人大一次会议上，上述比例分别为51%、38.2%和10.8%。代表提出议案和建议方面，在市人大二次会议期间，5.7%的代表领衔或参与联名提出议案，8.5%的代表单独提出建议，21.3%的代表与别人联名提出建议。在市一次会议期间，上述比例分别为16.6%、18%和30.8%。从上述统计数字可以看出，代表的审议权和提议案、建议权行使不充分，特别是提议案、建议权的行使远未到位。代表就群众关心的热点问题和重大事项提出议案和建议，是法律赋予代表的重要职权，也是代表参加行使国家权力的重要形式。但从烟台来看，提议案、建议的代表比例逐年下降，2000年代表人均提议案、建议不足0.15件，说明了代表在积极反映人民意愿、依法行使职权等方面还存在很大差距。另外，法律赋予的代表提质询案、罢免案等职权的行使则完全处于静止状态。
（二）关于闭会期间代表活动情况。1999年，80.6%的代表参加了由各级人大及其常委会或代表小组组织的代表活动，人均3次，19.4%的代表没有参加活动。42.2%的代表在代表活动中提出了建议、批评和意见，人均3件。从调查的情况看，代表活动还比较平淡。一是参加活动少。由于代表小组建设比较薄弱、人大常委会在组织专项视察等活动中安排代表人数较少、代表本职工作较忙等原因，一些代表很少参加日常代表活动，达不到山东省实施代表法办法中规定的“代表执行职务占用的工作时间，省、设区的市的人民代表大会代表一般为每年20天”的要求。二是活动质量不高。在代表活动中只有42.2%的代表提出建议和意见，多数代表只是泛泛而听、泛泛而看，少有实质性的建议和意见，议政作用发挥得不够，一定程度上活动成了一种形式。
（三）关于代表发挥作用情况。代表对自己发挥作用基本估价是：70.3%的代表认为“较好”，29.1%的代表认为“一般”，0.6%的代表表示“没有发挥作用”。影响代表发挥作用的主要原因：从外部因素看，有53.5%的代表认为“没有明确的目标和考核要求”，31%的代表认为“法律保障不够明确有力，作用难以发挥”，12.7%的代表认为“被监督对象不理解、不支持”，2.8%的代表认为“所在单位不理解、不支持”。从代表自身因素看，有51.3%的代表认为“对情况不了解，有力使不上”，40.3%的代表认为“受时间、精力、能力限制”，4%的代表认为“不愿得罪人”，4%的代表认为自己“职责意识不强”。
军队作家杨民青先生就1988年七届全国人大换届选举写的《中国大选举》一书，也可以使我们对10多年前全国人大代表的素质状况略见一斑。在《中国大选举》这本书中有许多可以展现人大代表素质的事例，本文仅引述以下三例：
例一，人大代表赵趁妮：“她没有文化，而许多她必须出席的社会活动，没有文化，简直如同瞎子。每次大会上的报告，她有许多弄不明白的地方。发给的文件，她那份总是崭新的，无论哪一份，在她眼里都是密密麻麻一片，没有什么两样。……她属于代表中的另一个层次，一个知名度极高文化却极低，威信高能力低的代表。作为一个层次，绝非她一个人。”
例二，人大代表杨锡兰：“当选人大代表，开十八天会，当十八天观众，可以休息一下。”记者问：“大家选你，意味着荣誉，还是责任？”回答：“主要是荣誉。算给我的一种奖赏吧。”“这么重要的大会，我也只能参见开幕式，闭幕式还不知能不能赶上。代表的责任，如深入群众反映群众呼声，我难做到，这还不如不选……”。
例三，关于投赞成票的心态。一位身体很胖的人大代表说：“我和他们一样，对人选中许多人不了解，但我相信中央和上届人大的提名，……我投的应该说是信任票。”另一位代表回答说：“我为什么投赞成票？说句真话，我也不清楚为何投赞成票，反正我觉得不管我投什么票，候选人必将当选，这是走走形式，谁都懂得。我这一票根本不起作用。”再一位代表说：“我为什么投赞成票？因为我是共产党员，要不，我也投反对票。”一位职位是军政委的代表说：“人大这些机构是象征性机构，名誉机构，其实起不了什么作用，历来如此，这谁都明白，因此，我觉得那些有资历的人进入这个机构是可以的。”
我们在中国立法机关表决事项（包括大量立法）中常常看到，人大代表对议案的高度一致的投票，且通常以投赞成票的时候居多。代表们有时用这种方式来表达自己与某种要求（如意识形态的要求）保持一致，而容易忽略自己是选民代言人、代理人的角色。按照卢梭的分析，在一个人民主权的国家，制定立法的投票时，“人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位。”但是，事情发展到另一个极端时，也会出现全体一致，“那就是当公民全都沦于奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。这时候，恐怖和阿谀把投票变成为一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是在赞颂就是在咒骂。” 包括公民选举人大代表的投票率，以及人大代表怎样用选票代表具体选民意志、表达自己观点，都可以通过他们的投票行为以及投票结果做出量化分析。由于众所周知的原因，目前有关人大立法投票行为的量化资料数据，尚不足以我们进行这项研究。我想，一旦学界能够持续获得这些数据资料时，其量化研究的结果一定会让人大吃一惊。
应当承认，经过10多年的发展，中国人大代表的整体素质是会得到提高的。到八届全国人大时，在全部2977名人大代表中，具有大专以上文化程度的有2046名，占代表总数的68.73%；九届全国人大时，在2980名人大代表中，具有大专以上文化程度的2420名，占代表总数的81.20% ;十届全国人大时，在全部2985名人大代表中，具有大专以上文化程度的2760名（其中具有研究生及相当研究生水平的801人，博士204人）占代表总数的92.46% 。尽管如此，如果我们对于人大职能和作用的看法不改变，关于选举人大代表的制度不改变，对于人大代表的选择标准不改变，那么，提高人大代表的素质就将需要更加漫长的时间。而没有良好素质和较强参政议政能力的代表，再好的立法制度、再好的立法程序，也难以发挥应有的作用。
四、国家权力机关立法程序的完善
在一个国家，从立法程序的适用机关来看，不仅有立法机关制定法律的程序，还有行政机关制定行政法规或者授权立法的程序；不仅有中央的立法程序，还有地方的立法程序，应当国家行政机关立法程序的完善。从立法程序的适用内容来看，不仅有制定法律的程序，还有解释法律的程序，补充法律的程序，修改法律的程序，废止法律的程序，立法监督程序等。限于篇幅，本文只能就如何完善国家立法机关制定法律的程序进行探讨。
世界绝大多数国家立法机关的立法程序始于提出立法动议或者提出法案，这是比较合适的。 在中国，有的学者主张立法程序始于立法规划的制定，也有的学者主张始于官方起草法案。这两种主张都值得商榷。众所周知，立法程序作为一种程序法，主要内容都属于强制法性质，而不属于任意法性质。立法程序一旦启动，就不得随意更改和终止。中国全国人民代表大会为了加强对立法工作的管理，从七届全国人民代表大会届满前的1991年开始编制立法规划，至今已有7年多了。七届全国人民代表大会常委会制定的第一个立法规划——1991年10月－1993年3月的立法规划，将要制定的法律分为两类：第一类是拟提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会审议的法案共21件，第二类是拟抓紧调研论证的法案共43件。八届全国人民代表大会常委会制定的五年（1993－1998年）立法规划也将法律分为两类：第一类法案有115件，第二类法案有37件。从实践情况来看，立法规划作为立法程序的组成部分似理由不充分。在没有立法规划时，全国人民代表大会及其常委会照样进行立法，并没有因为缺少立法程序的第一个环节（立法规划）而停止立法工作，更没有因为立法未经过立法规划的程序步骤而被宣布为违法。在有了立法规划以后，立法规划并没有得到严格执行。如八届全国人民代表大会制定的第一类立法规划中，就有国债法、社会保险法、社会救济法、促进就业法、合同法、物权法、破产法、计划法、国有资产法、固定资产投资法、统一税法、新闻法、立法法、监督法等均付阙如。而且，在立法时，有些立法规划的内容已经过时，对这些法案是否需要加以变更，也涉及到立法规划的权威性和强制性问题。例如，“原列入规划第一类的反贪污贿赂法和惩治军人违反职责罪暂行条例的修改，在制定刑法典时就认为没有制定单行法的必要而并入刑法典中。” 显然，中国的立法规划主要只是一种任意性计划，并不具有必须实施（完成）的法律上的强制力，以致于立法规划的相当一部分都没能实现，也不会导致任何强制性或者制裁性的法律后果。
起草法案对于立法工作至关重要，从一定意义上甚至可以讲，没有法案的起草，就没有成文法的制定。但是，起草法案尚不能成为立法程序的构成要件，不能必然地启动立法程序。究其原因，首先是因为任何个人和组织、机构都可以起草法案，但只有享有立法提案权的人大代表或者组织、机构，才可能将法案列入立法机关讨论审议的程序，起草法案与提出法案（启动立法程序）之间没有必然的内在联系。其次是因为即使法案为有权机构或者其委托的主体来起草，也有可能旷日持久，造成立法过程的阻断。正如邓小平同志批评的：“在建国以来的二十九年中，我们连一个刑法都没有，过去反反复复搞了多少次，三十几稿，但是毕竟没有拿出来。” 20世纪80年代以来，有的法案也处于难产状态，如新闻法和监督法，立法机关早就着手进行调研并数易其稿，但时至今日仍在“起草”的程序过程中。第三是因为即使法案起草完毕，提交到立法机关，也不是必须接受并列入立法议事日程加以审议的。立法机关是否将法案列入议事日程进行审议，取决于法案是否“成熟”，这不由专家和代表说了算，通常只能由领导人定夺。鉴于立法规划和起草法案作为立法程序的构成要件具有上述缺失，故我们认为，全国人民代表大会及其常委会的立法程序应当从正式提出法案算起。
（一） 完善提出法案的程序
提出法案是有权主体依照法定程式将法律草案正式提交立法机关的行为。在中国，完善现行的立法提案程序，亟待做好三个方面的工作。
第一，扩大提出法案主体的范围。在中国有关组织法和议事规则中固定的立法提案主体，不包括政党、社会组织和一定数量的公民个人，这对于发展民主，健全法制，依法治国是弊多利少。中国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，在共产党之外，还有八个民主党派，还有共青团、工会、妇联等社会组织，共产党是社会主义事业的领导核心，其他民主党派和社会组织都是社会主义建设的重要力量，它们在社会主义民主政治建设中发挥了不可或缺的作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，建议通过立法允许它们享有立法提案权，即规定上述党派组织可以依照宪法和法律向立法机关提出其任务范围内的法案。这种设计在中国是有先例可循的。从1988年以来中国三次修改宪法，最初的修宪动议均由中共中央提出来。这种做法在外国也不乏其例。据世界议会联盟对83个国家的统计，有8个国家的法律规定政党组织、社会组织或者经济组织享有立法提案权。
中国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能依法直接向立法机关提出法案，这在民主实践上不能不说是一个遗憾。人民享有立法创制权并不是一种创新，在一些国家早已实行这种制度。例如，奥地利规定，20万以上的选民联名，可以提出法律草案；意大利和瑞士规定，5万以上选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，1万名以上选民可以联名提出法案。 为了更加充分地体现社会主义民主的无比优越性，体现主权在民的原则，建议在修改立法法和人大组织法时，应当允许50万以上选民联名可以向全国人民代表大会提出法案；30万以上选民联名可以向全国人民代表大会常委会提出法案；20以上万选民联名可以向省级人大提出法案；15以上万选民联名可以向省级人大常委会提出法案；10以上万选民可以向省会市和较大市的人大提出法案；8万以上选民联名可以向省会市和较大市的人大常委会提出法案。当然，我们也要警惕民众直接参与立法而产生的对于立法权滥用的可能性。卢梭甚至认为，民众（民主）应当尽量少地立法，因为历史证明，“雅典人之所以丧失了他们的民主制度，是因为他们每个人都可以提出法律动议去满足某种突发的奇想，而赋予法律神圣庄严特性的是法律的久远。”
第二，法律草案的规范化。如前所述，立法议案和立法动议是不同的，但中国立法机关常常把立法动议等同于立法议案。例如，据九届全国人大一次会议统计，共收到立法议案830件。 这些立法议案往往仅有建议“应当制定×××法”或者建议“应当修改×××法”的内容和极为简单的理由。在立法学上，这些“立法议案”只能称作“立法动议”，因为立法议案最少应当有：名称，案由，宗旨（目的），基本框架，主要内容，条件论证，选择方案等。有少数国家的立法程序开始于提出立法动议，其后的程序是将立法议案交由议会和政府的有关部门（如法律委员会）加以论证，如认为需要和可行，则委托立法专家会同相关人员共同起草法案。在中国的立法程序中，没有这种咨询论证程序，也缺少专门的立法起草机构和人员，而且采行这种模式的立法程序给立法机关增加了许多工作量，也增大了立法成本，因此中国不宜采行这种立法程序的模式。
法律草案的起草工作是一项十分复杂细致的工作，要做好这一工作，需要注意以下几点：
1、明确法律文件所要调整的具体对象和范围。一般地说来，法律所要调整的对象和范围在条文中不能表述得太抽象，但也不能过分具体。
2、严格遵守宪法的各项规定，保证法律草案不违反宪法的规定。如果法律草案的内容与宪法相抵触而又有通过的必要，则必须先修改宪法的有关规定。同时，法律草案如果与其他法律文件中的有关规定发生矛盾，也必须做相应的修改。
3、把调整同一内容的法律文件减少到最少的限度，以利于法律的系统化，并便于贯彻执行。
4、法律草案本身不能有互相抵触的地方。
5、法律草案中利用立法技术的规则不仅应保持前后一致，而且应与其他法律文件互相协调。由于法律草案往往是由各种不同的机构和人员起草的，因此，就一个国家来说，需要制定一个起草法律文件的共同规则，以改进法律草案的文字表达形式，防止起草法律的机构和人员自行其是、擅自行事，而造成法律草案五花八门、互不协调的局面。
每一件法律草案都包含两个重要的组成部分，一个组成部分是立法政策，另一个组成部分是立法技术。这两者互相联系，密不可分。立法政策决定法律草案的内容，立法技术决定法律草案的文字表达形式，从而可以影响到立法政策的制定和贯彻。在有些国家里，立法政策的审议和抉择由立法机关经过一定的立法程序做出决定，至于立法技术是否妥善，应由法律草案的提案人负责。为了提高法律草案的立法技术，需要设立相应的机构。例如，日本的国会和内阁分别设立法制局，作为专门负责立法技术的机构，设专家数百人，协助议员和政府解决法律草案中的立法技术问题。美国国会设立两种机构，一个是立法顾问处，另一个是立法资料处。立法顾问处聘有立法专家，协助议员起草法律草案，解决立法技术上的问题。立法资料处收集各种立法资料，供议员在起草法律草案时做参考。
为了降低立法成本，提高立法质量，应当把好立法的“入口”，即从立法程序一开始，就要求法案的提案者必须提交规范化的法律草案。立法机关应当要求，提出的法案必须具备有关内容：1、法案的名称；2、提出法案的理由；3、法案的目的或者宗旨；4、法案的主要原则和基本架构；5、法案的主要条款极其内容；6、提案人署名，附议者联署。对于不符合规范要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。
第三，实行法案咨询论证程序。立法机关在受理法案时，应当在一定时期内由专家机构或者专家小组对法案进行咨询论证，以便立法机关决定是否接受法案，并决定是否以及何时将法案列入立法机关的议事日程。这种程序实质上是对法案的专业预审，目的在于保证立法的质量和效率。法案咨询论证程序主要是由具有专门知识的人员审视法案的形式要件和实质要件，考虑立法的条件和时机。审视法案的形式要件，是要看法案是否符合上述“第二”的规范化要求；审视法案的实质要件，是要看法案的内容是否符合宪法、相关法律和基本国策。如果法案经审视获得通过，专家应当建议立法机关受理该法案，否则就由立法机关退回提案人重新修改。对于已经受理的法案，专家还应当提出进一步修改完善的意见和列入立法机关议事日程的建议。法案咨询论证程序与审议法案程序有明显区别，从目的来看，前者主要是解决立法机关是否受理法案的问题，一旦受理，法案即进入立法程序，反之则退出立法程序；后者主要是解决法案是否“成熟”可以付诸表决的问题。即使不“成熟”，在法理上也不宜将法案退回原提案主体，而应当搁置法案，对它做进一步修改，待条件和时机“成熟”时再提交审议。
（二）完善审议法案的程序
审议法案是保证立法质量的重要环节。在西方国家的议会，审议法案可以分为小组委员会的审议、委员会的审议、联合委员会的审议、院会的审议，实行两院制的议会，还包括两院联合审议等。以上主体在审议法案时，采用的程序不尽相同。
立法机关受理法案后必交由委员会审查，这是多数国家的通例。法案提出后须交由委员会审查，这是多数国家的通例。但法案于立法程序的哪一个阶段付审以及适用什么程序审查法案，各国的规定和做法又颇有区别。在实行读会（readings）制度的国家，有的是在第一读阶段交付委员会审查，有的则在第二读阶段交付委员会审查。例如，在美国国会，法案提出并在院会中宣读标题(第一读)之后，第二读以前，交付有关的委员会进行审查。在英国议会，法案提出并在院会经过第一读、第二读，决定了立法原则之后，才交付有关的委员会进行审查。据世界议会联盟对83个国家的统计，有加拿大、丹麦等47个国家的立法机关将法案首先交付委员会审查，审查的目的在于弄清法案的一般原则。有36个国家将法案首先交付议院审查。在英国，法案经过第一读、第二读后进入委员会阶段。委员会对法案逐行逐字讨论并修改。与美国相比，英国的委员会对是否接受法案无定夺之权，因为它们所审查的法案业已经二读通过，院会已予以原则接受。而美国的委员会则掌握着法案的生杀大权，凡委员会不向大会提出报告的，法案即被打消。英国议会委员会主要是审查法案的内容，即看法案的格式是否合乎要求，其结构是否正确，其文字是否适当。英国议会委员会不采行听证会制度，但可以请专家参加审查，以便对法案做出更好的修改。委员会审查通过法案后，法案就进入了报告阶段。
在英国，国会两院常设委员会的任务是审议所有向两院提出的议案。所有向两院提出的议案均先送交有关常设委员会，在常设委员会中进行讨论，做出通过、修改或否决的决定后，再向两院提出，供两院全体会议审议。常设委员会的工作是秘密进行的，其决定一般都为两院接受而成为两院的决定。一些重要的常设委员会经常每天开会，其工作日程由日程表加以规定。日程表的内容包括提交审议的议案的编号和名称、提交议案者的姓名、送达的日期、委员会事先进行的活动，等等。常设委员会主席可以根据他本人的意见或提案人的请求，把议案交给其一个小组委员会审议。如果议案很重要或有争议，常设委员会可以确定公开听证的日期，在立法机关刊物或报刊上公布，并向有关人员和机构发出邀请。常设委员会通过决议的法定人数为委员会组成人员的三分之一。在常设委员会无理由地长期不提出审议报告的情况下，任何一个国会议员都有权提出取消该委员会继续审议的权利的建议。如果大多数议员赞同这一建议，可以将议案直接交给两院分别审议。但是，这一程序极少采用，因此，各常设委员会在讨论审查议案时实际上起着极大的作用。
法国宪法明确规定，法律草案应根据政府或者收到该案的议院的请求，送交为此目的特别设置的委员会审查。如果没有提出上述请求，法律草案即送交常设委员会之一审查。议会议员和政府都有提出修正案的权利。辩论开始后，政府可以反对审议事先未曾提交委员会审查的一切修正案。法国国民议会审查法案的程序由议事规则规定。1、每周星期二、三、四、五的上午为委员会的法定集会时间。但在实践中，各委员会大都是每周开会一次，且多在星期三举行。2、委员会审查法案的会议程序无具体法律规定，除表决程序外，其他多为习惯程序。这样做，目的在于使委员会举行会议更加灵活方便，以适应委员会人员较少的特点。开会时，各委员围坐于一张桌前，主席可参加讨论和投票，但没有决定性的投票权。表决如遇可否票同数，则法案未能通过。会议中，如有3名委员要求用投票方式表决，则用投票进行表决，其他表决常用举手方式。3、出于保密的需要，委员会会议秘密举行，会议记录也不予公开，速记记录要求更严的保密。会议记录保藏在委员会办公室，议会任期届满后移送国民议会档案处保管。尽管会议记录不公开，但每周要发表一次《委员会议事纪要》，扼要记载前7天每个委员会的议事，包括委员发言的简短摘要，投票表决记录，投票委员姓名等。4、委员会审查法案时，对每个法案指定一名报告人。报告人站在立法政策角度主持对法案的处理。报告人负责起草审查报告。审查报告的内容主要有：法案的原案，审查修正案全文，讨论情况，法案所要解决的问题的沿革，同时附具与本案有关的各种法案的全文以供对照。审查报告有时还附载有关重要的讨论、批评和建议。审查报告应于交付委员会后3个月内提出，逾期者，政府或５０名议员可以向委员会提议撤回原案。
德国联邦议院委员会审查法案的程序的特点和内容主要是：1、社会各界人士对法案较为关注，其中的有些人有机会参与审查法案。藉此表达各自的意见。委员会有时也举行公开听证会，但不如美国使用得那么普遍。2、委员会的会议分为公开和不公开两种，凡国防、外交、国内安全等委员会的会议不公开举行，其余委员会的会议公开举行。其公开也只是向联邦议院议员、政府和联邦参议院代表公开，一般公众和新闻记者等不得参与。但是，与会人员可以向外界介绍会议情况，会议记录也对外公开。3、各议会党团在委员会审查法案过程中，积极活动，千方百计要把本党的主张贯彻到法案中。4、出于委员会审查法案往往能够决定法案的命运，所以提案人、特别是政府案的提案人常常派出精兵强将出席会议，对法案进行说明、解释、辩护，并针对发展情况适时提出作为让步的修正案。5、经过充分谈判、协商，讨价还价，最后达成一致意见。6、委员会主席在审查法案中起着举足轻重的作用，他可以通过对审查法案先后次序的安排，延迟或阻止法案的讨论，或者为审查法案提供各种便利条件等方法来决定法案的命运。
在日本，委员会审查法案的会议有两种：一种是在国会会期中开会，另一种是在国会闭会期中开会。日本国会法规定，常任委员会及特别委员会仅限于会期中审查交付的案件。常任委员会及特别委员会对各议院议决特别交付的案件，虽在闭会中，亦可以审查。这就是说，日本国会委员会开会的特点是，以国会会期中开会为原则，以闭会期中开会为例外。但是，在国会期中，委员会不得与院会同时开会，只有在院会不开会时，委员会才能举行会议。委员会开会的日时，由委员长决定，但有三分之一以上委员要求开会时，委员长应召集会议。日本国会法还规定，要有委员会过半数的委员出席，委员会开会才为合法。开会时，除本会委员外，其他对受审查法案有意见的议员，亦可请求出席会议。经过委员长同意，一般公众可旁听会议。委员会审查法案是从提案人对法案所做的说明开始的，如果是政府案，一般由主管大臣做出说明，也可由政府的其他委员代替。在院会全体会议上已做过解释说明的法案，在委员会中还要复述一次。委员会通常是在听取说明后的第二天进行审查，审查的重点是起草人就法案质询所做的回答。在委员会审查中，根据需要，可以请证人、利害关系人、专家学者出席会议并听取他们的意见，其形式可以举行公开听证会或者与有关委员会联合起来进行审查。审查终结时，委员会应对法案制作附有议决理由的报告书，由委员长向议长提出。当议院将委员会审查的法案列入会议议题时，委员长应将委员会的审查经过及结果向议院做报告书之外的口头补充报告。按规定，委员会除报告书外，还要制作会议录，并将之印发各议员（特别秘密者除外）。会议录应记载：1、开会、休息及散会的年、月、日、时；2、出席委员的人数、姓名；3、列席委员的人数、姓名；4、出席的内阁大臣及政府委员的姓名；5、委员的不同动议；6、交付审查法案的案由；7、提交会议案件的案由；8、议事情况；9、表决情况；10、决议的结果；11、公开听证会；12、证人；13、委员会的派遣；14、提出报告或记录的要求；15、报告书；16、其他重要事项。委员会会议录应由委员长及理事署名，由议院保存。
在中国全国人民代表大会，对于列入会议议事日程的法律草案，要在大会全体会议听取关于该法案的说明之后，才交由法律委员会或者其他相关的专门委员会审议；在全国人民代表大会常委会，对于列入大会议事日程的法律草案，于常务委员会会议听取说明并初步审议后，再交由有关专门委员会审议和法律委员会统一审议。
完善委员会审查法案的程序：
首先，委员会的集会审议时间应当固定下来，形成制度，有法案时审查法案，无案可审时，可以安排进行立法调查或者研究；
其次，委员会审查法案的会议应当体现公开性，除法律规定的以外，都应当向公众开放，以便于公众参与立法和进行监督。委员会的立法公开不仅应当允许人大代表、人大机关工作人员、政府官员等参与，而且应当允许公众和新闻媒体参与；同时，还应当对外公布会议记录；
第三，举行立法听证会，这是立法机关为了收集或者获得最新立法信息，邀请政府官员、专家学者、当事人、与法案有关的利害关系人或者有关代表到立法机关委员会陈述意见，以便为委员会审查法案提供依据和参考；
第四，委员会审查法案应当鼓励各抒己见，畅所欲言，除表决程序外，审议可以不必拘泥于严格的发言规则，以适应委员会审议人员较少的特点；
第五，为每个法案指定一名被告人，负责向常委会或者代表大会报告审议情况。报告人要负责起草审查报告，审查报告的内容主要包括：法案的原案，审查修正案的全文，讨论情况，法案所要解决的问题，有争议的问题，委员会的审议意见等，同时应当附具与本法案有关的各个法律原文以便对照，以及国外同类立法的资料。
完善代表大会和常委会全体会议审议法案的程序：
1、实行法案的三审终审制。为了保证法案的质量，应当实行三审终审制度，即在法案付诸表决前，应当经过三个级别的审议。具体来讲是，付诸全国人民代表大会全体会议表决的法案，由相关委员会和法律委员会负责第一审，由人大常委会全体会议负责第二审，最后提交全国人民代表大会全体会议进行第三审，然后才能进入表决程序；付诸全国人民代表大会常委会全体会议表决的法案，由相关委员会和法律委员会负责第一审，由委员长会议负责第二审，由常委会全体会议负责第三审，然后方可提交常委会全体会议表决。在两种大会的审议程序中，每一个审级都必须至少进行一次审议，如果需要，也可以在该审级审议多次，目的是要完成本审级审议法案的任务。
2、必要时，举行大会的立法听证会 。所谓“必要时”，似应指：（1）对于重要法案的审议，如宪法修正案，基本法律案等；（2）对于有重大争议法案的审议；（3）对于涉及公民重大切身利益和基本权利与自由的法案的审议；（4）其他需要举行立法听证会之法案的审议。
3、健全发言规则。应当根据既有利于充分发扬民主的原则，鼓励和要求尽可能多的代表参与讨论，发表意见，又有利于适当集中的原则，防止滥用发言机会，使人大及其常委会成为“清谈馆”、“牢骚馆”，制定适合中国国情的发言规则。建议实行代表发言计次制和报告人制。代表发言计次制，是指将代表对同一问题的发言分为若干次，第二次发言比第一次发言递减50%的时间，依次类推。例如，如果规定第一次发言时间为10分钟，则第二次发言为5分钟，第三次发言为2.5分钟。报告人制是指，在部分代表意见相同或者相近的情况下，要求他们推举1－2名报告人，代表其他人在大会上就法案审议问题阐述他们的共同观点，由其他人做必要的补充。
4、为了便于少数民族代表参加审议法案，应当尽可能地为不懂汉语的少数民族代表提供同声翻译或者提供翻译成该民族文字的法律草案文本。
5、设置分阶段审议法案的程序。参照一些国家立法审议的做法，可以考虑设置分阶段审议法案的程序，即第一阶段，广泛审议，对法案的立法宗旨、立法原则、立法依据、法案标题、法案的框架等进行审议；第二阶段，条文审议，对法案的每一个条文逐条逐款审议；第三阶段，修正审议，确认修正法案的必要性并对法案的修正部分进行专门审议和讨论；第四阶段，整体审议，对整个法案进行全面审议，从法案的合法性、科学性、可行性、和谐性等方面考量，做最后的全面审议。
（三）完善表决法案的程序
表决法案是立法程序的“出口”，决定着法案的命运，其法律意义在于或者使法案成为法律（尽管应当在公布生效之后才能称为真正的法律），或者使法案胎死腹中。在中国，经过近20年的努力，全国人民代表大会及其常委会的法案表决程序已经建立起来，但是，按照现代民主与法治的要求，还应当从以下几个方面进一步完善。
1、完善表决规则。全国人民代表大会及其常委会表决法案时，通常实行法律案以全体成员的过半数通过，宪法修正案以全体成员的三分之二通过的制度。这种制度在通常情况下是可行的，但是对于弃权票和反对票却没有做相应规定，在特殊情况下就可能出现运作困难。例如，当法案的反对票超过四分之一，或者弃权票超过三分之一，它们又都没有达到过半数时，或者反对票和弃权票相加未过半数时，该法案是否可以算作被立法机关表决通过了。按照现行的计票制度，这种法案在程序上的确是被立法机关通过了，但是，从实质民主和实质公正来看，这种制度设计又显得不尽如人意。因为反对票可能只有四分之一左右，但是它代表的则可能是3－4亿人民的意志，在相对数量上他们没有满足立法程序的要求，但是在绝对数量上却大得惊人，忽视这部分人的意愿是不应当的。尽管弃权票表现为投票人未对法案表示可否意见，但实质上也是一种表态，是他们对法案不同意见的一种表达方式，其反映的民意同样不能小视。根据表决须“两面俱呈”的议学法理，建议修改中国法案（甚至议案）的表决通过标准，即法案的表决通过不仅须有全体成员半数以上的赞成，而且还不能有超过四分之一的反对票，或者三分之一的弃权票，或者三分之一的弃权票加反对票；宪法修正案的表决通过，不仅须有三分之二以上全体代表的赞成，而且还不能有超过五分之一的反对票，或者四分之一的弃权票，或者四分之一的弃权票加反对票。
2、表决法案应当以逐条表决为常规，整个法案一次表决为例外。因为有的代表可能对法案中的个别条款或者少数条款不同意，如果对整个法案进行一次性整体表决，就很难恰当地反映这部分代表对法案的意见。在技术上，每个条款是否通过，可以适用法案表决的计票规则，对于未获通过条款的处理，一可以及时修改后再马上付诸表决，二可以在不影响法案框架和主要内容、原则及目的的情况下，去掉该条款。如果“一”和“二”都行不通，则该法案视为未通过，除非全体成员再次就整个法案进行投票，并有五分之四人赞同通过法案。
（四）完善公布法律的制度
在古代，公布法律的方法比较简单，如在大庭广众之间朗诵法律条文、将法律条文公布于公共场所、将法律条文誊写多份以供众人传阅等等。在近代，以上这些方法只能用于非正式的传布法律。至于法律的正式公布，一般都登载于正式的官方公报。法律一经正式公布，人人必须遵守，不得借口不知法律而逃避遵守法律的义务。外国公布法律的方法一般有三种类型：
1、立法机关通过法律后，尚须经其他人员(机关)批准始得公布生效。世界上采行此制者，约有40多个国家。例如，阿拉伯联合酋长国宪法第110条，部长会议准备法律草案提交联邦议会；部长会议将法律草案提交联邦总统同意后，由最高委员会批准，由联邦总统签署公布。巴基斯坦宪法第75条规定，法案由总统或视为由总统批准后，即成为法律，称为议会法令。
2、立法机关通过法律后，其他机关得提请复议，复议通过后，法律才得以公布生效。实行此制者，有60多个国家。此制肇始于实行典型三权分立的国家——美国。美国宪法第一条规定，凡众议院和参议院所通过的法案，应在其成为法律之前送交合众国总统。总统如批准该项法案，即应签署，否则退还，但退还时应附异议书，送交提出该项法案的议院。该院应将该项异议书详载于该院议事录，然后进行复议。如复议后该院2／3议员同意通过该项法案，即应将该案连同异议书送交另一院，该院亦应加以复议，如经该院2／3议员认可，该项法案即为法律。反之，如有任何一院未得到2／3议员认可时，该法案则不得成为法律。
在公布法律程序中实行复议制度的国家，多为总统制国家，如美国、多米尼加、尼加拉瓜、阿根廷、智利、墨西哥等。一般来讲，总统制国家实行立法复议制度，主要有三个作用：其一，平衡行政与立法的权力。立法机关运用其立法权，通过控制财政、预算及政府组织等，以支配行政机关的活动，总统有了立法复议权，就可以平衡立法机关对行政机关的支配，因此总统行使复议权是一种自卫的武器。其二，防止立法机关制定粗劣或难以实施的法律。按三权分立的原理，立法机关负责制定法律，总统作为行政首脑负责执行法律。由不负责实施法律者立法，所议之法律难免有不合国情之虞，由总统行使复议权即可在一定程度上弥补此不足。而且，如果议员选区意识较重，联合起来为选区谋利，则立法中弊病难免。而总统多为全国选民选出，其考虑、权衡政策的基点是全国的利益，赋予总统立法复议权，“不仅是总统权力的保障，而且可以成为防止不正当立法的保障。它可以成为对立法机关的有益牵制，使社会免受多数议员的一时偏见、轻率、意气用事的有害影响。” 其三，总统行使立法复议权可以指导立法机关的立法行为。由于总统可通过行使复议权而否决议会的法案，因此议会在讨论、审议法案时必须考虑总统是否批准的因素，而总统即可利用复议权来暗示或要求议会否决或修改某些法案，以达到指导其立法行为的目的，所以，对于立法机关来说，立法复议权不仅是消极的制约权，也是积极的指导权。
3、立法机关通过法律后，由特定机关提交人民复决后方可公布生效。人民复决亦称全民公决，通常可分为立法前的人民复决和立法后的人民复决，宪法性的人民复决和普通法律的人民复决，强制的人民复决和任意的人民复决等三类。从绝大多数国家的法律规定和惯例来看，法律最后须由国家元首颁布，等法律生效后，才算完成制定法律的立法程序。但是，如果国家元首不行使颁布法律权，对此采取不作为的态度，应如何处理？各国通常是采用两种制度来处理的：一是自然生效制，二是议长公布制。自然生效制是指，当法律送达国家元首后，除法定情况外，国家元首于规定的时间内未将法律正式颁布，则该法律得自然生效的制度。美国、菲律宾等一些国家采行此制。例如，美国宪法规定，如法案于呈递总统后10日内(星期日除外)未经总统退还，即视为总统签署，该项法案应成为法律。菲律宾宪法第２７条规定，总统应在法案送达后30天内将其对法案的否决，通知创制该法案的议院；否则，该法案即视同总统已予签署而成为法律。议长公布制是指，当法律送达国家元首后，除法定情况外，国家元首于法定的时间内未将法律正式颁布，则该法律由议长颁布生效的制度。例如，巴拿马宪法第132条规定，如行政机关不于规定期限内履行其批准及公布法律的义务，国会议长应将该法律批准并公布。巴西宪法第70条规定，总统如不于48小时内公布法律，则由参议院议长公布；参议院议长如不于48小时内依法公布法律，则由参议院副议长公布。
各国宪法除了规定正式公布法律的程序以外，一般都没有规定传布法律的其他形式。但是，并不是所有国家的宪法都规定有公布法律的规则。例如，法国是最早确立在所有公民都能看到的正式刊物上公布法律这一原则的国家，但是，法国的宪法却没有规定法律的公布问题。
有些国家的宪法对公布法律的问题规定得比较详细(如奥地利、爱尔兰、保加利亚、德国、利比亚、索马里、突尼斯)，有些国家的宪法对公布法律的问题规定得比较简单(如阿尔及利亚、阿尔巴尼亚、比利时、喀麦隆、匈牙利、意大利、日本、马来西亚、摩洛哥、新加坡、泰国)，有些国家的宪法根本没有公布法律的规定(如美国、印度尼西亚、法国、几内亚、马里、菲律宾、瑞士)。
许多国家在专门的法律中规定了公布法律的方法。例如，德国1950年1月30目的《关于规范性文件的公布》的法律，详细规定了一切规范性文件的公布程序，凡是联邦的法律和联邦的其他规范性文件，必须在《联邦法律公报》或《联邦公报》上公布。美国1895年1月12目的法律(后来经过多次补充修改)，规定了国会立法文件的公布程序。瑞士1962年3月23日的法律，规定了联邦法律的公布程序。
大多数国家都有公布法律的正式刊物，如法国有《法兰西共和国政府公报》，意大利有《意大利共和国公报》，德国有《联邦法律公报》，瑞士有《联邦公报》和《联邦法律汇编》等等。在多民族国家，公民用不同的语言作为交往工具，因此法律也用几种文字正式公布。在瑞士，法律用德语、法语和意大利语公布。在罗马尼亚，法律用罗马尼亚语公布，并译成匈牙利语。在加拿大和喀麦隆，法律用英语和法语公布。
4、公布法律的期限。有些国家，法律通过以后，必须由国家元首批准，然后再行公布。国家元首可以根本否决或拖延法律的通过。国家元首公布法律的过程可以分为两个步骤。第一个步骤是签署，即由国家元首依法在法律上署名，以证明该项法律是依法制定的，并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。第二个步骤是刊告，即由国家元首将经过签证的法律，刊登在正式的刊物(公报）上。法律通过以后，必须经过这两个步骤，才能发生效力。
有些国家虽然规定国家元首有权要求议会对法律进行第二次审议，但如果国家元首在一定的期限内不颁布法律，议会可自行颁布，或国家元首必须颁布。例如，阿尔及利亚宪法规定，共和国总统负责颁行和公布法律。共和国总统在国民议会递交法律后10天内予以颁布，并签署法律的执行令。在国民议会要求紧急处理时，上述期限可予缩短。在颁布法律的规定期限内，共和国总统得提出咨文，要求国民议会对法律进行第二次审议，国民议会不得加以拒绝。有关法律，如在规定期限内共和国总统未予颁布，则由国民议会议长予以颁布。又如，喀麦隆宪法规定，联邦共和国总统如未声明请再议，应在联邦议会通过的法律送交他的15日内加以颁布。当该期限届满，并确定总统不予颁布该项法律后，联邦议会议长得自行颁布。
公布法律的期限，在有些国家中没有规定。有些国家对公布法律的期限有明确的规定。例如，意大利宪法规定，法律由共和国总统于批准之日起一个月内公布之。法国、突尼斯、保加利亚和阿尔巴尼亚规定法律在通过后15天内公布。罗马尼亚规定法律在通过后10天内公布。
5、法律生效的期限。法律的公布与法律的生效有着密切的关系。凡是未经公布的法律，都不能认为已发生法律效力。现代各国的宪法，有的已明确规定了这一原则。例如，比利时宪法规定:“任何法律、任何行政决议或规定(不论是全国性的、省的、或行政区的），在未按照法律规定的形式公布以前，都不具有约束力。”这一原则是十分重要的，因为不论是法律还是其他法规，既然人人必须遵守和执行，那么就必须公布出来，让人人知道。否则，必然会发生各种混乱现象。
但是，法律公布的时间与法律生效的时间并不完全一致。一般说来，法律公布后于何时生效，大致上有三种办法：(1）法律自公布之日起在全国生效；(2）法律于公布后经过一定期限在全国生效；(3)法律公布后，按公布地距离的远近，对于全国各地规定不同的到达期间，法律在全国各地于不同的期间生效。一般来讲，在以上三种办法中，第一种办法适用于领土较小的国家，第二种办法适用于领土较大但交通便利的国家，第三种办法适用于领土辽阔而交通不便的国家。许多国家规定，如果法律本身没有规定其生效的期限，则应在公布以后一定的期限内生效。这一期限的规定，各国有所不同。例如，意大利、阿尔巴尼亚、索马里规定为15天，德国规定为14天，保加利亚规定为3天，奥地利规定为1天，芬兰、波兰、新加坡规定为公布之日起生效。
在爱尔兰和英国，法律的生效同法律的公布并没有关系，而是同国家元首的批准相联系。例如，在爱尔兰，假如在法律中没有规定其生效的期限，则此项法律应从总统批准之时起生效。在英国，在1793年的一项法律颁布以前，议会通过的每一法律如果没有规定其生效的期限，则从通过这项法律的会议召开的第一天起即认为生效。这样的做法，实际上使得法律具有追溯力。1793年的法律规定，凡在1793年4月8日以后通过的每一法律，应该注明这一法律通过的年月日和英王批准的年月日。如果法律对生效的日期并无其他规定，那么，批准的日期就是法律生效的日期。
外国公布法律的制度化、程序化经验，是人类政治文明的结晶，值得中国在完善立法程序时，从自己国情出发，认真借鉴和学习。
现代民主立法特别重视立法程序的设计和运用，在许多法治国家，确立了“无程序即无立法”的原则，遵从立法的各项程序规则已成为实施立法活动的前提性条件。以程序先定而形成的一整套立法的程式性规则，构成了立法程序的主要内容。在中国，学者和立法者也愈来愈强调立法程序的重要性。然而，当人们在谈论立法程序时，却不见得使用共同内容的话语，主要原因是大家对于立法程序涵义的认知尚参差不齐。
有的学者认为，“立法程序是有权的国家机关，在制定、认可、修改、补充和废止法的活动中，所须遵循的法定的步骤和方法。”其主要内容和范围包括以下阶段的程序：1、立法准备阶段的程序——确定立法项目程序、采纳立法建议程序、接受立法创议程序、做出委托立法起草决策程序、确定法案起草机关程序、决定委托起草程序；2、由法案到法的阶段的程序——提出法案程序、法案列入议程程序、审议法案基本程序、委员会审议程序、大会审议程序、大会报告程序、协调或协商有关问题程序、表决法案程序、复议法案程序、公决法案程序、批准法案程序、法案或法的备案程序、公布法的程序；3、立法完善的阶段──法的修改、补充和废止程序、法的编篡程序、立法解释程序。
有的学者认为，立法程序是指立法机关“在制定、认可、修改和废止法律上的工作程序、步骤和方法”，它包括制定立法规划、起草法律草案、提出法律议案、审议法律草案、通过法律草案、公布法律草案等六个阶段。 也有的学者认为，立法程序就是有立法权的机关制定法律的工作程序，它包括起草法律草案、提出法律草案、审议法律草案、通过法律和公布法律等五个阶段。
在台湾学者中，对立法程序的理解也不尽一致。台湾立法学家罗志渊教授在其力作《立法程序论》一书中界定，“立法程序乃为规范立法机关会议之构成、法案之提出、议程之编制、法案之审查、讨论、修正、再议、覆议诸种立法过程中必要的程式，及其应有的规律，兼及委任立法的运用与限制。” 另一位台湾学者罗传贤则认为，立法程序主要指法案的制定程序，包括立法准备、提案、院会三读、委员会审查、人民请愿案、覆议、行政命令之监督等程序。
以上学者关于立法程序的界定，各有所长，见仁见智。他们的共同点在于，采行立法程序的狭义说，都认同立法程序是立法主体在立法活动过程中应当遵循的次序规则，而不是一切国家机关做出决议命令时所应当遵守的议事规则，甚至不包括立法机关实施立法以外行为所应当遵循的程序规范； 他们的主要不同点在于，什么是立法程序的起点，是从法案的提出算作立法程序的起点，还是以制定立法规划为其起点，看法不尽一致。
立法程序应当包括哪些内容，既涉及到它的时间范围，即以什么行为的实施算作立法程序的开始；也涉及到它的空间范围，即立法程序外延的边界在哪里。为了便于分析立法程序，必须确定一定的标准作为讨论的基础和条件。笔者认为，立法程序的构成，应当符合以下要求：
其一，立法程序应当具有法定性，表现为：1、立法程序的主体资格应由法律予以明定。只有法律允许的主体才能进入立法程序，享有立法程序中的立法职权，实施法定的立法行为。主体法定是立法程序运作的一个基本要求，也是完全享有或者部分享有立法职权的要件，哪些个人、群体、组织、机关或机构在什么条件下、依照什么方法可以进入立法程序，应当由法律做出明示规定。同时，任何主体一旦进入立法范畴，就必须毫无例外地依照成文或者不成文的程序性规范实施立法行为，非依法律，任何主体不得享有特权。2、立法程序内容的设定，应当先于行为且由法律明确规定或者确认。程序先定作为现代民主法治运作的基本程序规则，是形式法治的应有之义。这个原则运用在立法程序上，它要求属于立法程序的每一个阶段，包括该阶段涉及的主体、方式、步骤、时效、任务、功能、责任，以及其他相关条件，都应当得到法律的确认和具体规范。法律对立法程序的确认，是为了赋予其权威性，把它明确纳入立法者的职权范围，其他主体不得染指；法律对立法的每个阶段进行具体规范，是为了使之具有明确的、规范化的可操作性。任何立法主体如果不按照程序性规范的要求实施立法行为，该行为当属违法，不具有程序上的合法性。
在西方立法实践的发展中，“欧洲大陆以及在一定程度上还有英语国家的人民，越来越习惯于将法律整体理解为成文法，即理解为由立法机关按多数原则而制定的法规的单一系列。……立法程序不再被认为主要与法官或律师这样的专家的推理活动有关，而是被认为仅与立法机关内部占上风的多数的意志有关。” 在绝大多数国家的制度安排上，均以宪法、法律（议会法和议会议事规则等）或者习惯法（立法的惯例等）规定或确认该国立法机关的立法程序。在中国，除宪法外，有关法律法规对立法程序做了规定。这些法律法规包括：《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》(1982年)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(1986年)、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》(1989年)、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》(1987年)，国务院发布的《行政法规制定程序暂行条例》(1987年)、《法规、规章备案规定》(1990年)，享有地方立法权的人大及其常委会基本上也都根据其实践经验和具体情况制定有它们相应的议事程序规则。
其二，立法程序应当具有连续性，表现为程序所规范的立法活动是一个动态的、连续不断的时间和行为过程。就制定法律的过程本身而言，它的运作是一个连续不断的行为过程，从开始到完成，每一个具体的立法行为都是这个过程的有机组成部分，每一个步骤都是一道工序，行为与行为之间、工序与工序之间环环相扣，步步相连，除法律允许的情况外，这个过程不应当出现中断或者滞停，否则，法案就会夭折。为了确保立法程序的连续性，立法的每一个步骤或者每一道工序，通常应当有一定的时限。
结合立法程序的法定性来看，立法程序的连续性并不意味着“立法程序”与“立法过程”完全相同。两者有许多交叉重合的地方，但又不是一回事。立法程序具有法定的、正式的和必不可少的特性，除非必要的原因和理由，否则法律不应当也不可能将立法涉及到的方方面面的一切行为和方式，都事无巨细地纳入法律规范调控的视线，如果这样规定，势必导致立法繁琐主义，使立法活动无端受到各种繁文缛节的掣肘。在动态的立法活动中，有许多行为、方式或者形式可以归入立法过程，但很难说它们属于立法程序范畴。例如，民众在新闻媒体上对在审法案自由发表的看法；政党、社会组织、团体等采取各种方式影响立法的活动（如西方国家的“走廊议员”对立法的影响，政党领导人对立法工作甚至法案的原则精神和具体内容做出的指示）；立法机关工作人员为立法提供包括起草法案在内的各种立法辅助和服务工作；立法顾问或者立法学家等各种专家对有关立法提出的专门性意见或者建议；等等，这些人的有关行为都是立法过程可能发生的并往往对法案命运产生至关重要的作用， 但是，按照严格的、法定主义的立法程序来要求，多数情况下未必能够成为正式的立法程序的构成部分。所以，在不少国家，对于立法程序和立法过程是作为两个概念分开来使用的。 如果把立法看作是一种行为过程的话，那么这个立法过程通常可包括：立法的动机——立法的酝酿——立法的准备(包括起草法案)——提出法案——讨论法案——表决法案——签署法律——公布法律。但这种立法的过程划分与立法程序的阶段划分是有区别的。它们的主要区别在于：立法的过程划分，主要是以立法行为本身的运行规律即行为路线为划分依据的。行为路线就是基于一定社会环境和道德原则的行为原因（动机），通过行为手段达到行为结果的有序连贯。而立法程序阶段的划分，则侧重于立法行为活动的法律依据，即该行为的法定性。显而易见，立法的动机和酝酿以及起草法案的行为，在多数立法程序中是没有专门法律规定的，它们既可以是立法行为主体的行为，也可以是其他主体的行为。而且，立法过程包括了与立法活动有关的各个主要行为阶段，而不仅仅限于立法程序的那些法定行为。
其三，立法程序应当具有可操作性，表现为法律设定的程序是可以具体运作施行的。立法的种种行为能够纳入立法程序的规范之下，立法行为主体依照预定的详细程序规范进行立法活动，才能有序地完成立法过程。为此，就要求立法程序的设计必须着眼于在控制和保障立法权正确行使前提下的可操作性，立法程序应当在立法过程中引导、规范立法行为，确保立法行为的正确有效运作。一般来讲，立法程序应当具有科学性和合理性，但是，这并不是必然的。立法中的某些程序（做法），如英国议会表决时，至今仍分为赞成和反对两列，分别通过两道门来进行；再如，有些国家议会开始开会、议长进入会场时，全体议员须起立，等议长入座后方可坐下，这些做法往往是传统使然，并无多少科学性可言，但在这些国家的立法程序中却不可或缺。某些行为或者方式、方法，只要具有可操作性，并且由法律加以确认或者规定，这些行为或者方式、方法就可以作为立法程序的组成部分而存在，至于在程序设计上它们具有多少科学的合理性则并不重要。当然，这并不意味着，整个立法程序的建构可以不考虑某种合理的目的，以及为达到这种目的而采取的最巧妙科学的程式设计。如果用“存在的即是合理的”哲学理念来解释立法程序的所以然，那么，甚至可以说没有什么立法的程序规则是无存在理由的。
立法程序应当具有可操作性还包括另一层含意，即行为主体如果依照立法程序规则实施或者不实施一定行为之后，将产生某种法律后果，具有非经法定程序不得更改并需要一体遵行的法律效力。如果某个立法程序被操作实施以后，不能产生法律上的后果，不能发生法律效力，则这种“立法程序”就只能是毫无意义的摆设。而且，当立法主体的行为违反立法程序时，这种行为首先是无法律效力的，其次是在一定条件下，行为者还要承担相应法律责任。
以上述三项要求作为尺度来分析立法程序，可以形成这样的看法，除法律有明确规定的情况外，立法程序的构成应当包括以下内容：
1、立法程序的主体。立法程序是针对某些主体从事立法活动而设计的，在以成文法设立这种程序时，就已经明确了哪些主体有权利（权力）和义务（责任）进入立法程序，并根据立法程序进行立法活动。一般来讲，进入立法程序的主体，必须是享有立法职权，依法能够实施立法行为的个人、群体或者组织、机构等。立法主体的资格必须由法律加以规定，这是现代国家立法民主化和法治化的应有之义。正如在刑事诉讼程序中，每个诉讼主体的资格必须符合法律要求一样，在立法程序中，立法主体也必须是法定的。在民主国家中，立法表面上看是一些个人在活动，即使是在表决的时候，也似乎是若干个人意志的表示和集中，但实质上，立法是一种庄严神圣的主权行为或者国家行为，它汇集民意，保障人权，调和矛盾，规制权力，是民主意志转换为国家意志的关键路径，拥有进入立法程序的权力，也就意味着从一个方面或者在一个阶段上具体地享有了立法权，而全部“方面”和“阶段”的完成，就意味着行使立法权的活动有了结果。正因为如此，许多国家的宪法和法律都对可以进入议会立法程序、实施立法行为的主体资格，做出比较严格明确的限制。
立法程序主体是一个集合概念，在这个概念下，可以根据立法活动的不同阶段，区分为不同的立法主体。主要包括立法提案主体、立法讨论主体、立法表决主体和立法公布主体等。立法提案主体是指依法享有提出立法动议或者法律草案职权的个人、群体、政党、组织、机构等。立法讨论主体是指依法定程序享有审查、审议法案的组织和机构。立法提案主体与立法讨论主体的主要区别是，在行使立法提案权的过程中，有的国家允许某些个人如议长、议员个人、国家元首、政府首脑等提出“个人”法案，但是立法讨论权的行使却必须是一种由众人共同参与的组织行为，因为审查和审议法律往往是根据多数人的意愿形成立法合意的过程，需要众多立法者参与，他们发扬民主，畅所欲言，各抒己见，使立法得以妥协各种意见，整合各种不同利益。同时，由于立法审查和审议的结果将产生某种正式的法定后果，因此讨论法案应当有组织地依法进行，在立法程序中，这些组织通常议会小组委员会、议会委员会、联合委员会和议会大会等。立法表决主体最突出的特点，就是它的个体性。立法表决行为强调多数人的出席和参与，但往往是以议会每个个体的行为为基准的，每个议员在投票时只能按照“一人一票”的原则行使表决权，在现代民主国家，一人两票或者多票的现象已经一去不返了。立法表决的结果是合意的、组织的和法定的，立法表决的行为过程却呈现出个体的相对独立性和多样性特征。在多数国家，立法公布主体是国家元首代表国家行使立法职权的个人，签署法律的往往是国家元首个人，具有个人独享的特点。但是，在少数国家，也有以集体名义签署公布的。
根据世界议会联盟对83个国家议会 立法程序的统计，立法提案权多属于议会议员（82个国家）、议会委员会（15个国家）、行政机关（69个国家）、国家元首（29个国家）等享有，允许选民（6个国家）、议会领导机关（6个国家）、政党组织（8个国家）、社会或经济组织（8个国家）、司法机关（8个国家）等享有立法提案权的国家仅在少数。
从上述统计情况来看，多数国家对于立法提案主体的限制是比较严格的，这种权力主要集中在议员、政府和国家元首手中。从实践来看，上述69个国家行政机关享有立法提案权，它们提出的法案占议会收到的全部法案的百分比不等，其中有22个国家行政机关提出的法案率在百分之五十至百分之九十之间，有33个国家行政机关的提出法案率达到百分之九十以上。
依照中国的法律，在全国人民代表大会及其常委会的立法中，有权提出法案的有两类主体：一类是向全国人民代表大会提出属于该大会职权范围内法案的主体，包括：全国人大主席团、全国人大常委会、全国人大的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，以及全国人民代表大会的一个代表团或者30名以上的代表；另一类是向全国人民代表大会常务委员会提出属于该委员会职权范围内法案的主体，包括：全国人民代表大会的各专门委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院，以及全国人民代表大会常委会组成人员10人以上。
2、立法程序始于提出立法动议或者提出法律草案。立法程序的启动不具有随意性，而是有法律加以专门规定的。在大多数国家，法律都规定立法机关的立法程序起始于提出立法动议或者提出法案。这是遵循立法的程序法定原则的直接体现。
为什么要这样规定？在应然的意义上，立法程序的起始划分有从宽和从严两种程序选择。从宽的程序也就是立法的活动过程，它始自立法的酝酿构想之时，理由是没有立法的酝酿构想，就没有立法的一切后续活动。在操作意义上，这种“理由”是难以成立的。显而易见，产生立法动机，对有关的立法进行酝酿和构想，是任何人都可以通过行使思想自由的基本权利而做到的，然而，如果这些酝酿中的立法构想不表达出来，并且不以法定方式向法定机关做出明确表达，则再好的立法酝酿构想也只能是一种思想，一种毫无意义的思维活动；而一旦做出了符合法律要求的进入立法程序的明确表达，就可能或者表现为提出立法动议，或者表现为提出法律草案，而无论何种结果，仅有立法的酝酿构想是不能必然引发立法程序的。
从严的立法程序始自提出立法动议或者法案之际，理由是只有在立法动议或者法案被正式提到立法机关，才可能被立法机关接受并进而引致立法程序的正式开始，此前的所有准备工作，并不必然地产生启动立法程序的法律后果（无论是肯定性后果，还是否定性后果）。
在实践中，多数国家的宪法、法律和有关立法程序规则都规定立法程序始自提出立法动议或者提出法案。例如，世界各国议会联盟经过对83个国家立法程序的统计分析认为：“立法程序的最初阶段是介绍法案。……在大多数立法机构中，法案由议员提交给负责接收法案的办公室，从而开始了立法的运转程序。”
规定立法程序始于提出立法动议或者提出法案的原因主要在于：立法是一种在某个方面具体建构国家与人民契约关系的行为，作为国家机器组成部分的立法机关，要经由人民做出立法的意思表示才能进行法律的制定，立法提案主体无论是议员个人还是组织、机构，必须以法定方式表达自己的立法意愿，正如民事合同的成立首先要有当事人的真实意思表示一样，立法也必须有立法者的意思表示，这种表示的形式要件就是提出立法动议或者提出法案。
在现代立法理论中，立法动议（Legislative Motions）分为广义和狭义两种理解。
广义的立法动议是指立法主体以口头或者书面形式向立法机关提出制定、认可、修改、补充、废止和解释法律的要求或者建议。立法动议既可以是口头的，也可以是书面的；书面的立法动议既可以指以文字形式向立法机关提出有关立法的建议或者要求，也可以指提出法律草案。狭义的立法动议专指向立法机关提出法律草案，即被授予专门权限的机构和人员正式将法律草案提交给立法机关的活动。 在立法实践中，提出立法动议通常是指有关人员或者组织、机构向立法机关提出制定法律的建议或者要求。例如，瑞士联邦议会的议事规则规定，立法程序始于向议会提出立法动议，瑞士公民、利益集团、联邦委员会及其各部、各州、联邦议会议员和议会委员会、新闻界，均有权提出立法动议；然后由联邦政府的专家委员会负责起草法律草案，交由政府向各州、各党派、各社会团体咨询，征求对法案的意见；经过咨询的法律草案交由联邦委员会审查，经详细审查后，再由联邦委员会向联邦议会提出法案及其审查意见。
以提出立法动议或者提出法案作为立法程序的开始，目的在于保证立法过程的有效启动和立法活动的连续性与可操作性，以防止一项法律草案从酝酿到起草延续几十年而胎死腹中的无效劳作。
3、立法程序的内容，主要是为制定、认可、修改、补充、解释、废止法律而设计的，尽管这些活动对于立法程序的具体要求不尽相同，但由于这些行为都属立法性质的行为，故应当适用同一类程序规范。至于立法机关开会做决议的活动、进行立法监督的活动、弹劾质询的活动、审查预算决算的活动、人事任免的活动等，严格讲来不属于立法活动（只能算作立法机关的活动），所以一般不应当受立法程序的规范和调整，但却可以纳入议事规则的调控范畴。上述六项立法活动，制定法律（Law-Making）是最常见的形式，所以立法程序的主要内容是用于规范立法机关制定法律的活动。认可、修改、补充、解释和废止法律的权力，是制定法律权力的延伸，可以完全适用或者部分适用制定法律的程序，也可以以特别的简易程序予以规范。在一个国家创建法律体系的时候，制定法律是主要使用的立法活动方式，而到国家立法进入完善的发展阶段时，修改、补充、解释和废止法律往往变得十分重要和突出。例如，全国人大制定的“九五”立法规划，有××的立法内容是需要通过修改的形式来实现的。
对于认可法律，在中国目前的立法活动中并不多见，但如果现行立法制度中的“备案审查”可以算作一种认可法律的方式，那么它所适用的程序也是极其简易和不规范的，完全不能与制定法律的程序相媲美。立法备案审查的完备、科学和规范化问题，是中国完善立法程序过程中亟待解决的问题。
4、立法程序的阶段，主要包括提出立法动议或者提出法律草案、审议法律草案、表决法律草案、签署和公布法律。每个阶段又由若干的步骤和内容组成：
（1）提出立法动议包括：以口头方式向有关立法机关提出立法建议或者要求，立法机关向专家咨询立法动议并由专家论证该立法动议的必要性和可行性，组织或者委托专门机构或人员起草法律草案，对起草过程中法律草案文本进行初步审查，将内容和形式均符合提案要求的法律草案正式提交立法机关。
（2）提出法律草案包括：由立法提案主体按照法定形式、期限、格式将法律草案正式递交立法机关，立法机关立案审查，立法机关将审查后符合提案要求的法案列入议事日程，将法案提前送达议员手中（有时还公之于众）。
（3）审议法律草案包括：议会小组委员会审议、委员会审议，院会（上院和下院分别）审议，大会（两院联合或者全体议员参见的大会）审议。有多种审议方式：如逐条逐款审议法、逐章审议法、整个法案审议法，听证会审议，自由发言审议，限制（限时、限人、限内容）发言审议，“读会”审议，一次审议或者多次审议，等等。
（4）表决法律草案包括：确认表决程序，清点表决人员，提交最后誊清的法案文本，进行投票或者其他方式的表决，计算表决票数，公布表决结果。
（5）签署和公布法律包括：在规定的期限内将立法机关通过的法律文本提交法定人员签署和附署（如果用几种文字公布应同时提交签署和附署），在法定出版物上予以公布。
划分立法程序阶段的主要依据，一是立法行为的性质，二是立法行为的后果，三是立法行为的主体。由特定主体行使立法提案权，提出立法动议或法案的行为可以引致立法程序启动，其后果是使立法机关有“法”可立；审议法案是一种组织行为，参加立法的众人经过充分发扬民主，集思广益，以致形成（或未形成）立法合意，其后果是或者审议通过法案将之付诸表决，或者将法案搁置，或者将法案退回重新修改；表决法案是一种表现为个人行为的国家意志的形成，只能由法定人员依照规定程序集体统一实施，其后果对于决定法案的命运起着关键作用；签署和公布法律是以个人名义来行使国家立法权，以便使议员的转化为国家意志的法律文本最终发生法律效力。把立法程序的这几个阶段来比较，在各个阶段上，立法行为的性质、后果和主体都存有明显的或者微妙的差别。这些差别就成为划分立法程序先后次序的不同阶段的基本依据。
究竟怎样理解立法程序的功能，有关著述的阐释还显不够。例如，台湾立法学者罗传贤认为，立法程序的功能是：1、确保立法机关之稳定、秩序及可预测性；2、使立法决策符合正当性和合法化的民主原则；3、区分立法权责，避免纷争；4、减少立法过程中的冲突；5、维护多数决的原则，保障少数派的权利。 上述关于立法程序的功能解释，尚不能比较清晰地告诉人们，立法程序作为一种程序法有什么样的程序法的共同功能，同时作为程序法的特殊形式，立法程序又有哪些特殊功能。
通常，立法程序必须上升为国家意志，成为立法活动必须依循的由国家强制力保证实施的规范、规则，立法活动才可能做到有序化。因此，立法程序是一种体现为法律、法规或惯例的规范形式，是一切立法主体应当遵守的行为规则。建立这种具有强制性的规则(尽管某些具体规则也具有可选择的任意性)的目的在于：使立法活动有所规范，从而保证立法过程中能够民主地讨论、公开地议事、公正地表决，最终实现民主地、科学地决策。
在现代民主法治国家，立法程序是“程序法”的一种形式，它叫做立法程序，其实却是立法的程序性法律规定，正如人们说“刑事诉讼程序”实质上是指法律对于刑事诉讼程序的有关规定一样。立法程序和刑事诉讼程序当属于程序法，而程序法的主要的功能，是保障实体性权利以及程序性权利的实现。在行政诉讼和宪法诉讼中，程序法的另外一个甚至是更重要的功能，是规范公共权力。程序法的这些普遍特征，在立法程序中都有不同程度和形式的体现。
作为程序法的立法程序的一般功能有三：一是确认不同主体的具体的立法权力。在宪法规定立法权由立法机关（议会）行使的前提下，各个主体如何具体地享有和行使立法提案权、立法审议权、立法表决权、法律签署权、法律公布权，尚需制定有关立法程序的法律规范进一步明确规定。这些立法的程序性法律规范，有的是规定在议会法或者立法机关组织法中，有的是规定在专门的立法程序法中，还有的规定在立法机关的议事规则中，它们无论以何种形式存在，目的都是为了确认具体的立法权力。二是规范制约主体的立法权力。立法程序的法律规范在授予相关主体立法权力的同时，又要有效制约这种权力，这是现代法治的授权与控权原则的体现和要求。确认主体的立法权力是授权的一种形式，目的在于使有关主体获得立法职权，承担立法责任；而规制主体的立法权力，目的在于保证它们正确行使权力。其主要方法是通过预设程序性的规范制约机制，在立法的每一个环节上防杜它们可能的滥用权力。三是保障权利。立法的基本价值取向之一，是以法律的宣示和实施来保障权利。就立法程序而言，一方面，立法的程序性设计，可以使立法权力处于规则的具体规范之下，立法权力的获取、存在、运行、转授或者变更，都依照规则行事，任何立法主体不得越雷池一步；另一方面，立法程序为公民参与立法过程提供了直接或者间接的渠道，使公民的利益要求和权利主张在立法阶段就受到关注，至少可以最大限度地防止对权利保障的忽视；与此同时，立法程序还为立法者提供公平的权利保障：既保证法律按照多数人的意志产生，也保证少数人的意志受到尊重。
把立法程序具体运用于立法过程，还能够发挥以下功能：
第一，使立法工作纳入规范化、程序化的轨道，保证立法的每一个阶段、每一个步骤和每一个方面，都尽可能地能做到协调运行，配合得当，制约有度，井然有序，从而最大限度地把民主与效率统一起来。例如，1787年5月28日，美国联邦宪法起草者在费城开会讨论制宪问题的第一件事，就是商定开会规则 ，如规定“开会议事，出席者不得少于7个邦的代表；一切问题，由出席代表足够的各邦投票，由多数邦做出决定；出席者不足以代表7个邦时，得逐日休会。”其他还规定了会场纪律、动议规则、附议规则、辩论规则、口头发言规则、书面发言规则、表决规则、如何公开议事录等规则。
第二，使法案能够得到各方所能接受的适当的处理。现代立法机关面临着繁重的立法任务，但各种法案有轻重缓急之分，成熟与不成熟之别，还有先来后到等等不同情况。若无立法程序对这些法案进行适当处理，就不能在程序上保证立法的质量和立法的公正性，甚至可能出现事与愿违的立法结果。反之，立法程序以公正的、一视同仁的规则处理各种法案，就能防杜程序上立法不公的弊端。
第三，使立法会议时间能得到合理运用。立法效率与立法民主是一对矛盾，两者往往很难统一但又必须统一。而合理运用会议时间就是实现这种统一的有效途径之一。代表们畅所欲言，充分讨论，发表各自的意见，这是立法程序所包含的民主立法的要求。同时，立法程序又规定开会制度、集会制度、会期制度，合理地分配每个会期、每天开会的时间，科学地安排代表发言的次序和时间，规定听证、质询、询问、表决等时间，使立法会议时间得以合理运用，就可避免立法机关会而不议、议而不决的弊端，提高立法的效率。
第四，保证人民代表在立法机关会议上正确行使权利和履行义务。每个代表在立法会议上有表达自己对法案看法的权利，有提出质询和询问的权利，有参加表决的权利等，但同时必须履行遵守会场规则和秩序的义务：要尊重别人的发言，尊重会议主持人的决定，尊重会议的表决结果，等等。要做到或实现这些，就需要在立法程序中加以明确规定，并通过立法程序的正确实施来达到此目的。
立法程序作为立法活动应当遵循的秩序和规则，是一个动态的过程，其目的在于保障民主和自由的实现，包括实现立法的民主。但是，“政府若采取民主的形式，与之俱来的就是麻烦和不方便。” 在中国，有的官员认为“民主太麻烦”，“按照民主程序办事碍手碍脚，很不方便”。对于立法程序的设计、建立和遵守，也有一些人很不重视。造成这种情况的原因之一，是他们对立法程序功能的重要性认识不足。在现代民主国家中，立法程序是一种体现为法律、法规或惯例的规范形式，是一切有关人员和机关必须遵守的行为规则。中国宪法规定，国家的一切权力属于人民。人民行使国家权力，当家作主，最根本的和首要的，是行使立法权，即按照一定程序，通过立法机关，把自己的意志上升为国家意志，用表现为国家意志的法律去规范其他国家机关，管理各级公务人员，管理国家和社会事务，管理经济和文化事业。为了把人民的意志更好地集中起来，把人民的利益充分反映出来，而让所有的人都到立法机关中去直接进行立法是不可能的，只能实行代议制，经由人民的代表来立法。人民的代表来自各个方面，水平、见识、能力参差不齐，代表的利益不尽相同，表达的意见各有侧重，这就需要用某种程序来加以调控，保证多数人的意见能够形成合意，少数人的意见能够得到尊重，民主能够得到发扬，效率也能够充分实现。
任何立法程序的运作，都需要相应的条件予以支持。从一定意义上讲，立法程序的运作条件之于立法程序，如同电脑的硬件和软件的关系，软件的程序运行必须依附在一定的硬件环境之上一样，立法程序的正常、良性运作，也须臾离不开立法程序运作条件支持的环境。立法机关制定法律的活动是一种集体参加的合意性行为，必须在立法程序规制下进行。除非对立法程序做极广义的解释，把对立法机关及其人员一切活动的规范和要求都视为“立法程序”范畴的内容，否则，按照一般的理解，立法程序只能对立法活动或者立法行为发生拘束力，而不属此列的立法者的主体素质以及立法机关的集会、开会行为等，却不受立法程序的规制。显然，没有会议就不会有民主的立法；没有具备起码素质的立法者，也不会产生基本符合质量的法律。现代民主立法程序运作的条件，主要包括会期制度、立法的公开性、公众的参与性、代表的素质等方面的内容。
（一） 会期制度
会期制度是关于立法机关在一定时期内开会的间隔及每次开会的时间的制度。这种制度通常由宪法或者法律加以规定，自集会之日起，至闭会之日止。代议制的立法机关多以开会为存在和活动的基本形式，因此实行固定的会期制度，是立法机关正常行使职权、定期开展活动的重要保障。会期制度由两部分组成：一是立法机关在每个立法年度的集会间隔；二是立法机关在一个立法年度集会的时间长短。按照各国惯例，12个月为一个立法年度。在一个立法年度里，立法机关集会几次，为立法机关开会的间隔。据对81个国家的统计，在一个立法年度里，立法机关集会一次的有加拿大、美国、希腊、爱尔兰、日本等39个国家，集会两次的有法国、西班牙、摩纳哥等27个国家，集会三次或者三次以上的有印度、马来西亚、瑞士等10个国家，长期集会 的有意大利、卢森堡、荷兰等5个国家。
在一个立法年度里，会期时间的长短也不尽一致。据对48个国家统计，最多的国家达125天以上，最少的则在25天以下。在中国，全国人大每年开一次会议，“每次会议举行的时间，……短的5天、8天，长的超过20天，最长的开26天。” 很显然，在世界范围，中国是立法机关每年开会时间最短的国家之一。
立法机关在每个立法年度里集会多少次、总计集会多少时间，与立法机关的人数、任务和地位存在一定比例关系。当然，与立法传统、立法习惯也有某种关系。一般来讲，立法机关的人数多，立法议事的任务重，立法机关在国家权力结构中的地位突显，则其集会的时间通常比较长；或者这三个因素中的两个、甚至一个存在，有时也能决定其采取长期集会的做法。立法过程既然是一种集体民主的议事活动，就必须有相应的时间予以保证。如果集会时间过短，立法者来不及认真仔细地研究、分析和讨论法案，匆匆付诸表决，或者通过或者否定，往往只能导致草率立法，实质上表明立法机关无关紧要，很可能在充当橡皮图章的角色。同样，立法机关集会时间过长，也存有弊端。集会时间过长，一是牺牲了立法甚至民主的效率，容易导致讨而不论，议而不决，长期拖延；二是浪费财力，无端增加纳税人的负担；三是造成公文旅行、敷衍塞责、渎职滥权，滋生官僚主义。众所周知，立法机关的价值追求与行政机关和司法机关不同。代议制的立法机关是民意机关，代表人民（选民）行使国家权力，它以法定程序为保障，最大限度地反映民情，汇集民意，以体现民主的价值追求。所以，立法机关在组成上，要有各个选区的代表；在制定法律时，往往要反复讨论，广泛征求各方面的意见，目的均在于尽可能恰当地实现民主价值。所以，当立法机关行使职权过程中民主与效率发生冲突时，通常是效率向民主让步。 行政机关是法律的执行机关，以追求效率为己任，民主则是为实现效率服务的，“效率优先，兼顾民主”是多数民主国家行政机关奉行的原则。司法机关是社会的仲裁者，站在中立的立场上对纠纷做出裁决，不偏不倚是其行为的准则，公正是其活动的价值追求。
实现民主的价值，必须有时间加以保证。在立法任务、立法机关人员以及其他辅助条件相同的情况下，立法机关开会时间越少，民主实现的程度就越低。目前在中国，全国人民代表大会有代表近3000人，每年集会一次，每次会期平均17天左右，除去大约4天（两个周末）的休息日，还有13天。按照每天开会8小时计，一次会期共有6240分钟，近3000名代表每人拥有约2.1分钟。去掉大会的报告时间，剩下的时间充其量不过2分钟。用2分钟时间参加讨论、审议、质询、询问、表决等活动，是远远不够的。民主立法的时间是非常重要的，甚至可以说，没有足够的时间，就不会有真正民主的立法。在今天的美国，国会议员过着紧张忙碌的生活，国会一年到头开会，“它根本没有足够的时间去消化那些不断送进的消息、信件、申诉、报告和建议。” 在中国，即使人大代表可以通过提前获得法案文本，通过分组讨论等方式可以提高立法效率、增加代表的参与度，但是，这些形式都不能取代全体大会对法案的充分而必要的审议和讨论。因为全国人民代表大会的全体大会讨论和审议法案：
1、可以在“全国”的范围内而不是在“省”的范围内互相交流对法案的不同看法，保证全体人大代表更加全面地考虑法案的利弊得失，真正体现全国人民代表大会及其法案的全国性；
2、可以超越各省的地方利益，超越职业的特殊利益，使全国人民代表大会通过的法律真正反映和体现全国人民的共同利益；
3、可以更好地体现立法的民主性。在立法过程中，各个代表团的分组讨论并不能保证产生1＋1＝2的民主效果，30多个人大代表团各自审议法案的民主不等于全国人民代表大会立法审议的民主，因为不同场合的民主是不能简单相加的，分组讨论审议法案既不能等于、也不能取代大会讨论发言，否则各代表团可以在本地就同样议题讨论出同样的结果，召开全国人民代表大会是多余的；
4、可以使每个人大代表参政议政的能力得到展示和检验。全国人大代表应当代表全国人民，向全国人民负责，应当具有对于国家事务的参政议政能力，而不能只代表本地方或者本职业的群体。全国人大代表的这种“国家队”队员的定位，要求他们具备更高的代表素质，不仅能够提出法案和其他议案，能够参加表决，而且能够在全体大会上发表自己对法案的真知灼见，与其他代表交流和分享参政议政的政治智慧。
此外，增加全国人大常委会的会期，也不能从根本上解决全国人民代表大会的立法民主与立法效率的矛盾。目前，全国人民代表大会常委会有组成人员157人，每两个月举行一次常会，每次会期大约10天，工作时间8天左右，全年60天，约有48个工作日。由全国人民代表大会常委会经常、固定地集会，以每年多出全国人大大会约4倍的时间来讨论和审议法案，的确可以缓解最高立法机关立法时间不足的矛盾，提高立法效率，使立法工作基本适应改革开放的需要。但是，这种做法只能视为中国法制发展、特别是中国由人治向法治转型过程中立法发展的一种过渡方式或者权宜之计，还不是完全符合民主与法治原则的制度设计。因为：
第一，以社会主义的民主宪政原则作为评价依据，全国人民代表大会常委会的代表性需要做进一步的理论论证。在社会主义国家，人民是主权者，国家的一切权力来自人民且属于人民。中国宪法规定，人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。依照宪法的民主原则，中央和地方的人民代表大会都实行代议制（代表制），由选民选出人民代表代表自己在国家权力机关行使当家作主的职权，人民与人民代表恰当的比例关系确立各级代表大会的代表性，进而也就确立了它们的合法性。在本届全国人民代表大会，共有代表2985名，他们与13亿人口的平均比例是1:43.6万。如果这个比例是符合中国国情且恰当体现了人民与全国人大代表的比例关系的话，如果以此为坐标，总人口与人大代表的比例越低，民主性就越高的话 ，那么，159名人大常委会组成人员 与13亿人口已经达到了1:830万的比例；人大常委会委员与人大代表的比例约为1:19。这些比例实在是太高了，以致于不得不提出这样的问题：在民主的立法体制中，要保证代议机关的代表性，其代表与人口的比例是否应当有一个最低限度，否则延伸下去，在逻辑上就可能出现一人立法的局面。
与几个国家的总人口与国会议员数的比例来进行比较，或许可以进一步加深我们对这个问题的认识。在亚洲国家中，印度联邦院245名议员，与10亿总人口的比例为1:408万，人民院545名议员，为1:183万，两院议员的比例约为1:1.85。日本参议院252名议员，与1.2亿总人口的比例为1:476万，众议院480名议员，为1:25万，两院议员的比例约为1:1.9。
在欧洲国家中，俄罗斯联邦委员会178名议员，与1.5亿总人口的比例为1:84万，国家杜马441名议员，为1:34万，两院议员的比例为1:2.4。法国参议院321名议员，与6千万总人口的比例为1:186万，国民议会577名议员，为1:103万，两院议员的比例为1:1.7。意大利参议院议员325名，与6千万总人口的比例为1:184万，众议院议员630名，约为1:95万，两院议员的比例为1:1.9。英国上议院669名议员，与6千万总人口的比例为1:89万，下议院659名议员，为1:91万，两院议员的比例几乎为一比一。
在美洲国家中，美国参议院100名议员，与2.7亿总人口的比例为1:270万，众议院435名议员，为1:62万，两院议员比例为1:4.3。加拿大参议院104名议员，与3千万总人口的比例为1:30万，平民院301名议员，为1:10万，两院议员的比例为1:3。墨西哥参议院128名议员，与9千6百万总人口的比例为1:75万，众议院500名议员，为1:19万，两院议员的比例为1:3.9。 通过比较，大致可以这样认为，在世界国家中，除德国等少数国家外，大多数国家两院议员与国家总人口的比例、以及两院议员之间的比例，差距都不是很大的。而且，在一般情况下，这些两院制国家的议会必须两院都完成立法程序才能制定法律，任何一院都没有单独立法权。
第二，常委会与代表大会的关系。大家都承认，全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会是地位和具体职权不同的机关。宪法规定，全国人民代表大会常委会是全国人民代表大会的常设机关，向全国人民代表大会负责并报告工作，但是，在立法任务的分担上，为了追求立法效率，全国人民代表大会似乎又被放到了一个次要的位置上。人大是国家的立法机关，开展立法工作是人大存在的一个主要价值和标志，立法多寡在一定程度上反映了立法主体的实际地位。 以八届全国人大为例，5年中，全国人民代表大会共通过了法律和有关法律问题的决定24件，而同期全国人大常委会则通过了94件法律和有关法律问题的决定，前者的立法数仅有后者的约四分之一。对八届全国人民代表大会5年的立法情况做具体分析，似乎还可以进一步说明问题。八届人大的第一年（1993－1994），全国人民代表大会通过10件，常委会通过21件；第二年，全国人民代表大会通过3件，常委会通过21件；第三年，全国人民代表大会通过3件，常务委员会通过15件；第四年，全国人民代表大会通过3件，常务委员会通过20件；第五年，全国人民代表大会通过5件，常务委员会通过17件。 由上可见，在最高国家权力机关的立法中，全国人民代表大会的立法是处于弱势的。
第三，全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会立法权限划分。全国人民代表大会常委会承担更多的立法任务，实际上是以中国宪法和《中华人民共和国立法法》对全国人民代表大会与全国人民代表大会常委会的立法权限划分不甚清楚为条件的。根据宪法和其他有关法律，在许多情况下，很难分清哪些法律应当由全国人民代表大会制定，而哪些法律又不应当由全国人民代表大会常委会制定。
造成上述状况的原因是多方面的，但全国人民代表大会的现行会期制度难以适应立法发展的需要，不能不说是一个重要原因。所以，笔者主张改革全国人民代表大会的会期制度。具体建议如下：
一是增加会期，将每年一次集会改为两次，即春季一次，秋季一次；
二是大幅度增加全国人民代表大会的开会时间，从现在的每年平均17天增加到每年40天，即每个会期平均20天左右；
三是大大减少各代表团的讨论时间，增加全国人大大会的开会讨论审议时间，规定每次会期大会讨论审议的时间不得少于全部讨论时间的50%；
四是可以考虑减少全国人民代表大会代表的数量，从现在的基础上减少百分之五十，保留约1500名；增加全国人民代表大会常务委员会组成人员的数量，使之与全国人大代表保持五比一甚至四比一的比例，达到300－400人左右。 这样，至少全国人大与其常委会在立法权上的民主合法性基础会更接近一些。
与此同时，还要进一步提高人大代表的素质，更多地设立专职人大代表，逐步实现人大代表的专职化。全国人大常委会组成人员向精英化、专职化、专业化方向发展，以执政能力和执政水平为选择标准，由各省、自治区、直辖市、特别行政区，国务院，最高法院，最高检察院，国务院各部委，解放军各总部、兵种，各民主党派，它们分别产生同等数量的代表，如每个基本单位产生2名或者3名代表，其余代表从政治学、法学、经济学、民族学、社会学等社会科学学科的专家学者中产生。
在全国人民代表大会及其常务委员会中，执政党党员的代表数量要通过民主选举，达到60%以上，以保证共产党的执政地位，保证执政党的意志和人民的意志能够通过立法程序顺利转变成体现为国家意志的法律。
（二）立法的公开性
所谓立法的公开性，也称为议事的公开制度，它是关于立法机关公布议程、发表记录、准许旁听等各种制度的总称。 民主政治的性质，要求立法机关的立法和其他活动除法律规定的以外，都应当是公开的，以便于民众的参与和监督。这是因为，实行代议制的立法机关是以人民的名义进行活动的：立法机关的合法性来自人民的同意，其权力来源于人民的授予，其制定的法律要反映和体现人民的利益，其的一切活动要对人民负责受人民监督。立法机关必须代表人民进行活动，但是它与人民的联系是经由占人口极少数的代表来实现的，代表们是否代表以及怎样代表人民，都需要有了解和监督的渠道，否则，就可能出现卢梭早年批评英国议会的那种现象：“英国人民自以为是自由的；他们是大错特错了。他们只有在选举议会议员的期间，才是自由的；议员一旦选出之后，他们就是奴隶，他们就等于零了。” 为了防止人民代表对人民的蜕变，保证立法能够始终站在人民的立场，保证人民在行使选举权之后还是国家的主人，就要求立法机关的立法应当具有最大限度的公开性。
对于人民来讲，立法机关的立法和议事公开，就是保证他们享有知情权（Right To Know），充分了解和知道立法机关及其人员的所作所为，以此作为参政议政的前提。孟德斯鸠曾经讲过，不受监督的权力，必然导致腐败；绝对的权力，产生绝对的腐败。人民如何监督立法机关，防止其滥用权力，杜绝其腐败，重要的途径之一是包括大众传媒、民众团体、社会各界对立法机关进行有效的监督。了解和知道立法机关的活动情况，是实施民主监督的前提，否则这种监督只能形同虚设。
在实践中，立法机关议事公开的较早的宪法规定，见诸于法国179１年宪法。该宪法第三章第二节的第一条规定，“立法会议的讨论应当是公开的；会议记录应予付印。”在这之前，美国宪法对该制度的规定还有所保留，仅允许“各议院分别保存其议事录，并随时刊布之”；而对会议的公开举行、允许旁听等未予规定。为了保证议会立法和议事的公开性，许多国家都采取了相应的措施，形成了一些行之有效的做法，包括公布议事日程，公布法律草案征求民众意见，通过电台、电视对议会辩论、表决进行转播，举行立法公开听证会，允许自由旁听，公开议会的全部档案和议事录，在大众传媒上公开讨论立法中的问题，代表向选区选民报告立法情况和他本人在此立法中的发言和作用，等等。在法国，议事公开意味着准许旁听及发表记录；其作用在于：使人民知悉其所选出之代表是否履行其义务；使人民藉议员的咨询及政府的答复来了解政府的政策。在联邦德国，议事公开意味着：委员会会议对全院议员开放，不论是否所属委员，均可列席会议，政府及参议院代表亦得列席，但一般民众及新闻记者不得参与；参与人士得对外界人士甚至新闻媒介报告会议情况，会议记录得分发给列席人员，或给予外人以及学者。日本学者普遍认为，国会是代表国民的机关，国会议事的情形，理应使国民知道，以便对之进行监督，因此立法机关，应以议事公开为原则，一般国民，均有旁听与报道的自由。
据对亚洲和欧洲61个制定有宪法的国家的统计，有34个国家的宪法和法律规定了立法机关实行公开制度，占这些国家总数的55.73%。另据世界议会联盟对81个国家议会的统计，有70个国家使用电台对议会审议法案进行实况转播，有58个国家使用电视转播议会辩论的情况，分别占86.4%和71.6%。
在上述国家中，对于会议公开的规定在程度上略有区别。有的规定议会会议要公开举行。例如，丹麦宪法第49条规定，议会会议一律公开举行。西班牙宪法第80条规定，议会全会是公开的。我国全国人大议事规则第18条规定，全国人民代表大会会议公开举行。阿富汗宪法第81条规定，全国委员会两院分别或联席会议公开举行。阿拉伯联合酋长国宪法第86条规定，议会会议公开举行。巴林宪法第56条规定，国民议会的会议公开举行。以上国家公开举行议会的会议，其实质基本上概括了议事公开制度的全部内含，包括公布议程、发表记录和准许旁听。但在有的国家，则只公开辩论、讨论或记录。例如，伊朗宪法规定，议会辩论应当公开进行，通过官方电台和报纸公之于众。土耳其宪法第97条规定，土耳其大国民议会全体会议上的辩论应公开进行，并在议事录中全文发表。菲律宾宪法只规定应公布国会记录、国会支出明细帐目、议员报销帐目和两院的议事录，而未规定其他活动可以公开。
上述国家，绝大多数以议事公开为原则，以不公开为例外。但也有个别国家在立法上采取了相反的做法，以不公开为原则，以公开为例外。比如，尼泊尔宪法明确规定，全国评议会或其任何委员会的会议不公开举行，但是，如果国王认为适当，则上述会议可在任何时候公开举行；同时，经全国评议会秘书许可，任何人均可在国王或贵宾在评议会发表演说时列席旁听；全国评议会每次会议情况的概要记录都应根据全国评议会议事规则尽快公布，让公众知悉。
在有的国家，如英国，议事是否公开，由议会自定。按英国惯例，议事公开与否为议会的特权，是否准许外人旁听，议会得自由决定，如有议员提议不许外人旁听，议长则须令其出场。1875年，下议院通过一项决议案，规定，议员提议来宾退出时，议长须将此提议交付表决。此项决议现已成为英国下议院议事规则的第一条。
对于公布或发表立法机关的议事记录，各国的规定亦不尽一致。有的国家规定议事记录必须全部公布。例如，法国宪法第33条规定，全部议事记录在《政府公报》上发表。但是，由于委员会会议是不公开的，为了保密的需要，议事录也不予公开，速记录更鲜有发表。议事录不公布，但每周发表一期《委员会议事纪要》，扼要记载一周来各委员会的议事情况，包括投票表决记录，投票委员姓名，委员发言的摘要等。
有的国家则规定，只能公布部分议事记录，涉及机密者要受到限制。例如，以色列宪法规定，议会公开会议的记录和言论，其发表不受限制，亦不负任何刑事或民事责任，但会议主持人如认为发表有碍国家安全时，得依照议事规则所规定的方式，禁止其发表。秘密会议的记录和言论，凡未经按议事规则所规定之方式获得许可者，一概禁止发表。菲律宾宪法规定，各院应保存其议事录，除认为影响国家安全的部分外，应经常予以公布。
还有的国家对在什么刊物上公开议事记录也做了规定。例如，摩纳哥宪法规定，公开会议的报道由《摩纳哥报》发表。英国议会两院都保有议事记录。在这些记录中，两院的公报及议会辩论录最为重要。公报属简报性质，刊载发言纲要及有关插话，并扼要载明议会的活动。１７世纪以来，议会有相当长的一个时期禁止秘书人员记录议员的发言。1771年，关于下议院辩论报道的限制得以放宽。至１８７７年，一家名曰汉萨德的私人印刷公司在官方支持补贴的条件下，开始刊行议会辩论记录。自1909年始，议会才编印官方的《议会辩论录》(Parliamentary Debates)。此后，议会两院每天的辩论或讨论发言刊载于辩论录上，公开发表。
为使公众尽可能快与多地知道立法机关开会议事的情况，有的国家还专门规定允许对之进行客观公正地报道。例如，奥地利宪法第33条规定，如实报道国民议会及其下设委员会公开会议的活动，一概不受追究。瑞典议会法规定，经议长会议同意，可以对议会的公开会议进行录音录像以在广播或电视上播放。联邦德国宪法规定，对联邦议院及其委员会的公开会议做真实而准确的报道，不得因而引起任何责任。
旁听作为公开制度的一项重要内容，为多数国家所接受，并在宪法或法律中加以规定。瑞典议会法规定，准许公众旁听，“议会大厅应设有若干公众旁听席"。尼泊尔宪法规定，经全国评议会秘书许可，允许任何人在评议会列席旁听。我国全国人大议事规则规定，大会全体会议设旁听席。七届人大一次会议、二次会议、三次会议都有若干人士出席会议旁听，其中多为中外记者，但由于具体的旁听办法尚未制定公布，还不能认为我国的旁听制度已经健全且达到了法制化程度。相比之下，日本国会的旁听制度有某些借鉴价值。日本早期的旁听制度，只允许通过议员介绍并获得旁听券的公众参加帝国议会会议旁听。由1945年第90届帝国议会始，公众旁听席被分为介绍席和自由席。通过议员介绍获得旁听券的听众，得就座于介绍席；持一般旁听券的听众，得就座于自由席。帝国议会开会的当天，每个议员可以得到一张旁听券。一般旁听券在开会当天分发。众议院的一般旁听券每次只有20张，听众须到国会议事堂排队领取。从1950年第七届国会开始，国会在自由席中设置一部分短期旁听席，听众每15分钟轮换一次。1971年因旁听席发生了“爆竹事件”，众议院议长下令取消了一般旁听券。
按规定，日本国会旁听券上要填写姓名、住址、年龄。除记录用品外，其他携带物原则上不得带入会场，听众人场时要接受警察或门卫的检查。
国会的旁听纪律载于旁听券背面：1．不得穿奇装异服；2。不得携带帽子、外套、伞、手杖、提包、包裹入场；3．不得在场内饮食或吸烟；4．对会议内容不得发表任何意见，不得鼓掌；5．旁听时不得阅读报纸、书籍；6．保持肃静，不得有妨碍会议的行为；７．不得妨碍他人，不得有不检点的举动。1988年3月，参众两院在一定程度上放宽了对旁听的限制。参议院决定，允许带入场内的除钱包、记事本、手表、手帕、手纸外，增加了记录用纸、笔记本、笔、橡皮、香烟；放宽对允许携带物品的检查，尽可能不给听众以不快的感觉；放宽了对服装的要求，只要符合一般穿着习惯即可入场。众议院则决定，除笔记用品外，允许携带香烟和打火机入场；进行身体检查时，尽可能减少接触被检查者的身体，且应动作迅速，态度亲切；尽可能避免使用金属探测器。
对于记者，日本国会的旁听制度是很优待的。国会旁听席内设有专门的记者席，记者凭国会会期通用的旁听券便可旁听。专门委员会的会议对一般公众是不公开的，但允许新闻记者对会议进行旁听和报道。
各国立法机关在实行议事公开制度的同时，仍保留着在必要时改开秘密会议的权力。综观各国关于改开秘密会议的规定及其程序，大约能分为以下三种类型：其一，是否改开秘密会议，由议会自行斟酌定之。例如，意大利宪法第64条规定，两院之会议公开举行，但两院及两院联席会议，均可决定举行秘密会议。匈牙利宪法规定，国民议会的会议一般是公开的，遇有特殊情况，国民议会可决定举行秘密会议。其二，是否改开秘密会议，由议会按法定的简易程序决定。实行这种做法的立法机关，只须有少数议员或特定人员依法定程序提出请求，即可决定改开秘密会议。例如，法国宪法第33条规定，议会各院经总理或十分之一议员的请求，得举行秘密会议。比利时宪法规定，根据议长或10名议员的要求，每个议院均可组织秘密委员会。约旦宪法规定，参议院和众议院的会议公开举行，但是应政府或5名参议员或众议员的请求，可以举行秘密会议。参议院或众议院应对上述请求做出接受或拒绝的决定。科威特宪法第94条规定，根据政府、议长或10名国民议会议员的要求，可以举行秘密会议。就此项要求进行的辩论应秘密进行。其三，是否举行秘密会议，规定有较严格的程序。例如，联邦德国宪法规定，联邦议院的会议公开举行，但基于1／１0的议员或联邦政府的要求，得以议员2／３多数的同意，改开秘密会议。日本宪法第57条规定，两议院之会议公开举行，但经出席议员2／3以上之多数议决时，得开秘密会。
在中国，立法的公开性已经受到有关方面某种程度的重视，实行了公布立法规划、公布某些法律草案、举行专家论证会等做法，取得了一定成效。但是，这些举措的力度与中国社会主义民主政治的无比优越性以及人民当家作主的政权性质的要求，还有相当大的距离。以中国社会主义民主的要求来看，立法的公开性应当体现在立法活动的各个方面和环节：在立法规划的制定上，应当公布规划草案，听取广大人民群众的意见和建议；在立法提案阶段，应当允许若干数量的公民联名，直接向立法机关提出法案；在立法审议阶段，不仅应当采取电视和电台直接转播的形式让公民了解立法的情况，应当尽可能多地在报刊上公布法律草案以征求各方面的意见，而且应当经常举行立法的公开听证会，允许公民自由旁听立法讨论；在法案表决阶段，应当允许公民旁观并以电视和电台转播全过程；在法律公布阶段，不仅要公布法律文本本身，而且应当公开立法会议的议事记录，包括每个代表的全部发言记录。 只有普遍地、真实地和全面地公开立法过程，才能更加有效地保障公民参与立法活动，切实保障人民在立法时当家作主。
（三）人大代表的素质
从形式要件看，中国的人民代表大会的代表就相当于国外议会的议员。在许多国家，宪法和选举法都规定不分种族、民族、出生、语言、教育程度、性别、社会地位等，只要达到法定年龄、符合法定条件者，均可竞选议员。但实际上，议员的产生要遵循优胜劣汰的原则，只有在竞选中获胜的候选人，才能担任议员。也就是说，尽管法律规定了符合法定条件的人都具有担当议员的权利能力，但是，只有具备相应素质并且在竞选中获胜的人，才可能成为议员。按照法治国家的政治理念，人民是国家的主权者；人民通过他们的代表（议员）在议会制定法律并要求其他国家机关严格执行这些法律，来实现对国家和社会的管理。因此，人民能否真正成为管理国家的主人，取决于他们选出的议员是否真正代表人民；而议员在议会能否胜任立法、理财、监督职责，却取决于议员的能力和素质。在这些国家，很难想象一个文盲可以当选为议员而承担制定法律这种高难度的文字工作。正因为如此，早期西方国家的选举制度通常都对候选人的教育文化程度有所限制，只是到了普遍引入竞选制度以后，才在法律形式上取消了这种限制。
在中国，人大代表应当具备什么样的素质，涉及到人大的功能设计。从宪法规定的角度讲，全国人民代表大会是国家的最高权力机关，行使国家的立法权、预算决算审议权、重大人事任免权和立法监督权，应当具有最高的权威和权力。与此相适应，为了承担国家权力机关的重任，人大代表应当是来自各行各业的“政治家”，具有德才兼备、代表选民、独立思考的从政能力。但是从实际的角度看，宪法规定的人大权力还没有真正落实，人大的权威和地位还没有达到应有的程度。尽管第八届全国人民代表大会换届以来，全国人大和地方人大的功能有所加强，权力有所落实，地位有所提高，但是与宪法的规定和中国社会主义民主政治理论的要求，仍还有相当大的距离，人大代表的素质也有待进一步提高。
由于全国人大活动公开性、透明度不够的原因，我们无法获得可以全面实证全国人大代表素质的有关数字资料，只能选取局部的、不一定能够说明整个人大代表素质状况的材料，作为过渡性地论证依据。山东省烟台市十三届人大三次会议期间，市人大常委会有关部门组织了市人大代表活动和代表工作情况的问卷调查，共向代表发出426份，收回217份，回收率为50.9%。这次调查采取无记名填写方式，调查结果有较强的真实性和较高的可信度。这项调查的结论是提议案、建议的代表比例逐年下降；一半以上代表认为“对情况不了解，有力使不上”，影响代表发挥作用。现将这项调查的有关数据和分析选摘如下：
（一）关于审议发言和提出议案、建议情况。调查显示，在烟台市十三届人大二次会议期间，45.3%的代表做了审议发言，并提出实质性建议，49.6%的代表虽做了审议发言，但未提出实质性建议，5.1%的代表未做审议发言。在市人大一次会议上，上述比例分别为51%、38.2%和10.8%。代表提出议案和建议方面，在市人大二次会议期间，5.7%的代表领衔或参与联名提出议案，8.5%的代表单独提出建议，21.3%的代表与别人联名提出建议。在市一次会议期间，上述比例分别为16.6%、18%和30.8%。从上述统计数字可以看出，代表的审议权和提议案、建议权行使不充分，特别是提议案、建议权的行使远未到位。代表就群众关心的热点问题和重大事项提出议案和建议，是法律赋予代表的重要职权，也是代表参加行使国家权力的重要形式。但从烟台来看，提议案、建议的代表比例逐年下降，2000年代表人均提议案、建议不足0.15件，说明了代表在积极反映人民意愿、依法行使职权等方面还存在很大差距。另外，法律赋予的代表提质询案、罢免案等职权的行使则完全处于静止状态。
（二）关于闭会期间代表活动情况。1999年，80.6%的代表参加了由各级人大及其常委会或代表小组组织的代表活动，人均3次，19.4%的代表没有参加活动。42.2%的代表在代表活动中提出了建议、批评和意见，人均3件。从调查的情况看，代表活动还比较平淡。一是参加活动少。由于代表小组建设比较薄弱、人大常委会在组织专项视察等活动中安排代表人数较少、代表本职工作较忙等原因，一些代表很少参加日常代表活动，达不到山东省实施代表法办法中规定的“代表执行职务占用的工作时间，省、设区的市的人民代表大会代表一般为每年20天”的要求。二是活动质量不高。在代表活动中只有42.2%的代表提出建议和意见，多数代表只是泛泛而听、泛泛而看，少有实质性的建议和意见，议政作用发挥得不够，一定程度上活动成了一种形式。
（三）关于代表发挥作用情况。代表对自己发挥作用基本估价是：70.3%的代表认为“较好”，29.1%的代表认为“一般”，0.6%的代表表示“没有发挥作用”。影响代表发挥作用的主要原因：从外部因素看，有53.5%的代表认为“没有明确的目标和考核要求”，31%的代表认为“法律保障不够明确有力，作用难以发挥”，12.7%的代表认为“被监督对象不理解、不支持”，2.8%的代表认为“所在单位不理解、不支持”。从代表自身因素看，有51.3%的代表认为“对情况不了解，有力使不上”，40.3%的代表认为“受时间、精力、能力限制”，4%的代表认为“不愿得罪人”，4%的代表认为自己“职责意识不强”。
军队作家杨民青先生就1988年七届全国人大换届选举写的《中国大选举》一书，也可以使我们对10多年前全国人大代表的素质状况略见一斑。在《中国大选举》这本书中有许多可以展现人大代表素质的事例，本文仅引述以下三例：
例一，人大代表赵趁妮：“她没有文化，而许多她必须出席的社会活动，没有文化，简直如同瞎子。每次大会上的报告，她有许多弄不明白的地方。发给的文件，她那份总是崭新的，无论哪一份，在她眼里都是密密麻麻一片，没有什么两样。……她属于代表中的另一个层次，一个知名度极高文化却极低，威信高能力低的代表。作为一个层次，绝非她一个人。”
例二，人大代表杨锡兰：“当选人大代表，开十八天会，当十八天观众，可以休息一下。”记者问：“大家选你，意味着荣誉，还是责任？”回答：“主要是荣誉。算给我的一种奖赏吧。”“这么重要的大会，我也只能参见开幕式，闭幕式还不知能不能赶上。代表的责任，如深入群众反映群众呼声，我难做到，这还不如不选……”。
例三，关于投赞成票的心态。一位身体很胖的人大代表说：“我和他们一样，对人选中许多人不了解，但我相信中央和上届人大的提名，……我投的应该说是信任票。”另一位代表回答说：“我为什么投赞成票？说句真话，我也不清楚为何投赞成票，反正我觉得不管我投什么票，候选人必将当选，这是走走形式，谁都懂得。我这一票根本不起作用。”再一位代表说：“我为什么投赞成票？因为我是共产党员，要不，我也投反对票。”一位职位是军政委的代表说：“人大这些机构是象征性机构，名誉机构，其实起不了什么作用，历来如此，这谁都明白，因此，我觉得那些有资历的人进入这个机构是可以的。”
我们在中国立法机关表决事项（包括大量立法）中常常看到，人大代表对议案的高度一致的投票，且通常以投赞成票的时候居多。代表们有时用这种方式来表达自己与某种要求（如意识形态的要求）保持一致，而容易忽略自己是选民代言人、代理人的角色。按照卢梭的分析，在一个人民主权的国家，制定立法的投票时，“人们的意见越是趋于全体一致，则公意也就越占统治地位。”但是，事情发展到另一个极端时，也会出现全体一致，“那就是当公民全都沦于奴役状态，既不再有自由也不再有意志的时候。这时候，恐怖和阿谀把投票变成为一片喧嚣；人们不再讨论了，人们不是在赞颂就是在咒骂。” 包括公民选举人大代表的投票率，以及人大代表怎样用选票代表具体选民意志、表达自己观点，都可以通过他们的投票行为以及投票结果做出量化分析。由于众所周知的原因，目前有关人大立法投票行为的量化资料数据，尚不足以我们进行这项研究。我想，一旦学界能够持续获得这些数据资料时，其量化研究的结果一定会让人大吃一惊。
应当承认，经过10多年的发展，中国人大代表的整体素质是会得到提高的。到八届全国人大时，在全部2977名人大代表中，具有大专以上文化程度的有2046名，占代表总数的68.73%；九届全国人大时，在2980名人大代表中，具有大专以上文化程度的2420名，占代表总数的81.20% ;十届全国人大时，在全部2985名人大代表中，具有大专以上文化程度的2760名（其中具有研究生及相当研究生水平的801人，博士204人）占代表总数的92.46% 。尽管如此，如果我们对于人大职能和作用的看法不改变，关于选举人大代表的制度不改变，对于人大代表的选择标准不改变，那么，提高人大代表的素质就将需要更加漫长的时间。而没有良好素质和较强参政议政能力的代表，再好的立法制度、再好的立法程序，也难以发挥应有的作用。
在一个国家，从立法程序的适用机关来看，不仅有立法机关制定法律的程序，还有行政机关制定行政法规或者授权立法的程序；不仅有中央的立法程序，还有地方的立法程序，应当国家行政机关立法程序的完善。从立法程序的适用内容来看，不仅有制定法律的程序，还有解释法律的程序，补充法律的程序，修改法律的程序，废止法律的程序，立法监督程序等。限于篇幅，本文只能就如何完善国家立法机关制定法律的程序进行探讨。
世界绝大多数国家立法机关的立法程序始于提出立法动议或者提出法案，这是比较合适的。 在中国，有的学者主张立法程序始于立法规划的制定，也有的学者主张始于官方起草法案。这两种主张都值得商榷。众所周知，立法程序作为一种程序法，主要内容都属于强制法性质，而不属于任意法性质。立法程序一旦启动，就不得随意更改和终止。中国全国人民代表大会为了加强对立法工作的管理，从七届全国人民代表大会届满前的1991年开始编制立法规划，至今已有7年多了。七届全国人民代表大会常委会制定的第一个立法规划——1991年10月－1993年3月的立法规划，将要制定的法律分为两类：第一类是拟提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常委会审议的法案共21件，第二类是拟抓紧调研论证的法案共43件。八届全国人民代表大会常委会制定的五年（1993－1998年）立法规划也将法律分为两类：第一类法案有115件，第二类法案有37件。从实践情况来看，立法规划作为立法程序的组成部分似理由不充分。在没有立法规划时，全国人民代表大会及其常委会照样进行立法，并没有因为缺少立法程序的第一个环节（立法规划）而停止立法工作，更没有因为立法未经过立法规划的程序步骤而被宣布为违法。在有了立法规划以后，立法规划并没有得到严格执行。如八届全国人民代表大会制定的第一类立法规划中，就有国债法、社会保险法、社会救济法、促进就业法、合同法、物权法、破产法、计划法、国有资产法、固定资产投资法、统一税法、新闻法、立法法、监督法等均付阙如。而且，在立法时，有些立法规划的内容已经过时，对这些法案是否需要加以变更，也涉及到立法规划的权威性和强制性问题。例如，“原列入规划第一类的反贪污贿赂法和惩治军人违反职责罪暂行条例的修改，在制定刑法典时就认为没有制定单行法的必要而并入刑法典中。” 显然，中国的立法规划主要只是一种任意性计划，并不具有必须实施（完成）的法律上的强制力，以致于立法规划的相当一部分都没能实现，也不会导致任何强制性或者制裁性的法律后果。
起草法案对于立法工作至关重要，从一定意义上甚至可以讲，没有法案的起草，就没有成文法的制定。但是，起草法案尚不能成为立法程序的构成要件，不能必然地启动立法程序。究其原因，首先是因为任何个人和组织、机构都可以起草法案，但只有享有立法提案权的人大代表或者组织、机构，才可能将法案列入立法机关讨论审议的程序，起草法案与提出法案（启动立法程序）之间没有必然的内在联系。其次是因为即使法案为有权机构或者其委托的主体来起草，也有可能旷日持久，造成立法过程的阻断。正如邓小平同志批评的：“在建国以来的二十九年中，我们连一个刑法都没有，过去反反复复搞了多少次，三十几稿，但是毕竟没有拿出来。” 20世纪80年代以来，有的法案也处于难产状态，如新闻法和监督法，立法机关早就着手进行调研并数易其稿，但时至今日仍在“起草”的程序过程中。第三是因为即使法案起草完毕，提交到立法机关，也不是必须接受并列入立法议事日程加以审议的。立法机关是否将法案列入议事日程进行审议，取决于法案是否“成熟”，这不由专家和代表说了算，通常只能由领导人定夺。鉴于立法规划和起草法案作为立法程序的构成要件具有上述缺失，故我们认为，全国人民代表大会及其常委会的立法程序应当从正式提出法案算起。
（一） 完善提出法案的程序
提出法案是有权主体依照法定程式将法律草案正式提交立法机关的行为。在中国，完善现行的立法提案程序，亟待做好三个方面的工作。
第一，扩大提出法案主体的范围。在中国有关组织法和议事规则中固定的立法提案主体，不包括政党、社会组织和一定数量的公民个人，这对于发展民主，健全法制，依法治国是弊多利少。中国实行的是共产党领导的多党合作的政党制度，在共产党之外，还有八个民主党派，还有共青团、工会、妇联等社会组织，共产党是社会主义事业的领导核心，其他民主党派和社会组织都是社会主义建设的重要力量，它们在社会主义民主政治建设中发挥了不可或缺的作用。鉴于它们的代表性、组织性和实际作用，建议通过立法允许它们享有立法提案权，即规定上述党派组织可以依照宪法和法律向立法机关提出其任务范围内的法案。这种设计在中国是有先例可循的。从1988年以来中国三次修改宪法，最初的修宪动议均由中共中央提出来。这种做法在外国也不乏其例。据世界议会联盟对83个国家的统计，有8个国家的法律规定政党组织、社会组织或者经济组织享有立法提案权。
中国是人民当家作主的社会主义国家，人民是国家的主人，但是广大人民群众却不能依法直接向立法机关提出法案，这在民主实践上不能不说是一个遗憾。人民享有立法创制权并不是一种创新，在一些国家早已实行这种制度。例如，奥地利规定，20万以上的选民联名，可以提出法律草案；意大利和瑞士规定，5万以上选民联名，可以提出法律草案；索马里规定，1万名以上选民可以联名提出法案。 为了更加充分地体现社会主义民主的无比优越性，体现主权在民的原则，建议在修改立法法和人大组织法时，应当允许50万以上选民联名可以向全国人民代表大会提出法案；30万以上选民联名可以向全国人民代表大会常委会提出法案；20以上万选民联名可以向省级人大提出法案；15以上万选民联名可以向省级人大常委会提出法案；10以上万选民可以向省会市和较大市的人大提出法案；8万以上选民联名可以向省会市和较大市的人大常委会提出法案。当然，我们也要警惕民众直接参与立法而产生的对于立法权滥用的可能性。卢梭甚至认为，民众（民主）应当尽量少地立法，因为历史证明，“雅典人之所以丧失了他们的民主制度，是因为他们每个人都可以提出法律动议去满足某种突发的奇想，而赋予法律神圣庄严特性的是法律的久远。”
第二，法律草案的规范化。如前所述，立法议案和立法动议是不同的，但中国立法机关常常把立法动议等同于立法议案。例如，据九届全国人大一次会议统计，共收到立法议案830件。 这些立法议案往往仅有建议“应当制定×××法”或者建议“应当修改×××法”的内容和极为简单的理由。在立法学上，这些“立法议案”只能称作“立法动议”，因为立法议案最少应当有：名称，案由，宗旨（目的），基本框架，主要内容，条件论证，选择方案等。有少数国家的立法程序开始于提出立法动议，其后的程序是将立法议案交由议会和政府的有关部门（如法律委员会）加以论证，如认为需要和可行，则委托立法专家会同相关人员共同起草法案。在中国的立法程序中，没有这种咨询论证程序，也缺少专门的立法起草机构和人员，而且采行这种模式的立法程序给立法机关增加了许多工作量，也增大了立法成本，因此中国不宜采行这种立法程序的模式。
法律草案的起草工作是一项十分复杂细致的工作，要做好这一工作，需要注意以下几点：
1、明确法律文件所要调整的具体对象和范围。一般地说来，法律所要调整的对象和范围在条文中不能表述得太抽象，但也不能过分具体。
2、严格遵守宪法的各项规定，保证法律草案不违反宪法的规定。如果法律草案的内容与宪法相抵触而又有通过的必要，则必须先修改宪法的有关规定。同时，法律草案如果与其他法律文件中的有关规定发生矛盾，也必须做相应的修改。
3、把调整同一内容的法律文件减少到最少的限度，以利于法律的系统化，并便于贯彻执行。
4、法律草案本身不能有互相抵触的地方。
5、法律草案中利用立法技术的规则不仅应保持前后一致，而且应与其他法律文件互相协调。由于法律草案往往是由各种不同的机构和人员起草的，因此，就一个国家来说，需要制定一个起草法律文件的共同规则，以改进法律草案的文字表达形式，防止起草法律的机构和人员自行其是、擅自行事，而造成法律草案五花八门、互不协调的局面。
每一件法律草案都包含两个重要的组成部分，一个组成部分是立法政策，另一个组成部分是立法技术。这两者互相联系，密不可分。立法政策决定法律草案的内容，立法技术决定法律草案的文字表达形式，从而可以影响到立法政策的制定和贯彻。在有些国家里，立法政策的审议和抉择由立法机关经过一定的立法程序做出决定，至于立法技术是否妥善，应由法律草案的提案人负责。为了提高法律草案的立法技术，需要设立相应的机构。例如，日本的国会和内阁分别设立法制局，作为专门负责立法技术的机构，设专家数百人，协助议员和政府解决法律草案中的立法技术问题。美国国会设立两种机构，一个是立法顾问处，另一个是立法资料处。立法顾问处聘有立法专家，协助议员起草法律草案，解决立法技术上的问题。立法资料处收集各种立法资料，供议员在起草法律草案时做参考。
为了降低立法成本，提高立法质量，应当把好立法的“入口”，即从立法程序一开始，就要求法案的提案者必须提交规范化的法律草案。立法机关应当要求，提出的法案必须具备有关内容：1、法案的名称；2、提出法案的理由；3、法案的目的或者宗旨；4、法案的主要原则和基本架构；5、法案的主要条款极其内容；6、提案人署名，附议者联署。对于不符合规范要求的法案，应当建立退回重新修改的制度予以处理。
第三，实行法案咨询论证程序。立法机关在受理法案时，应当在一定时期内由专家机构或者专家小组对法案进行咨询论证，以便立法机关决定是否接受法案，并决定是否以及何时将法案列入立法机关的议事日程。这种程序实质上是对法案的专业预审，目的在于保证立法的质量和效率。法案咨询论证程序主要是由具有专门知识的人员审视法案的形式要件和实质要件，考虑立法的条件和时机。审视法案的形式要件，是要看法案是否符合上述“第二”的规范化要求；审视法案的实质要件，是要看法案的内容是否符合宪法、相关法律和基本国策。如果法案经审视获得通过，专家应当建议立法机关受理该法案，否则就由立法机关退回提案人重新修改。对于已经受理的法案，专家还应当提出进一步修改完善的意见和列入立法机关议事日程的建议。法案咨询论证程序与审议法案程序有明显区别，从目的来看，前者主要是解决立法机关是否受理法案的问题，一旦受理，法案即进入立法程序，反之则退出立法程序；后者主要是解决法案是否“成熟”可以付诸表决的问题。即使不“成熟”，在法理上也不宜将法案退回原提案主体，而应当搁置法案，对它做进一步修改，待条件和时机“成熟”时再提交审议。
（二）完善审议法案的程序
审议法案是保证立法质量的重要环节。在西方国家的议会，审议法案可以分为小组委员会的审议、委员会的审议、联合委员会的审议、院会的审议，实行两院制的议会，还包括两院联合审议等。以上主体在审议法案时，采用的程序不尽相同。
立法机关受理法案后必交由委员会审查，这是多数国家的通例。法案提出后须交由委员会审查，这是多数国家的通例。但法案于立法程序的哪一个阶段付审以及适用什么程序审查法案，各国的规定和做法又颇有区别。在实行读会（readings）制度的国家，有的是在第一读阶段交付委员会审查，有的则在第二读阶段交付委员会审查。例如，在美国国会，法案提出并在院会中宣读标题(第一读)之后，第二读以前，交付有关的委员会进行审查。在英国议会，法案提出并在院会经过第一读、第二读，决定了立法原则之后，才交付有关的委员会进行审查。据世界议会联盟对83个国家的统计，有加拿大、丹麦等47个国家的立法机关将法案首先交付委员会审查，审查的目的在于弄清法案的一般原则。有36个国家将法案首先交付议院审查。在英国，法案经过第一读、第二读后进入委员会阶段。委员会对法案逐行逐字讨论并修改。与美国相比，英国的委员会对是否接受法案无定夺之权，因为它们所审查的法案业已经二读通过，院会已予以原则接受。而美国的委员会则掌握着法案的生杀大权，凡委员会不向大会提出报告的，法案即被打消。英国议会委员会主要是审查法案的内容，即看法案的格式是否合乎要求，其结构是否正确，其文字是否适当。英国议会委员会不采行听证会制度，但可以请专家参加审查，以便对法案做出更好的修改。委员会审查通过法案后，法案就进入了报告阶段。
在英国，国会两院常设委员会的任务是审议所有向两院提出的议案。所有向两院提出的议案均先送交有关常设委员会，在常设委员会中进行讨论，做出通过、修改或否决的决定后，再向两院提出，供两院全体会议审议。常设委员会的工作是秘密进行的，其决定一般都为两院接受而成为两院的决定。一些重要的常设委员会经常每天开会，其工作日程由日程表加以规定。日程表的内容包括提交审议的议案的编号和名称、提交议案者的姓名、送达的日期、委员会事先进行的活动，等等。常设委员会主席可以根据他本人的意见或提案人的请求，把议案交给其一个小组委员会审议。如果议案很重要或有争议，常设委员会可以确定公开听证的日期，在立法机关刊物或报刊上公布，并向有关人员和机构发出邀请。常设委员会通过决议的法定人数为委员会组成人员的三分之一。在常设委员会无理由地长期不提出审议报告的情况下，任何一个国会议员都有权提出取消该委员会继续审议的权利的建议。如果大多数议员赞同这一建议，可以将议案直接交给两院分别审议。但是，这一程序极少采用，因此，各常设委员会在讨论审查议案时实际上起着极大的作用。
法国宪法明确规定，法律草案应根据政府或者收到该案的议院的请求，送交为此目的特别设置的委员会审查。如果没有提出上述请求，法律草案即送交常设委员会之一审查。议会议员和政府都有提出修正案的权利。辩论开始后，政府可以反对审议事先未曾提交委员会审查的一切修正案。法国国民议会审查法案的程序由议事规则规定。1、每周星期二、三、四、五的上午为委员会的法定集会时间。但在实践中，各委员会大都是每周开会一次，且多在星期三举行。2、委员会审查法案的会议程序无具体法律规定，除表决程序外，其他多为习惯程序。这样做，目的在于使委员会举行会议更加灵活方便，以适应委员会人员较少的特点。开会时，各委员围坐于一张桌前，主席可参加讨论和投票，但没有决定性的投票权。表决如遇可否票同数，则法案未能通过。会议中，如有3名委员要求用投票方式表决，则用投票进行表决，其他表决常用举手方式。3、出于保密的需要，委员会会议秘密举行，会议记录也不予公开，速记记录要求更严的保密。会议记录保藏在委员会办公室，议会任期届满后移送国民议会档案处保管。尽管会议记录不公开，但每周要发表一次《委员会议事纪要》，扼要记载前7天每个委员会的议事，包括委员发言的简短摘要，投票表决记录，投票委员姓名等。4、委员会审查法案时，对每个法案指定一名报告人。报告人站在立法政策角度主持对法案的处理。报告人负责起草审查报告。审查报告的内容主要有：法案的原案，审查修正案全文，讨论情况，法案所要解决的问题的沿革，同时附具与本案有关的各种法案的全文以供对照。审查报告有时还附载有关重要的讨论、批评和建议。审查报告应于交付委员会后3个月内提出，逾期者，政府或５０名议员可以向委员会提议撤回原案。
德国联邦议院委员会审查法案的程序的特点和内容主要是：1、社会各界人士对法案较为关注，其中的有些人有机会参与审查法案。藉此表达各自的意见。委员会有时也举行公开听证会，但不如美国使用得那么普遍。2、委员会的会议分为公开和不公开两种，凡国防、外交、国内安全等委员会的会议不公开举行，其余委员会的会议公开举行。其公开也只是向联邦议院议员、政府和联邦参议院代表公开，一般公众和新闻记者等不得参与。但是，与会人员可以向外界介绍会议情况，会议记录也对外公开。3、各议会党团在委员会审查法案过程中，积极活动，千方百计要把本党的主张贯彻到法案中。4、出于委员会审查法案往往能够决定法案的命运，所以提案人、特别是政府案的提案人常常派出精兵强将出席会议，对法案进行说明、解释、辩护，并针对发展情况适时提出作为让步的修正案。5、经过充分谈判、协商，讨价还价，最后达成一致意见。6、委员会主席在审查法案中起着举足轻重的作用，他可以通过对审查法案先后次序的安排，延迟或阻止法案的讨论，或者为审查法案提供各种便利条件等方法来决定法案的命运。
在日本，委员会审查法案的会议有两种：一种是在国会会期中开会，另一种是在国会闭会期中开会。日本国会法规定，常任委员会及特别委员会仅限于会期中审查交付的案件。常任委员会及特别委员会对各议院议决特别交付的案件，虽在闭会中，亦可以审查。这就是说，日本国会委员会开会的特点是，以国会会期中开会为原则，以闭会期中开会为例外。但是，在国会期中，委员会不得与院会同时开会，只有在院会不开会时，委员会才能举行会议。委员会开会的日时，由委员长决定，但有三分之一以上委员要求开会时，委员长应召集会议。日本国会法还规定，要有委员会过半数的委员出席，委员会开会才为合法。开会时，除本会委员外，其他对受审查法案有意见的议员，亦可请求出席会议。经过委员长同意，一般公众可旁听会议。委员会审查法案是从提案人对法案所做的说明开始的，如果是政府案，一般由主管大臣做出说明，也可由政府的其他委员代替。在院会全体会议上已做过解释说明的法案，在委员会中还要复述一次。委员会通常是在听取说明后的第二天进行审查，审查的重点是起草人就法案质询所做的回答。在委员会审查中，根据需要，可以请证人、利害关系人、专家学者出席会议并听取他们的意见，其形式可以举行公开听证会或者与有关委员会联合起来进行审查。审查终结时，委员会应对法案制作附有议决理由的报告书，由委员长向议长提出。当议院将委员会审查的法案列入会议议题时，委员长应将委员会的审查经过及结果向议院做报告书之外的口头补充报告。按规定，委员会除报告书外，还要制作会议录，并将之印发各议员（特别秘密者除外）。会议录应记载：1、开会、休息及散会的年、月、日、时；2、出席委员的人数、姓名；3、列席委员的人数、姓名；4、出席的内阁大臣及政府委员的姓名；5、委员的不同动议；6、交付审查法案的案由；7、提交会议案件的案由；8、议事情况；9、表决情况；10、决议的结果；11、公开听证会；12、证人；13、委员会的派遣；14、提出报告或记录的要求；15、报告书；16、其他重要事项。委员会会议录应由委员长及理事署名，由议院保存。
在中国全国人民代表大会，对于列入会议议事日程的法律草案，要在大会全体会议听取关于该法案的说明之后，才交由法律委员会或者其他相关的专门委员会审议；在全国人民代表大会常委会，对于列入大会议事日程的法律草案，于常务委员会会议听取说明并初步审议后，再交由有关专门委员会审议和法律委员会统一审议。
完善委员会审查法案的程序：
首先，委员会的集会审议时间应当固定下来，形成制度，有法案时审查法案，无案可审时，可以安排进行立法调查或者研究；
其次，委员会审查法案的会议应当体现公开性，除法律规定的以外，都应当向公众开放，以便于公众参与立法和进行监督。委员会的立法公开不仅应当允许人大代表、人大机关工作人员、政府官员等参与，而且应当允许公众和新闻媒体参与；同时，还应当对外公布会议记录；
第三，举行立法听证会，这是立法机关为了收集或者获得最新立法信息，邀请政府官员、专家学者、当事人、与法案有关的利害关系人或者有关代表到立法机关委员会陈述意见，以便为委员会审查法案提供依据和参考；
第四，委员会审查法案应当鼓励各抒己见，畅所欲言，除表决程序外，审议可以不必拘泥于严格的发言规则，以适应委员会审议人员较少的特点；
第五，为每个法案指定一名被告人，负责向常委会或者代表大会报告审议情况。报告人要负责起草审查报告，审查报告的内容主要包括：法案的原案，审查修正案的全文，讨论情况，法案所要解决的问题，有争议的问题，委员会的审议意见等，同时应当附具与本法案有关的各个法律原文以便对照，以及国外同类立法的资料。
完善代表大会和常委会全体会议审议法案的程序：
1、实行法案的三审终审制。为了保证法案的质量，应当实行三审终审制度，即在法案付诸表决前，应当经过三个级别的审议。具体来讲是，付诸全国人民代表大会全体会议表决的法案，由相关委员会和法律委员会负责第一审，由人大常委会全体会议负责第二审，最后提交全国人民代表大会全体会议进行第三审，然后才能进入表决程序；付诸全国人民代表大会常委会全体会议表决的法案，由相关委员会和法律委员会负责第一审，由委员长会议负责第二审，由常委会全体会议负责第三审，然后方可提交常委会全体会议表决。在两种大会的审议程序中，每一个审级都必须至少进行一次审议，如果需要，也可以在该审级审议多次，目的是要完成本审级审议法案的任务。
2、必要时，举行大会的立法听证会 。所谓“必要时”，似应指：（1）对于重要法案的审议，如宪法修正案，基本法律案等；（2）对于有重大争议法案的审议；（3）对于涉及公民重大切身利益和基本权利与自由的法案的审议；（4）其他需要举行立法听证会之法案的审议。
3、健全发言规则。应当根据既有利于充分发扬民主的原则，鼓励和要求尽可能多的代表参与讨论，发表意见，又有利于适当集中的原则，防止滥用发言机会，使人大及其常委会成为“清谈馆”、“牢骚馆”，制定适合中国国情的发言规则。建议实行代表发言计次制和报告人制。代表发言计次制，是指将代表对同一问题的发言分为若干次，第二次发言比第一次发言递减50%的时间，依次类推。例如，如果规定第一次发言时间为10分钟，则第二次发言为5分钟，第三次发言为2.5分钟。报告人制是指，在部分代表意见相同或者相近的情况下，要求他们推举1－2名报告人，代表其他人在大会上就法案审议问题阐述他们的共同观点，由其他人做必要的补充。
4、为了便于少数民族代表参加审议法案，应当尽可能地为不懂汉语的少数民族代表提供同声翻译或者提供翻译成该民族文字的法律草案文本。
5、设置分阶段审议法案的程序。参照一些国家立法审议的做法，可以考虑设置分阶段审议法案的程序，即第一阶段，广泛审议，对法案的立法宗旨、立法原则、立法依据、法案标题、法案的框架等进行审议；第二阶段，条文审议，对法案的每一个条文逐条逐款审议；第三阶段，修正审议，确认修正法案的必要性并对法案的修正部分进行专门审议和讨论；第四阶段，整体审议，对整个法案进行全面审议，从法案的合法性、科学性、可行性、和谐性等方面考量，做最后的全面审议。
（三）完善表决法案的程序
表决法案是立法程序的“出口”，决定着法案的命运，其法律意义在于或者使法案成为法律（尽管应当在公布生效之后才能称为真正的法律），或者使法案胎死腹中。在中国，经过近20年的努力，全国人民代表大会及其常委会的法案表决程序已经建立起来，但是，按照现代民主与法治的要求，还应当从以下几个方面进一步完善。
1、完善表决规则。全国人民代表大会及其常委会表决法案时，通常实行法律案以全体成员的过半数通过，宪法修正案以全体成员的三分之二通过的制度。这种制度在通常情况下是可行的，但是对于弃权票和反对票却没有做相应规定，在特殊情况下就可能出现运作困难。例如，当法案的反对票超过四分之一，或者弃权票超过三分之一，它们又都没有达到过半数时，或者反对票和弃权票相加未过半数时，该法案是否可以算作被立法机关表决通过了。按照现行的计票制度，这种法案在程序上的确是被立法机关通过了，但是，从实质民主和实质公正来看，这种制度设计又显得不尽如人意。因为反对票可能只有四分之一左右，但是它代表的则可能是3－4亿人民的意志，在相对数量上他们没有满足立法程序的要求，但是在绝对数量上却大得惊人，忽视这部分人的意愿是不应当的。尽管弃权票表现为投票人未对法案表示可否意见，但实质上也是一种表态，是他们对法案不同意见的一种表达方式，其反映的民意同样不能小视。根据表决须“两面俱呈”的议学法理，建议修改中国法案（甚至议案）的表决通过标准，即法案的表决通过不仅须有全体成员半数以上的赞成，而且还不能有超过四分之一的反对票，或者三分之一的弃权票，或者三分之一的弃权票加反对票；宪法修正案的表决通过，不仅须有三分之二以上全体代表的赞成，而且还不能有超过五分之一的反对票，或者四分之一的弃权票，或者四分之一的弃权票加反对票。
2、表决法案应当以逐条表决为常规，整个法案一次表决为例外。因为有的代表可能对法案中的个别条款或者少数条款不同意，如果对整个法案进行一次性整体表决，就很难恰当地反映这部分代表对法案的意见。在技术上，每个条款是否通过，可以适用法案表决的计票规则，对于未获通过条款的处理，一可以及时修改后再马上付诸表决，二可以在不影响法案框架和主要内容、原则及目的的情况下，去掉该条款。如果“一”和“二”都行不通，则该法案视为未通过，除非全体成员再次就整个法案进行投票，并有五分之四人赞同通过法案。
（四）完善公布法律的制度
在古代，公布法律的方法比较简单，如在大庭广众之间朗诵法律条文、将法律条文公布于公共场所、将法律条文誊写多份以供众人传阅等等。在近代，以上这些方法只能用于非正式的传布法律。至于法律的正式公布，一般都登载于正式的官方公报。法律一经正式公布，人人必须遵守，不得借口不知法律而逃避遵守法律的义务。外国公布法律的方法一般有三种类型：
1、立法机关通过法律后，尚须经其他人员(机关)批准始得公布生效。世界上采行此制者，约有40多个国家。例如，阿拉伯联合酋长国宪法第110条，部长会议准备法律草案提交联邦议会；部长会议将法律草案提交联邦总统同意后，由最高委员会批准，由联邦总统签署公布。巴基斯坦宪法第75条规定，法案由总统或视为由总统批准后，即成为法律，称为议会法令。
2、立法机关通过法律后，其他机关得提请复议，复议通过后，法律才得以公布生效。实行此制者，有60多个国家。此制肇始于实行典型三权分立的国家——美国。美国宪法第一条规定，凡众议院和参议院所通过的法案，应在其成为法律之前送交合众国总统。总统如批准该项法案，即应签署，否则退还，但退还时应附异议书，送交提出该项法案的议院。该院应将该项异议书详载于该院议事录，然后进行复议。如复议后该院2／3议员同意通过该项法案，即应将该案连同异议书送交另一院，该院亦应加以复议，如经该院2／3议员认可，该项法案即为法律。反之，如有任何一院未得到2／3议员认可时，该法案则不得成为法律。
在公布法律程序中实行复议制度的国家，多为总统制国家，如美国、多米尼加、尼加拉瓜、阿根廷、智利、墨西哥等。一般来讲，总统制国家实行立法复议制度，主要有三个作用：其一，平衡行政与立法的权力。立法机关运用其立法权，通过控制财政、预算及政府组织等，以支配行政机关的活动，总统有了立法复议权，就可以平衡立法机关对行政机关的支配，因此总统行使复议权是一种自卫的武器。其二，防止立法机关制定粗劣或难以实施的法律。按三权分立的原理，立法机关负责制定法律，总统作为行政首脑负责执行法律。由不负责实施法律者立法，所议之法律难免有不合国情之虞，由总统行使复议权即可在一定程度上弥补此不足。而且，如果议员选区意识较重，联合起来为选区谋利，则立法中弊病难免。而总统多为全国选民选出，其考虑、权衡政策的基点是全国的利益，赋予总统立法复议权，“不仅是总统权力的保障，而且可以成为防止不正当立法的保障。它可以成为对立法机关的有益牵制，使社会免受多数议员的一时偏见、轻率、意气用事的有害影响。” 其三，总统行使立法复议权可以指导立法机关的立法行为。由于总统可通过行使复议权而否决议会的法案，因此议会在讨论、审议法案时必须考虑总统是否批准的因素，而总统即可利用复议权来暗示或要求议会否决或修改某些法案，以达到指导其立法行为的目的，所以，对于立法机关来说，立法复议权不仅是消极的制约权，也是积极的指导权。
3、立法机关通过法律后，由特定机关提交人民复决后方可公布生效。人民复决亦称全民公决，通常可分为立法前的人民复决和立法后的人民复决，宪法性的人民复决和普通法律的人民复决，强制的人民复决和任意的人民复决等三类。从绝大多数国家的法律规定和惯例来看，法律最后须由国家元首颁布，等法律生效后，才算完成制定法律的立法程序。但是，如果国家元首不行使颁布法律权，对此采取不作为的态度，应如何处理？各国通常是采用两种制度来处理的：一是自然生效制，二是议长公布制。自然生效制是指，当法律送达国家元首后，除法定情况外，国家元首于规定的时间内未将法律正式颁布，则该法律得自然生效的制度。美国、菲律宾等一些国家采行此制。例如，美国宪法规定，如法案于呈递总统后10日内(星期日除外)未经总统退还，即视为总统签署，该项法案应成为法律。菲律宾宪法第２７条规定，总统应在法案送达后30天内将其对法案的否决，通知创制该法案的议院；否则，该法案即视同总统已予签署而成为法律。议长公布制是指，当法律送达国家元首后，除法定情况外，国家元首于法定的时间内未将法律正式颁布，则该法律由议长颁布生效的制度。例如，巴拿马宪法第132条规定，如行政机关不于规定期限内履行其批准及公布法律的义务，国会议长应将该法律批准并公布。巴西宪法第70条规定，总统如不于48小时内公布法律，则由参议院议长公布；参议院议长如不于48小时内依法公布法律，则由参议院副议长公布。
各国宪法除了规定正式公布法律的程序以外，一般都没有规定传布法律的其他形式。但是，并不是所有国家的宪法都规定有公布法律的规则。例如，法国是最早确立在所有公民都能看到的正式刊物上公布法律这一原则的国家，但是，法国的宪法却没有规定法律的公布问题。
有些国家的宪法对公布法律的问题规定得比较详细(如奥地利、爱尔兰、保加利亚、德国、利比亚、索马里、突尼斯)，有些国家的宪法对公布法律的问题规定得比较简单(如阿尔及利亚、阿尔巴尼亚、比利时、喀麦隆、匈牙利、意大利、日本、马来西亚、摩洛哥、新加坡、泰国)，有些国家的宪法根本没有公布法律的规定(如美国、印度尼西亚、法国、几内亚、马里、菲律宾、瑞士)。
许多国家在专门的法律中规定了公布法律的方法。例如，德国1950年1月30目的《关于规范性文件的公布》的法律，详细规定了一切规范性文件的公布程序，凡是联邦的法律和联邦的其他规范性文件，必须在《联邦法律公报》或《联邦公报》上公布。美国1895年1月12目的法律(后来经过多次补充修改)，规定了国会立法文件的公布程序。瑞士1962年3月23日的法律，规定了联邦法律的公布程序。
大多数国家都有公布法律的正式刊物，如法国有《法兰西共和国政府公报》，意大利有《意大利共和国公报》，德国有《联邦法律公报》，瑞士有《联邦公报》和《联邦法律汇编》等等。在多民族国家，公民用不同的语言作为交往工具，因此法律也用几种文字正式公布。在瑞士，法律用德语、法语和意大利语公布。在罗马尼亚，法律用罗马尼亚语公布，并译成匈牙利语。在加拿大和喀麦隆，法律用英语和法语公布。
4、公布法律的期限。有些国家，法律通过以后，必须由国家元首批准，然后再行公布。国家元首可以根本否决或拖延法律的通过。国家元首公布法律的过程可以分为两个步骤。第一个步骤是签署，即由国家元首依法在法律上署名，以证明该项法律是依法制定的，并证明该项法律与立法机关所通过的完全一致。第二个步骤是刊告，即由国家元首将经过签证的法律，刊登在正式的刊物(公报）上。法律通过以后，必须经过这两个步骤，才能发生效力。
有些国家虽然规定国家元首有权要求议会对法律进行第二次审议，但如果国家元首在一定的期限内不颁布法律，议会可自行颁布，或国家元首必须颁布。例如，阿尔及利亚宪法规定，共和国总统负责颁行和公布法律。共和国总统在国民议会递交法律后10天内予以颁布，并签署法律的执行令。在国民议会要求紧急处理时，上述期限可予缩短。在颁布法律的规定期限内，共和国总统得提出咨文，要求国民议会对法律进行第二次审议，国民议会不得加以拒绝。有关法律，如在规定期限内共和国总统未予颁布，则由国民议会议长予以颁布。又如，喀麦隆宪法规定，联邦共和国总统如未声明请再议，应在联邦议会通过的法律送交他的15日内加以颁布。当该期限届满，并确定总统不予颁布该项法律后，联邦议会议长得自行颁布。
公布法律的期限，在有些国家中没有规定。有些国家对公布法律的期限有明确的规定。例如，意大利宪法规定，法律由共和国总统于批准之日起一个月内公布之。法国、突尼斯、保加利亚和阿尔巴尼亚规定法律在通过后15天内公布。罗马尼亚规定法律在通过后10天内公布。
5、法律生效的期限。法律的公布与法律的生效有着密切的关系。凡是未经公布的法律，都不能认为已发生法律效力。现代各国的宪法，有的已明确规定了这一原则。例如，比利时宪法规定:“任何法律、任何行政决议或规定(不论是全国性的、省的、或行政区的），在未按照法律规定的形式公布以前，都不具有约束力。”这一原则是十分重要的，因为不论是法律还是其他法规，既然人人必须遵守和执行，那么就必须公布出来，让人人知道。否则，必然会发生各种混乱现象。
但是，法律公布的时间与法律生效的时间并不完全一致。一般说来，法律公布后于何时生效，大致上有三种办法：(1）法律自公布之日起在全国生效；(2）法律于公布后经过一定期限在全国生效；(3)法律公布后，按公布地距离的远近，对于全国各地规定不同的到达期间，法律在全国各地于不同的期间生效。一般来讲，在以上三种办法中，第一种办法适用于领土较小的国家，第二种办法适用于领土较大但交通便利的国家，第三种办法适用于领土辽阔而交通不便的国家。许多国家规定，如果法律本身没有规定其生效的期限，则应在公布以后一定的期限内生效。这一期限的规定，各国有所不同。例如，意大利、阿尔巴尼亚、索马里规定为15天，德国规定为14天，保加利亚规定为3天，奥地利规定为1天，芬兰、波兰、新加坡规定为公布之日起生效。
在爱尔兰和英国，法律的生效同法律的公布并没有关系，而是同国家元首的批准相联系。例如，在爱尔兰，假如在法律中没有规定其生效的期限，则此项法律应从总统批准之时起生效。在英国，在1793年的一项法律颁布以前，议会通过的每一法律如果没有规定其生效的期限，则从通过这项法律的会议召开的第一天起即认为生效。这样的做法，实际上使得法律具有追溯力。1793年的法律规定，凡在1793年4月8日以后通过的每一法律，应该注明这一法律通过的年月日和英王批准的年月日。如果法律对生效的日期并无其他规定，那么，批准的日期就是法律生效的日期。
外国公布法律的制度化、程序化经验，是人类政治文明的结晶，值得中国在完善立法程序时，从自己国情出发，认真借鉴和学习。