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执法如何面对法律冲突
刘仁文
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立法应当尽量避免法律冲突,但当法律冲突已既成事实时,执法者如何面对?我认为,此种情况下须分三个层次来处理:
    
    第一个层次,遵循三个基本原则:首先,上位法优于下位法。这里,包含以下五层意思:一是宪法具有最高的法律效力,任何与宪法相违背的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、部委规章和地方性规章都属无效;二是全国人大及其常委会制定的法律的效力高于行政法规、地方性法规、部委规章和地方性规章,而在全国人大及其常委会制定的法律中,全国人大制定的法律的效力又应高于全国人大常委会;三是国务院制定的行政法规的效力高于各部委制定的规章、地方性法规和地方性规章;四是省、自治区、直辖市和较大的市人大及其常委会制定的地方性法规的效力,高于本级和下级地方政府规章;五是上级政府规章的效力高于下级政府规章。其次,新法优于旧法。当同一个问题在不同时期通过的法律中有不同的规定时,应以最新通过的法律为准。如《行政复议法》规定,公民、法人或其他组织对具体行政行为不服的,申请复议的期限是60日,但此前出台的一些法律多数规定的申请复议期限是15日,还有的规定为7日、5日等,在《行政复议法》生效后,就应当一律按照其规定的60日申请复议期限来执行。再次,特别法优于一般法。例如,《母婴保健法》和《婚姻登记条例》都涉及婚姻登记,但后者是专门针对婚姻登记的,属特别法,而前者不是专门针对婚姻登记的,属一般法,当二者规定不一致时,应以《婚姻登记条例》的规定为准。
    
    但在现实生活中,有时候上述三个原则本身也会发生冲突,如前述《母婴保健法》和《婚姻登记条例》,从特别法优于一般法、新法优于旧法两个原则来看,婚姻登记无疑应当适用《婚姻登记条例》的规定,不过,由于《婚姻登记条例》是由国务院颁布的,而《母婴保健法》是由全国人大常委会颁布的,因此若简单地按照下位法的效力不如上位法的原则,则会得出相反的结论,即婚姻登记仍应以《母婴保健法》的规定为准,怎么办?此时就需要进入第二个层次。这第二个层次就是要发挥执法人员的主观能动性,用“有思考的服从”来选择最佳的法律适用途径。如果一定要概括出一个原则的话,我们可称之为“有利当事人”原则。还以《母婴保健法》和《婚姻登记条例》的冲突为例,在第一层次的三个基本原则发生冲突的情况下,究竟应以谁为准呢?如果我们考虑到《婚姻登记条例》这一下位法虽然在婚姻登记的规定上与《母婴保健法》这一上位法有冲突,但这种冲突是因为《母婴保健法》没有适时修改所致,新的规定更加有利于当事人,就会坚定地选择《婚姻登记条例》作为执法依据。又如,治安处罚作为行政处罚之一种,它要不要遵循《行政处罚法》关于行政处罚的程序要求呢?从特别法与一般法的关系来看,《治安管理处罚条例》属特别法,《行政处罚法》属一般法,若只讲“特别法优于一般法”,似乎得不出肯定性的结论,但《行政处罚法》是1996年制定的,而《治安管理处罚条例》是1986年制定的,依据“新法优于旧法”的原则,似乎又可以得出肯定性的结论。此时,我们就应看到,《行政处罚法》较之《治安管理处罚条例》,更加注重“法律的正当程序”,注重对执法对象的权利保障,因而从“有利当事人”的原则出发,应确立起治安处罚也应遵循《行政处罚法》对行政处罚的一般程序要求。
    
    通过上述两个层次的适用规则,应当说,很大一部分法律冲突可以得到解决。然而,实践中有的法律冲突可能还需要进入第三个层次,即《立法法》所规定的裁决机制。例如,在缺乏合适的上位法的情况下,甲乙两地的地方性法规分别就同一问题作出不同的规定,它们的效力彼此之间没有高低之分,如何决定法律适用?此时若有必要,可求助于相应的有权机关,由其裁决如何适用法律。根据《立法法》,我国的法律裁决机制如下:1、法律之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人大常委会裁决;2、行政法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决;3、同一机关制定的地方性法规、规章之间新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由相应的制定机关裁决;4、地方性法规与国务院各部委的规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,先由国务院提出意见,如果国务院认为应当适用地方性法规的,应当决定在该地方适用地方性法规的规定,如果国务院认为应当适用部委规章的,则国务院不能自行决定,应当提请全国人大常委会裁决;5、部委规章之间、部委规章与地方政府规章之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由国务院裁决;6、根据授权制定的法规,需要判断是不是违反授权规定、属越权立法时,由全国人大常委会裁决。需要特别指出的是,并不是一出现上述情形,就要启动裁决机制,只有在执法者无法决定法律适用、万不得已的情况下,方可考虑这最后一招。