2001年4月2日至3日，党中央、国务院在北京召开了全国社会治安工作会议，要求全党和全国上下共同努力，下大力气解决当前社会治安中的突出问题，坚决实现两年内社会治安明显进步的目标。由此，一场为期两年的“严打”整治斗争在全国范围内展开。这是继1983年、1996年两次大规模的“严打”之后的又一场声势浩大的“严打”斗争。
    
    一、“严打” 的基本做法和主要成绩
    
     按照官方的报道，两年前的全国社会治安工作会议是新世纪初的一次重要会议。会议分析了当时的社会治安形势，认为：“现在，刑事案件总量上升，危害增大。爆炸、杀人、抢劫、绑架、投毒、拐卖妇女儿童等严重犯罪活动猖獗，特别是一些地方黑社会性质的犯罪团伙横行霸道。乡霸、市霸、路霸等一些流氓恶势力为害一方。入室盗窃、扒窃、盗窃机动车等多发性案件居高不下，经济领域的犯罪活动也很突出。黄、赌、毒等丑恶现象屡禁不止，污染社会风气。各种治安灾害事故不断发生，人身伤害和财产损失严重。”基于此，会议决定，在全国范围内开展一场“严打”整治斗争，“重点打击三类犯罪：有组织犯罪、带黑社会性质的团伙犯罪和流氓恶势力犯罪；爆炸、杀人、抢劫、绑架等严重暴力；盗窃等严重影响群众安全的多发性犯罪。”会议还要求，各地要从实际出发，突出重点，什么问题突出就坚决解决什么，哪里问题严重就抓紧整治哪里；要认真开展治安排查活动，全面落实社会治安综合治理的各项措施。
     会后，中央各有关部门立即“以战斗姿态投入‘严打’斗争”，各地党政领导也迅速将其作为一项重要的政治任务来对待和布置，并在办案经费等问题上实行特事特办，广大政法干警更是以加倍的努力投身到“严打”斗争中。经过不懈努力，两年的“严打”整治斗争取得了多方面的成果。
    1、“打黑除恶”斗争取得重要进展。早在2000年12月份，公安部就在全国部署了“打黑除恶”专项斗争。“严打”整治斗争开始后，“打黑除恶”被作为此次斗争中的重中之重来加以贯彻。据统计，截至2003年3月底，各地公安机关摧毁了631个多年来称霸一方、拉拢腐蚀党政干部、无恶不作、民愤极大的黑社会性质组织，打掉了14000多个街霸、市霸、村霸、厂霸、采霸、行霸等恶势力，抓获黑恶分子10万多人，破获刑事案件15万多起，缴获各类枪支近5000支；收缴没收黑社会性质组织资产5.3亿元人民币，查封黑社会性质组织开办的经济实体646个，取缔其经营的赌场909个、霸占的集贸市场301个，查封、没收其霸占的建筑工程144个、矿山154个，有力地配合了规范和整顿市场经济秩序专项行动。此外，各地还打掉了一批黑恶势力的关系网、保护伞，挖出了一些党政、司法机关的腐败分子，清除了一批害群之马。
    2、刑事发案率总体有所下降。以北京为例，2001年北京市刑事发案数比2000年下降6%，2002年刑事发案数又比2001年下降8.5%，比2000年则下降14%。全市公安机关共破获各类刑事案件9.6万起，打掉各类犯罪团伙4.4万余个，其中带有黑恶势力性质的团伙31个。两年来，杀人、放火、爆炸、伤害、强奸、抢劫等危害严重的犯罪案件明显减少。特别是成功侦破了系列“打闷棍”案和“扎（“爱滋”）针”案，“蓝极速”网吧纵火案，清华、北大爆炸案等一批社会影响大的案件，受到群众的好评。 再如黑龙江省，2001年4月至2003年2月底，全省共立刑事案件26万起，破案15万起，破案率达57.4%。全省共打掉黑恶势力犯罪集团1116个，捕获成员5569人，其中公安部挂牌的32起黑社会性质犯罪集团全部打掉。两年间共抓获网上通缉的逃犯20万人。强有力的打击，有效遏制了刑事案件的高发势头。2002年全省刑事案件比2001年下降1.4%。2002年全省发生爆炸案、绑架案、杀人案比2001年分别下降47.4%、16.3%和2.2%。“严打”整治斗争以来，全省工收缴非法枪支1万余支，子弹22万余发，炸药207余吨，雷管41万余枚，涉爆涉枪案件2002年与2001年相比下降47.4%和46.3%。
     从全国范围来看，2002年全国刑事案件比2001年下降2.8%，据公安部负责人称：这是过去10年来刑事发案率第一次出现下降，而且下降幅度还比较大，因此，2002年“是全国严打整治最成功的一年，是打防结合、以防为主取得成果最大的一年。” 另据统计，今年1至8月，全国刑事案件发案数又比去年同期下降0.9%。
    3、治安乱点地区得到整治。仅在2001年，全国各地就排查出1.8万余个治安混乱的地区和部位，经过整改，已有1.2万余个改变了面貌或初见成效，占到排查总数的65.1%。2002年，各地又新排查出治安混乱地区6817个，经过整治，大部分地区也得到了改观或正在改观。 再以北京市为例，2001年确定的全市77处治安重点地区的刑事案件下降了61%、治安案件减少了70%，直接影响人民群众安全感的入室盗窃、盗窃机动车等侵财案件则下降了16.5%；2002年确定的全市22处治安重点地区，经过集中整治后，刑事案件发案下降了60%。检查结果表明，在这些整治后的治安重点地区，群众安全感的满意率上升到90%以上。 黑龙江省在“严打”整治斗争期间，共排查确定了802个治安混乱地区，并全部改变治安面貌。两年间，全省共查封取缔从事“黄、赌、毒”活动的歌舞厅、录像厅、电子游戏厅2280个、网吧721个，查办“黄、赌、毒”案件2.9万起，其中破获毒品案件5754起，比前两年增加57.5%；整治治安问题较多的企业63户、学校及周边地区509个；整治重点路段228个，排查交通隐患6589项（次）；排查登记流动人口88万余人（次），登记出租房屋13万余户（次），抓获犯罪嫌疑人4051人；对3年来回归的近4万名刑释解教人员集中排查登记，列入重点帮教对象1.25万人。 广西在2002年4月，深入开展了一次细致的治安问题大排查，结果排查出治安混乱地区和存在突出治安问题的地方1021个，经过一番整治，治安状况明显进步的达98.7%。 天津从2002年年初开始，对全市确定的979个重点整治地区、行业、单位实行分级、分期重点整治，首期515个重点地区、单位经过治理，刑事案件数量总体下降86.8%，治安案件数量总体下降84.1%。
    4、治安防范工作得到加强。各地首先进一步夯实了基层基础工作，加强县（市）和乡镇、街道综治办的建设，加强公安派出所、人民法庭、司法所等基层政法组织建设以及基层调解会和治保会的建设。据初步统计，2002年全国各地共排查出矛盾纠纷84.9万起，调处、化解了73.1万多起，调处成功率达到86%。 其次便是以“110”、 “社区警务室（站）”和巡警为骨干，以社会面、居民区和内部单位防范为基础，大力构建群防群治网络。
    5、群众满意率和安全感上升。据国家统计局2002年11月份的全国群众安全感抽样调查，较之2001年，认为目前社会治安“安全”的百分比提升了4%。 另外，北京市的一项统计结果表明，2001年底有45.1%的居民认为社会治安状况“好”或者“较好”，比2000年调查的结果提高了8个百分比；2002年有61.9%的群众认为社会治安“好”或者“较好”，比2001年又提高了16.8个百分比，比2000年提高了24.8个百分比。 山西省在2002年底的一次调查中，群众对社会治安的总体满意率为39.7%，比2001年提高了8个百分比。天津91.8%的被访者认为开展“严打”整治斗争对维护社会稳定“很有效”或“比较有效”，只有6.5%的人认为“不大有效”、1.7%的人认为“无效”。
    
    
    
    二、“严打”所暴露出来的问题
    
    准确一点说，这一部分应当包含“严打”本身存在的问题和通过“严打”所暴露出来的问题两个方面，前者如“严打”作用的有限性，后者如“严打”中所暴露出来的保护伞问题、防范机制不健全问题等。现简单归纳如下：
    一是办案经费短缺的问题尚不能从根本上得到解决。长期以来，基层政法机关尤其是公安机关“负债经营”，一些地方党政领导以财政紧张为借口，对其财政拨款部分不到位，而让其自己设法解决，这就造成了某种体制上的腐败，迫使办案机关搞利益驱动，使公安机关利用自己手上的特权去创收，形成“有钱的案子争着办，没钱的案子拖着办”的消极局面。有的基层公安机关领导，主要精力不是放在办案上，而是不得不放在解决本单位的财政困难上。这次“严打”整治斗争，由于中央将其作为一项政治任务布置下去，各地党政领导纷纷现场办公，特事特办，原来解决不了的钱现在解决了，原来买不起的设备现在也买得起了，原来明知某逃犯在外地但因缺少办案经费无法动身，现在一切差旅费也可以报销了，故广大干警积极性高，公安机关也不必“以罚代刑”。例如，笔者调查的一个贫困县，在“严打”突击月中，县委书记、县长到公安局现场办公，当场解决刑侦经费78万元。该县从2001年4月到2002 年底，共“挤出”210万元投入“严打”。经费保障使“严打”有了物质基础，从而保证了追逃等工作的顺利开展。但这显然是特殊时期的特殊待遇，“严打”一过，怎么办？当前，不少领导干部有一种不正确的认识，那就是政法机关手中有权、可以自己创收，现在僧多粥少，应先解决那些无权创收的部门。当然，也不排除一些地方确实财政相当困难。在这种情况下，政法机关的“皇粮”如何保证，确实是一个需要引起高度重视的问题。否则，若连起码的办案经费都保证不了，势必影响其战斗力和抵御外界诱惑的能力。对这个问题，笔者曾提出过以下思路：应由全国人大通过一个特别决定，规定各地在预算时司法经费最低不得低于多少个百分比，与此同时，中央专门拿出一笔经费，用以补足各地在此基础上的不足。
    二是各地“严打”工作的开展不平衡，在一些地方办案质量堪忧。如有的地方，“严打”演变成分指标，要求每个派出所、每个干警限期要完成多少个批捕指标、劳教指标。还有的地方，本来没有黑社会，但为了不落后于其他县市，硬是要揪出几个“黑社会”。 一些地方“严打”期间成立的“严打办”，对公、检、法、司“协调”有余，而强调分工制约不足，甚至在诸如“打黑除恶”的案件中，以种种借口拒绝律师的介入。有些案子不适当地强调快捕快诉快审，在追求效率的同时忽视了实体和程序的公正。更有一些地方，将法院定罪率百分之百一概作为“严打”的成绩加以宣传。 还有的案子，受民愤、媒体的影响，在惩处时带有明显的“严打”痕迹，不符合罪刑相当和司法的可预期性原则，轻罪重判。例如，据报道，在为期两年的“严打”整治斗争中，北京市法院严格适用法律和法定程序，确保办案质量，共有35名一审被判处死刑的案犯被改为死缓。 此则正面消息从一侧面反映出了某些一审法院片面追求从重从快的效应。又如，福建省检察机关两年中对确有错误的刑事判决、裁定提出抗诉的达300余件，对超期羁押提出纠正意见的达7200多次，这是否也能从某种程度上反映出“严打”期间某些案件的粗糙呢？
    三是通过“严打”反映出一些地方的政法机关平时工作不力。为什么一“严打”，平时破不了的案子现在就破了，平时抓不到的案犯现在就能抓到了？有的地方一次集中行动，就揪出几十起长期称霸一方的黑恶势力，人们不禁要问，这些地方的政法机关平时干什么去了？察其原因，除了客观上警力不足、办案经费困难外，更重要的是一些地方的办案机关平时没有真正树立起“执法为民”的思想，对一些小案子、没有经济利益的案子不放在心上，对一些有苗头的矛盾激化和严重犯罪不注意防微杜渐，对一些逃到外地的犯罪分子存在消极和畏难情绪，甚至有的干警充当了很不光彩的角色，成为犯罪分子的保护伞。有的地方办案搞利益驱动，以罚代刑，地方保护主义、部门保护主义严重，使得异地执法难上加难，执法对象待遇不一，法律的严肃性大打折扣。 对于一些治安乱点地区、地带和行业，平时疏于整治，不注意从源头上预防违法犯罪。因此，必须看到，虽然“严打”在整合资源、震慑不正之风等方面具有积极意义，但这注定是短期行为，不能从根本上解决问题。
    四是在某些地方和部门，“严打”的成果没有得到很好地巩固。表现之一是一些深层次的问题挖得不够，“保护伞”的查处在有的地方没有大的突破。表现之二是司法腐败在刑罚执行阶段严重消解着“严打”的威力。有的犯罪分子落网后，一伺风头过去，就利用金钱开道，大事化小、小事化了。例如，据笔者了解，现实生活中已经出现这样的案例：某犯罪分子在2001年“严打”刚开始时落网，当时当地媒体还曾作为重特大案件予以报道，2002年被判刑，但现在竟已通过关系从监狱中“活动”出来了。表现之三是“严打”过后，不少政法机关和人员有松懈麻痹思想，对违法犯罪的打击力度减弱，各项防控措施没有跟上，致使政策失去连续性，造成短期内社会治安迅速反弹的形势。
    五是对“严打”政策的监控和评估有待加强。中国国情复杂，一项统一的刑事政策出台后，势必带来一些地方和人员的执法偏差，因此，加强对刑事政策运作过程中的监控，及时纠正偏差就显得格外重要。但这种重要性还没有引起有关部门的重视，“严打”中报喜不报忧的现象还不同程度地存在。另外，对于“严打”整治斗争的总结还局限于表彰大会等形式，不少地方的总结汇报材料官样文章十足，讲成绩具体实在，讲问题几笔带过。实际上，两年“严打”，国家耗资巨大，各地政法机关和广大政法干警也付出了巨大心血，应当很好地组织力量包括专家学者，加强对政策的成本效益分析，为进一步改进社会治安工作提供科学依据。
    
    
    
    三、几点建议
    
    自上个世纪70年代末改革开放以来，社会转型所带来的严重治安压力使中国政府一而再、再而三地使用“严打”这种“解决非常犯罪问题的非常斗争手段”。 迄今为止，除了1983、1996和2001年这三次大规模的“严打”之外，实际上，各种不同名义、定期不定期的季度严打和专项斗争一直在进行着，因此，可以说，“严打”事实上已经成为我国晚近20余年来的一项基本刑事政策，而且可以预见，在今后一个相当长的时期内，它仍将成为国家对犯罪的一种本能反应。鉴于此，学界对“严打”的态度也应更趋成熟，不能简单地甚至是情绪化地加以否定或肯定，而应以建设性的态度，对如何改进“严打”、最大限度地降低“严打”的副作用，提出自己的意见。
    首先，必须保持对刑事犯罪的高压态势。稳定压倒一切，稳定是一切事业的基础。从人类社会的发展规律看，任何一个社会，在新旧体制转轨、工业化和城市化加快的背景下，都会伴随着社会规范的松动、伦理道德的混乱和各种诱发、刺激犯罪因素的增多，使社会治安面临空前的压力。我国也不例外，虽然经过20多年的渐进式改革，社会治安最严重的阵痛期已经度过， 但整个社会仍然处在转型之中，新旧体制的磨合还将是一个漫长的过程，由此决定了我国的社会治安形势不可能在短期内得到根本好转，因而对犯罪不能寄希望于毕其功于一役或几役，而应做好长期斗争的准备。对于“严打”，不能片面地理解为从重从快严厉打击犯罪分子，而应在保持政策连续性的情况下做到“严而不厉”，即使常规状态下的各种违法犯罪都能得到及时、有力的查处，而不是在某个特殊时期对某些犯罪分子处以相差悬殊的惩罚。要保持对刑事犯罪的高压态势，就必须加强政法队伍建设，加大对政法工作的必要投入，使政法机关能有充分的人财物作保障，随时保持对整个社会面上的有力防控。
    其次，要妥善处理好“严打”与“依法治国”的关系。“依法治国”是我们好不容易才确立起来的一项治国方略，需要严格捍卫之。“严打”的前提是“依法”，这里的“依法”，既包括实体法，又包括程序法，因此，“从重”就只能在法定刑的幅度内，而不能超越刑法的规定；“从快”也只能在刑事诉讼法规定的框架内，而不能随意删减某些法定的程序，否则就有可能违反诉讼规律，酿成冤假错案。从这个角度看，有些地方的公检法几家通过联合发通告的形式来确立某项具体刑事政策并无不可，但此种通告的“从宽从严”不能是无原则的，而必须是在法律允许的范围内。不仅如此，“依法治国”还要求我们调整一系列传统思路，自觉用法的精神来指导自己的工作。如我国在历次“严打”斗争中所惯用的“公捕大会”，就与刑事诉讼法的“无罪推定”原则相违背，犯罪嫌疑人究竟有罪无罪，要等法庭审判后才能确定，但实践中有的案子“公捕大会”一开，再经媒体炒作，最后往往造成欲罢不能的局面，因此，“公捕大会”的做法不宜继续保留，如果确为政策需要，可选择少数社会影响恶劣的案件，在生效判决作出后，通过“公判大会”的形式来公开宣判。再如，我们在整治斗争中运用的办学习班等综合治理措施，虽然从维护社会治安来看，是有用的，但“并非所有看起来是符合目的的东西都是合理的”， 从法律逻辑来看，其合法性则要受到拷问，因此，确实存在一个如何协调好“综合治理”与“依法治理”的关系问题。
    第三，要正确处理“严打”与“保障人权”的关系。当今中国，人权保障正随着时代潮流义无返顾地在各领域昂首迈进，我们看到，即便是对于犯罪人，即便是在两年“严打”期间，各地在加强对犯罪嫌疑人和被告人的权利保障、推进执法的人道化方面，仍然取得了长足进步，如对犯罪嫌疑人实行戴头罩制度，抓捕犯罪嫌疑人时尽量不当着其家人尤其是老人和小孩的面，审判时给被告人松手铐、坐椅子，死刑犯临刑前可会见家属，准许表现好的劳改劳教人员节假日回家探亲、或其配偶到狱所设立的“夫妻同居室”来过周末，等等。同样，在“严打”结束不久，我们就看到中央政法机关雷厉风行地推出了废止收容遣送、解决超期羁押等重大举措。以解决超期羁押为例，据北京市的统计，截止11月20日，本市法院系统53件超期羁押的老大难案件已经有50件得到解决，其中超期羁押时间最长的达4年之久。 另据报道，自7月22日最高人民检察院设立受理检察机关超期羁押举报电话以来，截止11月17日，共受理涉及举报检察机关超期羁押线索165件。为建立防止超期羁押长效机制，最近最高人民检察院又发布了《关于在检察工作中防止和纠正超期羁押的若干规定》，就超期羁押责任追究制等问题作出具体部署。 应当看到，目前我们在推进犯罪人的权利保障和执法人道化方面还有很大的潜力，如犯罪嫌疑人在羁押阶段至今不能会见亲属，劳改犯人和劳教人员没有劳动报酬，未决犯仍然采取“羁押为主、取保为辅”、而不是国外通行的“取保为主、羁押为辅”等。我们必须记住，一个社会对待犯罪人的态度是这个社会文明程度的标志，“减少暴力犯罪的方法只能通过创造一种尊重人的‘人权文化’来实现。”
    第四，要不断研究新情况、新问题，提高执法能力和执法水平。例如，今年的孙志刚事件后，中央政府果断地废止了收容遣送这一严重侵犯人权的制度。废止收容遣送，无疑是正确的，但问题是，由于相关的配套措施没有跟上，加上一些地方的公安机关和公安干警不适应执法观念和执法方式的调整，产生了宁愿少做也不要犯错的消极心态，致使一些地方的社会治安形势趋于恶化。 又如，国务院出于“转变政府职能、增强服务意识、预防和杜绝腐败”的考虑，于2002年11月1日发文取消了公安机关对娱乐服务场所和部分特种行业的治安审批权，这就需要对《娱乐场所管理办法》、《废旧金属收购业治安管理办法》、《旅馆业治安管理办法》等不符合形势发展需要的法规作相应调整，将原来的事前审核改为经营过程的动态管理，这无疑给公安机关的执法提出了更高的要求。
    最后，要从我国的实际出发，借鉴世界各国与犯罪作斗争的先进经验。例如，现在我国面临监狱、劳教场所人满为患的问题，如何解决？国外的社区刑制度值得我们借鉴。所谓“社区刑”，又称“社区服务”，是指由法庭判决犯罪人到社区中进行一定时间劳动的非监禁刑措施，它是一种费用低廉的短期监禁刑替代措施，具有缓解狱所压力、有利犯罪人等多重功能。 还有，国外对那些轻微犯罪、过失犯罪和在监狱表现好、被确诊为对社会无危害者，采取让其戴电子脚镯等方式，允许其在指定的地点（如家中、工作单位）、指定的时间（如晚上几点前必须回到家中、否则视为犯罪）劳动、活动和与家人在一起，这对我们也有启发意义。再如，现在我们对刑事犯罪强调国家公诉主义，即由国家代表犯罪受害人对犯罪人提起公诉，但当今欧美等国的一个刑事司法的新动向是，越来越重视对刑事案件进行面对面的调解，这被认为是“将国家偷走的犯罪人与受害人之间的矛盾还回来，是认识犯罪的新镜头。” 此思路对于缓解我国犯罪人和被害人的紧张、节约国家司法资源，无疑也是有积极意义的。又如，国外行之有效的犯罪被害人救助和精神抚慰制度，对有危害行为的精神病人送交专门场所进行治疗的保安处分制度，以及在银行、商店等公共场所设立显眼的电子监控装置以警示心有所图者， 等等，都被证明是预防犯罪和保卫社会的有效措施。总之，作为一个发展中国家，我们应充分发挥后发展的优势，跟踪发达国家在治理犯罪方面所走过的路，分享其成功经验，吸取其失败教训，结合本国国情，适时调整刑事政策，不断使防治犯罪的机制走向科学化。